提要：近年来伴随着党内法规建设实践的推进，党内法规研究受到党史党建、马克思主义理论、政治学、法学等专业学者的高度关注，成为跨学科研究的一个重点和热点问题。学术界主要从党内法规的科学内涵、重要价值、存在的问题、实践路径、党内法规与国家法律的关系、依规治党与依德治党的关系等方面进行了深入研究，取得了重要理论成果，对进一步推进党内法规建设实践具有重要意义。今后还应进一步深化党内法规的基础理论研究，深化党内法规的个案研究，深化党内法治思维和法规文化的研究，进行跨学科综合研究。
关键词：党内法规 党的建设 依规治党
作者：王同昌，男，河海大学马克思主义学院公民道德发展与人的现代化研究基地、中国特色社会主义理论体系研究基地副教授，法学博士（南京211100）。
来源：文章刊于《观察与思考》2018年第1期
近年来党中央高度重视党内法规制度建设。2013年中央印发了《中央党内法规制定工作五年规划纲要》（2013-2017），明确了未来五年党内法规制定的目标，为到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础。2014党的十八届四中全会强调：“加强党内法规制度建设。党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。”2014年11月，中央发布了《关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，通过对新中国成立至2012年6月期间出台的2.3万多件中央文件进行全面筛查，共梳理出规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件1178件，经过清理，废止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%；继续有效的487件，其中42件需适时进行修改。通过清理，摸清了中央党内法规制度的家底，一揽子解决了党内法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题，有力维护了党内法规制度的协调统一，有利于党内法规制度的遵守和执行。伴随着党内法规制度建设实践的发展，学术界对党内法规制度进行了深入研究，取得了丰富成果。梳理学术界相关研究成果，对于进一步推动党内法规制度建设实践，总结理论研究已经取得的成绩和不足，发掘今后党内法规制度研究的着力点具有重要意义。学术界对党内法规制度的研究，主要集中在以下几个方面。
一、党内法规和党内法规体系的科学内涵
明确党内法规的科学内涵是进行党内法规研究的起点。实际上在是否用“党内法规”这一称谓上学术界也存在不同观点。但是，随着党内法规建设实践的发展，“党内法规”的称谓已逐渐被越来越多的学者所接受。关于党内法规的科学内涵，大致有以下几种观点。
第一，党内规章制度的总称。《中国共产党党内法规制定条例》指出：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。”这一界定为大部分学者所接受。施新州认为，党内法规概念经历了从“党法”、“党的法规”、“党规党法”、“党的规章”、“党的法律”等约定俗成的习惯性用语向规范性称谓的转变，最终明确为党内法规。而党内法规体系是指构成党内法规的各个组成部分及其所呈现出的结构和样式。无论从具体内容还是外在形式看，党内法规客观上已经构成了一个制度系统，是中国共产党在结构和功能上不断走向规范化的客观结果和进一步规范化的必然要求。
第二，法律政策二重属性说。屠凯认为，党内法规既有法律的一些特征，又有政策的一些特征，是具有法律与政策二重属性的规范性文件。基于它的法律特征，在广义的“法”与其它社会现象的对立中，党内法规可以纳入“法”的范畴，是事实上的行为规范，在某些重要领域发挥着骨干作用；基于它的政策特征，在国家法与党的政策的对立中，党内法规应当属于政策的范畴，反映新鲜经验且须具有较高的前瞻性。法政二重属性要求党内法规的管辖范围、制定程序、结构形成和适用方法都区别于国家法。
第三，政策、道德、软法三重属性说。徐信贵认为，党内法规是党员、党员干部和党组织的基本行为规范，是依规治党的重要形式，具有“政策”“、道德”和“软法”三重规范属性。在国家政治生活中，党内法规具有“政策”属性，既能规范党员、党员干部和党组织的行为，也能产生“内部规则外化”的政策效果。党内法规既是党内活动的一种规范，也是对党员道德修养的制度要求。软法是指政治组织的规则、社会共同体的规则。党内法规作为党的内部规则，体现了全体党员的共同意志，符合全体党员的共同利益，是一种共同体性质的政治组织规则，这种组织规则以“非国家强制力”的方式保障实施。
