王立峰：法政治学视域下党内法规与国家法律的衔接与协调

【摘要】党内法规与国家法律的关系这一现实性问题成为理解“法治中国”的一把钥匙。关于党内法规的定性，诸多的理论争议都忽略或屏蔽了这一问题生成的现实场域。在法政治学视域下，中国特色社会主义的宪制体制与政党制度成为理解党内法规与国家法律关系的理论背景。在“法治中国”语境下，只有党内法规与国家法律实现了有机衔接与协调一致，才能保障依规治党与依法治国的有机统一。

【关键词】法政治学；党内法规；国家法律；法治中国

【基金项目】国家社会科学基金一般项目（17BFX017）；教育部哲学社会科学重大攻关项目（17JZD003)

【作者简介】王立峰，吉林大学行政学院教授，吉林大学廉政教育与研究中心研究员，法学博士。（长春 130012）

文章刊于《吉林大学社会科学学报》2019年第3期

自从2013年《中国共产党党内法规制定条例》颁布以来，“党内法规”成为中国共产党依规治党的规范化术语，中国共产党首次拥有了党内的“立法法”，构筑起以党章为“根本法”的党内制度体系。2014年中国共产党十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更是把“完善的党内法规体系”与完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系并列，共同称为“中国特色社会主义法治体系”。2016年习近平总书记就加强党内法规制度建设作出重要指示，“强调坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”“党内法规”成为依法治国与依规治党有机统一的制度桥梁，也成为理解“法治中国”的核心概念。近几年来，围绕“党内法规”的理论研究方兴未艾，成为党建、法学、政治学等学科共同关注的领域，但是作为核心概念的“党内法规”的内涵与外延并没有取得理论界的共识，而党内法规的制度属性，即是否属于法律还是其他，则莫衷一是。“必也正名乎！名不正，则言不顺；言不顺，则事不成。”无论是概念之争，还是性质之辩，争议核心都指向同一个问题：党内法规与国家法律之间的关系。检视既有理论研究，党建研究侧重于从党内法规的历史维度解读，从经典的马克思主义学说著作中发掘其源头与流变，强调党内法规概念的约定俗成和政治权威性。政治学研究侧重于政党政治研究，通过制度主义视角下的党政体制和比较政治学中域外政党制度比较的进路阐释中国政党治理的中国特色。法学研究则希望从概念法学的语义分析与规范分析着手，通过扩大传统意义的“法”概念，包容“党内法规”的这一概念，生成新的法学范畴。“党内法规”不是某一个学科的独有的概念和研究对象，关于党内法规与国家法律间的关系，这种复杂化的问题往往也不能囿于单一学科所限，更应该把这一问题放在一个更加宏观的理论视域和时代背景之中加以考量。

一、党内法规的定性：学说之辨

恩格斯说过，“每一时代的理论思维，从而我们时代的理论思维，都是一种历史的产物，它在不同的时代具有完全不同的形式，同时具有完全不同的内容。”[1]284作为中国特色社会主义法治体系下的党内法规体系，它的形成有一个历史的过程，是历史的产品，同样也是思想和文化的凝结。在1938年党的第六届中央委员会第六次全体会议上，毛泽东第一次提起这一概念，毛泽东在《论新阶段》中讲到：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”[2]528此后刘少奇、邓小平等党和国家领导人在不同场合，可能表述上稍有差异，都把党内法规作为依规治党的制度依据。真正把“党内法规”提升为权威性的规范用语，则是借助于2013 年 5 月中共中央出台的《中国共产党党内法规制定条例》这部权威性“党内立法”。也就是从这一时期开始，党内法规逐渐成为党建研究、法学研究与政治学研究关注的热点问题。[1]抛开《中国共产党党内法规制定条例》的权威性定义之外，党内法规的定性问题成为学界争议最多的话题，既有研究形成了比较有代表性的几种观点。

