（一）党内法规学理上的多重类型
有效实现党内法规与国家法律的衔接和协调，前提是清晰把握两者关系。只有明确党规、国法各自的作用范围、功能差异，才可能更清晰地分析两者在何处需要协调、在哪里需要衔接，在哪里可以转化、在哪方面进行配合的问题。当前这一研究难以推进的一个重要原因就是，我们大多数时候还在大而化之、笼统地探讨这个问题。实际上，不同类型的党规与国家的衔接方式不同。
理论上，党内法规是指政党通过一定程序经由其内部机构制定的，主要对其内部成员和组织有效的规章制度和纪律的总和。制度层面，按照《中国共产党党内法规制定条例》的规定，党内法规是指“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和各省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”。可以看出，狭义的党内法规具有明显的内部性特征。一个政党无论多大，人数多少，它相对而言都是封闭的，其规章处理的大多是内部事务，只对内部成员有效。其成员是基于自发认同组织的理念和纲领而承担相应的义务。相对而言，法律具有公共性，在一国领土范围内普遍有效，具有开放的普遍效力。
然而，党规与国法的衔接和协调并不仅局限于狭义党内法规和国家法律的协调，事实上，还存在大量具有外部性的党规。比如我们看到，在官方的分类中，除党的组织法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度外，还有关于“党的领导”的法规制度，这些制度旨在加强和改进党对各方面工作的领导，为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保证。除此之外，更突出的特点是，党内实际上还存在以党的决定、决议、意见、通知等形式出现的党的“规范性文件”及“政策主张”等，它本质上与党的领导执政、治国理政过程相关，具有可反复适用的普遍约束力，不再单纯具有内部性，而是涉及了党外领域。这种类型的“规范性文件和党的政策”十分重要，在管党治党和治国理政中发挥着重要作用。因此，当我们“论及”党规与国法的协调时，这部分“规范”因为具有明显的溢出效力，所以实际上成为了党规与国法协调衔接这一命题中的关键问题。在这个意义上，本文所指的党规并不仅仅是指狭义的、《中国共产党党内法规制定条例》中界定的党规，还包括了广义的党规，即党的规范性文件。
中国共产党是社会主义事业的领导力量，是当代中国唯一的执政党。因此，我们提到的广义的党规中除管党治党的内部规范外，还有大量关于治国理政的方针政策和领导执政的方式方法等方面的内容。虽然这类党规与经济社会发展政策相关，和党与各类组织的关系相关，但一方面，作为具有严格纪律要求的列宁主义政党，党的政治纪律和规矩要求必须坚持党的基本理论、路线、纲领，同党中央保持高度一致，自觉维护中央权威，因此它对党员和党组织具有“规范性”；另一方面，作为社会主义的领导核心，此类规范也在一定程度上对党外的社会、国家中的各种主体具有一定的“规范性”影响力，涉及经济社会发展、人民切身利益等。
因此，党规是一个复杂的制度规范体系，不同类型的规范作用和功能不同，其与国法的协调、衔接关系也存在差异。在本文的界定中，按照原理，党规其实可以分为两类四种：一类仅面向党内，是对党组织工作和党员行为进行规范的“党内法规”。它可以进一步分为党自身组织建设的规范和党的纪律，前者是关于党组织自身机构设置、流程、权限等方面的制度性规定；后者是针对党员的行为准则。另一类是以决议、决定、意见等形式出现的、与执政党对外治国理政相关的、但主要对党内组织和党员有规范效力的“党的规范性文件”。它也可以进一步分为两种，一种是关于党组织领导和执政的具体行为和方式的，另一种是具有实质性内容的党治国理政的方针、政策等党的主张。这种分类并不同于《中国共产党党内法规制定条例》中基于效力等级作出的党章、准则、条例、规定、办法等“形式分类”，也不同于基于党的领导和工作、思想建设、组织建设、反腐倡廉建设等方面的“内容分类”，而是一种用于探讨党规与国法关系、基于效力和内容双重考量的理想类型的划分。
在此基础上，这两类四种的“党规”与国家法律内容上的“衔接协调”问题就可以展现出两个维度。一是内容上的“协调一致”，即党内法规与国家法律“在共同作用的领域”其规定的“实质性内容”不存在“冲突”；二是规范上的“相互转化”，即政党内部产生的具有外在面向的党的方针政策“转化”为国家法律，本质上是党如何领导立法的问题。这两个维度恰好是双向的：党规符合国法，党的方针政策转化为法律。
（二）党规不与国法相抵触
党规与国法的衔接中，第一重维度是两者“内容上”的“协调”。这种协调往往首先体现在学者们所说的“党规不能与国法相冲突”的“国家法优先原则”或“合法性”原则之上。
