秦 强：新时代法治进程中的党内法规建设

新时代法治进程中的党内法规建设

秦  强*

（中宣部全国宣传干部学院教研部，北京，100144） 

（原载《山东警察学院学报》2018年第5期）

【摘要】党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。进入新时代之后，党内法规建设成为中国特色社会主义法治建设的重要组成部分，党内法规体系也成为中国特色社会主义法治体系的重要内容。因此，界定党内法规的含义、特征，明确党内法规建设的意义，梳理新时代法治建设的基本内容和党内法规建设的制度进展，把握新时代党内法规建设的实践主题与体系逻辑，有利于从全面依法治国战略布局的政治高度来看待当前的党内法规建设，统筹推进、整体谋划新时代的党内法规建设。

【关键词】新时代；党内法规；法治建设

【作者简介】秦强(1978-)，男，山东微山人，中宣部全国宣传干部学院教研部副主任，法学博士，博士后，从事宪法学、法社会学、党内法规研究。

依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，依法执政是依法治国的核心关键。国家治理主要依靠国家法律法规体系，而要实现依法执政，不仅要依靠国家法律法规体系，同时还要依靠党内法规制度体系，切实做到坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持依法治国和依规治党有机统一。因此，在中国特色社会主义法治建设进入新时代以后，从全面依法治国战略布局的政治高度来看待当前的党内法规建设，不仅有利于依法治国、依法执政的实施开展，同时还有利于全面推进党内法规建设。

一、党内法规的界定、特征与意义

党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。作为一种特殊的行为规范，党内法规与国家法律既有联系也有区别，这种区别主要体现在适用对象上的不同：国家法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且党内法规制度比国家法律体系要求更严格。 [1]因此，要全面推进依法治国，一方面要依靠国家的法律法规来治国理政，另一方面要依靠党内法规来管党治党。全面依法治国是党内法规建设和国家法律法规建设统筹推进、一体建设的双轨模式，最终要形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的二元格局，实现依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设的目标。即“一手抓依法治国，一手抓依规治党”，两者并行不悖，两者紧密结合。

党内法规与国家法律由于规范主体的显著区别，因而较为容易区分，而党内法规与党内规范性文件同样作为规范党员行为的制度依据，在形式上显得较为相像，不太容易区分。根据《中国共产党党内法规制定条例》第5条“党内法规的内容应当用条款形式表述，不同于一般不用条款形式表述的决议、决定、意见、通知等规范性文件”的规定，党内法规和党内规范性文件的主要区别体现在以下几个方面：一是制定主体不同。党内法规的制定主体有三类：第一类是党的中央组织，如中央政治局、中央纪律委员会等；第二类是党的中央部门，如中央组织部、中央宣传部、中央政法委等；第三类是省、自治区、直辖市党委。而党内规范性文件的制定主体除了这三类之外还有很多，如地市级党委可以制定规范性文件，县级党委也可以制定规范性文件，因此，党内法规和党内规范性文件在制定主体上是不一样的。二是制定程序不同。党内法规有严格的制定程序，一般要经过立项、起草、征求意见、审批、公布、备案等一系列严格的程序。而党内规范性文件制定的程序相对比较简单，例如，地方某一级党委组织作出了决议就可以形成党内规范性文件，俗称红头文件，程序严格性要求比较低。三是语言形式不同。党内法规是广义法律规范的一种，具有相对完整的规范性结构。法律规范的基本逻辑结构是条件、模式、后果，要规定其适用情形以及违反它的法律后果，因此法律规范的语言形式通常通过“应当”、“可以”、“必须”等来进行表达。而党内规范性文件一般都是口号式、倡导式的，通常表现为“要怎么样”、“要怎么做”等等。四是公开程度不同。法律法规一般都是公开的，面向全体的，所谓“法无明文不处罚，法无明文不为罪”。党内法规作为一种特殊的法律规范也是如此，除了极少数的涉密性党内法规外，党内法规经批准后一般应当公开发布。而党内规范性文件很多情况下都是涉密的，发放范围往往都是限定在一定的群体范围之内。

