廖秀健 雷浩伟：完善中国共产党党内法规解释体系

[摘要]完善中国共产党党内法规解释体系对填补党内法规漏洞、贯彻党内法规实施具有重要意义。通过对部分党内法规解释文件的分析，不难发现当前党内法规解释体系的构建既存在文体格式混杂、体系重心失衡的弊端，又存在方法借鉴不足、程序规范缺失的阻碍。针对这些问题，当前完善中国共产党党内法规解释体系需合理借鉴法律解释的方式方法、参考法律解释的工作程序，通过合理的应用转化以及系统的机制整合，推动党内法规解释体系长效建设发展。

[关 键 词]党内法规；党内法规解释；规范化

[中图分类号]D920.0  [文献标识码]A

[文章编号]1003-5478（2019）04-0080-07

[作者简介]廖秀健（1967-），男，西南政法大学党内法规研究中心执行主任、教授、博士生导师；雷浩伟（1993-），男，西南政法大学党内法规研究中心学术助理。

文章刊于《长白学刊》2019年第4期

自党内法规一词被党政方针所正式确认与普遍使用后，以法学为首的理论界便对其概念界定、关系梳理等予以深入探讨；而作为与党内法规具有同等效力的党内法规解释，如何理解其核心内涵、如何理顺其内外关系，也渐被学界所关注。在党内法规与国家法律关系的梳理上，李林提出党内法规与国家法律在“制定主体、意志主张、规范对象、立法技术、适用范围、责任后果”等方面的不同之处[1]，而这些差异也使得党内法规独立于国家法律并区别于党的纪律； 刘长秋则进一步对党内法规与国家法律的差异进行了提炼，认为区别于党内政策的党内法规虽具有法律属性但更偏重政治属性，其相互之间的创制标准、运作机理并不相同，因而党内法规不能上升为国家法[2]。从这一角度看，党内法规解释与法律解释在解释目的、解释原则、解释方法等方面可能并不相通。然而，无论如何定义党内法规，其与国家法律的差异并非相互对抗而是互为支撑的，两者价值取向的一致、规范对象的相融、功能发挥的互补、制度建设的衔接使其统一于国家法治体系之中。[3]从学科角度看，融合政治学、法学等多学科属性的党内法规学“应当借鉴法学的立法技术思路和方法”[1]，以不断丰富党内法规学研究体系、完善自身建设。因此，法律解释可以为党内法规解释提供学理研究与实践操作等方面的有益指导。换言之，党内法规解释与法律解释相互差异但彼此关联，两者的制度框架、体系构成、方法原则等相互贯通、相互融合。本文旨在明晰以下两个观点：第一，在理论层面，同法律解释对我国法律体系建设及其实施发展的重要作用一样，党内法规解释对填补党内法规制度漏洞、密切国家法律政策衔接、贯彻党政方针政策落实等方面具有举足轻重的价值；第二，在实践层面，同法律解释制度体系及其方法技术的实际运用一样，党内法规解释工作应合理借鉴成熟的法律解释体系在制度构建、机制设计、方法运用等方面的经验以完善自身发展。

一、文献回顾与问题提出

如前所述，国内鲜有针对“党内法规解释”的针对性研究，相关研究起步较晚且论述趋同，研究质量良莠不齐但也非一无可取。①宏观而言，国内诸多学者认为党内法规较为抽象、概括、滞后，因此需要完善的党内法规解释体系以提升其操作性、实用性②；作为“软法”的党内法规，其自身执行效力的实现与其条文的明确性、规划的具体性、体系的完备性具有密切关联③，而这也是对其进行系统完备解释的需要与前提。微观而言，国内学者多从党内法规与国家法律相互衔接的层面去梳理“党内法规法治化建设”的重大意义④；而基于对党内法规与国家法律内在关系的理解，有学者进一步明确提出“通过解释实现党内法规合法性、科学性”[3]的重要观点，这一观点也渐被学界学者所广泛认同。具体到党内法规解释所存的不足与困境等问题上，着眼当前我国党内法规制度“虚置、剪切、敷衍、附加”[4]等问题，既可总结出解释体系不完备、又能推理出解释方法不规范等弊端；另有学者指出“现行党内法规解释权的分散不利于党内法规的准确适用”[5]、以及“党章解释不完善”“解释形式不规范”“解释制度不健全”等问题，进而提出“完善党章解释机制”“明确解释机关、完善工作制度、规范解释名称”等建议⑤。在党内法规解释与法律解释的借鉴应用问题层面，有学者提出“应当以法律解释为参照”并将党内法规解释分为“具体解释”与“抽象解释”，进而提出要遵循“合法与合规并举”“合理与合目的并重”“历史与现实相统一”的原则，运用“文义解释”“体系解释”“历史解释”“目的解释”“社会学解释”以及“以案释规”的方法构建完备的党内法规解释机制。[6]

