摘要：鉴于党内规范的双重属性和依宪执政的双重内涵，依规治党不仅是加强党建的需要，也不仅是依法治国的外部保障，而且是依法治国的内在要求。坚持依规治党与依法治国相统一，一方面应当通过建立和完善清理、审批、备案制度，保障党内法规与宪法法律的一致性，为在宪法法律框架下依规治党奠定基础;另一方面应当落实现代法治的理念和原则，使党内法规具备现代法治的实质和形式品格，为以法治思维和法治方式依规治党创造前提。在着力形成“完善的党内法规体系”的同时，还应当加强建设党内法规的实施、监督、保障体系。
关键字：依规治党；依法治国；党内法规
文章刊于《当代世界与社会主义》2017年第1期
党的十八大以来，依规治党工作有条不紊地推进，陆续制定或修订了《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文备案规定》、《党政领导干部任用工作条例》、《中国共产党党组工作条例》、《中国共产党问责条例》、《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》等党内法规。2016年10月召开的党的十八届六中全会聚焦全面从严治党的重大主题，审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》。如何准确理解这些党内法规的规范属性和依法执政的内涵?如何全面把握依规治党与依法治国的关系?如何有效防止党内法规与宪法法律的矛盾抵牾?如何在党内法规中贯彻现代法治的原则和理念?这些理论问题关系到依规治党的必要性证成，关系到依法执政的理念落实，关系到依法治国的目标达成，应当予以明确的回答。
一、依规治党是依法治国的内在要求
依规治党的必要性证成至少可以从三个角度出发。一是将依规治党理解为新形势下加强党的建设和巩固党的执政地位的需要。当前，中国共产党肩负着实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的历史使命，同时又面临着“四大考验”和“四大危险”，亟待通过依规治党加强党的建设、从严治党，保持党的先进性和纯洁性，从而加强和改善党的领导、巩固党的执政地位。二是将依规治党与社会主义法治建设联系起来，理解为依法治国的外部保障。“办好中国的事情关键在党”，只有在党的领导下，国家和社会生活法治化才能有序推进;“依法治国的关键在于依法执政”，党必须依据宪法法律治国理政，领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。有鉴于此，依规治党并非纯粹的党建问题和执政地位问题，而是旨在提高依法执政的能力，为依法治国提供保障。三是将依规治党纳入社会主义法治建设之中，理解为依法治国的内在要求。依规治党客观上有利于加强党的建设，进而提升党领导人民依法治国的能力，但并不仅仅是加强党建的需要和达成法治国家目标的手段，而是本身就构成依法治国的内在要求。笔者认为，第三种阐释才是对依规治党的全面理解。
一方面，依规治党主要指依靠党内法规管党治党，而党内法规具有双重属性，既是依规治党的规范依据，也是依法治国的规范依据。党的十八届四中全会决定确定了全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。中国特色社会主义法治体系涵盖五个子体系，除了完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系之外，还包括完善的“党内法规体系”。因此，尽管党内法规与法律规范的制定主体、制定程序、适用范围、严格程度、实施机构、执行方式不同，但二者都在“社会主义法治规范”这一上位概念的辐射之下，都是依法治国的规范依据。“党规不能混同于国法”、“党规严于国法”，这些体现党内法规与法律规范差异的正确观点，并不意味着依规治党与依法治国属于两个范畴的问题。