（一）党内法规的软法论

主张党内法规软法论的学者认为，“任何人类共同体，无论是国家共同体，还是社会共同体或国际共同体，都必然有相应的法规范——国家法、社会法或国际法的规范。党内法规自然属于这种广义的‘法’的范畴。”[3]进而区分软法与硬法的标准在于是否具有国家强制力，党内法规即属于软法范畴，但中国共产党的党内法规又有别于其他社会组织、中国其他参政党和西方国家执政党制定的软法，党内法规具有某些公权力的硬法因素，可启动国家强制力保证实施。对于中国共产党而言，“党内法规对于党组织和党员而言一点都不软，不是可遵守可不遵守的选择性规范，而是必须一体遵循、不得例外的硬要求，是不容违反、不得突破的刚性约束，属于坚硬的软法。”[4]64把党内法规界定为中国公法领域的软法，其实，在一定程度上已经超越最初软法的适用领域。“软法”概念引入公法领域，最早是由罗豪才教授提出来的，他认为软法概念来源于西方的国际法学。为了有效地规范公共关系、解决公共问题，公法领域引入软法概念，是为了解决公共治理问题。“中国法治建设历程表明，要解决公共问题、实现公域之治，必须综合利用多种制度资源，……软法在提供公共物品、推动公域之治方面发挥着不可替代的作用。”[5]软法理论虽然获得公法学界的广泛推崇，但适用于党内法规时却遭到一定的质疑。有学者认为，软法与硬法的二元区分并不足以界定二者的中间形式及“混合体”，导致容易陷入“硬法文本中含有软法条款”和“软法文本中含有硬法条款”或者“既包含软法因素又包含硬法因素”等尴尬结论。“党内治理需要软硬结合、刚柔并济、惩防并举，但是与党的各种政策、运动、指示和倡议相比，党内法规更注重硬、刚、惩。所以，软法理论对党内法规理念的阐释既不全面，也未能抓住重点。”[6]此外，有的学者还在软法理论基础上衍生出一种“接近理论”，强调“在软法理论中，除了功能理论之外，还有另外一种谱系的理论，拉斯洛·布鲁特曼教授称之为接近理论。接近理论的论证模式是关注软法规范与传统法律规则之间的特殊关系或关联性，从而赋予其法的地位。一方面，软法有时候是尚在酝酿的正式法律规则的先驱和基础。另一方面，软法在正式法律规则适用的时候发挥必要的补充作用。”[7]

（二）党内法规的多重属性论

有的学者认为，党内法规的规范属性并不具有单一性，在具体实践中呈现出多重属性（复合属性），“即党内法规对外呈现出政策属性，对内呈现出对党员干部的一种严于法律的道德要求，而从其制定及其实施保障上看，党内法规又具有‘软法’属性。党内法规具有的复合规范属性决定了其制定权限与国家法律方面存在一定区别。但是作为社会行为规范之一的党内法规在制定程序上又与国家法律之间存在类似性。”[8]党内法规就具有了“政策”、“道德”与“法律”三重属性，这样党内法规不仅能够规范党内活动，也能规范国家事务和社会生活。有的学者认为，“党内法规既有法律的一些特征，又有政策的一些特征，是具有法律与政策二重属性的规范性文件。”“党内法规的法政二重属性归根结底源于我国的政治现实，是党的领导权威赋予了党内法规以某些类似于国家法的特征，同时也使党的执政功能保留了其政策特征。”[9]这一观点得到部分学者的认同，党内法规具有双重特性，既“姓党”，也“姓法”。“在思维模式上，党内法规既坚持党性思维，也坚持法治思维；在调整范围上，党内法规既调整党务，也调整部分国务；在规范对象上，党内法规既约束党组织与党员，也约束非党组织与党外人士；在权益配置上，党内法规既体现义务本位，也注重权利保障；在基本原则上，党内法规既遵循‘法不禁止者即可为’原则，也遵循‘规无明文规定者不可为’原则。”[10]