二、党内法规建设的重要价值
党内法规建设的重要意义主要体现在三个方面，一是对中国共产党自身建设的重要意义，二是对国家法治建设和全面推进依法治国的重要意义，三是对社会治理的重要意义。
第一，党内法规建设对政党自身建设的重要价值。肖金明认为，健全党内法规体系是完善党的制度体系、提升党的制度建设水平的基本要求，是推进党内民主、加强党内治理体系建设的现实需要；有利于保障和实现党内民主，为党内治理现代化确立方向；有利于规范权力和保障权利，为党内治理民主化规划路径；有利于促进对内依规治理、对外依法执政，为党内党外依法办事建立关联。戴焰军认为，党内法规建设是实现全面从严治党常态化的重要步骤；是我们党历史经验的必然传承；是解决我们党目前存在现实问题的必然要求；是保护干部的重要举措，党内法规使干部知道自己该干什么，不该干什么，可以防止党员干部因为不清楚而犯错误。
第二，党内法规建设对国家法治建设的重要价值。程同顺认为，党内法规体系法治化对国家治理现代化具有重要作用，有助于营造良好的政治生态和政治文化；有助于推进干部人事制度的合理化；有助于实现公共决策的民主化和科学化；有助于落实干部问责的程序化。鞠成伟认为，依规治党是我们党自身建设和执政方式的一个革命性变革，是新时期增强执政合法性、提升执政能力的战略抉择，是党的治理方式从“人治”到“法治”的根本转变，有利于在管党治党过程中遵循法治、民主、程序公正等基本价值理念。王建芹认为，党内法规建设有助于弥补中国特色社会主义法律体系的不足；是全面依法治国的重要保障；有助于提升社会整体法治化水平和促进整个社会道德水平的提高。
第三，党内法规建设对社会治理的重要价值。陈光认为，党内法规是社区治理的基本规范之一，具有内部规范外涉性、行为规范道德性、法律规范政治性和规范实施非司法性等规范属性或特征，基层党组织和社区党员是党内法规作用于社区治理的两大媒介，党内法规在社区治理中发挥着法律性功能、道德性功能、政策性功能和政治性功能。
三、党内法规建设存在的问题
近年来党内法规制度建设取得了重要进展，但是与全面从严治党的实践要求相比，党内法规制度仍然存在一些问题需要改进和完善。学术界对党内法规制度方面存在的问题进行了深入分析。
一是党内法规自身建设存在的问题。蒙慧、王雅菲认为，当前党内法规建设存在的问题主要有三个大的方面，一是个别党内法规的质量问题，包括一些党内法规仍落后于党的建设的发展，一些党内法规仍存在规范性不足、科学性不强问题；二是党内法规相互之间存在的问题，包括实体性法规与程序性法规比重失衡，各项党内法规相互之间协调性欠缺；三是党内法规与国家法律之间存在问题，包括部分党内法规与国家法律之间界限不明确，部分党内法规与国家法律之间制裁上错位。
二是党内法规执行方面存在的问题。邵从清认为，党内法规在执行方面存在的问题主要有：党内法规虚置问题，即实施一段时间后便无声息，甚至自出台就根本没有被实施和执行，从而形成“说在嘴上，写在纸上，贴在墙上”的空转现象；党内法规剪切问题，即执行者在执行时按照自身利益以及其对制度的理解、看法肆意剪切制度，根据需要任意取舍，搞上有政策，下有对策，对制度的条文随意进行裁量和选择执行；党内法规敷衍问题，即制度在执行过程中，执行者的行动过于表面化，不采取有效措施来执行制度，存在着不作为和慢作为现象；党内法规附加问题，即执行者在执行相关制度时，为了满足自己的利益而对制度的外延进行扩大，导致制度的制约对象和范围超越了制度原本的框架。
四、党内法规建设的实践路径
如何进行党内法规建设？习近平同志关于党内法规建设的系列论述为推进党内法规建设提供了重要指导。学术界也进行了深入研究，为推进党内法规建设提供了很多可供参考的方案。
第一，补齐党内法规的短板。包心鉴指出要以改革创新精神加快补齐重点方面党内法规制度短板，具体包括深化党的领导制度改革，在坚持民主集中制方面进一步完善党内法规制度；深化党内民主制度改革，在激发党员主体性方面进一步完善党内法规制度；深化党内监督制度改革，在切实把权力关进制度笼子方面进一步完善党内法规；深化干部人事制度改革，在提高选人用人公信度方面进一步完善党内法规制度。