作为中国特色社会主义法治建设的重要组成部分，党内法规建设关乎管党治党、治国理政的成败与否，因此，必须高度重视、认真对待。对于党内法规建设的作用意义可以从以下三个方面来加以认识：首先，加强党内法规建设是做好“两学一做”学习教育常态化制度化的直接要求。2016年2月，中共中央办公厅印发了《关于在全体党员中开展“学党章党规、学系列讲话，做合格党员”学习教育方案》，并发出通知，要求各地区各部门认真贯彻执行。因此，按照党中央要求，学习党章党规是每一个党员的基本义务。[2]只有加强党内法规建设，才能为“两学一做”学习教育常态化制度化提供基本遵循。其次，加强党内法规建设是依法治国、依规治党的必然要求。党的十八届四中全会将“形成完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系之中，党内法规建设成为法治建设的重要组成部分。因此，依规治党本身就是法治建设的重要表现。第三，加强党内法规建设是提升党员干部决策水平和工作能力的根本要求。加强党内法规建设有助于提升党员干部法治思维和依法办事的能力。党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者和实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，尤其是高级干部，要以身作则、以上率下。因此，要把法治建设成效纳入各级领导班子和领导干部政绩考核的指标体系，作为衡量其工作能力的重要指标，要把“能不能遵守法律法规、能不能依法办事”作为考察干部的重要内容。在相同的条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。

二、新时代法治建设的基本内容与党内法规建设的制度进展

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以前所未有的力度推进全面依法治国进程，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持依法治国和依规治党有机统一，抓住科学立法、严格执法、公正司法、全民守法关键环节，加快推进中国特色社会主义法治体系建设，法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系建设相互促进、共同发展，社会主义法治国家建设取得了历史性成就。

（一）新时代法治建设的基本内容

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视法治建设，习近平总书记发表了一系列重要讲话，内涵丰富、意义深远，深刻阐明了法治在统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为和实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好方面的引领和规范作用，指出了法治对党和国家发展的根本性、战略性、全局性意义，把新时期法治建设提到了新的高度。在中国特色社会主义进入新时代后，全面依法治国也被赋予了新的时代内涵，不仅是推进国家治理的重要途径和基本方式，而且还是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，深化依法治国实践，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。新时代法治建设的主要内容是：

1.把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面 。我国宪法确立了中国共产党的领导地位。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全面推进依法治国的题中应有之义。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。因此，必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，发展中国特色社会主义法治理论，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持依法治国和以德治国相结合，依法治国和依规治党有机统一，深化司法体制改革，提高全民族法治素养和道德素质。对此，党中央决定成立中央全面依法治国领导小组，以加强党对法治中国建设的统一领导。

2.把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局。党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党战略布局，开创性地把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，更加完整地展现出新一届中央领导集体治国理政总体框架，使当前和今后一个时期，党和国家各项工作关键环节、重点领域、主攻方向更加清晰，内在逻辑更加严密，对推动改革开放和社会主义现代化建设迈上新台阶提供了强力保障。党的十八大在提出全面建成小康社会目标时强调，要推动依法治国基本方略全面落实、法治政府基本建成。实现中华民族伟大复兴，不仅指物质层面的民富国强，还包括实现制度和价值层面的文明复兴。法治是人类政治文明的重要成果，是现代制度文明的精髓，也是中华民族伟大复兴的重要支柱与重大标志。“奉法者强则国强、奉法者弱则国弱。”全面依法治国是深刻总结我国社会主义法治建设成功经验和深刻教训作出的重大抉择，是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的迫切需要。