（三）党内法规的法律体系论

根据法治实践的依据，有的学者主张，既然党内法规已经纳入到中国特色社会主义法治体系内，就应当赋予党内法规的法律地位。这种主张的理论依据不仅采用多元主义的法定义，把马克思主义的国家法概念扩大化，还借鉴了西方的法社会学思想、自由主义法学的许多理论，证成了法不仅包括国家意义上的制定法、还有软法等社会法、政策与习惯，都可称之为广义的“法”，党内法规也应纳入广义的法的范畴。“在法治社会中，法律与制度往往是难分彼此的，许多法律就是制度，而制度就是法律；法律与制度往往是浑然一体的，统称为‘法律制度’。党内法规有党纪处分和党内制裁手段保障实施，党内法规的‘硬法’性质突出，这是其区别于一般社会‘软法’的重要标志。”[11]有的学者从中国共产党的领导地位出发，从法理和实践两方面证成党内法规的法律属性。“党内法规虽不同于国家法律，但‘党政军民学，东西南北中，党是领导一切的’……基于“法”外延的拓展，党内法规姓“法”既有法理的正当性，也有现实的必要性。党内法规，从“法理”上看，其制定是基于党员的认可和合意，是全体党员共同意志的体现，因而具有权威性和强制性效力。党内法规符合‘法’的一般特征，具有‘法’的一般属性。”[12]“党内法规一般调整党的组织、活动与党员的权利、义务，在某些公共治理和社会管理领域，党内法规也调整国家公权力和社会公权力关系。因此，党内法规也应纳入国家统一的违宪、违法审查机制，以保障国家法制的统一。”[13]是否把党内法规作为法律体系的一个部门，其实这方面的争议还是很大的。很多学者并不认同把党内法规视为国家法律的一个“部门法”，在坚持传统的国家法定义模式的前提下，建议合理区分党内法规与国家法律之间的关系。“国家法律与党内法规毕竟是不同的，二者在内容、制定主体、调整对象、适用主体、适用原则等方面都存在着较大差异。因此，不可将党规与国法混同，更不能用党规代替国法。”[14]

（四）党内法规的社会法理论

按照多元主义的法的定义，社会法是与国家法对应的概念，法不仅仅局限于国家层面的法，还有来源于社会中的规则，法作为能够自我创生的规则，具有自我进化的功能。作为社会自治层面的“软法”规则也是发源于社会法的理论之中的。在人类社会初期，绝大部分法规都是由这些未作明文规定的社会规范构成的。随着党内法规研究的不断深化，法社会学中的很多理论被挖掘出来，应用于党内法规研究。比较具有代表性的理论如奥地利法社学家埃利希的活法理论和德国社会学家卢曼的系统理论。“活法”理论认为，“人类团体的内部秩序，也即社会生活的秩序是法的最初形式，……促使人们遵守社会规则的手段常常不是拥有强制工具的国家权力。在团体以及团体成员共同生活中产生了社会强制和经济强制，其发挥作用超过了所有的国家惩罚措施。”[15]71这构成了许多学者的立论依据，“从社会法学看，党内法规可以理解为广义的法，是相对于国家法的社会法，也常常被称为‘活法’，是相对于硬法的软法，是一种强调执政党自我约束的‘坚硬的软法’。” [16]卢曼提出了“自我创生的法理论”，法律处于社会系统之中，面临着系统自身的“有组织的复杂性”和“环境的复杂性”而带来的“双重偶然性”，从而要求规范性行为预期的一般化，或者说，规范性行为预期的一致的一般化就是法律。作为社会系统结构的法律需要实现功能性耦合保障法律系统的功能实现。[2]有的学者认为可以从政治与法律的耦合性角度，结合卢曼的法社会学理论阐释党内法规与国家法律间的关系。“从党内法规在政治与法律之间所展现的功能来看，应当将其理解为政治系统与法律系统间过渡信息、通过‘干涉’进行‘激扰’的耦合结构。”[17]这样能够保证在坚持党内法规不纳入国家法范畴的前提下，实现其独立性和自我功能，进而规避党内法规是否属于国家法律这一尖锐的问题。进而从社会系统论的认识出发，通过“党内法治”调适政治系统的“运作自成一体”，发挥宪法的结构耦合功能抵御“去界分化”趋势，并以“系统／环境”的分析路径明确“国法—党规”关系，实现党规国法的互进共生、和谐发展。

