谷志军：标准化理论视角下的党内法规清理研究

【摘  要】党内法规清理是加强党内法规制度建设的重要内容，标准化是党内法规清理的现实选择。推进党内法规清理工作的标准化，有利于党内法规清理规则的确立、党内法规制度建设的推进以及党内法规与国家法律的衔接。从标准化理论视角来看，党内法规清理需要回答三个问题，即“由谁清理”“清理什么”和“如何清理”，主要包括原则、主体、范围、方式、程序、方法等内容的标准化。实现党内法规清理的标准化，需要在运动式清理的基础上从设立党内法规清理的常设机构、创新党内法规清理的运行模式、完善党内法规清理的保障措施等层面，建立完善党内法规清理的长效机制。

【关键词】党内法规；党内法规清理；党内法规制度；标准化；党的建设

【作者简介】谷志军，深圳大学城市治理研究院副院长、党内法规研究中心研究员，硕士研究生导师，博士，广东 深圳 518060

【基金项目】国家社科基金重点项目“党内法规制度建设与党的执政安全研究”(18AZZ011)；广东省普通高校特色创新类项目“中国共产党党内法规实施评估研究”(2018WTSCX127)

【来源】 文章刊于《党政研究》2019年第4期

党的建设制度改革既是全面深化改革的重要内容，也是实现全面深化改革目标的根本保证。为了适应新时代党的建设制度改革的需要，中央从2012年起部署开展了对改革开放以来党内法规和规范性文件的集中清理工作，并于2013年印发了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013―2017年)》、2018年又印发了《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018―2022年)》，为全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础。党内法规清理是党内法规制度建设的重要组成部分，其科学化水平在很大程度上决定了党内法规制度的完备程度。为此，党内法规制度建设需要加强党内法规清理工作，实现党内法规清理的标准化。本研究以标准化理论为视角，首先分析了党内法规清理标准化的必要性，随后重点阐述了党内法规制定标准化的主要内容，在此基础上，提出了建立党内法规清理长效机制的思路。

一、标准化理论与党内法规清理标准化

标准化是一个典型的多学科交叉研究领域。最早将标准化作为一门学问进行研究的是美国学者盖拉德(Gaillard)，他在1934年出版的著作《工业标准化——原理与应用》中试图对标准化的概念、原理以及实践等问题进行系统探讨，标志着从工业领域开启了标准化理论研究的先河。随后，不少学者围绕标准化是否一门学科展开了讨论，直到1972年，印度学者魏尔曼(Verman)在《标准化是一门新兴学科》一书中首次从学科建构的角度对标准化问题做了全面探讨。随后，英国学者桑德斯(Sanders)在其著作《标准化的目的与原理》中从标准化的目的、作用和方法等层面提炼出标准化的七项原理，认为标准化的本质就是有意识地努力达到减少目前和预防将来的复杂性。在此基础上，我国学者钱学森提出了“标准学”的概念，并试图以系统论的方法作为标准学的理论基础。〔1〕

从实践层面来看，为在全世界范围内促进标准化工作的开展，国际社会于1946年成立了国际标准化组织(ISO)，并结合学者们对标准化的认识制定了《标准化和相关活动的通用词汇》。依据国际标准化组织(ISO)和国际电工委员会(IEC)发布的标准化指南，中国国家标准GB/TZ0000.1-2002中将标准化定义为：“为了在一定范围内获得最佳秩序，对潜在问题或现实问题制定重复使用和共同使用的条款的活动。”〔2〕就本质而言，标准化就是制定和实施标准的活动和过程；就目的而言，标准化是要促进最佳的公共效益。然而，长期以来标准化理论主要应用在工业和生产领域，直到进入新世纪以后逐渐融入到经济学、管理学、社会学、法学、政治学等学科。在政治与公共管理领域，标准化理论被广泛运用于反贿赂管理，例如国际标准化组织专门制定了《反贿赂管理体系》(ISO 37001:2016)国际标准，“为制定、实施、维护、评估以及改进反贿赂管理体系制定了具体要求并提供了指南”〔3〕。

当前，标准化理念已经深入到社会生活的各个领域，包括党的建设领域。2017年，中共中央印发了《关于加强党内法规制度建设的意见》，明确提出到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系。而构建和完善党内法规体系，就是要对党内法规制度进行系统性改造，包括了评估、清理、建设三项基本任务，其中“清理是构建党内法规体系的自我更新机制”〔4〕。党内法规清理作为党内法规制度建设系统性工程的重要环节，无疑具有形塑党内法规体系的重要作用，而如何形塑党内法规体系则取决于党内法规清理的标准化。可以说，“党内法规清理标准既是理论与实践相互交融的重要问题，也是建设科学完善的党内法规体系不可或缺的关键环节。”〔5〕具体而言，党内法规清理的标准化就是要依据标准化理论从清理的基本价值、指导思想以及清理原则、范围、方式、步骤、方法等层面进行规范并形成标准，以指导党内法规清理工作的顺利开展。

