【作者简介】
李莉，中国政法大学政治与公共管理学院副教授。
【摘要】
国家监察体制改革的本质是权力监督改革。这一改革的制度逻辑实际是将权力监督的分散格局整合于一个统一的机构内部。从建党之初的纪委到建国之初的纪委、监察部、检察院三驾马车，再到改革开放之后纪委与监察合署办公、检察院设立反贪局等都表明了中国的权力监督的制度发展逻辑是多重线索的，同时党、政、法的权力监督逻辑也从独自运行逐渐过渡为部分重合、交集合作、再到统一于党的反腐败顶层设计之中的发展逻辑。这样的逻辑转化与变迁实际上反映出中国作为单一政党领导下的民主集中制在权力制约的实践中寻找解决问题的思路。2017年后，最新试点的国家监察委员会则又在此基础上进行了全新整合。从单一到并行，从多元到整合，这是一条复杂而曲折的制度逻辑转换的历史演进过程。在这个过程中，自我运作、交集碰撞、整体合一，构成了中国权力监督体系内在的制度变迁的独特景观。
【关键词】
国家监察体制改革；制度变迁；权力监督
新时代下，正在行进中的中国国家监察体制改革，是事关全局的重大政治体制改革，是国家监督制度的顶层设计。国家监察体制改革的本质是权力监督改革。这一改革的制度逻辑实际是将权力监督的分散格局整合于一个统一的机构内部。这一机构将隶属于政府行政序列的行政监察机关改造为向各级人民代表大会负责的国家监察机关，覆盖的监察对象也从政府行政序列公职人员扩大到行使公权力的所有公职人员。与此同时，还明确规定新的监察委员会主任由纪委书记兼任。这一制度设计的逻辑背后不仅体现了权力监督从过去分散的党内纪律监察机关、政府内部的行政监察机关、司法系统的人民检察机关重新整合为一个单一的机构，而且还反映出中国共产党的领导形式在不断创新。国家监察体制改革将推动政治体制改革，直接影响到我国政治体制格局的变迁。
从历史梳理看，从中共建党之初借鉴苏联政党中的纪委经验，到建国后分别在中共党内设立纪委、政府内部设立监察部、司法体系内建立人民检察院三套权力监督机构，短暂并行后又经变更、撤销、瘫痪；再到改革开放后各个机构的复建、改革、合并、调整，逐渐形成了以纪委为主导的纪检监察模式和检察院反腐败机构的双重逻辑格局。最新试点的国家监察委员会则又在此基础上进行了全新整合。从单一到并行，从多元到整合，这是一条复杂而曲折的制度逻辑转换的历史演进过程。在这个过程中，党的逻辑与法的逻辑在同一时空内转换，自我运作、交集碰撞、整体合一，构成了中国权力监督体系内在的制度变迁的独特景观。
中国权力监督体系的重要组成来源于中国共产党的党内监督。作为党内监督的重要机构，中国共产党纪律监察委员会（纪委）在1927年中共第五次全国代表大会上才第一次成立，当时被称为中央监察委员会。中共六大时则规定为“党的全国大会、省县市代表大会，选举中央或省县审查委员会。”中央审查委员会主要是为了对党内财务和机关工作进行监督，对于党员违纪问题并没有处理权。从最早期建立的逻辑来看，纪律检查机关虽然承担监督职责，但实际运行权力却是由党委决定的。到了中共七大之后，党的各级监察委员会，在各该级党的委员会指导下进行工作。当时的纪律检查委员会的规定相对于苏共的监委既有联系，也有区别。它反映出中共在学习借鉴苏共纪律检查模式上的一种选择性和自主性特征。这样的制度安排逻辑一直延续到之后的党内权力监督中，反映出纪委作为党内监督机构，其权力实际来源于党委的授予，其定位也应是党委的助手。党内监督的早期发展历史不仅为中国共产党从革命党转变为执政党之后的发展脉络打下了底色，而且深刻影响了国家监督体系的发展。
一、建国初期的三重逻辑变迁：党、政、法的权力监督的分工与变化
（一）短暂的并行结构
1949年建国之后，党的纪律检查委员会和政府系统的监察委员会同时存在，两者分别承担了党的纪律检查和政府行政监察的不同职能。与此同时，在司法层面，这个时期的人民检察院实际的职能是对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任。