3.把社会主义核心价值观融入法治建设。法律作为社会行为的底线，是社会公德的固化和外化。中央高度重视社会主义核心价值观建设，强调要坚持依法治国与以德治国相结合，把核心价值观融入法治建设，使德治和法治在国家治理中相互补充、相互促进、相得益彰。法律法规要树立鲜明的价值取向，弘扬美德义行，立法、执法、司法都要体现社会主义道德要求，都要把社会主义核心价值观贯穿其中，努力使道德体系同社会主义法律规范相衔接、相协调、相促进，提高全社会文明程度，为全面依法治国创造良好人文环境。以法治体现道德理念、强化法律的规范作用，以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用，能够实现法律和道德相辅相成、相得益彰。

4.重视运用法治思维和法治方式。2014年2月28日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上指出，凡属重大改革都要于法有据，在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，坚持法定职责必须为、法无授权不可为。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）进一步要求“提高党员干部法治思维和依法办事能力”。法治思维是一种规则思维、程序思维，它以严守规则为基本要求，强调法律的底线不可逾越、法律的红线不能触碰，凡事必须在既定的程序及法定权限内运行。法治方式是运用法治思维处理和解决问题的行为方式。尊崇法治、敬畏法律是领导干部必须具备的基本素质。全面依法治国，要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。

5.建设社会主义法治文化。《决定》提出，必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化。这为推进法治社会建设提出了明确要求和重要任务。从一般意义上讲，精神和文化是支配人们日常行为的内在力量。任何东西，一旦升华为精神和文化，就会深深熔铸在人们的脑海里，牢牢扎根于人们的心灵中，自觉体现在人们的行为上。因此，文化自信是一个国家、一个民族发展中更基本、更深沉、更持久的力量。法治一旦升华为法治精神和法治文化，就会成为支配全社会成员法治行为的强大力量。从这个意义上讲，法治的生命不在于立法，而在于把法治精神、法治思维、法治观念熔铸到人们的头脑之中，体现在人们的日常行为之中。推进中国特色社会主义法治建设，建设社会主义法治国家，必须大力弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，使法治成为根植于人民群众内心的向往，成为固化在人民群众行为中的强大观念，成为一种社会生活方式和行为习惯。法治精神和法治文化缺失，是当前我国法治社会建设面临的亟待解决的突出问题。必须要加大全民普法力度，建设社会主义法治文化，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。

6.坚持依法治国和以德治国相结合。法安天下，德润人心。法律是成文的道德，道德是内心的法律。我们要坚持把依法治国和以德治国结合起来，高度重视道德对公民行为的规范作用，引导公民既依法维护合法权益，又自觉履行法定义务，做到享有权利和履行义务相一致。国家和社会治理，需要法律和道德共同发挥作用。《决定》明确提出，加强公民道德建设，弘扬中华优秀传统文化，增强法治的道德底蕴。法的形成离不开道德，法律的制定必须体现道德的要求和精神。没有全社会思想道德水平的提高，法治建设的道德底蕴就不会浓厚，增强法治的道德底蕴就会失去坚实基础。现代社会，没有法律是万万不能的，但法律也不是万能的。法律是外在约束，是他律；道德是内在自觉，是自律。仅有法律的外在约束，缺失道德的内在自觉，即使是最严厉的外在约束，国家和社会也将难以治理。因此，要坚持依法治国和以德治国相结合，健全自治、法治、德治相结合的社会治理体系。提高全民族法治素养和道德素质，增强法治的道德底蕴。对此，必须加强公民道德建设，提高全社会思想道德水平，积极培育和践行社会主义核心价值观，引导人们树立正确的世界观、人生观、价值观，强化规则意识，倡导契约精神，弘扬公序良俗，在全社会形成知荣辱、讲正气、作奉献、促和谐的良好风尚。