理解党内规范的双重属性，以更新法治观念为前提。“法律体系这个概念已不足以概括或者体现我们现实生活中的规范类型”，法治观念应当根据法治实践不断更新。支撑现代法治的规范是多元的，国家法并非唯一的法治规范。现代法治国家的良性运转，建立在“硬法”与“软法”并行不悖的基础上。软法"是指不依赖或者不直接依赖国家强制力实施的，主要依靠团体成员自我约束得以实现的某种规范文件或者机制”，可以分为国家软法、社会软法、国际软法三个层次，其中党内法规与市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范共同构成社会软法。将法治狭隘地等同于“国家法之治”，将依法治国狭隘地等同于依靠国家法治国，就会忽视现代法治的“软法”之维和“自治”理念。此外，这种法治观念也无法关照经济、科技、传媒、医疗、体育等领域自主形成的非国家的“全球宪治”秩序。
另一方面，依法执政是依法治国的题中之义，而依法执政具有双重内涵，“既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。十八届四中全会决定的上述论断清楚地表明，坚持依法执政，必须在内外两个治理层面同时展开“法治政党”建设，促进政党建设法治化。党外治理的法治化，要求按照“三统一”、“四善于”的原则，处理好中国共产党与国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关之间的外部关系;党内治理的法治化，则要求主要依靠由有权主体按照合规程序正式颁布的、内容明确具体的党内法规管党治党，使全体共产党员服从“规则之治”，而非任何个人的意志、恣意的命令或者存在过大自由裁量空间的模糊标准。通过依规治党，使全体党员按照比国家法更严的规则行事，固然能够对于依据宪法法律治国理政起到促进作用，但首先应当认识到，依规治党本身就是依法执政的双重内涵之一，进而是依法治国的内在要求。
理解依法执政的双重内涵，以准确把握依法治国的“全面性”为前提。党的十六届四中全会已经把依法执政确定为党治国理政的基本方式，党的十八届四中全会在“全面”推进依法治国的决定中再次论述依法执政，除了重申依法执政之于依法治国的关键意义之外，更是进一步丰富了依法执政的内涵，使之扩展到依规治党的内部治理层面。这一扩展是实现法治“全覆盖”的必要之举。只要依法执政还停留在外部治理层面，“依法治国”就很难真正成为党领导人民治理国家不可动摇的基本方略，就存在异化为单纯的“以法治国”的风险，即将“法治”简单等同为“法制”，以“法”作为策略性统治工具的风险。这一扩展也是适应中国政治模式和法治现实的理论创新。“在我国，各级领导干部绝大多数都是由党员担任，从这个角度看，管党就是治吏、治权。”在中国共产党长期执政的条件下，在国家机关全部接受党的领导的前提下，在国家法并不包含在，政党法的主要内容的实际下在“法治建设还存，在许多不适应、不符合的问题”的现状下仅仅依靠宪法法律规范党员行为是不够的，更谈不上对党的“领导权”加以有效约束。只有将国家法的外在约束与党内法规的自我约束结合起来，使全体党员和行使领导权的党组织均受到比普通公民和普通社会组织远为严格的双重限制，才能在充分发挥党的领导这一中国特色社会主义制度优势的同时，确保党的领导与社会主义法治的理论一致性转化为现实一致性。
总而言之，党内法规是一种社会主义法治规范，依据党内法规管党治党是依法执政的核心内涵，这两项重要理由共同论证了“依规治党是依法治国的内在要求”的理论命题，决定了应当在法治建设实践中坚持依规治党与依法治国的统一。
二、通过制度建设保障党内法规与宪法
法律的一致性
坚持依规治党与依法治国相统一，就必须通过制度建设保障党内法规与宪法法律的一致性，为在宪法法律框架下依规治党奠定基础。中国现行宪法第五条第三款规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”第四款规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法法律。一切违反宪法法律的行为，必须予以追究。”第五款规定:“任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权。”这些条款共同确立的“宪法法律至上”原则，是法治国家的首要原则。应当明确的是，党内法规与宪法法律的关系不适用上述第三款规定，二者分属社会主义法治规范体系之下的两个子体系，不存在上下位法的效力位阶问题。但根据第四款、第五款的规定，党内法规与行政法规、地方性法规一样，也不能与宪法法律相抵触。因为制定实施与宪法法律相抵触的党内法规这一行为本身，就构成对宪法法律的违反，就可能意味着超越宪法法律的特权的存在。