综上所述，已有研究虽能发现我国当前党内法规解释理论与实践等方面存在的问题，但其或片面地针对党内法规解释而忽视了法律解释的借鉴运用、或刻板地借鉴法律解释而忽视了党内法规解释的特殊性与独特性，而其他“擦边球”式的碎片化研究也难以支撑党内法规解释规范化、法治化发展需求。因此，本文旨在总结已有研究成果的基础上对以下三个问题进行探索：第一，建立健全党内法规解释体系有何时代意义？ 第二，当前我国党内法规解释体系建设面临哪些困境、阻碍？ 第三，新形势下进一步完善我国党内法规解释体系需采取何种策略？

二、党内法规解释体系建设的意义

构建党内法规解释体系，旨在完善党内法规解释机制、优化党内法规解释方法，以确保抽象、概括的党内法规能够得以准确理解与有效实施，通过引领认知、填补漏洞使得党内法规和党内规范性文件相得益彰，确保党内法规同国家法律相互衔接和协调一致。

（一）具化党内法规文本，引领认知

相比国家法律，作为中国共产党加强管党治党、从严律己的党内法规既在体系建设上较为宏观，也在文本表述上更为抽象。一方面，规范党组织的工作、活动和党员行为的党内法规高度凝练并宏观彰显了党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标。在已有的党内法规体系中，政治性的方针引领多于规范性的程序实施，其偏于强调政治属性而致使其“重实体”而“轻程序”。从党内法规体系所包含的七个法规类型来看：同属宏观层次的党章、准则和条例是对党的工作和生活的概括性总结，而同属微观层次的规则、规定、办法和细则则为具体领域或具体问题的指导性规定——纷繁复杂的规则、规定、办法和细则或难以真正对接党章、准则和条例，对其宏观条款予以具化，或对相同条款的具体规范重叠反复而相互冲突，致使党内法规体系趋之零散⑥——这些问题的存在亟须党内法规解释予以细致阐释与系统调整。

另一方面，同国家法律法规相比，党内法规中亦有大量不确定概念⑦的存在，这使得党内法规的执行实施者以及其管理调整的对象对其文意的理解往往不确定或者产生不同的偏差。就党内法规而言，通过不确定概念的运用可以避免刻板僵化以推动自身不断适应社会发展、提升条文的开放性与包容性，而诸如“公仆本色”与“良好家风”（出自《中国共产党廉洁自律准则》第五条、第八条）、“坚持原则”与“公道正派”（出自《中国共产党巡视工作条例》第十一条）等不确定概念既难以从立法立规上对其定义，也难以从概念阐释、文义分析上予以解答，因而需要适用独特的解释方法予以解释以明晰其内涵、界定其外延。[7]305-310

因此，党内法规解释的重要作用之一便是具化、细化抽象的党内法规文本，阐释、界定不确定概念的内涵与外延，既使得执法（规）者通晓立法（规）者的意图而不随意添改、乱行逆施，又使得党员与群众正确理解与认知党内法规的制定目的、实施办法、程序规则，使其真正“知规懂法”而后“守法遵规”。