然而，新的问题随即而来，这一原则看似清楚，但什么叫“和法律一致”？什么是“党规与国法不抵触、不矛盾”？我们可以随意举几个例子。最常见的是党纪中大量存在的将“道德纪律化”的内容。比如，法律并不干涉性自由，或者并不强制要求见义勇为。然而，党纪却对这些行为加以限制和惩戒，这是与国法冲突么？如果可以以“先进性”理论解释，那么，关于言论自由和信仰自由的限制呢？如果这种限制可以再用“自愿性”理论解释，那么人身自由可以放弃么？这些禁令和宪法、法律冲突么？有人可能进一步提出反驳，认为对警察、军人也可以关禁闭。那么，这时如何理解“党规不与法律相冲突原则”呢？此外，《公司法》中关于董事会决策权的规定和党委、党组重大事项决策权之间存在冲突么？还有，党规比如三中全会决定中新提出的关于放开二孩的政策和《计划生育法》是冲突的么？
这一问题看来并没有那么简单，进而影响到了党规和国法在内容上如何协调问题的解决。上文我们区分了内在面向和外在面向这两类四种党规，依次分析它们与国法的关系有利于回答这一问题。
首先，就党规中单纯的内部“党的自身建设”类规范而言，它原则上不存在与国法冲突的可能。由于我国并没有专门法律深入“政党内部”对其组织、程序、职责等基本问题提出原则性、底线性或普遍性要求，因此政党内部关于其组织机构的产生、设置、职责，工作的流程、程序等可以内部进行规定。此时，相关社团的法律、公司法等适用“法人”的特别法对其并不适用。
其次，党规中针对内部党员、规范其行为的“党的纪律”。党纪是对党员提出的义务类行为准则，实际上，“党纪”与国法的关系是大家争论最多的话题。法律关涉公共事务，针对人的行为的准则标准主要是“普遍共存”和“外在行为的协调”；而党纪关涉党内事务。然而针对同一问题，两者规定可能不尽相同：违反党纪并不一定违反法律，违法也不一定违反党纪。比如常常举例的包养情妇或者通奸方面的性道德，党纪要处罚，但刑事法律并不直接过问此类道德瑕疵。何种道德需要法律强制，何种道德需要党纪处分取决于组织或共同体的容忍程度。法律并不强制所有道德，特别是具有“隐私性”的私人道德。法律由于其公共性一般只对道德的底线性要求进行禁止，基于最低限度的合作与共存，以“伤害”原则作为标准筛选。党纪是对其内部成员提出的行为准则，其义务要求严于法律义务，往往会因为其组织的宗旨和先进性将一些法律并不强制的道德义务纪律化，本质上是由于这些私人道德影响到了团体的共同理念、外在形象并间接给组织的事业带来负面效应，因此用内部纪律对其进行规范。所以，具有“先进性的组织”往往有更严格的行为准则，标准高于法律，因此会出现“纪严于法”“纪在法前”的情形，党纪完全可以提出比法律更高的行为标准。然而，纪律的内部性也不能超越法律的公共性，即本质上具有内部性和自愿性的党纪，不能存在与具有公共性、国家性的法律之“禁止性”条款相冲突的规范，即法律的强制性要求不能被免除：（1）对于法律所禁止负担的义务，组织对其成员不能强制施加；（2）对于法律所规定的必须履行的义务，组织不能免除，比如纳税的义务，或有的国家或地区的禁烟令、禁酒令或禁放令等，组织不能免除其内部成员的法定义务；（3）对于法律规定必须享有的基本权利，组织不能剥夺，比如受教育权、人身自由等。先进性组织由于其职责和目的，可以设置更多的义务，更少的自由是允许的，但不能违反“法律保留原则”，即法律作为社会普遍的公共规则，其“禁止性”条款已经是社会的底线，任何组织不能超越这一标准，法律的禁止性规定是一条“保护线”。
再次，就党规中关于“党的领导和执政方式”的规范，它必须与在工作中相对接的国家权力其受制于的相同事项的国法相协调，关键体现在“衔接”上。比如关于人大党组的工作规范需要和人大组织法相协调，这类党规不同于党的自身建设类党规，其连接在政党组织的内外部之间，旨在通过党组织内部的设置、运转和程序流程关涉到外部，对领导执政工作产生影响。这种有关领导执政方式的党规也可分为两种：一种重心在党内，通过党内活动影响、传导到党外被领导的组织，如党对干部工作的领导、党对意识形态工作的领导等；另一种是重心在党外，党组织直接在国家政权机关、社会组织、企事业单位中发挥作用，典型的是党组的作用。但是二者都必须要和与之相对接的国法衔接、协调。如在关于党领导干部、推荐干部的党规中，党内推荐、选拔、提名的产生程序虽具纯内部性，但必须能与相关法律在程序上对接，经由人大或者企业董事会提名、任命等程序方能任职；另一方面实质上也要符合法律要求的任职标准，如法官、检察官、公务员等的任职条件等。又如，党组的活动方式和领导权行使也要和相关法律如《公司法》关于董事会的决策权、《高等教育法》关于“校长负责制”的规定相协调，党的领导也要通过党规程序设置最终转化为、表现为董事会的决策和校长的决策，而不宜直接或者代为决策。
最后，就党的政策主张而言，由于其与国法的关系主要体现在通过国法实现党的政策主张，因此协调问题是反向的，即国法要符合党的主张。然而，同样存在党的政策的实质性内容不能与国法相冲突的情况。一般而言，党提出的新政策、新主张的目的在于修改或制定新的国家法律。因此，它本质上是一种立法建议，新提出的立法建议本来就是为了改革原有法律关系，当然会存在不一致的情形，如二胎政策出台前后的计生法。然而，党中央的政策主要不能违背宪法、不能违背法律保留原则，而党的中央部门和地方党委的政策既不能与国家基本法律违背，更不能违背宪法和法律保留原则，其关于某一方面具体工作的政策主张也不能违反该领域的相关基本法律和上位法。如中组部、统战部出台的相关决定、意见等不能与公务员法、政协组织法等相违背。