以2012年6月中共中央批准印发《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》为起点，以2014年11月《中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》的发布为标志，中国共产党历史上第一次党内法规清理工作历时两年全部完成。这次清理工作分两个阶段进行，共梳理出新中国成立至2012年6月期间出台的党内法规和规范性文件1178件，废止322件，宣布失效369件，继续有效的487件，其中42件需适时进行修改。在这次清理工作中，“主要内容同宪法法律不一致”被确定为废止党内法规的重要依据，迈出了在宪法法律框架下依规治党的重要一步。
既有的党内法规与现行的宪法法律不一致，主要是历史原因导致的。可能是由于宪法法律进行了修改，可能是由于新的法律的出台，但也可能是由于特定时期不重视宪法法律的权威性，甚至以党内法规替代宪法法律作为治国理政的主要依据。不论出于何种主客观原因，这些党内法规的继续实施都可能破坏现行有效的宪法法律秩序，产生一系列不利于依法治国的后果:一是放任党组织领导权的不合理行使和党员干部的权力滥用，损害民主立法、公正司法、依法行政等法治原则;二是滋长党员超越宪法法律的事实性特权，违反“法律面前人人平等”的宪法原则;三是侵犯党员的公民基本权利，比如剥夺党员政治权利、强制党员人身自由，违反尊重和保障人权、法律保留等宪法原则;四是侵犯普通公民的权利和自由，比如超越调整范围立规，将对党员的特殊要求、特殊限制扩展到普通公民身上;五是造成党内规范与国家法的适用冲突，违反社会主义法制统一的宪法原则。因此，废止或者修改这些党内法规，并进一步“建立健全清理工作长效机制，把定期清理、即时清理，全面清理、专项清理结合起来”，使一切违反宪法法律的党组织和党员行为丧失规范依据，不仅是“加强党的制度建设的基础工程”，而且是落实宪法法律至上原则的基础工程。当前党内法规侵犯党员和普通公民基本权利尚无充分救济途径，党内法规清理机制在一定程度上发挥合法性(合宪性)审查的功能，对于依法执政和依法治国具有特殊重要性，本身应当以党内法规的形式制度化。《中国共产党党内法规制定条例》初步明确了党内法规清理的主体和处理方式，未来需要进一步立规规范清理程序、设置清理时限、落实清理责任、评估清理效果。不过，即便经由党内法规的形式加以制度化，党内法规清理仍然只是一种延时的事后审查制度，主要面向已经发布实施较长时间甚至相当长时间的党内法规，存在明显的时效性局限。要防止那些尚未发布或者已经发布但尚未实施，或者发布实施时间较短的党内法规产生无可挽回的影响，还应保障各种事前或者即时的合法性(合宪性)审查制度的顺利运转。2013年出台的《中国共产党党内法规制定条例》建立了党内法规草案审批制度，这一事前审查制度授权特定审核机构审核党内法规草案“是否同宪法法律不一致”等内容;规定对存在问题的党内法规草案，审核机构可以在一定条件下向起草部门和单位提出修改意见，或者向审议批准机关提出修改、缓办、退回等建议。同时出台的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》又建立了党内法规的即时审查制度，要求特定范围的党内法规自发布之日起30日内报备，并授权中央办公厅进行合法性(合宪性)审查;规定对于存在问题的党内法规，中央办公厅或其法规工作机构在一定条件下拥有建议自行纠正、建议中央纠正或者撤销等权力。清理、审批、备案三项制度同时有效运转，使一项党内法规在发布前、发布后、实施后经过多次审查，可能有效防止党内法规与宪法法律的矛盾抵牾。当然，没有任何制度从一开始就是完美无缺的。首先，在党内法规审批制度中，关于中纪委和中央部门党内法规、省自治区直辖市党内法规“自审自批”的规定是否合理，应当继续观察。