7.依据党内法规管党治党。党内法规是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规制度建设，强调法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性，事关党长期执政和国家长治久安的重大战略任务，要加快构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，扎紧扎牢制度的笼子。党的十八届四中全会进一步将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系之中，将“形成完善的党内法规体系”确立为全面依法治国总目标的重要内容。党的十八届五中全会把依规治党和依法治国作为党依法执政的两个轮子，要求全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平。党的十八届六中全会坚持思想建党和制度治党紧密结合，审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和修订后的《中国共产党党内监督条例》两部重要的党内法规，在党的历史上具有里程碑式的意义，再次凸显了党中央对党内法规的高度重视。党的十九大进一步提出，要全面增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导。[3]

（二）新时代党内法规建设的制度进展

办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、全面从严治党。坚持和完善党的领导，是党和国家的根本所在、命脉所在。作为执政党，党不仅要捍卫维护国家法律的尊严权威，同时还要以更高标准的党规党纪来管党治党、治国执政。在这个意义上，党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。[4]因此，必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，全面推进新时代党内法规建设。

为了更好地强化依靠党内法规管党治党的理念，进一步夯实依规治党的制度基石，2013年11月，党中央颁发《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，对之后5年中央党内法规制定工作进行统筹规划，提出了指导思想、工作目标、基本要求、主要任务和落实要求，是做好党内法规制定工作的重要指导性文件，有力地推动了党内法规制度体系建设。2015年8月，党中央批准建立中央党内法规工作联席会议制度，进一步完善党内法规制定体制机制，统筹推进中央党内法规建设各项工作，联席会在2015、2016年召开了两次工作会议，极大地加快了党内法规建设的体系化进程，推动了党内法规工作的蓬勃发展。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，其第5条明确规定：“党委主要负责人在推进法治建设中应当履行以下主要职责:……（二）坚持全面从严治党、依规治党，加强党内法规制度建设，提高党内法规制度执行力”。2016年12月24日至25日，全国党内法规工作会议在京召开。习近平同志作出重要指示强调，党的十八大以来，党中央高度重视党内法规制度建设，推动这项工作取得重要进展和成效。加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。要按照十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会部署，认真贯彻落实《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》，以改革创新精神加快补齐党建方面的法规制度短板，力争到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系，为提高党的执政能力和领导水平、推进国家治理体系和治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的制度保障。[6]2018年2月23日，党中央公布了《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018－2022年）》（以下简称《规划》）。《规划》深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，着眼于到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系，对今后5年党内法规制度建设进行顶层设计，提出了指导思想、目标要求、重点项目和落实要求，是推进新时代党内法规制度建设的重要指导性文件。《规划》提出，要适应新时代坚持和加强党的全面领导、以党的政治建设为统领全面推进党的各项建设的需要，到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，并随着实践发展不断丰富完善，开辟了党内法规制度建设的新纪元，开创了全面从严治党的新局面。总的来看，十八大以来的党内法规建设的制度进展集中体现在以下几个方面：

1.党内法规统筹机制不断完善。党内法规建设是一个系统工程，必须有计划、有步骤地推进，确保党内法规制度体系的系统性、统一性、协调性。为了确保党内法规制度建设的统筹性，强化顶层设计，突出规划指导，党中央分别于2013年11月、2018年2月，颁布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》和《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018－2022年）》，对未来一段的党内法规制度建设进行部署安排，极大地加快了党内法规建设进程，有力地推动了党内法规制度体系建设步伐。

2.党内法规工作机制不断健全。在中央层面成立了专门的党内法规工作机构——中共中央办公厅法规局，在各地各部门也在不断推动建立党内法规工作机构。为了完善党内法规制定工作体制机制，统筹推进中央党内法规制度体系建设，2015年8月，党中央还专门建立了中央党内法规工作联席会议制度，由中共中央办公厅法规局、中央纪委、中组部、中宣部等14个部门参加，对推动党内法规制度建设起到了较好的统筹和协调作用。