（二）填补党内法规漏洞，衔接内外

“法典不可能没有缝隙。”[8]法律存在漏洞，党内法规亦存在。相比国家法律，党内法规体系的建设仍处于起始阶段。一方面，当前我国党内法规体系尚未系统建立，存在党内“立规制策”的空白与盲区，大量工作条例，如《中国共产党中央委员会工作条例》《纪律检查委员会工作条例》和《机构编制工作条例》等仍亟待制定，诸多党的思想道德、密切联系群众等方面的相关准则也亟待出台。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》中明确指出，需要修订的党内法规有16 部，亟待制定的约6部；《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018－2022年）》中明确指出，需要修订的党内法规约15部，亟待制定的约20 部。处于党内法规“填漏补缺”过渡期的党内法规解释工作的重心，一则需要制定适当的党内规范性文件予以适时填补，二则需要进行系统的党内法规解释予以全面支撑，通过党内规范性文件与党内法规解释的相互配合推动我国党内法规体系的建设走出“瓶颈期”。

另一方面，党内法规与国家法律的良好衔接需要系统完善的党内法规解释体系予以保障。就两者的衔接机制而言，有学者提出需“建构以备案审查衔接联动机制为核心的保障机制”以确保党内法规与国家法律“‘内在统一'于中国特色社会主义法治体系”之中[9]；而除了备案审查机制外，冲突规避机制以及党内法规“先行先试”与立法转化机制亦是“推动依规治党与依法治国的统筹推进、一体建设”的有效策略[10]。但是，静态的机制设计难以完全适应党内法规与国家法律“交织变换、动态衔接”的政策调整，因此，加强党内法规的“自体协调”并注重党内法规与国家法律的“动态配合”[11]便成为二者有效衔接的可行之策。根据动态法律解释流派⑧的主张，法律解释必定是动态的[12]，且其并非是对“立法原意”的刻板遵守[13]。诚然，借鉴与融合法律解释要义的党内法规解释亦是动态的、弹性的而非保守的、刻板的，其弹性化的解释活动一则体现在与时俱进地阐释不确定概念的内涵与外延，二则体现在贯通党规与国法以使得二者内外统一。

因此，党内法规解释的另一个重要作用便是及时发现并填补党内法规制定、实施的“盲点”，疏通党内法规与国家法律衔接渠道的“堵点”，以“释”促“立”、以“释”推“改”，适时地填补党内治理的漏洞与缺口以弥补现有党内法规的不足，并通过详细的解释贯通党内法规与国家法律的衔接渠道，使其相辅相成、相得益彰。

三、党内法规解释体系建设的困境

本文选取了“中国共产党员网党内法规制度库”“中国共产党新闻网党内规章选编”“北大法宝法律法规库”等文献库中较为典型的20 件党内法规解释文件，通过对其发文文号、核心问题、解释类型以及文体格式等方面的对比分析，概括归纳出当前我国党内法规解释体系建设的困境。（如表1）

（一）党内法规解释文体格式混杂、体系重心失衡

通过分析表1 中党内法规解释文件的文体格式来看，现有党内法规解释大都分为“正式解释”和“答复意见”两类，其中“正式解释”文体相对规范，而“答复意见”的行文方式则较为零散多样，除“函复式”“条款项式”等规范化的公文格式外，“一问一答式”等格式不规范问题普遍存在。换言之，我国当前党内法规解释文件文体多样、形式复杂，具备解释功能的函复性文件多，但形式统一的规范性文件少。

表1 部分党内法规解释文件相关内容分析

从发文主体来看，党内法规解释的发文部门集中于中纪委、分散于中组部，其所针对的问题也大都为纪律建设、组织建设，这一特点与加强反腐倡廉斗争、纯洁干部队伍建设的政策倾向相互关联，但是，这也透露出党内法规体系、党内法规解释体系框架不完善的现状。一方面，当前党内法规体系重纪律建设、组织建设，而思想建设、民主集中制建设等相对薄弱，党内法规体系自身建设的不平衡使得惩处贪腐违纪等党内法规解释“一头独大”。另一方面，除了“党章解释工作严重滞后于其他党内法规解释”[14]外，适用条例的相关解释也多于适用规则、规定、办法、细则，程序性党内法规解释的匮乏造成了党内法规解释框架横向上的“断层”；而单一案例或单一问题的请示答复，并没形成系统完善的案例指导体系，“以案释规”制度惯性的缺失造成了党内法规解释框架纵向上的零散。