其次，尽管上述党内法规需要接受备案审查，由此对“自审自批”可能导致的副作用设置了新的防线，但备案审查对象仅仅局限于上述党内法规是否充分，也应当继续讨论。第三，是否可能在目前的本期聚焦主动审查模式之外，引入某种被动审查模式作为补充，允许党员、党组织或者其他权利人在一定条件下启动审查程序，从而进一步强化党内法规的合法性(合宪性)审查，值得继续考虑。第四，《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第十四条提出建立党内法规备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查的“衔接联动机制”，是否可以由人大等党外机构或者某种联席会议主导这项机制，从而建立起党内法规的外部审查制度或者跨组织联合审查制度，同样值得继续探索。第五，如果审查制度未能避免党内法规与国家法律的冲突，理论上讲固然应当执行国家法律，但当事人是否能够因此免除党内法规上的责任，需要予以明确。在宪法法律框架下依规治党，应当通过制度建设保障党内法规与宪法法律的一致性，而任何制度都必须接受实践的检验，在实践中不断完善。
三、在党内法规中落实现代法治的理念和原则
坚持依规治党与依法治国相统一，也必须在党内法规中落实现代法治的原则和理念，为以法治思维和法治方式依规治党创造前提。党的十八届六中全会提出全面从严治党应当“坚持思想建党和制度治党紧密结合”，这一关于“制度治党”的重要论述吹响了党内治理法治化改革的号角，预示着“治党方式的根本变革”。首先，党的十八届六中全会审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，作为一项“在党内法规体系中位阶比较高”的党内法规，该准则将“党内政治生活”这一高度政治性的事项“具体化、系统化、制度化、规范化、程序化”，从一个侧面展示了党本期聚焦内治理法治化改革的决心和力度。其次，党的十八届四中全会决定也曾着重指出，全体党员干部要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革的能力，其中无疑包括以法治思维和法治方式深化党内治理改革的能力。最后，结合十八大以来党的历次全会精神看，“制度治党”就是要以能够“把权力关进笼子”的制度治党，以有助于“四个全面”战略布局的制度治党，特别是以符合现代法治原则和理念的党内法规等制度治党。这就对作为依规治党重要依据的党内规范提出了更高的质量要求———不仅应当外在地合宪合法，而且应当内在地具备实质和形式两个方面的法治品格。从实质理念的角度看，党的十八届六中全会审议通过的另一项党内法规《中国共产党党内监督条例》(以下简称“《条例》”)，比较充分地展示了党内法规应有的内在法治品格。
一是权力制约。《条例》指出，“党内监督没有禁区、没有例外”，“信任不能代替监督”，这是对权力制约的现代法治理念的确认。中国共产党坚持民主集中制原则，全体党员坚决维护党中央权威，不通过西方的分权方式制约党内权力，但以党内监督的方式吸收现代法治的权力制约理念，强调“党内不允许有不受制约的权力，也不允许有不受监督的特殊党员”。《条例》又指出，“党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部”，把握了权力制约的现代法治原理。现代法治通过制约权力悖论性地扩大权力:再小的权力，如果没有受到法律的限制，也缺乏行使的正当性，易于受到抵制;权力受到越严格的制约，正当性反而越充分，反而可以在越“大”而不是越“小”的范围内行使。《条例》还要求纪检机关自觉接受党内监督、社会监督、群众监督，使其在行使监督权力的同时，受到其他主体的监督权利的制约。这种以权利制约权力的做法，是现代法治特有的低成本限权模式。