首先，纪委的成立。1949年11月，新中国成立后一个月，中共就决定成立中央和各级党的纪律检查委员会。这个时期的纪委的党内权力监督机构的性质与建党之初有了更为详细的制度安排。在监管对象上所辖部门不仅包括中央直属各部门，而且还包括各级党的组织、干部、党员等。在监督权力上不仅涉及到检查，还涉及到受理、审查、处分等权力。
图1 建国初期三个权力监督机构（1949-1956年）
其次，监察部的设立。1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》，人民监察委员会得以设立。人民监察委员会等机关的地位介于政务院与部、会、院、署、行之间。关于设立委员会的目的，周恩来在《关于中华人民共和国中央人民政府组织法草案说明》中做了如下解释：政务院不可能经常来到这三十个单位，所以下面设四个委员会协助办理。董必武在《中央人民政府组织法的草拟经过及其基本内容》中对此作了进一步的说明，指出，包括人民监察委员会在内的委员会与政务院30个部门之间建立联系与指导关系，各部门的工作受双重领导，一方面受政务院的领导，另一方面又受其所属的指导委员会的领导。谈到人民监察委员会的功能时，董必武特别强调，人民监察委员会是监察行政人员是否履行其职责的，与检察署不同。1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第19条规定：在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠正其中之违法失职的机关和人员。这里所讲的“各级国家机关”包括除行政机关外的其他公职人员，因为“人民监察机关”作为一项制度，不仅仅指人民监察委员会体制，监察制度还包括对其他机关工作的监察。
最后，检察院的设立。1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议表决通过了《中央人民政府组织法》，其第五条规定：“组织最高人民法院及最高人民检察署，以为国家的最高审判机关及检察机关”；第二十八条确定最高人民检察署的职责是：“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任。”
由此，中国共产党党内的纪律检查委员会和政府行政系统的监察委员会同时存在，两者分别承担了党的纪律检查和政府行政监察的不同职能。与此同时，在司法层面，这个时期的人民检察院实际的职能是对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任。从三个机构的内在逻辑上来看，纪委的设立是为了能够在党的系统形成权力监督机制；而监察部的设立则是为了能够在政府的系统内行政自上而下的监督机制；检察院的设立则体现了党、政两套系统之外的司法监督机制的逻辑。这一制度设计被写入了1954年宪法。由此，建国之初的制度架构实现了对单一政党领导下的民族国家的权力监督体系的基本建构工作。党、政、法三个系统各自拥有自己的监督体系，三驾马车的并行实际上体现了分工明确的监督格局，即纪委负责党内违纪问题、监察部负责监察行政人员是否履行其职责，检察院负责违法问题。本质上，这个时期的权力监督理念反映的是党政体制下中国特色权力监督的积极尝试与探索（见图1）。
然而，这一制度设计却也存在一些较为明显的问题：首先，看似分工明确，在实际运行中，三者的界限似乎并不能很好区分。例如，纪委负责党内党员的违纪问题，其他非中国共产党党员的人员如何监督并没有提及。还有监察部门负责政府内部工作人员是否履行其职责，政府内部的工作人员如果是中共党员，又如何处理等等。因此，这些问题在现实中会牵扯到三个部门之间的界限区分以及协调等众多问题，这也为后来的变化埋下了伏笔。
（二）变更、撤销与瘫痪