第二，协调党内法规的关系。王建芹、章逸琦认为，加强党内法规制度建设，要协调好党内程序性法规与实体性法规的关系，注重党内立法的科学规划，逐步建立以专门程序法规为核心的党内程序法规体系；细化党内法规程序性规定的要求，提高立法技术、细化程序性立法的途径；运用法学思维将国家立法的经验、现代法治的因素注入党内法规建设中，细化党内法规的程序性规定，不遗漏任何一个环节并使程序中的每一个细节都有章可循。王广峰认为，党的制度建设中要处理好五个方面的关系，即党内不同意见与党内高度共识的关系；制度的稳定性与变迁性的关系；建立制度与整合制度的关系；实体性制度与程序性制度的关系；制定制度与执行制度的关系。这五对关系可以说既是党内法规建设应该遵循的基本原则，也是党内法规建设的具体路径。刘启春认为，党内法规建设要以党章为根本，形成以党章为核心的制度链条体系；增强党内法规制度的严密性和科学性；要体现于法周延、于事简便的原则，确保与各项国家法律更为协调统一，从而避免各项规定之间相互龃龉，保证执行顺畅。
第三，科学规划党内法规建设方案。谢忠平认为，要坚持党章在党内法规制度建设中的统领地位，树立“党章至上”的观念，把遵守、贯彻、维护党章贯穿于党内法规制度建设的立、改、废、释等各个方面，依据党章来建立健全其他的规章制度，使管党治党有章可循；抓住党内法规制度建设的重点；提高党内法规制度建设的质量；增强党内法规制度的执行力。韩强认为，进一步健全完善党内法规体系需要做好四个方面的工作，一要注重党内法规体系的科学规划，二要以条例建设为重点，三要注重党规与国法的有机衔接，四要加强党内法规的理论研究。蒯正明、任秀娟认为加强党内法规建设，首先要完善党的法规制度体系，提高法规制度的可操作性；其次要增加党内法规制度系统的协调性，避免法规制度冲突；再次要做好党内法规制度的修改、补充和废止工作，促进法规制度创新；最后要保证党内法规制度的贯彻落实，避免法规制度虚置。任中平、张露露认为，加强党内法规建设要有“过程意识”，健全党内法规体系是基本前提，强化执纪问责是关键所在，优化制度环境是重要保障。
第四，做好党内法规评估、清理、建设工作。杨云成、张希贤认为，构建党内法规体系包括评估、清理和建设三项基本任务。评估是构建党内法规体系的前提，评估内容要全面、评估主体要多元、评估方法要可行；清理是构建党内法规体系的自我更新机制，有集中清理和即时清理两种方式；建设是构建党内法规体系的关键环节，包括党内法规“点”上体系性建设、“线”上体系性建设和“面”上体系性建设。强舸、陈静茜指出，制度的废止是制度建设的重要环节。在以往的党内法规建设中，我们往往比较重视制度的创设环节，却在一定程度上忽视了制度的废止环节。党内法规退出机制需要进一步完善，对一部分党内法规应引入有效期制度，设定失效条款，建立定期清理机制。
五、党内法规与国家法律的关系研究
党的十八届四中全会提出要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。据此，党内法规与国家法律之间的关系问题成为学术界研究的重点内容。学术界主要围绕二者的不同和衔接协调问题进行探讨。
第一，党内法规与国家法律的区别联系。秦前红指出，党内法规是管党治党建设党的基本依据和党内治理法治化的制度载体，国家法律是由国家强制力保证实施的具有普遍约束力的行为规则，二者存在显著区别：制定主体不同、表现形式和体系构成不同、制定程序不同、适用范围不同、规范结构和行为规范标准不同、实施方式不同。但二者都是党的主张和人民意志的统一，都是治国理政的规范依据。国家法律高于党内法规，党内法规严于国家法律。当前党内法规体系建设还不适应党内治理法治化和依法执政的需要，党内法规与国家法律规定不协调、不衔接、不一致问题还比较突出。周叶中、汤景业以宪法和党章为例指出了党内法规与国家法律应该是相互区别、相互呼应、相得益彰的关系。相互区别是指，宪法和党章分属不同的规范体系，由于各自性质、约束对象、效力形式不同而不可将两者混为一谈；相互呼应是指，宪法和党章在外在表现形态上呈现出一致性，宪法确立了党的领导地位，党章要求党在宪法范围内活动，党章所确立的治国理政的基本方略又成为宪法制定实施的基本指针；相得益彰是指，宪法和党章实质统一于治国理政与从严治党的实践中，统一于“把权力关进制度笼子”的客观需求中，统一于“维护人民根本利益”的目标追求中。
第二，党内法规与国家法律的衔接协调途径。马立新认为，为了实现党内法规备案审查与国家法规备案审查的衔接，可以选择将两套制度并为一套，这种方式很方便，但目前难以找到统合党内外备案审查的权威机构，只能进行双轨制的并轨设计，即党内审查机构在行使审查权的同时要注重吸纳国家法律法规相关制定单位的意见，实行党内审查加联席会议制度模式，并通过完善联席会议制度程序设计，使其对党内法规审查结果起到实质性影响，从而真正促进两套系统的有效衔接。罗许生认为，十八大以来初步形成了以党章为根本的党内法规体系，但党内法规与国家法律衔接互动机制还未形成，存在着党内法规与国家法律边界模糊、党内法规制定权限不清、规范冲突处理不协调等问题。完善党内法规与国家法律衔接机制，首先要完善与改进党对立法工作的领导，确保将党的意志上升为国家意志；其次要厘清党内法规与国家法律的权力边界；再次要确立党的立法部门与国家立法部门的联动机制，构建党内法规向国家法律转化机制；最后要完善党内法规内部备案审查机制。