二是权责对等。较之2003年发布的《中国共产党党内监督条例(试行)》，《条例》的一项重要突破，是将党的中央组织的监督单设一章，规定了党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会、中央委员以及中央政治局委员的监督职责，体现了权责对等的现代法治理念。权责对等理念长期受到行政法学者的关注，但并非只是一项法治政府理念，而是包括政党在内的所有现代科层制组织共有的理念。现代科层制对不同层级的职位分配不同的权限和责任，以保障令行禁止，提高运作效率。它不仅适用于现代政府，也被广泛运用于现代企业、现代军队和现代政党，“在明确性、稳定性、纪律的严格性、及可赖性诸方面，它都比其他形式的组织优越”。在长期执政的过程中，为了实现对国家各项事业的全面领导，中国共产党已经形成了一套与国家机构相对应的科层结构。通过思想政治和作风建设的持续强化，以及党内民主的持续扩大，中国共产党始终注意克服科层制带来的形式主义、官僚主义等弊端，同时也越来越重视发挥科层结构的组织优势。这就决定了依规治党必须吸收权责对等的法治理念，在党内法规中落实“有权必有责”、“权力越大责任越大”等法治原则。
三是权利保障。《条例》要求党的基层组织履行保障党员权利不受侵犯的监督职责，要求党组织保障党员知情权和监督权，以解决不能监督、不敢监督的问题，体现了权利保障的现代法治理念。现代法治在从“压制型”法向“自治型”法的转型过程中逐渐生成，其根本目的不是巩固统治而是保障权利，权利本位取代义务本位是其核心标志。尽管为了维护党中央权威、保证党的团结统一、保持党的先进性和纯洁性，党内法规比国家法更突出政治性和“把纪律挺在前面”，但保障党员权利仍然是其重要内容。“申请加入中国共产党……就意味着主动放弃一部分普通公民享有的权利和自由”，这一论述强调“主动”二字，旨在凸显共产党员相对于普通公民的“责任担当”，且以“一部分”作为明确限定，并不是说可以随意剥夺党员作为公民的基本权利，也不是说可以随意限制党章赋予的党员权利。事实上，除了条例的相关条款之外，党章、《中国共产党党员权利保障条例》、《中央纪委、监察部关于保护检举、控告人的规定》等党内法规还对保障党员权利作出了更详细的规定。特别是2004年颁布实施的《中国共产党党员权利保障条例》，系统规定了党员权利的范围、行使的原则和方式、保障措施，以及侵犯党员权利和在保障党员权利方面失职、渎职的责任。
四是程序正当。《条例》规定，在落实纪律检查工作双重领导体制的同时，执纪审查工作以上级纪委领导为主，纪委发现同级党委主要领导干部的问题，可以直接向上级纪委报告，由此强化了纪委执纪审查的相对独立性，符合程序中立的原则;规定党组织对监督中发现的问题应当整改，整改结果必要时可以向下级党组织和党员通报，并向社会公开，符合程序公开的原则;规定纪律检查机关接到对干部一般性违纪问题的反映，经核实之后没有发现问题的应当了结澄清，符合及时终结程序的原则;规定党组织应当保障监督对象的申辩权、申诉权等程序性权利，符合平等参与的程序原则。中立、公开、及时终结、平等参与共同体现了程序正当的现代法治理念。现代法治承认人类认知能力的局限性，强调正当程序之于保障人的尊严和民主制度的独立价值，并将程序正当从司法领域扩展到行政、立法领域，主张法律运行的每个环节都应当注重通过程序正义获致实体正义。党内法规体系建设正在全面吸收程序正当的法治理念，例如，《中国共产党党内法规制定条例》修改了1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》关于制定程序公开的规定，增加了对“广泛征求意见”的硬性要求，将征求意见范围扩大到专家学者和群众，并列举了征求意见可以采取的多种形式。鉴于党委(党组)决策在我国公共决策体系中的核心地位和重大影响，当前尤为重要的还在于按照党的十八届四中全会决定的部署，将程序正当的理念运用于“完善党委依法决策机制”。
以法治思维和法治方式依规治党，不仅要求使党内法规具备上述实质性的法治品格，还要求使党内法规具备各种形式性的法治品格，亦即符合一般性、公开性、清晰性、稳定性、无矛盾、不溯及既往、可为人遵守等法治原则。其中，形成和完善党内法规制度体系，实现其内部的无矛盾性和统一化，是目前相关工作的重点。为了达成这一目标，除了通过清理、审批、备案等制度协调各项党内法规的实体内容之外，作为首部“党内立法法”，《中国共产党党内法规制定条例》还为党内法规的统一适用奠定了基础:一是明确了党内法规的制定主体及其不同的权限;二是划分了党章、中央党内法规、中纪委和中央部门党内法规、省自治区直辖市党内法规四个效力等级;三是确立了不同效力等级的党内法规之间“上位法优于下位法”的原则，同一机关制定的党内法规之间“特别法优于一般法”、“新法优于旧法”的原则;四是确定了中纪委和中央部门党内法规对同一事项的规定不一致的，提请中央处理。