秦强：党内法规的规范表征

　　条款化是党内法规的鲜明特征，也是党内法规与普通党内文件的最显著区别。因此，党内法规通常以条款方式表述，具有特定的体例格式和结构要求，一般由调整规范、适用范围、主管机关、行为规则、制裁措施等构成，便于理解、援引、执行。

　　依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，依法执政是依法治国的核心关键。国家治理主要依靠国家法律法规体系，而要实现依法执政，不仅要依靠国家法律法规体系，同时还要依靠党内法规制度体系，切实做到依法治国和依规治党有机统一。党内法规作为一种特殊的规范形态，与国家法律和其他规范相比，具有自己独特的本质属性和规范表达特点。

　　政言政语

　　政治属性是党的首要属性，政治方向是党的建设的首要问题，事关党的前途命运和事业兴衰成败。党内法规本质上是政治立法，必须要旗帜鲜明讲政治，体现新时代党的政治建设要求；必须要以反映和实现党的政治主张和政治目的为直接要求，以坚持和加强党的全面领导为根本目标，以强烈的政治色彩和鲜明的政治取向为基本特征，体现党内法规的政治属性和政治功能。2018年2月颁布的《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》专门强调，做好党内法规制定工作，要坚持正确政治方向，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，紧紧围绕坚持和加强党的全面领导、以党的政治建设为统领全面推进党的各项建设，确保全党坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，确保党的领导更加坚强、党的执政地位更加巩固。

　　2018年6月，习近平同志在十九届中央政治局就加强党的政治建设举行第六次集体学习时强调，马克思主义政党具有崇高政治理想、高尚政治追求、纯洁政治品质、严明政治纪律。党的政治建设要把准政治方向，坚持党的政治领导，夯实政治根基，涵养政治生态，防范政治风险，永葆政治本色，提高政治能力，为我们党不断发展壮大、从胜利走向胜利提供重要保证。基于党内法规的政治本性，所以在党内法规的语言表述中，大量的语言是政治性语言。

　　党言党语

　　顾名思义，党内法规是规范党组织活动工作和党员行为的制度规范的总称，因此，党内法规必然具有鲜明的政党性。“党规姓党”是党内法规的最鲜明特色，也是党内法规的最本质特征。从作用上看，党内法规是管党治党的基本方式和重要抓手，规定的大多是党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等具体业务内容，在本质上以加强和完善党的全面统一领导为根本旨归。党的十九大报告指出，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。在这一语境下，政治和业务就具有十分密切的关系，没有离开业务的政治，也没有离开政治的业务。所有业务都是党领导下的具体工作，都是党的理论和路线方针政策的体现，这本身就是政治。在当代中国，讲政治的首个要义，就是坚持党的全面领导，必须把加强党的全面领导贯穿于讲政治的全过程。因此，党内法规的政治性与党内法规的政党性在本质上是相通的。

　　所谓政治意识是指党员干部在政治信仰、政治方向、政治立场、政治观点上表现出的对党的正确认知，其实质不过是党的意识在思想认识上的反映。2018年7月，习近平同志对中央和国家机关推进党的政治建设作出重要指示，强调中央和国家机关首先是政治机关，必须旗帜鲜明讲政治，坚定不移加强党的全面领导，坚持不懈推进党的政治建设。因此，党内法规的政党属性决定了党内法规必须以加强和完善党的全面统一领导，维护党中央权威核心，加强党的长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设为出发点和基本归宿。

　　法言法语

　　党内法规虽然具有鲜明的政治性和政党性，但党内法规毕竟还是“法规”，是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，是法律规范的一种特殊表现形式。因此，党内法规必然也要符合法律规范的表述形式。基于条款的表现形式，党内法规的规范结构与构成要素也与其他规范性文件有着明显不同。党内法规是法律规范的一种特殊形态，具有严格规范的逻辑结构。一般认为，法律规范是一种特殊的、在逻辑上周全的规范，一个完整的法律规范在结构上由三个要素组成，即行为条件、行为模式、法律后果。行为条件是指法律规范中规定适用该规范的条件的部分，它把规范的作用与一定事实状态联系起来，指出在发生何种情况或具备何种条件时，法律规范中规定的行为模式便生效。行为模式是指法律规范中为主体规定的具体行为模式，即权利和义务、权力和责任，它指明人们可以做什么，应该做什么，不能做什么，以此指导和衡量主体行为，包括作为和不作为。法律后果，制裁是法律规范中规定主体的行为违反法律要求时应当承担何种法律责任或引起何种国家强制措施的部分。因此，党内法规作为法律规范的特殊表现形式，其基本逻辑结构应当是“行为条件、行为模式、法律后果”。