六、依规治党与以德治党的关系研究
习近平同志在党的群众路线教育实践活动总结大会上强调：“坚持思想建党和制度治党紧密结合。从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力。”2015年10月中央同时印发《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，强调要坚持依规治党与以德治党相结合。因此在研究党内法规的过程中，学术界对依规治党与以德治党的关系进行了探讨。
洪向华认为，从严治党，既要靠理想信念的引领，又要靠党规党纪的保障，让崇德向善和遵规守纪相辅而行。依规治党和以德治党犹如鸟之两翼，车之两轮，既有纪律约束，又有道德感召，双管齐下，相辅相成，道德自觉为纪律约束减少阻力，纪律约束又为道德情操的提高提供坚实保障。杨德山指出，坚持依规治党与以德治党相结合是中国共产党对建党治党历史经验的总结提炼，也是十八大以来全面从严治党的理论与实践创新；依规治党是以德治党的制度基础，以德治党是依规治党的思想保障，二者有机统一，相辅相成。刘先春、王小鹏认为，依规治党与依德治党相结合是全面从严治党的治本之策，是对治党规律的基本遵循。
李锡炎指出，依规治党与以德治党相结合为全面从严治党打开了新视野和新境界。在协调推进“四个全面”战略布局的条件下，依规治党与以德治党相结合有利于全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平，有利于体现党的先进性和纯洁性，推进党的制度建设改革，提高全面从严制度的针对性和实效性。对马克思主义政党来说，党规党德是一个有机整体的两个方面，二者紧密相联、相辅相成。
田旭明指出，要实现依规治党与以德治党的协同互动，需要在顶层设计上统筹谋划布局，制定实效性强的方案与规划，从而使它们在价值目标上保持统一性、关系上保持协调性、作用上保持互促与互补、权利义务上保持对等性、激励约束上保持均衡性，从而形成强大合力；健全制度约权与思想道德教育并重机制；完善党内监督机制，健全的监督体系既能阻止和预防不法行为，也能给悖德行为造成巨大的心理压力，必然有助于党员干部的法律和道德自觉；构建“规治”与“德治”相互转化机制，要积极推动现代政治文明、党内优良传统和作风中蕴含的一些道德规范向法规、条例、法令、准则转变；同时要持之以恒地增强法规的执行力，让铁规发威，在全党、全社会营造敬规、守规、畏法的氛围，引导广大党员干部遵纪守法、崇德向善。
七、今后党内法规研究的前瞻
党内法规的研究是伴随着制度治党的进程逐渐发展起来的。从改革开放之初，我们党总结以往的经验，认为“组织制度、工作制度方面的问题更重要，这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”，“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色。”从此党的制度建设取得了重要进展，并发展成为党的建设的一个重要组成部分。在推进全面依法治国的背景下，党中央提出了“加强党内法规制度建设”的任务。这就使党内法规建设成为学术界研究的重要内容。但总体上看，学术界对于党内法规的研究可以说才刚刚起步，目前的研究成果还有待进一步深化。今后对于党内法规的研究，应从以下几个方面进行深入探讨。
第一，应深化党内法规的基础理论研究。首先，要厘清党内法规的内涵与外延，明确党内法规的边界。尽管学术界还有一部分学者不认可“党内法规”的称谓，但是随着实践的发展，党内法规的称谓已经为越来越多的学者所认可，成为一个不可替代的概念。从实际研究来看，目前党内法规的研究内容过于庞杂，一方面，制度治党、制度建设、纪律建设等内容也包含在其中，使得党内法规的概念不够精确；另一方面，也有学者指出党内法规还应包括党的决定、决议、报告等内容。之所以出现这种现象就是因为党内法规的内涵与边界还不固定，下一步应该在这方面深化研究，解决内涵不清和边界不明的问题。其次，要深化党内法规的功能与作用的研究。中国共产党是执政党和领导党，因此党内法规的功能与作用除了具有一般法律的功能与作用之外，还应有特殊的功能和作用，对此应进行深入研究。再次，要深化党内法规与国家法律、道德关系的研究。目前学术界对党内法规与国家法律的衔接协调问题进行了深入探讨，取得了一些理论成果，但在实践中如何操作，还需提出可行性方案。同时，要研究党内法规与社会道德和党的道德的关系，研究如何使依规定治党与依德治党融合起来，使党内法规的执行具有坚强的道德组成。