然而，就党内法规的统一适用而言，不少问题仍然有待进一步细化和厘清:首先，同为党的中央组织制定的条例，是否由于立规主体的不同(中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会等党的中央组织)而存在效力等级的差异?其次，规则、规定、办法、细则都是“特别法”，都是对党的某一方面重要工作或者事项作出的具体规定，是否应当像界定党章、准则、条例的调整范围一样，细化它们各自可以规定的内容，以减少规范之间的潜在冲突?再次，规则、规定、办法、细则各自具有不同的外部形式，彼此之间又没有上下位的效力等级关系，如果系由同一机关制定且实质内容不一致，是否可以适用“新法优于旧法”的原则?最后，还有一个更基本的问题，即党内法规与规范性文件如何加以区分?进一步说，哪个主体有权作出区分?作出区分的识别认定程序是什么?目前仅有的区分在于文件名称的不同以及是否采用条款形式，难以充分限制党内法规识别认定的任意性，可能存在人为缩小或扩大《中国共产党党内法规制定条例》调整范围的风险，前者可能导致依规治党、制度治党的目标落空，后者可能引发和加剧党内法规体系的矛盾混乱。所有这些问题，都需要按照现代法治的理念和原则，在依规治党的进程中进一步探索和思考。
四、余论
本文除了阐明依规治党与依法治国相统一的原理之外，主要针对现阶段以“建章立制”为中心的依规治党工作展开论述，旨在说明党内法规对外与宪法法律保持一致，对内落实现代法治的理念和原则，才可能形成符合依法治国内在要求的完善体系。笔者也充分肯定当前的依规治党实践，特别是围绕上述两项要求开展的一系列制度建设工作。但如前所述，满足这两项要求，仅仅构成在宪法法律框架下依规治党、以法治思维和法治方式依规治党的基础和前提。归根结底，依规治党与依法治国都是动态的过程，静态的党内法规体系只有实际运转起来，并与法律规范体系的有效运作协调一致，才能最终实现二者的有机统一。应当认识到，从中国共产党的历史上看，党内法规并非新鲜事物。新中国成立以前，党内法规即已初具规模，为夺取革命胜利作出过重大贡献;新中国成立后的一段时间内，新的党内法规陆续出台，也一度在社会主义建设过程中发挥了重要作用;党的十一届三中全会以来，党内法规的数量和重要性不断增长，规范性和操作性不断提高，体系性开始形成，更是为改革开放提供了有力的保障。但根据学者的相关研究，“1957年后，党内生活逐渐出现不正常的状况，因而党内法规未能起到其应有的作用”;2016年党的十八届六中全会召开的基本背景，也在于十八大前后的“一个时期以来”，党的政治生活和党内监督等方面都出现了“一些突出矛盾和问题”，不仅反映出既有党内法规“与新实践新要求不相适应”，而且在一定程度上意味着这些党内法规未能落到实处。因此，十八大以来党内法规的梳理、清理、修订、制定和体系化努力，只是迈出了全面推进依法治国新形势下依规治党的第一步。对于未来的依规治党工作来说，吸收党从长期的法治建设实践中总结出来的一条重要经验，极富现实意义。经过30多年的法律创制，社会主义法律体系在2008年“基本形成”，在2011年“已经形成”;党的十八届四中全会之所以还要进一步作出全面推进依法治国的部署，原因之一就在于法治中国目标的达成，必须依靠完备的法律规范体系与高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系的协同运转。相应地，随着“完善的党内法规体系”的逐渐形成，依规治党的工作重心也应当逐渐转向党内法规的实施、监督和保障上来。就此而言，可以考虑单独建立一套党内法规的实施、监督、保障体系，条件成熟时，也可以考虑在逐步实现党内法规“法律化”和政党行为“可司法化”的基础上，将其并入国家法的实施、监督、保障体系，从而为依规治党与依法治国的有机统一提供根本保证。
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