三个机构的并行时间较为短暂，自1955年开始先后经历了一系列变化，包括更名、撤销、瘫痪。首先，党的纪委的监督权限变化。1955年3月，中共全国代表大会决定成立中央监察委员会，通过了《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，决定取消纪律检查委员会，成立党的中央和地方监察委员会，查处各种违法乱纪、贪污腐化现象。1955年，中共全国代表会议明确中央监察委员会由党的代表会议选举产生，地方各级监察委员会则由地方党的代表会议选举产生。监察委员会在同级党委指导下开展工作，下级监委受上级监委的领导。1956年9月中共八大就明确表示“各级监察委员会在各级党的委员会领导下进行工作”，这表明了监委和党委的关系实际上还是之前的纪委和党委的关系。但是党在权力监督的范围上发生了扩大。根据1955年中共全国代表会议要求，中央监委制定了工作细则，表明中央监委可以查处党组织和党员违犯党纪国法的案件。这个规定与中央纪委的规定还是有所不同的，因为后者在规定上只对违犯党纪的行为进行查处，违法问题则由人民监察委员会和司法部门负责。这反映出党内纪律检查边界的范围扩大，从违纪问题的查处扩大为违法问题的查处。同时也反映出党的权力监督逻辑已经从党内违纪扩大到违法问题。
其次，行政监察机构的合并与撤销。由于监察和纪检在工作上存在交叉和重复，1952年，中央发出《关于加强纪律检查工作的指示》，规定“各级党委的纪律检查委员会与各级人民监察委员会可酌情实行合署办公”。[1]1954年6月撤销大区一级的监委。同年9月，根据第一届全国人民代表大会第一次会议通过的有关法律，以及国务院关于厉行节约精简行政机构，提高工作效率的精神，撤销县(市)、市辖区人民政府监察机构。1955年底，安徽省党政监察机构分开办公。但在党的八届二中全会关于增产节约紧缩编制的号召下，1957年又恢复合署办公。1958年底到1959年初，全国大部分省(市)也开始试行党政监察机构合署或合并。1959年4月，第二届全国人民代表大会第一次会议通过了国务院关于撤销国家监察部的议案，地方各级政府的监察机构与各级党的监委合并，不合并的则由各级政府自行决定处理，中央监察机构因撤销不再履行其职责。监察部自1954年成立后，至1959年4月撤销。
第三，检察院的机构变化。检察院的变化首先自1955年起在铁路、军队系统组建了检察院。1962年，最高检再次调整内设机构，内设三个业务厅中的三厅负责查处严重违法乱纪行为等工作（洪宇、任建明，2017）。之后自1966年到1976年文革期间，最高人民检察院、军事检察院和地方各级人民检察院先后被撤销，检察制度发展中断，机构被撤销，人员被遣散，业务实际上被取消。
从变更、合并、并行到撤销，这一过程一方面表明了中国特色的党政体制内部党、政、法三套机构之间复杂的党政关系、党法关系；另一方面则反映出中国党政体制在探索权力监督过程中的艰难与曲折。
二、改革开放之后的双重逻辑与变迁
（一）各自运作：恢复重建
在党内监督方面，从1976年10月到1982年8月中共十二大召开，这六年被称为“拨乱反正”时期。同时，中共的纪律检查工作也处于“恢复期”。1982年9月，中共召开了第十二次全国代表大会，选举产生了中央委员会、中央顾问委员会和中央纪律检查委员会，胡耀邦、邓小平、陈云分别任总书记、主任和第一书记。
与建国初期对应的政府的行政监察体系的复建工作较晚。1975年宪法和1978年宪法对监察机关没有做任何规定。1982年全面修改宪法时，在国务院组成部门中没有设立监察部。1979年3月，中央纪委要求中央各部委成立纪律检查机构。在编制人数比较多的部委成立纪律检查委员会，在编制人数较少的部委则成立纪律检查组。到1980年，国务院各部委中已有75%以上成立了纪律检查机构。1986 年12 月第六届全国人大常委会决定恢复并确立国家行政监察体制，设立监察部，隶属国务院。新的监察部主要职责是监督检查国务院各部门及其工作人员、省级政府的主要负责人和中央直属企事业单位中国家行政机关任命的领导干部贯彻执行国家法律、法规和政策以及决定、命令的情况；受理对其违反国家法律、法规以及违反政纪行为的检举、控告；调查处理其违反国家法律、法规以及违反政纪的行为，受理其不服行政处分的申诉，以及法律、法规规定的其他由监察部受理的申诉。根据《国务院关于在县以上地方各级人民政府设立行政监察机关的通知》，到1988年底，省、地、县三级地方政府的监察机关也先后完成组建。随后，地方各级监察机构成立，隶属各级人民政府。被取消了28年的监察部再次设立，标志着国家行政监察制度得以恢复，党的纪律检查和行政监察在对象、范围等方面进行了划分，纪委管党纪、监察机关管政纪的局面再次形成。1993 年根据改革开放之后不正之风和腐败现象突出的形势，党中央、国务院决定中央和各级纪委和监察机构合署办公，实行“一套工作机构、履行党的纪律检察和行政监督两项职能”的体制。