第二，应深化党内法规的微观个案研究。按照目前的概念界定，党内法规是党内规章制度的总称，党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法和细则。通过上面的梳理可以看出，学术界对党内法规的研究主要集中从抽象上研究党内法规，即把党内法规作为一个总称概念进行研究。对党章作为党内根本大法的研究也比较集中。也有学者对条例进行了研究，但与庞大的准则、条例、规则、规定、办法、细则等党内法规体系相比，研究成果则相对较少。而准则是对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出的基本规定。条例是对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。这些具体的准则、条例是管党治党的重要依据。党的十八大以来已先后通过《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党巡视工作条例》、《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》、《关于新形势下党内政治政治生活的若干准则》、《中国共产党党内监督条例》等。对于这些具体的准则、条例等党内法规应深化研究。因为每一项具体的党内法规其针对性有所不同，在实施过程中面临的问题也会不同。每一项具体的党内法规能够得到有效贯彻落实，就会从整体上推进党内法规建设进程。因此在对党内法规的研究中应拓宽思路，一方面对党内法规进行总体上的宏观研究；另一方面对每一项具体的党内法规进行微观的个案研究，只有研究了每一项具体党内法规的功能，在实施中存在的问题及其改进措施，才能从总体上推进党内法规建设。
第三，应深化党内法治思维和法规文化的研究。党的十八届四中全会强调要“运用法治思维和法治方式推动法治”。十八届五中全会强调要“提高党员干部法治思维和依法办事能力”。因此，在加强党内法规建设进程中也应该强化法治思维和法治文化的研究。从目前的研究成果来看，学术界已经指出了党内法规建设存在的重要问题之一就是一些党内法规“虚置化”现象比较突出，有的党内法规在实践中得不到有效执行。正如习近平同志所指出的：“我们有法规制度不够健全、不够完善的问题，但更值得注意的是已有的法规制度并没有得到严格执行。”学术界应该深化研究党内法规的执行问题，探寻党内法规执行不力的原因。实际上，党内法规在实践中不能得到有效执行，原因是多方面的。其中重要原因之一是部分党员的法治思维还未形成，党内的法规文化还不强。因此，一方面，应加强对党员尤其是党员干部的法治思维状况的研究，只有摸清了全党的法治思维状况，进一步提升其法治思维，才能找准党内法规建设的对策。另一方面，加强党内法规文化的研究。文化最重要的力量在于认同，党内法规得不到有效执行，说明其没有获得足够的认同，党内缺少执行法规的文化氛围。所以，要从文化的视角深化党内法规的研究，从而提升党内法规研究的水平。
第四，应深化党内法规的跨学科研究。党内法规研究涉及马克思主义理论、党史党建、政治学、法学、国际政治（世界政党）、管理学、伦理学等学科范围，因此对这一问题的研究应具有跨学科的视野。从目前的研究成果来看，从事党内法规研究的学者以马克思主义理论、党史党建等学科的学者居多，政治学、法学领域的学者也开始涉及党内法规研究，其他学科的学者很少关注这一问题。虽然已有不同学科的学者都在研究党内法规，但很难说是在进行跨学科研究。目前的研究往往局限在各自的学科范围之内，即法学领域的学者从法学的角度进行研究，马克思主义理论领域的学者从马克思主义政党发展史的角度进行研究，而党史党建领域的学者从党的发展进程进行研究，各自都在自己学科范围内进行孤立研究，各个学科只进行了分工，而没有进行协作。深化党内法规的跨学科研究，是指不同学科进行协同研究，每一个学科不但要从本学科出发进行研究，还应借鉴其它学科的思维方式，使党内法规的研究突破单一学科思维的限制，从而使党内法规的研究更加全面和科学，提升党内法规研究水平，进而推动依规治党实践的发展。
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