3.党内法规制度体系逐步完善。在党内法规发展过程中，党内法规制度体系逐步趋向科学化、制度化、规范化，逐渐形成了以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，党内工作和党内生活等党内主要方面基本实现了有规可依、有章可循。下一步要继续增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，确保到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。

4.党内法规执行力度不断加大。法律的生命在于实施。习近平同志指出，再好的制度如果不抓落实，只是写在纸上、贴在墙上、锁在抽屉里，制度就会成为稻草人、纸老虎，所以要增强制度执行力，制度执行到人到事，做到用制度管权管事管人，做到制度面前人人平等、执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是橡皮筋。在党内法规执行力建设上，党中央通过严格落实、严厉督促、严肃问责等一系列手段措施，建立一整套行之有效的党内法规执行机制，确保党内法规的贯彻执行、落地生根，党内法规执行力建设取得了令人瞩目的成效。

三、新时代党内法规建设的实践主题与体系逻辑

（一）新时代党内法规建设的实践主题

党的十九大提出，中国特色社会主义进入了新时代。进入新时代后，党内法规制度建设也面临着新要求新任务新目标。新时代党内法规制度建设是一项系统工程，要牢牢把握正确政治方向，坚持目标导向和问题导向，坚持整体推进和重点突破结合，坚持制定和实施并重，扎实推进党内法规制度建设各项工作。新时代党内法规制度建设应该着重解决以下几个突出问题：首先，制度是前提。党内法规建设的前提是有规可依、有章可循，这就要求要加大党内法规制定力度，尽快完善党内法规制度体系。现在，虽然党内法规的数量相对已经不少了，但是从全面从严治党法规体系来说，这些党内法规的数量还是远远不够的，距离形成完善的党内法规体系还有较大差距。因此，需要继续加强党内法规制度建设，大力推进党内法规体系化进程。其次，执行是关键。党内法规制度制定出来之后，必须确保能够行之有效。“一分部署，九分执行”，制度规范再多，如果发挥不了应有的制度约束力、执行力就是毫无意义的空气震动，需要进一步加大党内法规执行力建设。第三，人才是基础。党内法规相对于国家法律法规体系来说，毕竟还是一个新鲜事物。相对于国家法律方面的研究，从事党内法规研究的人还不是太多，因此，要大力加强党内法规队伍建设，加大对党内法规研究力度，为党内法规建设提供源源不断的人才保障。最后，组织是保证。党内法规建设作为管党治党的制度依据，主要是靠各级党委、党组的重视。有了党的坚强领导，党内法规建设才能取得更大的进展，因此，深入推进新时代党内法规建设，必须坚持和加强党对党内法规建设工作的全面领导，坚持依法治国与制度治党、依规治党相结合，思想建党与依规治党相结合，依规治党与以德治党相结合，全面从严治党与依规治党相结合。这不仅构成了新时代党内法规建设的实践主题，还是新时代党内法规建设的鲜明特征。

2012年11月15日，习近平同志在十八届中央政治局常委与中外记者见面时说，新形势下，我们党面临着许多严峻挑战，党内存在着许多亟待解决的问题，尤其是一些党员干部中发生的贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义等问题，必须下大气力解决。全党必须警醒起来。打铁还需自身硬。我们的责任，就是同全党同志一道，坚持党要管党、从严治党，切实解决自身存在的突出问题，切实改进工作作风，密切联系群众，使我们的党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。“打铁还需自身硬”是我们党的庄严承诺，全面从严治党是我们党立下的军令状。习近平同志在上任伊始，就将对民族的责任、对人民的责任、对党的责任，落脚到从严治党、使党始终成为坚强领导核心上，在我们党90多年历史上首次提出“全面从严治党”，既是时代发展的必然趋势，也是伟大事业和伟大工程的必然要求，体现了以习近平同志为核心的新一届党中央推行全面从严治党的魄力和决心，具有重大现实意义和深远历史影响。