作为司法机关的人民检察院，1978最高人民检察院恢复重建之后，设立经济检察机构，主要负责查处国家机关、国有企业及其工作人员的职务犯罪。1979年颁布的《刑事诉讼法》规定，贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉，为检察机关开展反贪污贿赂和渎职侵权工作提供了法律依据。1982年，最高人民检察院（最高检）调整内设机构，设立二厅负责原法纪检察厅和经济检察厅业务。1988年，全国人大常委会通过了《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》，首次在单行刑法中将贪污贿赂犯罪规定为一类犯罪。同年，将1982年以来的二厅分设为经济检察厅和法纪检察厅，分别负责反贪污贿赂和渎职侵权工作。1989年8月，最高检将经济检察厅更名为贪污贿赂检察厅，职能不变。同年，在最高检的支持下，广东省试点成立了全国首个人民检察院反贪污贿赂工作局。随后，全国其他省区市也相继成立了反贪局。1995年最高人民检察院决定撤销经济检察厅，成立反贪污贿赂总局，标志着全国检察机关查办职务犯罪机构组建的完成。2000年为贯彻党中央“预防为主，标本兼治”的方针，最高人民检察院设立职务犯罪预防厅，地方各级检察机关也相继成立预防机构，形成查办案件与预防犯罪两手抓的格局。
（二）交集并行：反腐败工作
从恢复期的制度运行逻辑来看，党内权力监督机构纪委、政府内部的监察部以及人民检察院都实现了复建。但短暂的恢复期之后，这三个机构就发生了重要的变革。在改革开放的背景下，“各项工作都要围绕经济发展这个中心”来开展。面对经济发展引发的各种腐败现象的激增，纪委、监察部、检察院三个权力监督机构都开始服务于反腐败这一中心工作，由此形成了日益紧密的交集模式。其中，纪委与监察部直接合并，形成了“党政”权力监督下的“合一”工作模式（图2）。检察院则不断将反腐败工作纳入到其日趋专业化的发展逻辑之中。
图2 改革开放后三个权力机构的变迁（1978-2017年）
1.“重合”：纪检监察模式的出现与发展
各级纪委同时受本级党委和上级纪委领导,并且它不同于党委的一个工作部门，而是同级党委的一套班子。“双重领导体制”的确立提高了纪委的政治地位和监督能力，加强了中共纪律检查工作的独立性。但矛盾随之产生，纪委不能不受到党委的领导，因此就只能是一种双重领导的体制。为了理顺党政关系，1986 年12 月第六届全国人大常委会决定恢复并确立国家行政监察体制，设立监察部，隶属国务院。在制度方面区分了党的纪检部门和政府监察部门。
党的十三大重新明确党的纪律检查与政府行政监察的关系。被取消了28年的监察部再次设立，标志着国家行政监察制度得以恢复，党的纪律检查和行政监察在对象、范围等方面进行了划分，纪委管党纪、监察机关管政纪的局面再次形成。1993年初，中央纪委和监察部开始合署，一套人马、两个牌子，总计内设23个室（厅、局）。从法律意义上两个机构仍然并存，分属两个序列，承担党纪和政纪两项职责；但在实际工作中，又是一个单位来具体工作，重大问题——无论是党纪还是政纪问题——只能由中央纪委常委会研究决定，中央纪委常委可以处理分管的政纪监察工作。从中纪委历年工作报告词频统计来看，中央纪委和监察部合署办公之后，这种模式一直在使用。“纪检监察”模式也成为富于中国特色的反腐败模式。
2.纪检模式的发展：多元职能向党风廉政建设和反腐败的回归