（二）党内法规解释方法借鉴不足、程序规范缺失

就外部而言，缺少法律解释方式方法的合理借鉴、忽视党内法规解释工作方案的顶层设计，是阻碍党内法规解释体系构建的主要原因。从党内法规解释的主要类型来看，“适用性解释”“问答式解释”以及“针对性解释”多采用文理解释、扩充解释、逻辑解释等方法，而“请示性答复”多采用非正式的解释方法予以政策指引，也兼有少量案例指导解释方法的运用。对比法律解释的方式方法，党内法规解释采用反面解释、限缩解释、历史解释、学理解释、合宪性解释、社会学解释等方法的情形不为多见，解释手段的片面使得党内法规解释的形式过于单一，其内容也相对刻板，因而，不合理、不完善的解释，操作性低、适用性弱的解释则会较多出现。

对比《中国共产党党内法规制定条例》与《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）中有关解释工作的具体条文，也不难发现党内法规解释在党内法规体系中的地位较低，其对党内法规解释的规定相比《立法法》中法律解释的条文篇幅、所占比重、细致程度略显不足，尤其是有关解释工作的具体程序，如“要求提出”“草案拟定”“审议修改”“表决公布”等则更显捉襟见肘。在权力归属上，相比法律解释较为统一的解释主体，党内法规解释权也较为分散，不同解释主体自行作出的解释难以保障其普遍的适用性与政治的准确性，而对其解释文本质量的把控与监督也缺少统一且有效的责任主体。换言之，党内法规解释并没有像法律解释一样引起足够的重视与充分的考量。（如表2）

表2 《党内法规制定条例》与《立法法》中有关解释工作条文的对比分析

四、党内法规解释体系的完善策略

作为国家法治体系有机构成的党内法规解释体系，应当合理借鉴法律解释的相关内容去构建同全面依法治国与全面从严治党相统一的，包含解释主体、解释对象、解释目标、解释方法、解释原则、解释结论等于一体的完善框架。 这也是密切党内法规同国家法律相互关联的重要策略。

（一）由借鉴到转化的应用方法

在工作方法的借鉴转化上，《党内法规制定条例》应适时修订第五章“适用与解释”的具体条款，合理地参考《立法法》中“法律解释”章节中“权力归属”“要求提出”“草案拟定”“审议修改”“表决公布”等规定以细化党内法规解释工作的具体程序，结合党内法规体系建设的现状作出适合党内法规解释工作的程序性规定，尤其是要明确党内法规解释制定的责任主体，对其申请程序、草拟程序、审议程序、表决程序以及生效程序予以规范，以确保党内法规解释工作的制度化、规范化、法治化。

在解释方法的借鉴转化上，党内法规解释应突破已有方法的桎梏，大胆地借鉴法律解释的一般方法。一方面，需系统地考量狭义解释与广义解释，综合运用文义解释、体系解释、当然解释、反面解释、目的解释、限缩解释、扩张解释、历史解释以及合宪性解释⑨、社会学解释等方法，创新党内法规合党章解释、案例指导解释等方法，通过不同方法的综合应用，确保党内法规贯彻执行、无误实施。另一方面，党内法规解释需针对具体的法规条文，并符合党规制定的目的、原则和原意，探索构建以党章解释为根本，准则与条例解释为支撑，规则、规定、办法与细则解释为基础的党内法规解释体系。

（二）从分散到整合的构建思路

在党内法规解释机制的构建上，可按程序将党内法规解释工作分为四步：第一，建立党内法规解释请示报告与筛选接收机制，这对应党内法规解释工作程序中的“要求提出”，即需及时请示、筛选出需要解释的党内法规条文并及时接收和处理；第二，健全党内法规解释草案拟定与审核审议机制，这对应党内法规解释工作程序中的“草案拟定”与“审议修改”，这需要明确责任机关对其进行系统解释并予以监督，并安排相应的机关进行审核审议，以确保解释答复的合理、合法；第三，完善党内法规解释责任倒查与评估清理机制，这一方面明确了党内法规解释的权力与责任归属，另一方面也确保了党内法规解释能够与时俱进、推陈出新；第四，系统衔接不同机制之间的运转，使其三者之间相互贯通。