二、党内法规清理标准化的必要性

中国共产党建党近百年来经历了“革命”“建设”“改革”等不同历史阶段，并据此不断推进党内法规制度建设。截止到目前，形成了以党章为根本，以准则、条例、规则、规定、办法、细则为主干，以各类党内规范性文件为枝叶的党内法规制度体系。然而从整体上看，由于受“优先主义”和“先验主义”立法思想的影响，党内法规制度与党的建设实践之间存在明显的不协调。由于缺乏科学的顶层设计以及受到现实约束的影响，实践中党内法规存在严重的零散化、碎片化现象，具体表现为党内法规之间、党内法规与国家法律之间交叉重叠甚至相互冲突。在新的历史时代下，很多党内法规已经无法适应经济社会发展的需求。为了形成科学的党内法规制度体系，急需制定相应的标准对党内法规进行清理。

第一，从技术层面来讲，标准化有利于党内法规清理规则的确立。党内法规清理及其标准化，要求具有较强的技术性和操作性。在实践中，中国共产党历来高度重视党内法规制度建设，制定颁布了大量党内法规和规范性文件。从发文单位看，有的以中共中央文件、中共中央办公厅文件形式发布，有的以中央纪委、中央各部门名义发布，还有的以省、自治区、直辖市党委及其办公厅名义发布。这些党内法规和规范性文件制定主体多、数量大、内容杂，对如此庞杂的文件进行清理必须制定明确而具体的清理标准。然而，目前涉及党内法规清理的规范，主要是中央于2012年印发的《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》及相关的配套文件，其中规定党内法规清理遵循“四不”标准，即“不适应、不协调、不衔接、不一致”。所谓“不适应”，是指有的党内法规和规范性文件不适应党的建设和全面从严治党的现实需要；所谓“不协调”，是指有的党内法规和规范性文件之间存在配合不当和规范冲突；所谓“不衔接”，是指有的党内法规和规范性文件彼此之间缺乏照应和对接；所谓“不一致”，是指有的党内法规和规范性文件突破上位规定或被替代而失去依据。从规范层面来讲，这四个标准过于笼统和模糊，更像是清理的原则而非明确的清理标准。而党内法规清理的标准化，就是要围绕“四不”原则制定具体的操作标准，确立党内法规清理的实施规则。

第二，从制度层面来讲，标准化有利于党内法规制度建设的推进。党内法规制度建设经过多年的实践积累，已经取得了显著成效，围绕党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度等四大块形成了党内法规体系。然而从规范性视角看，党内法规制度在实体性和程序性方面均存在不少问题。在实体性层面，党内法规的原则性、抽象性、主体性、倡导性、禁止性等规范过多，而具体性、针对性、解释性、制裁性、保障性等规范过少。例如，《中国共产党党内法规制定条例》中规定，“党内法规制定机关应当适时对党内法规进行清理，并根据清理情况及时对相关党内法规作出修改、废止等相应处理。”虽然《条例》中规定了党内法规的清理机关，但是如何开展清理、如何确定清理方式和范围等则缺乏相应的规定。在程序性层面，党内法规制定和清理程序不规范，突出表现为制定和清理权限不明、制定和清理准备工作不足、制定和清理中民主参与不充分等。例如，“谁起草谁清理”的原则在一定程序上将清理权限局限于有权制定党内法规的主体，限制了清理工作民主进行和广泛开展的可能性。为此，急需建立以标准化为目标的党内法规清理机制，对现存党内法规加以系统和全面的清理。

第三，从体系层面来讲，标准化有利于党内法规与国家法律的衔接。中国特色社会主义法治体系包括了依法治国和依规治党两个层面，“党内法规是管党治党建设党的基本依据和党内治理法治化的制度载体，国家法律是由国家强制力保证实施的具有普遍约束力的行为规则”〔6〕。然而，由于受到历史环境和立法传统的影响，使得不管在体系化程度还是在规范性水平上，国法体系和党规体系都存在明显差异，现实中二者之间不衔接、不协调等问题突出。一方面，党内法规与国家法律的界限不清。在国家治理和党的建设实践发展中，党规和国法的界限长期以来未能清楚区分，导致部分党规超越了与国法之间应有的边界，这无疑破坏了中国特色社会主义法治体系的内在逻辑和秩序。另一方面，党内法规与国家法律的协调性不足。在中国特色社会主义法治体系的初创阶段，党规和国法之间不协调和不衔接问题时有发生，某些问题上党内法规与国家法律存在重复规定，有的党内法规则进入法律规制使得两者之间出现紧张关系。党内法规清理不仅能化解党内法规自身存在的问题，同时也能够协调党内法规与国家法律的关系，通过标准化清理有助于搭建党规体系与国法体系的沟通衔接平台，保持两个规范体系相互呼应、协同和承接的良性互动。