改革开放之后，中共纪律检查委员会恢复重建，并且承担了越来越多的工作任务。例如：恢复组建之初，主要承担维护党规党法、平反冤假错案、打击经济犯罪三项工作；十三大以后主要承担保护、惩处、监督、教育四项工作；十四大以后主要承担领导干部廉洁自律、查处案件、纠正部门和行业不正之风三项工作；十七大以后则主要承担教育、制度、监督、改革、纠风、惩治六项工作。这一思路在历届中纪委报告中也得以体现。这反映出2012年十八大之后纪委内部关于职能的改革和再定位。习近平在十八届中央纪委第五次全会上指出，各级纪检监察机关要聚焦党风廉政建设和反腐败斗争这个中心任务，强化监督执纪问责，深化转职能、转方式、转作风，更好履行党章赋予的职责。“三转”的实质是要求纪检机关找准职责定位，明确主责主业。中央纪委监察部参与的议事协调机构已由125个减至14个，对确实需要纪检监察机关参加的才予以保留，属于其他部门职责范围的不再参与，避免出现职能“越位”、“错位”等问题。全国范围内，省级纪委参加的议事协调机构数量，也由4600多个精简至500多个。清理后，省、市、县级纪委参与的机构平均数分别由144个、125个、85个减至14个、14个、13个。中央纪委还专门针对中央和国家机关出台文件，明确提出纪检组长(纪委书记)一律不再分管所在单位其他业务工作，且不再兼任所在单位其他行政职务及与纪检监察工作无关的学会、协会、议事协调机构的领导职务。
1993年中央纪委第二次全会和1994年的三次全会上，江泽民对反腐败工作进行了专门的论述，作出反腐败斗争形势“严峻”的判断，提出了“腐败问题会导致亡党亡国”[1]的政治观点，这是继1980年陈云提出“党风问题关系党的生死存亡”之后，又一个关系到执政党地位的论述。到了中共第十六次全国代表大会，对于中共纪委的反腐败职能终于进行了明确，即除了执行党内法规之外，纪委还要“协助党委组织协调反腐败工作”。这实际上是对十四大以来中共重构纪律检查工作职责和实践的“追认”。除此之外，随着纪委职责的专门化，中共纪委所承担的其他任务也开始逐步褪去。2003年十六届中央纪委二次全会进一步明确纪检部门只承担纪律检查和反腐败，其他工作都不再由纪委参与。至此，中共纪委的主要任务就变成了党风廉政建设和反腐败斗争。
3. 司法惩治：检察院的反腐败职能日益凸显
自1978年复建以来，检察院的机构建设和人员建设都发生了较大变化。检察院工作人员从数量和质量上都发生了变化，显示出专业化、规范化、制度化建设日趋增强。
反腐败斗争是检察院的重要的一项职能和任务。对于这一任务的表述正如下文所述“履行宪法赋予的法律监督职责,领导地方各级人民检察院和各级专门检察院,积极参加廉政建设,开展了打击贪污、受贿犯罪的斗争。”在改革之初，反腐败工作主要与打击经济犯罪等专项行动一起开展。而从1990年代之后，“反腐败斗争”开始出现在检察院报告中，例如1991年第一次出现“这几年的工作实践证明,检察机关依法把惩治贪污、贿赂犯罪作为工作重点,是正确的,有成效的,得到广大干部和群众的拥护,推动了廉政建设和反腐败斗争。”。随后在1994-1996年使用频率最高。这与当时的领导人的重视也有重要关系。中共十八大之后，对于“反腐败斗争”的使用也在持续增多，2016-17年也呈现出峰值。这反映出十八大以来反腐败斗争的重要性。
具体而言，从专门机构设立到反腐败工作方式，这一切都形成了具有专业特色的检察院工作机制。从统计数据上看，1989年设立专业的反贪局。“最高人民检察院推广了广东省人民检察院设立反贪污贿赂工作局的经验,并得到党中央、全国人大常委会和国务院的支持。在检察院内设立侦查贪污、贿赂犯罪的专门机构,有效地加强了查处大案要案的工作。全国已有十四个省级检察院和五十五个地、市级检察院设立了反贪污贿赂工作局。凡是设立了专门侦查机构的地方,侦破工作都有了显著进展,办案质量有了提高。”[3]反贪局的建立被认为是“针对反贪污贿赂犯罪斗争的长期性、复杂性而采取的重要组织措施,也是实施法律监督的具体体现。”
4.“纽带”：反腐败联合办案小组