（五）简要评述

从既有研究成果来看，关于党内法规的定性，党内法规与国家法律的关系的研究多集中于法理学和公法学领域，希望借助于法律多元主义所依托的法社会学理论，对马克思主义传统的法定义加以扩张，构建社会法与国家法的二元模式来设定软法、活法或作为系统法的理论。许多党建理论的研究更多关注于“党内法规”概念的历史史料，从传统的马克思经典著作、国家领导人的经典表述中发掘党内法规的“血统”，证成党内法规概念的“约定俗成”。尽管党内法规的研究涉及许多理论视角和学科资源，但并没有很好阐释清楚实践中的问题，关于党内法规和国家法律之间的关系仍然存在着许多悖论，许多建构的理论并没有把问题说清楚，反而导致答案更加扑朔迷离。首先，软法理论及其依据的社会法理论资源并不能很好地解释实践层面的现实问题，反而会导致传统马克思主义的法的定义和本质的解构。马克思主义的法定义强调，“法是由国家制定或认可的、并以国家强制力保证实施的，反映由特定社会物质生活条件所决定的统治阶级意志，以权利和义务为内容，以确认、保护和发展对统治阶级有利的社会关系和社会秩序为目的的行为规范体系。”[18]47统治阶级的意志和社会物质生活条件构成马克思主义法的本质属性。如果把多元主义法的概念引入到党内法规研究领域，就会产生坚持马克思主义政党理论立场的党内法规的非马克思主义诠释的吊诡，这必然导致中国特色的社会主义法治的重新解构与诠释。罗豪才教授最初把软法理论引入于公法领域，初衷在于解释公权力行政下的公共治理问题，侧重于非强制的自治，就像国际法作为超国家层面的处理国际问题的规则一样，需要国家间承诺和认同。多元主义法理论不应该适用于中国法治视域下的党政体制，党内法规的政党—国家要素和党的领导—执政要素使得其不能借助社会法这一分析框架，“比较硬的软法”这种提法本身就是一种语义谬误，而理论上也无法自圆其说。其次，党内法规与国家法律之间应然的一致性和实然的差异性导致理论研究与实践经验之间存在着冲突的张力。比如来说，党政联合发文虽然有利于保障党内法规与国家法律的一致性，但反证了党内法规与国家法律的重合性。执政党行为纳入宪法和法律的轨道，作为依规治党依据的党内法规是否也应该纳入宪法审查的范围，是《中国共产党章程》还是《宪法》，还是二者共同作为其“根本法”。一个基本的共识不应该被忽视或屏蔽掉，即党内法规与国家法律间的交叉与重叠的现实不能够作为证成党内法规与国家法律一体化的依据，但也不能主张二者的混同论，而应主张二者之间的合理区分。最后，各学科之间缺乏交融性，导致既有的研究缺乏更加宏观的视野，这也导致了许多研究仅仅局限于理论证成，而忽略理论生成的现实场域。中国共产党的“党内法规”成为理论术语不能脱离生成这一理论的现实场域，即中国政党体制和宪制模式，这是作为地方性知识的党内法规的时代背景。具体而言，“法治中国”语境是党内法规的概念生成和成长的现实土壤，“当代中国的宪制结构与西方法政体制存在着巨大的差别，这决定了共产党的党内法规在整个国家的政治生态重构和法治体系中的重要作用。”[19]总之，因为缺乏宏观性的理论定位和更加明晰的研究视域，既有研究可能面临着立场偏失、定位模糊、概念混淆、语义不清等问题，可能需要一种认识论层面的研究视域的转换，本文认为，法政治学视域可能会为此提供智识性的知识增量。

二、法政治学视域下的党内法规

卓泽渊认为，“法政治学也可以称为法律政治学，是以法律与政治的内在联系为基础，以具有政治与法律双重属性的社会现象作为研究对象，以政治学和法学的研究方法来研究相关社会现象而形成的法学、政治学的边缘学科。”[20]2党内法规与国家法律的关系这一现实性问题的背后实际上反映上政治与法律的共生性问题，政党政治寻求国家法治的合法性依据和制度保障是现代民主政治的主要内容，政治与法治纠葛与调适必然是通过政治制度与法律制度的共治和协调为前提的。对此姚建宗认为“法律与政治的区分只是一种相对的区分，也可以说只是一种技术性的区分，或者说是表面上的区分。而在实质上不论是从彼此的构造生成，还是从实际的运作实践来看，法律与政治都始终具有非常密切的内在联结，也就是说，法律与政治始终都是共生的。”[21]因此，法律与政治在学科和理论上分野不能排斥二者在实践层面的交叉与重合，这就需要借助于法政治学这一交叉学科的研究视域来审视现实问题。党内法规与国家法律间的关系问题也必然要被处置于法政治学这一宏观的理论视域之中，通过反思“法治中国”这一场域中的政党政治的特殊性，进而才能寻求理论的证成性。