之所以要强调全面从严治党，是因为党的生死关乎国家存亡。从世界范围来看，政党政治是当今世界的主流政治形态。一个国家的主要政党尤其是执政党的宗旨、主张与政治诉求影响着国家的制度形态和发展理念。中国共产党是中国的执政党，是国家的最高政治领导力量。基于党的特殊执政地位，党从诞生之初起就特别注重党的建设工作，通过不断加强和改进党的建设，巩固党的领导地位。改革开放以来，面对日趋复杂的国际形势和不断发展变化的国内环境，中国共产党坚持以马克思主义原理和中国特色社会主义理论为指导，全面推进党的建设新的伟大工程，科学判断和准确把握我们党所处的历史方位和肩负的历史使命，紧密联系治国理政实践，大力加强党的执政能力建设和先进性建设，进一步提高了党的领导水平和执政水平，进一步提高了拒腐防变和抵御风险能力。在过去40年里，我们党在改革开放中茁壮成长，领导全国各族人民取得举世瞩目的巨大成就。在做好经济社会建设的同时，党的建设也常抓不懈，取得显著成绩。应当说，当前党的领导水平和执政能力基本适应了经济社会发展的要求。但是，我们也应该清醒的看到，在新形势下，我们党不仅担负着团结带领全国人民全面建成小康社会、推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的历史重任，而且面临着执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验等四大考验，存在着精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、消极腐败的危险等四大危险，需要解决好“提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力”两大重大课题。从党的建设角度来看，坚持从严治党，坚决反对腐败，是党必须始终抓好的重大政治任务。

在这种背景下，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规制度建设，提出要坚持全面从严治党和依规治党紧密结合，强调要善于运用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规建设，让法律制度刚性运行，深刻阐明了用法治思维和法治方式管党治党、治国执政的重要性。党的依法执政，既包括党依据国家法律法规治国理政，也包括党依据党内法规管党治党。在管党治党实践中，党中央以零容忍的高压态势严惩腐败，坚持制度反腐、彻底反腐、科学反腐，将任性恣意的权力有效的关进制度的牢笼里，使得制度建设成为治国执政的主题，在全面从严治党中发挥着根本性的支撑保障作用。对此，习近平总书记专门强调指出：“全面从严治党，要坚持思想建党和制度治党紧密结合，全方位扎紧制度笼子，更多用制度治党、管权、治吏”。[7]

（二）新时代党内法规建设的体系逻辑

用法治思维和法治方式管党治党、治国执政最主要的就是用党内法规来管党治党，用党内法规来治国执政。从出台中央八项规定到制定《中国共产党巡视条例》，从修订出台《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》，到制定《中国共产党问责条例》，再到十八届六中全会上审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，再到党的十九大修改《中国共产党章程》，以及2018年9月再次修订《中国共产党纪律处分条例》，我们党始终将全面从严治党与依规治党相结合，把党内法规作为全面从严治党的制度支撑、重要保障和根本遵循，集中整饬党风，严厉惩治腐败，大力推进党内法规制度建设，开辟了全面从严治党的新格局，推动管党治党取得新成效、党风政风展现新气象。据不完全统计，十八大以来新立新修的中央党内法规多达90余部，超过现行有效的中央党内法规总量的二分之一以上。在内容上，这些新立新修的党内法规主要以严肃党内政治生活、坚守廉洁自律、规范权力运行、加强监督问责为重点，从不同方面体现了全面从严治党的内容要求。

治国必先治党，治党务必从严，从严必有遵循，党内法规正是我们管党治党、治国理政的根本遵循。正如习近平总书记所说：“从严治党，最根本的就是要使全党各级组织和全体党员、干部都按照党内政治生活准则和党的各项规定办事。”[7]全面从严治党与依规治党相结合，体现了治标和治本的统筹兼顾、自律和他律的双管齐下，表明我们党对新形势下党的建设规律、治国理政规律有了新探索、新认识、新创见。《中国共产党章程》、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》、《中国共产党廉洁自律准则》、《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党巡视条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党问责条例》、《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》和《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》等一系列重要党内法规的修订出台，意味着党内法规制度体系中的基础性、骨干性、支柱性党内法规已经基本齐全，标志着党内法规制度体系框架基本形成，为2021年形成完善的党内法规体系打下了坚实的基础。[8]