从上述梳理中，本研究也发现纪委与检察院分别在机构结构、功能、性质和任务上随时间呈现不同的变化。但就反腐败工作而言，二者既表现出差异又呈现了相似之处。从功能上而言，纪委承担的是党内纪律审查与监督，扮演的是党委的助手角色。随着十八大的改革深入，纪委的功能也聚焦于党风廉政建设和反腐败工作，主要针对的是党内的违纪行为。检察院则实际是按照宪法规定依法履行法律监督职能，反腐败工作是其接受党的领导，配合党委的中心工作的重要体现之一。因此，纪委与检察院是分工较为明确的。然而，在实际工作中，由于二者的交集都聚焦于反腐败工作，因此，在区分党内违纪与违法的前提下，共同接受党的统一领导，从而实现为党的中心工作服务成为两个机构在反腐败工作上的交集日益增多。换言之，反腐败工作成为链接二者的纽带。
具体而言，检察院与纪委发生交集的制度性安排是通过联合办案模式共同处理腐败案件来完成的。在这个模式下，纪委主要处理党内和政府部门内部党员的违纪问题，检察院则处理违法问题。十三大之后重点厘清了党纪与国法的关系。纪委与检察院在查处党员干部违纪和违法问题上建立分工协作机制，明确了处理党纪国法问题各自的范畴。
随着反腐败工作的深入，纪委与司法机关之间的配合协作非常紧密且重要。例如十五大报告中明确提出“纪委就能够积极发挥组织协调作用，协助党委抓好党风廉政建设和反腐败工作；司法机关、行政执法机关及其他有关部门就能够各负其责，密切配合，提高工作的整体效能。”十六届中央纪委第三次全会工作报告也指出“加强组织协调，发挥执纪执法机关的职能作用，形成了查办案件工作的合力。严格依纪依法办案，对违纪违法党员干部的主要问题查清后，涉嫌犯罪的及时移送司法机关”。十八届中央纪委第五次全会指出“坚持快查快办，查清主要违纪事实，作出党纪政纪处分，对涉嫌犯罪的按程序移送司法机关；对严重违犯党纪、不构成犯罪的，及时作出党纪处分，予以惩戒。”
另一方面，联合办案模式的存在实际也表明了纪委和检察院所代表的党纪与国法的区别。正是由于党纪与国法的不同，也使得两个机构在从事反腐败工作时必须借助联合办案这种机制进行合作与联系。因此，在一定程度上，联合办案模式成为维系党内纪律监督机关与司法监督机关的重要制度性纽带。例如，纪委与检察院的协调与合作集中体现在案件的移送上。从违纪案件到违法案件，制度性的规定是健全的。然而，纪委与检察院由于制度逻辑的不同，在现实运作中也出现了很多问题。在联合办案或者合作机制上，会有一些不太顺的地方或者是一些问题。例如思路不顺，做法欠妥；纪委和检察院在信息沟通上存在一些问题、协调与配合上的问题、线索上重复举报较多的问题等。鉴于上述纪委与检察院在实际运行中出现的问题，从制度上进行新的变革的迫切需求就使得国家监察委员会的成立成为必然。
三、多重逻辑整合为单一逻辑：国家监察委员会的组建
正在行进中的中国国家监察体制改革，是一项重大的政治改革，是国家监察制度的顶层设计。王岐山指出，监察委员会实质上是反腐败机构，监察体制改革的任务是加强党对反腐败工作的统一领导，整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，成立监察委员会，作为监督执法机关与纪委合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。从历史梳理看，国家监察体制改革的动因源于原有反腐败体制的低效能化。原有反腐败机构力量分散、职能交叉，监察权力的行使没有形成一种合力、监察工作容易受到地方的限制，缺乏独立性；执纪执法边界不清；纪委监察反腐实践遭遇合法性质疑；监察机关定位不准、职能过窄、独立性保障不够、监察手段有限、监察对象范围过窄、监督程序不够完善，难以有效整合监督资源。现行监察体制的不适应性、结构性改革压力和功能性改革压力是改革的逻辑起点。因此，国家监察体制改革的路径是从制度互动到制度整合的制度变迁过程，这一过程将推动政治体制改革，直接影响到我国政治体制格局的变迁。建立国家监察委员会，形成高效权威的国家监察体系，有利于提升国家治理能力，推进国家治理体系和治理能力现代化。