（一）法政治学的核心范畴设定党内法规的问题域

“制度化的权力与权利”标识着法政治学的核心范畴，也是法政治学这一理论视域区分其他交叉学科的独特属性。“权力与权利的关联性大都是通过规则或制度形态表现出来的，无论是法律场域中的‘权利统治’，还是政治场域中的‘权力统治’，制度成为制约权利与权力资本的‘游戏规则’。” [22]法政治学关注的制度既属于政治制度，也属于法律制度，政治与法律在制度属性方面具有共通性，符合制度的基本要素（规范性、公开性、稳定性）。制度是一种规则，这种规则可以是正式或非正式的。规则基本上表明了一种双向互动的制约关系，制度是人类行为的结果，但人类行为也受制度的约束。制度的基本属性在规则层面转化为对权力与权利的设定，权力对应于责任、权利对应于义务，政治制度进而演化为政治权力、政治责任、政治权利与政治义务的政治规则；法律制度同样转化为法律权力、法律责任、法律权利与法律义务的诸多规则。从法政治学的核心范畴出发，党内法规是政党的内部规则，其必然以规则的形态来调整政党内部的党员和党组织活动，以权力、责任、权利、义务设定规则的基本内容，并通过高度制度化实现政党的意识形态和核心价值，“制度化，实际上是组织体现其创建者们的价值和目标的过程。意识形态在塑造组织制度和集体认同通常起重要作用。”[23]61在法政治学视域下，党内法规不能仅仅限定于政治制度之内，也必然要考虑其制度的法律属性，但这一点要有别于法律多元主义主张的扩大法概念前提下党内法规多重属性论的观点，[24]因为多重属性论仍然是囿于法学视野，而排斥党内法规的政治学的制度维度。法政治学视域强调党内法规与国家法律之间具有一定重合和交叉的领域，需要借助于法政治学这一独特视域分析这类现实问题，从而有利于设定党内法规的问题域和特有的研究范畴。

（二）“法治中国”语境下中国共产党的“领导地位”与“执政能力”赋予了党内法规的正当性

习近平总书记说过：“历史条件的多样性，决定了各国选择发展道路的多样性。人类历史上，没有一个民族、没有一个国家可以通过依赖外部力量、跟在他人后面亦步亦趋实现强大和振兴。”[25]现代民主政治必然也是法治政治，中国特色的民主政治决定中国特色的法治国家建设同样有别于西方法治模式，“法治中国”不仅仅是一个法治国家状态的描述，更是一个政治生态的场域。“法治中国”最核心的表述在于“使人民复杂、真实的利益偏好能够通过正当程序成为党的意志和政策，这种政策又能准确地通过立法程序转化为国家法律，而这种真正体现公意的良法又能被高效实施、严密监督，最终使一个超大型民主国家在不断提升公共福祉的过程中实现善治。”[26]在“法治中国”语境下，中国共产党的“领导地位”和“执政能力”的合法性得到宪法的确认，这使得党的领导、人民当家作主与依法治国实现了有机统一。在“法治中国”语境下，中国法治问题与法治研究不可以抛开或有意回避中国共产党的领导中国全面法治建设的问题，“必须呼吁改变当下法治研究中长期将中国共产党置于边缘境地的状况，重新把中国共产党带回到中国法治理论研究中来。主张自觉构建社会主义法治话语体系，关注中国法治实践之具体实际，以中国的法治话语，阐述并进而解决中国的法治问题。”[27]中国共产党的领导地位源于宪法的授权，2018年《宪法修正案》在宪法正文第一条中专门规定了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”党的领导按照党章的表述则为“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，坚持科学执政、民主执政、依法执政，加强和改善党的领导。党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。”由此可见，党的领导在法治视域下是通过行使“治国理政”的执政方式实现的，执政党的“领导地位”赋予了中国共产党要肩负起领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的政治责任，这就是社会主义法治国家的最大特色，也是中国特色的法政体制有别于西方法治的最大不同之处。中国共产党的“领导地位和执政能力”必须通过制度形态确认合法性，管党治党必须通过党内法规来实现依规治党。依规治党与依法治国在“法治中国”语境下实现了有机统一，这也进一步解释为什么党的十八届四中全会要把“党内法规体系”纳入于中国特色法治体系建设之中。