综上所述，党规与国法有着自己的作用领域，原则上党规可以就自己的内部事务即党务工作做出自主选择的规定。然而，当某些领域党规和国法规定的对象、客体出现交叉时，无论党纪、党的领导规范和党的政策等，都须与法律相协调，不能与法律矛盾，符合“合法律性”的基本原则。具体表现为：第一，不能违背宪法和宪法基本原则；第二，不能违反法律保留原则；第三，不能与相关领域的基本法律和上位法律的禁止性、强制性的实体规定相冲突；第四，不能与相衔接法律的程序性规定相冲突。
（三）党的政策主张向国家法律的转化
党规要与国法在内容上协调，同时，国法也要实现党的主张和政策，这种协调主要表现为党的主张“转化”为国家法律。作为社会主义事业的领导核心，党的领导主要体现在将党的政策主张能有效地转化为国家法律上。
党的政策主张转化为国家法律，关键是实现“党对立法工作的领导”。党的十八届四中全会明确指出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”“是我国社会主义法治建设的一条基本经验”。“要充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，加强党对立法工作的领导是完善立法体制的根本保证。”因此，党的主张和方针政策转化为国家法律，本质上是党如何领导立法的问题。
党领导立法有其正当性。在任何现代国家，具有代表性的代议机关拥有从事立法活动的正当性。然而在这种代议制背后，各国立法过程都有着非常明显的政党主导痕迹，西方政党执政主要是通过立法和政策贯彻政党意志。在此基础上，不同于西方国家的议会一元正当性，我国存在一种理论上的“双重代表制”。一方面，作为国家权力机关的全国人大具有当然的民意代表性；同时，执政党由于其“先进性”和历史、现实的“功绩正当性”成为了“事实上”实质的代表，出现了双重代表制：代议机关可以代表人民，执政党也代表人民；前者更具形式性，而后者更具实质性。因此，执政党有领导立法的正当性。
加强党对立法工作的领导，中央提出了以下四点要求：一是完善党对立法工作中重大问题决策的程序；二是凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定；三是党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改；四是法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。具体而言，关键是在内容上和程序上实现党对立法工作的领导。第一，就内容上讲，立法起草和审议过程中的重大问题，如修宪、立法规划、基本法律的制定修改、重大体制和重大政策调整，以及社会关注度较高的、分歧较大的问题，需报请党中央决策。第二，就程序上讲，须由人大常委会的工作机关即人大法工委起草相关问题，经由人大秘书长，通过人大党组会议讨论后，报请中央政治局或常委会决定，实现在人大内部人大“党组”和外部党中央对于立法中重点工作的领导。
当然，保证在立法工作中将党的政策转化好，首先要明确在立法工作中加强党的领导并不等同于党直接进行立法活动。党的政策与立法工作对接上，一定要符合法定程序和要求，通过法定主体实现。党的主张和政策要转化为立法，必须由具有法定提案权的机构提出，并经过法定程序“决定”是否列入议程，之后还需经过法定程序审议才能具有法律效力。
其次，在效力范围上，要抑制超越党规权限直接规定国家事务、直接调整公民基本权利义务的冲动，国家事务、公民权利不能直接以党的文件的形式出台，党的主张和政策还只是一种“建议”，与国家、社会、公民直接相关的规范性文件必须转化为法律才具有普遍约束力。
再次，党的立法主张在实质内容上不能违背宪法及其基本原则，而某一位阶的法律提议和政策建议也不能违背其上位法律。
复次，处理好法律的立改废问题。党可以根据现实的变化提出新的方针政策，有提案权的政权组织再根据党的政策提出修改法律的意见建议。要处理好改革与立法的关系，立法可以修改，但要通过程序转化，必须先改立法，再变实践，或出台专门决定暂停适用法律在某一区域或范围的适用。这样才符合法治原则，使变法下的改革保持在法治的轨道上。
最后，必须明确一个观念，党员领导干部模范遵守法律就是践行党的领导原则。党领导的重要的渠道是通过立法将党的政策转换、固化为国家法律，通过法律贯彻其领导意志。因此，遵守法律就是贯彻党的领导，而任何地方党组织或者领导干部违背法律实际上就违背了党的领导的原则，是以地方和个人利益超越了已经转化为法律的党的意志。
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