国家监察体制改革正在有序推进。2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》，专门增写监察委员会一节，宪法明确了监察委员会作为国家机构的法律地位。之后，2018年3 月 13 日公布的国务院机构改革方案中指出，监察部并入新组建的国家监察委员会。在国家监察组织逐步健全的同时，监察法也在酝酿之中。全国人大对《中华人民共和国监察法（草案）》进行了审议。
国家监察体制改革的目的，是要加强中国共产党对反腐败工作的统一领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体系。这一改革的本质是权力监督改革。这一改革的制度逻辑实际是将权力监督的分散格局整合于一个统一的机构内部。这一制度设计的逻辑背后不仅体现了权力监督从过去分散的党内纪律监察机关、政府内部的行政监察机关、司法系统的人民检察机关重新整合为一个单一的机构，而且还反映出通过党内监督和国家监督的制度性创新，形成党的领导的新形式，深化对各级党组织和党员领导干部行使权力的监督层次和力度。
四、结语
“当代中国的党政体制以否定分权为逻辑前提，并且在相当长的时期内，其政治话语中并不存在“权力制约”的表达（只有“权力监督”）”。因此，梳理并厘清自中国共产党建党以来的党政体制的权力监督逻辑具有重要意义。
上述通过对中国反腐败机构的源头梳理，不难看出在建党之初到建国之初，之后到改革开放之后，不同历史阶段权力监督机构都发生了较为复杂的变化。从建党之初的纪委到建国之初的纪委、监察部、检察院三驾马车再到改革开放之后纪委与监察合署办公、检察院设立反贪局等都表明了中国的权力监督的制度发展逻辑是多重线索的，同时党、政、法的权力监督逻辑也从独自运行逐渐过渡为部分重合、交集合作、再到统一于党的反腐败顶层设计之中的发展逻辑。这样的逻辑转化与变迁实际上正是中国作为单一政党领导下的民主集中制“由于不存在多党竞争，不存在分权制衡，因此权力制约的实践只能从体制内部去寻找解决问题的方法”。
中国共产党领导的民主集中制作为一种政体的组织原则强调的是集中统一和权力的有效行使。 正在行进中的国家监察体制改革从制度设计上首次将分散的权力监督机构整合于一体，有利于提升反腐败工作的效率，也符合民主集中这种政体的组织原则所强调的集中统一和权力的有效行使。与此同时，国家监察体制改革对于中国共产党领导的党政体制的权力制约实践又开启了新的发展和创新。一方面，通过国家监察体制改革，将会强化自上而下的权力监督，这实际属于“光扬传统”的一部分；另一方面，在新整合成立的国家监察委员会中，将法治化、程序化、制度化理念贯穿进入权力监督逻辑中则是在新历史条件下的创新。基于北京、浙江、山西三地的试点经验，上述两方面的改革成效已经基本显现出来。目前全国省、市、县三级监委组建运行后，在党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导下，扩大监察范围，整合监察力量，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系，并通过建章立制、党内法规的厘清、纪法衔接、执纪监督、执法办案等形成统一行使权力的制度化的监察机关。制度优势已经逐渐转化为治理效能。
“我们党要实现全面领导、长期执政，面临的最大挑战是对权力的监督”；习近平总书记提出，”“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导,扩大监察范围,整合监察力量,健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”。这深刻揭示了国家监察本质上属于党和国家的自我监督。因此，系统梳理党和国家的权力监督历史发展和逻辑变迁，对于构建和创新党和国家监督理论具有重要的基础性作用。上文梳理表明，党、政、法不同逻辑脉络中的制度机构，在新的国家制度创新中的机制融合、功能互补还需要不断积累实践经验。这也是未来有待继续观察与解决的重要议题。
本文注释已省略
微信号：whudnfg
最新公告：