三、党内法规清理标准化的主要内容

从标准化理论视角来看，党内法规清理标准化需要回答三个问题，即“由谁清理”“清理什么”“如何清理”。其内容涵盖了清理的基本价值、指导思想，以及清理的原则、主体、依据、范围、方式、分工、程序、方法等各个方面。通过标准化清理工作，可以从整体上摸清当前党内法规制度的基本情况，有力提升党的制度建设的科学化水平。在此基础上，有针对性地推进党内法规制度体系的科学构建，加快形成“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”的党内法规制度体系。作为一项标准化的工作，党内法规清理主要涉及原则、主体、范围、方式、程序、方法等内容的标准化(参见图1)。

图1 党内法规清理的标准化

第一，确立党内法规清理的原则。党内法规清理必须遵循一定的原则进行：一是统一性原则。党章和宪法是所有党内法规和规范性文件的根本依据，党内法规清理必须在党章和宪法规定的范围内进行，清理工作不可与党章和宪法相抵触或者突破党章和宪法的规定。二是一致性原则。党内法规清理要求党内法规和规范性文件之间要协调一致，应审查下位和上位党内法规以及同位党内法规之间是否存在不一致或直接抵触的内容，对于相互冲突的要予以修改或者宣布废止。三是规范性原则。党内法规清理要求检查党内法规在内容和形式上是否存在不符合文字和法理规范的地方，以及党内法规清理本身要遵循一定的程序、方式和方法。四是实效性原则。党内法规清理要满足党的制度建设的总体需要，对于内容上明显不适应的党内法规和规范性文件要及时纠正；同时要适应国家经济社会发展的变化，对于滞后于实践发展的党内法规和规范性文件要及时修正。五是渐进性原则。党内法规清理要求循序渐进、逐步推进，对需要解决又能达成共识的问题要及时作出调整，对时机和条件尚不成熟的问题要继续认真研究，对需要通过深化改革或完善体制加以解决的问题可留待时机成熟时处理。

第二，明确党内法规清理的主体。党内法规的清理主体，就是从事党内法规清理工作的机构。按照国家立法机关的通常做法，存在两种法的清理主体：一种是由立法主体主动地作出决策后，授权某个专门机构进行法的清理；另一种是由立法主体的专门委员会或法制部门来直接进行法的清理工作。〔7〕对于党内法规而言，目前还没有设立专门的清理机关。按照《中国共产党党内法规制定条例》的相关规定，“党内法规制定机关应当适时对党内法规进行清理”，也就是说，清理工作由党内法规制定机关实施，制定主体就是清理主体，清理权包裹在制定权之中。从党内法规清理实践来看，“党内法规的清理主体包括了清理权力主体和清理参与主体两个方面”〔8〕。其中，清理权力主体就是有权制定党内法规的各级党委，具体负责机构是各级党委下的办公厅(室)和组织清理的领导小组；清理参与主体则是清理所涉及的各级党委有关直属单位和部门。而从长远来看，目前所通行的“谁制定谁清理”的做法虽然具有一定的便利性，但是并不符合党内民主化和法治化的要求。党内法规清理作为党内法规制度建设必不可少的一环，应该设立专门的机关负责清理工作，即使条件不具备，也应该在党内立法机关中设立专门的部门和人员承担专项清理职责。

第三，框定党内法规清理的范围。党内法规清理工作兼具全面“体检”和对症“治疗”的双重作用，根据不同维度具有不同的分类范围。从空间维度来看，党内法规清理可以分为全面清理和专项清理。其中，全面清理是指对党成立以来或一定时期内制定的全部党内法规进行的清理，而专项清理则是指对党在某一领域制定的党内法规或党内法规中的某类问题进行的清理。由于全面清理涉及的数量大、覆盖广，需要投入的人力多、时间长，因此难以进行集中清理；相比较而言，专项清理通常只涉及到某类或某一领域，因此相对容易开展清理。从时间维度看，党内法规清理可以分为定期清理和及时清理。其中，定期清理是指按照相关规定每隔一段时间对党内法规进行的清理，而及时清理则是指对根据客观需要及时对某一特定时期或领域的党内法规进行的清理。定期清理是党内法规清理工作一种经常化、制度化的表现形式；相比较而言，及时清理是需要随时启动的清理工作，属于特殊情况的清理。例如，以2012年6月中央批准印发的《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》为依据，所启动的党的历史上第一次党内法规和规范性文件集中清理工作，就属于全面清理和及时清理范畴。