（三）法政治学视域党内法规与国家法律的关系

回到论题的原点，到底党内法规是什么这一问题。权威表述是现行的《中国共产党党内法规制定条例》的定义：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”目前来看，党内法规的概念表述至少在实践层面还是应该统一以权威性的表述为准，不管是秉承“约定俗成”的认识，或是基于“宪法惯例”的解读[3]，还是“法治中国”语境的考量。上述的“党内法规”概念契合了当下中国的宪制体制和党治国家模式，可能不一定严格符合语义规范和制度的科学性，但至少不会引发理论研究的误读与实践适用的混淆。这一概念相对来说，比较清晰表明了党内法规的制定主体（党中央组织、中纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委）、适用对象（党员和党组织）、行为规范（党组织的工作、活动和党员行为）和制度形态（党章、准则、条例、规则、办法和细则）。从制度属性来看，党内法规还是采用了概念的狭义解释方法，设定其作为政党内部的制度（并不是政党内部的所有规范都可被视为党内法规），尽管其可能具有道德、法律、纪律、政策等其他规范属性，但其基本定位还是归属为一项政治制度，并且是基于中国特色社会主义实践产生的制度，是具有创新性的政党治理制度。理论上争议最大的问题还是集中于如何看待党内法规与国家法律之间的关系，结合法政治学的研究视域和法治中国的现实场域，党内法规与国家法律之间关系应考虑以下几点因素：

首先，党内法规与国家法律是有区别的，前者属于政治制度，后者是法律制度，但二者之间具有重合性，即有些党内法规也是国家法律，比如党政联合发文的性质，显然既是党内法规也是国家法律，因为其调整对象、适用领域、调整范围等既属于政治问题，也是法律问题，为保证党内法规与国家法律的一致性，需要党委和政府部门共同立法。[4]其次，党内法规与国家法律的重合是部分性重合，并不能否定党内法规的独立性，作为政党制度的党内法规虽然具有其他社会规范的属性，并不代表其不具有自我的制度属性，也不能简单地套用国家法与社会法的二元框架进行非此即彼的论证。比如对“诚信”价值进行制度转化，既可能体现为道德规范，也可能是民法的诚信原则，还可能转化为党内法规中的诚信准则，无论是道德规范、法律规范还是政治规范，都不能相互取代，各有其独立性。党内法规的某些规则必然会涉及到道德规范与法律规范，规则调整领域会出现重合，但这不能视为党内法规的缺乏独立性。再次，党内法规先于国家法律并不能说明党内法规的“溢出效性”的正当性。“溢出效应”是指有些时候，党内法规也适用于非党组织和非党员的情况。[28] 5党内法规的“溢出效应”这种说法本身是存在问题的，这容易导致党内法规的扩大化解读，进而陷入党政不分、以党代政等问题的出现。在有些领域和适用主体上，党内法规先于国家法律，走在国家法律之前，这是由执政党全面统筹依法治国实践决定的，党内法规的政策性调整无论在时间上、范围上和效力上可能会与国家法律不相适应，这是可以通过后期统筹实现的。在时机成熟时，政党政策上升为国家法律，进而实现党政“共同立法”，党规国法“互联互通”。[29]最后，党内法规与国家法律应然层面必须具有一致性，不排除实践领域中二者存在不一致的现象。党内法规与国家法律的一致性源于依规治党与依法治国的有机统一，共同统一于中国特色社会主义法治实践之中。党内法规与国家法律的一致性体现在：规范目标一致性（中国特色的社会主义制度）、核心准则的一致性（宪法至上、党章为本）、制度根源的一致性（党领导下的国家法治）三个方面。[30]世上不存在绝对完美的制度，中国的法治建设正处于发展的初级阶段，制度建设仍然需要不断加以完善。党内法规和国家法律之间还存在着许多不衔接、不协调的地方：边界模糊、职责不清、适用混乱、衔接不足、程序不明、监督不畅等问题，需要在经验摸索中不断克服。