在全面从严治党的法规体系中，这些基础性、骨干性、支柱性党内法规之间存在密切的有机联系，这种联系也是全面从严治党体系内在的运行逻辑，即全面从严治党以《中国共产党章程》为根本遵循，以《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党廉洁自律准则》《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》为基础要求，依据《中国共产党党内监督条例》对党内政治生活和廉洁自律情况和作风建设情况进行全面监督，注重发挥《中国共产党巡视条例》的监督利剑功能。对于监督中发现的违规违纪问题，依照《中国共产党纪律处分条例》给予相应的纪律处分，同时对负有管党治党责任的党组织尤其是党员领导干部，依据《中国共产党问责条例》进行问责。不论是监督执纪还是问责处理，都要严格按照《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》规定的程序流程进行。在这个逻辑运行过程中，按照《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》要求，理论学习贯穿始终，为全面从严治党提供坚强有力的思想保证。各级党员领导干部都要严格按照党中央积极推进“两学一做”学习教育常态化制度化要求，认真学党章党规、学系列讲话，不断增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，做到政治合格、执行纪律合格、品德合格、发挥作用合格，确保党的组织充分履行职能、发挥核心作用，确保党员领导干部忠诚干净担当、发挥表率作用，确保广大党员党性坚强、发挥先锋模范作用。

因此，党的依法执政，既包括党依据国家法律法规治国理政，也包括党依据党内法规管党治党。在管党治党实践中，党中央以零容忍的高压态势严惩腐败，坚持制度反腐、彻底反腐、科学反腐，将任性恣意的权力关进制度的牢笼里，使得党内法规制度建设成为治国理政的主题，在全面从严治党中发挥着根本性的支撑保障作用。在全面依法治国条件下，管党治党要靠党规党纪，坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开，用严明的纪律管住全体党员。党的十八大以来，我们党出台了很多党内法规制度，始终坚持全面从严治党与依规治党相结合，始终把党内法规作为全面从严治党的制度支撑、重要保障和根本遵循。全面从严治党与依规治党相结合，体现了治标和治本的统筹兼顾。如果说“打虎”、“拍蝇”等反腐行动是治标的话，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的制度机制则就是治本。新时代的党内法规建设同时还体现了自律和他律的双管齐下。自律是内心的自觉，中国共产党是先锋队，党员是先进分子，要自觉地、模范地遵守国家法律、政治纪律和政治规矩、党内法规；他律是外在的约束，是指违反党纪党规进行的处分、问责、监督。依法治国与依规治党、制度治党相结合，充分表明我们党对新形势下党的建设规律、治国理政规律有了新探索、新认识、新创见。伴随着党内法规制度体系的不断发展和完善，党内法规在全面从严治党中的地位和作用将会越来越彰显。

【参考文献】

[1]王振民，施新洲等.中国共产党党内法规研究[M].北京：人民出版社，2016.9.

[2]本书编写组.党章党规必修课[M].北京：人民日报出版社，2017.9.

[3]秦强.良法善治[M].北京：人民日报出版社，2018.1.

[4]殷啸虎.中国共产党党内法规通论[M].北京：北京大学出版社，2016.1.

[6] 姜洁.坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设[N].人民日报，2016-12-26（01）.

[7] 黄敬文.当好改革开放排头兵创新发展先行者 为构建开放型经济新体制探索新路[N].人民日报，2015-3-6（01）.

[7]中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].北京：中国文献出版社，2015.46.

[8]宋功德.党规之治[M].北京：法律出版社，2015.309.