第四，明晰党内法规清理的方式。对于清理出来的党内法规和规范性文件，一般采取宣布废止、宣布失效、予以修改、继续有效四种处理方式。宣布废止针对的是那些同宪法和法律不一致或者同党章和党的理论路线方针政策、上位党内法规和规范性文件相抵触，以及所依据的上位党内法规和规范性文件已经废止或者被新的规定涵盖或替代的文件。宣布失效针对的是那些调整对象已经消失或者试用期已过，以及有关任务事项已经完成或者实际上不再执行和无需继续执行的文件。予以修改针对的是那些部分内容存在问题以至于不适应世情国情党情发展变化，或者同上位党内法规和规范性文件及宪法和法律不协调，以及使用的有关名称和条文顺序等不规范的文件。继续有效针对的是那些内容不存在问题或虽然存在小问题但不影响继续执行，以及目前尚无其他可以替代和废止时机不成熟的文件。其中，宣布失效与宣布废止的结果是文件自清理决定发布之日起失去效力，只是宣布失效的文件适用期已过、调整对象已消失而宣布废止的文件适用期并没有过、调整对象依然存在；而予以修改与继续有效的结果则是文件自清理决定发布之日起继续保持效力或者都需要继续执行。〔9〕

第五，完善党内法规清理的程序。清理程序即有权主体进行党内法规清理时所遵循的步骤和次序，一般包括党内法规清理的提出、审议和公布三项内容，可分为全面梳理、逐件审核、意见审批、发布决定、文件汇编五个阶段。全面梳理是清理工作的首要环节，党内法规清理首先要在全面梳理本部门起草的党内法规和规范性文件的基础上，确定清理范围、明确清理任务、制作文件目录，从而落实有关部门和人员的责任分工。逐件审核是清理工作的核心环节，党内法规清理要按照责任分工，逐件审核党内法规和规范性文件是否存在“不适应、不协调、不衔接、不一致”问题，并提出废止、失效、予以修改、继续有效等清理意见。意见审批是清理工作的关键环节，清理意见只有按照规定程序报请有权机关审批后才能产生效力，因此党内法规清理要将清理意见汇总审核后报请上级党委批准。发布决定是清理工作的必经环节，党内法规清理的结果只有按程序发布，才能付诸执行，要求党组织和党员遵循。文件汇编是清理工作的最后环节，对于清理后继续有效的党内法规和规范性文件要汇编成册，这既是清理结果的集中体现，也利于有关部门和人员学习遵守。

第六，丰富党内法规清理的方法。党内法规清理是一项专业性较强的工作，因此需要在党内法规权力机构领导下，运用一定的立法技术并不断丰富和完善清理的方法。在实践中，可以采取分工法、讨论法、借助法、协商法、调研法等多种方法。分工法是指把党内法规清理任务逐项分解，采取部门分工和人员分工以及一个部门主办、多个部门协办的方式，集体协作负责清理工作。讨论法是指针对清理工作中遇到的重大或复杂问题，组织清理工作机构全体人员集体讨论，或者起草部门、执行部门有其他有关部门共同讨论。借助法是指在清理工作中借助专家学者“外脑”力量，涉及文字表述的借助文学专家、涉及法律的借助法律专家、涉及党建工作的借助党建专家等。协商法是指对涉及其他部门工作范围的党内法规和规范性文件，在清理工作主体提出清理意见之前同相关部门和单位协商。调研法是指采取实地调研、座谈会、论证会等形式，向执行机关、调整对象等征求意见和建议，以了解党内法规和规范性文件的实施情况和社会反响。清理工作往往采用多样化的方法进行，多样的清理方法也是党内法规清理科学化和可操作化的重要保证。

四、建立党内法规清理的长效机制

在全面从严治党的新时代背景下，中共中央部署开展了党的历史上首次党内法规和规范性文件的集中清理工作。“通过对新中国成立至2012年6月期间出台的2.3万多件中央文件进行全面筛查，共梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件1178件。经过清理，废止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%；继续有效的487件，其中42件需适时进行修改。”〔10〕在清理工作顺利开展的同时，也应看到党内法规清理存在的问题，集中表现在清理主体没有常设、清理程序缺乏基础、清理机制没有形成、清理方式较为单一等。结合学术界和实务界的讨论和实践，应该在运动式清理的基础上建立党内法规清理的长效机制。

