张新民：民主集中制党内法规制度建设的实践路径

在中国特色社会主义进入新时代背景下,对民主集中制党内法规制度建设的实践路径进行分析研究,具有重要的理论意义和现实价值。

民主集中制党内法规制度建设的基本原则

第一,党的领导原则。中国共产党领导是党内最高法规《中国共产党章程》(以下简称《中国共产党章程》)和国家最高法律《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)共同加以确认的党和国家的共同意志。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,是全面推进依法治国和依规治党的根本遵循和基本经验。在进行民主集中制党内法规制度的建设过程中,必须充分贯彻党的领导。

第二,遵循宪法和依据党章原则。《宪法》是国家的根本法,是治国安邦的总章程,具有最高的法律地位。一切违反宪法和法律的行为,都必须予以追究。作为执政党,中国共产党领导人民制定了《宪法》并模范遵守《宪法》,包括民主集中制在内的所有党内法规必须符合《宪法》的基本要求。《中国共产党章程》是党的意志的集中体现,代表了全体党员的共同意志和最广大人民的利益。

第三,充分民主和有效集中相统一原则。邓小平指出“没有民主,就没有集中;而这个集中,总是要在民主的基础上,才能真正地实现。没有无产阶级的民主和无产阶级的集中,就没有社会主义,资本主义就要复辟。”民主集中制党内法规的制定和实施,必须坚持既能充分发扬民主又能有效实现集中,使民主与集中实现良性互动,最大程度实现民主集中制的整体效能。

民主集中制党内法规的适用范围

第一,党内的关系和行为。一是党的组织活动关系,包括上下级党组织的关系;全党各个组织与党的全国代表大会和中央委员会的关系;党的各级委员会与同级党的代表大会之间的关系;集体领导和个人分工负责的关系;党组织主要负责同志与班子成员之间关系等。二是党组织所开展的活动,包括各级各类党组织的选举活动;上下级党组织的意见听取和工作报告;上下级党组织相互之间的情报通报、工作支持和互相监督等。三是党员领导干部和党员个人的行为,包括党员个人对党组织的绝对服从;领导干部不能凌驾组织之上等。

第二,党的对外关系和行为。共产党作为执政党,其工作和活动不仅包括对内的活动和工作,在治国理政的过程中还要开展大量的对外活动和工作,这些活动也应纳入党内法规的调整范围。具体到民主集中制,在中国共产党的对外关系和活动中同样存在大量的适用空间,如中国共产党应按照民主集中制的基本精神并通过政协机构和协商民主来处理在治国理政过程中与各民主党派之间的关系。

民主集中制党内法规内容体系

第一,民主集中制党内法规根本性规定。民主集中制党内法规的最高层次渊源是《中国共产党章程》。《中国共产党章程》总纲明确规定,党的建设必须坚持民主集中制,并阐明了民主集中制的基本要求,《中国共产党章程》第二章“党的组织制度”第十条对党的民主集中制基本原则从六个方面进行了专门规定,《中国共产党章程》其他规定中还有体现民主集中制要求的内容。《中国共产党章程》的这些规定是民主集中制党内法规体系中的根本性规定,在民主集中制党内法规体系中具有最高效力,其他民主集中制党内法规的制定和实施必须以此为依据。

第二,民主集中制党内法规基本性规定。民主集中制党内法规基本性规定,是党的中央委员会对党的政治生活、组织生活以及全体党员遵守民主集中制所作的基本规定,是民主集中制党内法规体系中仅次于《中国共产党章程》关于民主集中制的规定,属于“准则”级的民主集中制党内法规。尽管《关于新形势下党内政治生活的若干准则》第六条就党内政治生活中如何坚持民主集中制进行了规定,但从民主集中制的重要性和适用范围的全面性看,应该有专门的“准则”层级的民主集中制党内法规。

第三,民主集中制党内法规实施性规定。民主集中制党内法规实施性规定,是指由党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门就贯彻落实民主集中制的根本性和基本性规定,制定和出台的适用于全党的民主集中制规章制度,其渊源是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门制定和发布的有关民主集中制的条例、规则、规定、办法、细则,如《关于县级以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》等。

第四,民主集中制党内法规地方性规定。民主集中制党内法规地方性规定,是指由省、自治区、直辖市党委依据中央党内法规而制定的适用于本地区党组织和党员的民主集中制党内法规,其渊源是各省、自治区、直辖市党委以自己的名义制定和发布的有关民主集中制的规则、规定、办法、细则。地方性民主集中制党内法规不得与中央党内法规相抵触。

在构建民主集中制党内法规体系时,还应考虑有关民主集中制党内规范性文件。有关民主集中制的党内规范性文件,尽管不属于党内法规,但对民主集中制党内法规的实施具有重要的补充作用。

民主集中制党内法规制度建设的技术线路

第一,集中规定与分散规定相结合。民主集中制党内法规应采取集中规定和分散规定相结合的制定方式。目前,民主集中制党内法规的内容分散规定在不同的党内法规中,没有专门的民主集中制党内法规。这不仅直接影响了民主集中制党内法规的体系性,而且与民主集中制在党内法规体系中地位的极端重要性不相称。应依据《中国共产党章程》制定专门的民主集中制党内法规,并将其效力层级定位在“准则”级。

第二,实体性规定与程序性规定相统一。作为调整党组织和党员行为的行为规范,民主集中制党内法规不仅要对党的各级各类组织和党员在坚持民主集中制中应履行的义务、承担的责任和享有的权利等实体性内容,进行充分明确的规定,还要对确保这些义务、责任和权利得以实现的程序进行科学合理的规定。要在进一步完善民主集中制实体规定的同时,以制定和完善各类党内议事规则和责任追究制度为重点,强化程序性规定,增强民主集中制党内法规的可适用性。

第三,概括式规定与列举式规定相结合。一方面,应主要通过条例、规则、规定、办法、细则等党内法规文件形式分别对各级各类党组织和党员在相应情况下如何坚持民主集中制进行尽可能的列举式规定,最大程度地增加民主集中制党内法规的现实针对性和适应性。另一方面,应在列举的基础上对如何坚持民主集中制进行概括式和兜底性规定,使民主集中制党内法规在适用上保持适度合理的弹性,以满足形势发展对坚持民主集中制的新要求。