　　在党内法规的条款中，要规定适用情形和违反后果，具有刚性约束。也正因此，党内法规的语言结构一般都是表述为“应当”“可以”“必须”“不得”等，而普通党内文件一般都是口号式、倡导式的，大多表述为“要怎么做”“大力加强”“积极推进”“深入开展”等，主语不清、对象不明，要求也不具有刚性。条款化是党内法规的鲜明特征，也是党内法规与普通党内文件的最显著区别。因此，党内法规通常以条款方式表述，具有特定的体例格式和结构要求，一般由调整规范、适用范围、主管机关、行为规则、制裁措施等构成，便于理解、援引、执行。

　　规言规语

　　党内法规的目的是为全党建制度、立规矩，帮助全体党员树立和强化规矩意识，因此，党内法规实际上就是党内规矩。所谓党内规矩，是党的各级党组织和全体党员必须遵守的行为规范和规则。党内规矩总的包括：第一，党章是全党必须遵循的总章程，也是总规矩；第二，党的纪律是刚性约束，政治纪律更是全党在政治方向、政治立场、政治言论、政治行动方面必须遵守的刚性约束；第三，国家法律是党员、干部必须遵守的规矩，法律是党领导人民制定的，全党必须模范执行；第四，党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例。

　　在所有的党内规矩中，政治纪律和政治规矩是党最根本、最重要的纪律，遵守政治纪律和政治规矩是遵守党的全部纪律的基础。2012年12月，习近平总书记在政治局关于改进工作作风、密切联系群众的会议上指出，“新一届中央领导集体要定规矩，这是很重要的规矩。没有规矩，不成方圆。制定这方面的规矩，指导思想就是从严要求，体现党要管党、从严治党”。因此，各级党组织和广大党员要自觉遵守政治纪律和政治规矩，不断增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，做到坚守政治信仰、站稳政治立场、把准政治方向。规矩之所以重要，是因为领导干部违纪往往是从破坏规矩开始的。在这个意义上，讲规矩是对党员、干部党性政治性的重要考验，是对党员、干部对党忠诚程度的重要检验。所以，党内法规作为管党治党的重要依据，必然强调党员、干部对政治规矩的服从和维护，必然带有明显的定制度、立规矩色彩。

　　纪言纪语

　　党纪具有狭义和广义两种含义，狭义的党纪专指《中国共产党纪律处分条例》这部党内法规，广义的党纪泛指党内法规体系中关于党的纪律的规定，例如常用的“党章党规党纪”就是广义上的党纪。在概念上，党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则，是维护党的团结统一、完成党的任务的保证。在党内法规的构成中，有相当一部分党内法规是关于党的纪律规定。这部分党内法规往往由党的纪律检查部门制定，以党的纪律处分为后盾，具有鲜明的纪律色彩。治国必先治党、治党务必从严。党的先锋队性质和执政地位，决定了党的纪律必然严于国法，而不能等于国法。国家法律是公民的底线，党的纪律是党员的底线，两者不可混同。如果纪法不分，把公民都不能破的法律底线写到执政党的纪律里，党的各级组织、党员都退守到法律底线上，就降低了党员的行为标准，弱化了党作为政治组织的先进性。

　　在实践中，也会导致法在纪前，把违纪当成“小节”，党员不违法就没人管、不追究，造成“要么是好同志、要么是阶下囚”。《中国共产党纪律处分条例》坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开，与全面从严治党、把纪律挺在前面的要求完全吻合，是思想认识的一次飞跃，是管党治党的重大创新。《中国共产党纪律处分条例》将党的纪律分为政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律6类，为广大党员开列了一份“负面清单”，体现了对党员的高标准、严要求。因此，党内法规也要体现把纪律挺在前面的要求，坚持纪严于法、纪在法前、纪法分开，体现新时代党的纪律建设新要求。

　　【作者单位】中宣部全国宣传干部学院教研部

　　【文章来源】《中国社会科学报》2019年6月27日