在党内法规解释体系的构建上，除了横向上体制机制的建设完善外，纵向上的整合同样重要。一方面，整合请示答复等解释文件，规范请示答复的文体格式，将琐碎且类同的答复性意见整理归纳成系统的党内法规解释集或案例指导集，形成“以案释规”的解释体系，避免释出多门、令行不一。另一方面，贯通中央与地方党内法规解释的交流与融合，地方党内法规解释要以中央党内法规解释为参照，及时通过法规解释的形式传达中央精神、贯彻中央政策，并做好党内法规解释的请示报告工作；而中央则需加强对地方党内法规解释的工作指导，及时规范、评析、汇总地方党内法规解释的实践做法，汇总其有益成果予以推广，指出其不当之处避免再犯。

五、结论与讨论

完善我国党内法规解释体系对填补党内法规漏洞、贯彻党内法规实施具有十分重要的意义。一方面，党内法规解释内部体系的失衡、机制设计的不畅以及外部借鉴的匮乏、顶层规划的不力亟待理论与实务界对党内法规解释工作予以反思；另一方面，由合理借鉴到自我转化的应用方法、从分散完善到系统整合的构建思路，是新形势下完善我国党内法规解释体系的可取策略。当前，宏观层面上的党内法规研究蔚为大观，学界对党内法规的概念界定、体系梳理已趋饱和，而落脚到党内法规解释等微观领域的研究却略显不足，这些微观领域的研究既是对宏观研究的具体延展，又是对党内法规制定“立改废释”实践工作的有益指导。因此，作为党内法规研究分支的党内法规解释学，随着党内法规研究走上法学研究的显学，势必也会探索出独具特色的研究范式，这亟待学界学者予以探索。

注释：

①以“党内法规解释”为关键词于CNKI 文献库中检索：主题检索50 篇（2014年始，2019年5月终），篇名检索4 篇（2017年始，2019年5月终）。检索时间：2019年5月11日。

②参见：蒯正明，任秀娟.新形势下加强党内法规制度建设的路径探析[J].探索，2015（1）；谢宇.论中国共产党党内法规的法治化[J].云南社会科学，2016（3）。

③参见：操申斌.党内法规制度执行力的若干限制因素分析[J].科学社会主义，2011（2）；梁瑞英.提高党内法规制度执行力的几点思考[J].领导科学，2015（32）。

④参见：曹秋龙.党内“两规”问题的宪法学研究[D].华东政法大学，2015；谢宇.论中国共产党党内法规的法治化[J].云南社会科学，2016（3）。

⑤参见：张晓燕.构建维护党章权威机制的思考和建议[J].理论学刊，2015（2）；孙才华.论党内法规解释的规范化[J].湖湘论坛，2017（1）。

⑥据中共中央部署开展的党内法规和规范性文件集中清理统计工作显示，自中华人民共和国成立至2012年6月，中央出台的文件总计超过2.3 万件，其中，规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件共1178 件；而据新华网报道，自党的十八大以来，中央出台或修订的党内法规也超过50 部；而据“北大法宝法律法规库”党内法规检索结果，现存党内法规共计2611 部——由此可见我国党内法规数量的庞大。

⑦不确定概念是法律解释学中的术语，其与确定概念对应，是指在内涵和外延上均具有较大不确定性的概念，如公共利益、公序良俗、合理期限等。

⑧动态法律解释理论由埃斯科里奇提出，其认为：需根据社会环境的改变而动态地解释法律，“立法原意”并非权威依据。

⑨法律解释的方法并非党内法规解释可以完全照搬，需结合党内法规政治属性偏强的特点进行自我调整。党内法规的合宪性解释，是根据“宪法为上、党章为本”的基本要求所延伸而来的。

参考文献：

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[14]张晓燕.关于党内法规制度实施体系建设的思考和建议[J].理论学刊，2017（3）.