第一，设立党内法规清理的常设机构。众所周知，国家法律的清理有其自身的清理机构。对于执政党而言，党内法规的清理也应该设立专门的清理机构。但是就目前情况来看，党内法规清理是按照“谁制定谁清理”的原则进行，这种做法虽然有利于各党内法规制定主体总结部门法规的执行情况，以及分析法规的执行效果和处理意见，但是却忽略了该部门法规与其他法规之间的内在关联性，以及该部门法规在不同部门执行过程中产生的内在差异。而且，以党内法规制定机关作为清理机关，在带来一定便利性的同时也不可避免地损害了党内法治化原则，因此，需要一个超越各部门局限性的宏观协调机构存在。从这个意义上讲，党内法规清理要走向常态化，“应设立专门的清理机关，它不仅是事务性机构，还应是一个研究性机构，总结党内法规制定的规律、特点，把党内法规制定前的调研、法规清理和制定后的评估有机结合在一起，这也是提升党内法规制定质量的基础”〔11〕。

第二，创新党内法规清理的运行模式。从标准化视角看，党内法规清理有着自身的逻辑规律，既具有法律清理的规律性特征，又具有党内法规运行的特殊性要求，这是由党内法规清理的技术性特性所决定的。但是就目前情况来看，党内法规清理工作运行模式还是按照党组织运行的规律和方式进行，没有遵循党内法规制定的自身规律。根据党内法规清理工作实践，需要不断创新党内法规清理的运作机制。一是建立以党内法规清理常设机构为主体，制定机关和其他部门协同配合的工作模式。二是建立党内法规清理的规范化操作程序，实现全面梳理、逐件审核、意见审批、发布决定、文件汇编等流程之间的相互衔接。三是建立党内法规清理与制定后评估相结合的工作机制，在进行党内法规清理的同时兼顾现行党内法规的制定情况和实施效果。四是建立党内法规清理的动态跟踪机制，在常设机构的协调下综合各有关部门对党内法规进行动态跟踪、记录、梳理，作为党内法规制定的重要依据。

第三，完善党内法规清理的保障措施。党内法规清理工作的开展离不开具体配套制度的协作支撑，也需要其他其他制度机制的有力保障。作为一项系统性工程，党内法规清理需要逐步建立相应的配套制度，清理工作只有同党内法规制定中的审议、备案和评估等工作结合起来，才能发挥党内法规应有的效力。按照规定和要求，这些配套制度具体包括党内法规清理建议制度、党内法规清理提案制度、党内法规清理评估制度、党内法规清理意见实施制度、党内法规清理结果使用制度等等。而从操作层面来讲，由于党内法规的效力实质上来源于党员的认同和自觉遵守，“这就决定了党内法规不仅是全体党员一体遵循的硬规范，还是全体党员智慧的结晶，需要强化党内法规制定、清理、备案及评估中的民主”〔12〕。因此，建立党内法规清理的配套制度体系，无疑需要党内法规制定机关、工作领导小组、专门清理机构等协同配合以及广大党员同志的共同参与。

参考文献：

〔1〕 王平.国内外标准化理论研究及对比分析报告〔J〕. 中国标准化，2012，(5).

〔2〕 标准化工作指南第1部分：标准化和相关活动的通用词汇〔S〕. 中国标准出版社，2009. 2.

〔3〕 反贿赂管理体系要求及使用指南〔Z〕. 深圳市标准技术研究院译，内部文稿，2017.

〔4〕 杨云成，张希贤.构建党内法规体系的三项任务〔J〕. 理论探索，2015，(1).

〔5〕 王建芹. 党内法规清理标准的科学化构建〔J〕. 理论学刊，2017，(4).

〔6〕 秦前红，苏绍龙. 党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径〔J〕.法律科学(西北政法大学学报)，2016，(5).

〔7〕〔11〕 王振民，施新州.中国共产党党内法规研究〔M〕.北京：人民出版社,2016. 150，156.

〔8〕 陈志英.省级党内法规清理研究〔J〕.中国矿业大学学报(社会科学版)，2017，(1).

〔9〕 林飞. 正确把握清理工作中的四个关系〔J〕. 秘书工作，2013，(10).

〔10〕 中央党内法规和规范性文件集中清理工作全部完成〔N〕. 人民日报，2014-11-18.

〔12〕 王建芹，农云贵.党内法规清理的反思与法治化重建〔J〕.学术探索，2017，(12).