三、党内法规与国家法律的衔接与协调

法国社会学家布迪厄认为，“一个场域（field）可以被定义为在各种位置之间存在的客观关系的一个网络（network），或一个构型（configuration）。正是在这些位置的存在和它们强加于占据特定位置的行动者或机构之上的决定因素（权力），构成特定的支配关系、屈从关系、结构上对应关系。”[31]133基于法政治学的视域，政治与法律处于不同的场域结构之中，“场域”是划定特定社会空间内的主体（或行动者）之间基于特定社会因素（资本、权力等）形成了社会网络性互动关系。场域之间具有自主性和开放性，“关系性的思考方式要求把作为对象的实际场域，同其他临近的或交叉的场域相关联系起来，避免孤立地和僵化地进行研究，……场域间的界限位于场域效果停止作用的地方。”[31]150政治场域与法律场域之间可以通过制度建立关联，政治权力、政治权利、政治义务、政治责任都可以借助于制度形态转化为法律，进而进入法律场域之内，转化为法律权力、法律权利、法律义务、法律责任。根据法政治学中的场域理论，党内法规作为制度化的政党治理规范，与法律场域中的国家法律之间在制度层面是具有重合性和交叉性，在一定情况下可以相互转化。在法政治学视域下，党内法规与国家法律的衔接与协调这一现实问题，彰显了政治制度与法律制度具有一定的重合性，尤其在政党制度层面，因为中国共产党的领导权和执政权具有合宪性的依据，这导致作为其权力实现载体的党内法规与国家法律在某些领域具有共通性。在实践层面上，党内法规与国家法律的衔接与协调要注意到以下几方面的问题。

（一）宪法与党章的衔接与协调：宪法为上、党章为本

《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》指出：宪法为上、党章为本。以宪法为遵循，保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一，确保各级党组织和党员在宪法和法律范围内活动，认真履行党内的各项职责和义务。以党章为根本，按照党章确定的基本原则、要求和任务，推进党内法规制定工作。”作为国家法律的“根本法”的宪法和作为党内法规的“根本法”的党章，二者之间实现有效衔接，对于处理好党内法规和国家法律的关系起到了“高屋建瓴”的指引作用。“宪法为上”是依宪治国的治理价值的弘扬，侧重于制度效力层级和适用领域。党内法规包括党章都必须坚持“宪法至上性”原则，把管党治党纳入依宪治理的范畴之内，党的各项活动和党员行为都纳入宪法和法律的轨道，坚持全面依法治国。“党章为本”是坚持党的领导的政治方向和政治立场，以党章为本，构建起保障中国共产党的领导权和执政权充分实现的、体制完备的党内法规体系。宪法与党章的协调统一体现为，党章确立了宪法的政治立场和政治方向；宪法把党章的意识形态合法化和具体化。党章和宪法都以坚持党的领导为基本原则，在指导思想、发展道路、基本制度（政治制度、经济制度、社会制度、文化制度）具有高度的一致性。党章与宪法的关系也集中反映了党的政策与国家法律的关系，习近平总书记明确指出：“我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，通过法律保障党的政策有效实施，确保党总揽全局、协调各方的领导核心作用。党的政策成为国家法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。”[32]20当然，随着中国特色社会主义法治的不断推进，无论是以党章为根本的政党制度，还是以宪法为母法的国家法律都要适时修改和完善，党章与宪法也都要与时俱进，一方的修改与调整，也必然引发另一方的变化，从而保障制度同轨和一致。

（二）党内法规的适度超前和法律转化：依法治国与依规治党的有机统一

中国共产党作为领导党和执政党，在领导全面依法治国和国家治理现代化实践中，依靠党内法规实现依规治党与依法治国的统筹推进、一体建设。首先，党内法规与国家法律存在着规范重合的领域，可以相互转化。党内法规调整的许多党务活动本身也是国家政务活动，党政合署体制导致许多领域采用了党政联合发文的形式，这也是党规国法互联互通的表现。中共中央和国务院、中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了数量众多的文件，这些文件既是党内法规，同时也是国家法律（行政法规、部门规章），从党内法规涉及领域来看，包括了党的组织法规制度（《中共中央办公厅、国务院办公厅关于禁止自行制作和使用地方旗、徽的通知》）、党的领导法规制度（《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》）、党的自身建设法规制度（中共中央、国务院关于印发《< 中华人民共和国公务员法>实施方案》的通知）、党的监督保障法规制度（《中共中央办公厅、国务院办公厅印发< 关于实行党政领导干部问责的暂行规定>的通知》）；从国家治理的政务涉及的领域来看包括了行政机构管理、党政人员组织、腐败治理、环境保护、安全生产、科教文卫等诸多方面。其次，党内法规与国家法律有各自专属的领域，有其自主的适用空间。党内法规适用主体具有专属性，只适用于党员和党组织，不能外溢于非党员和非党组织。比如关于党内政治生活的规定、党内理论学习的规定、关于基层党建活动的规定等明显不具有外部性的制度，就不太适合适用对象的扩大化。此外，“党外事务、法律保留和其他应由法律法规调整的事项，党内法规不应规定；确有必要予以规范的，可制定政策或向有权机关提出立法建议”。[33]最后，党内法规的先行先试、适度超前的问题。一般而言，如果国家法律已经有的相关规定，就没有必要再制定党内法规。但有些时候，涉及的公权力事项关系到党的领导权和执政权，而制定法律客观条件不成熟，却又需要党的政策作为法律的先导时，可制订党内法规，“先行先试”，待时机成熟时再转化为法律。

（三）党内法规的新陈代谢、自我更新机制：立规启动机制、备案审查机制与清理机制之间的联动与协调

党内法规作为政党制度的规范性文件，是由不同立规主体在不同时期制定的大量的规范性文件组成的。在制定这些规范性文件时，立规主体未必都能顾及它们同其他规范性文件之间的联系。并且经过一定时期的积累后，有些党内法规就会发生过时、部分不合时宜或相互之间抵触、不一致的问题，这就需要党内法规要自我净化，一方面消除党内法规体系不合时宜的问题；一方面消除党内法规与国家法律之间不协调的问题。（1）立规启动机制。党内法规的规划与计划、起草、审批与发布都要规范化。规范党内法规的立规程序，保障党员参与权、知情权、建议权。当与群众切身利益密切相关时，应当充分听取群众意见。还要搭建起党内法规制定机构与国家立法机构的沟通协调的平台，保障党内法规和国家法律各守其土、各司其域、互不抵触。（2）党内法规的备案审查机制。按照《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，目前已经建立了党内法规备案审查制度，关键问题在于如何使备案审查成为常态化的运作机制。首先，应当成立专门的备案审查机构，主动审查一些重要的党内法规，根据“宪法至上、党章为本”原则及时对一些违章、越权、违法的党内法规行使撤销权、修改建议权。其次，党内法规的解释权也要受要备案机关的审查，防范党内法规适用领域中存在的过度解释、扩大解释和随意解释，防范立规主体的法规解释权的滥用。最后，建立法规审查的反馈机制，针对备案审查后党内法规的处理决定，党内法规的制定主体应及时反馈处理结果，向备案审查机关汇报。（3）党内法规清理机制。党内法规清理发挥着制度的新陈代谢的功能，在党内法规体系的“终端”对党内立法的“质”与“量”进行严格管控，是促进党内法规体系科学化与完善化的关键环节。[34]党内法规的清理应成为一项制度，保持常态化。实践层面可以采用集中清理、定期清理和专项清理三种方式。党内法规的清理应把握合宪性清理、合章性清理、合法性清理和合规性清理四项操作方针，及时清除不适时的、不适法的、不适规的党内法规。

综上所述，党内法规与国家法律的衔接与协调是一个现实性问题，但对这一现实性问题的理论思考却不能过于纠结于哪一个理论更具说服力。如果理论不能说明实践问题，不能说实践有问题，而应该还是理论本身出了问题。结合“法治中国”的现实语境，从法政治学这一交叉学科的视域来看，中国特色社会主义的宪制体制和政党制度，以及交涉其间的政治制度与法律制度的交融，构成了理解上述现实性问题的实践场域和理论背景。

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