曾钰诚：党内法规备案审查的运行机制及其政治逻辑

文章来源：《政治学研究》2025年第1期

作者：曾钰诚，厦门大学马克思主义学院、厦门大学党内法规研究中心、厦门大学中国特色社会主义研究中心

内容提要：党内法规备案审查是中国共产党深入推进中国特色政党治理与党内监督，加强党内法规建设的重要制度安排与工作活动。党内法规备案审查及其制度建构不只是法治实践的过程与机制，其核心的运作还呈现出丰富的政治图景与互动关系，并遵循一定的政治逻辑。组织机制、工作机制、实践机制共同塑造了党内法规备案审查的运行机制与治理秩序，其中嵌入着一套推动法治目标与政治目标、法治实践与政治实践整合协同、互动交融的治理结构。中国特色备案审查的双轨治理结构造就了党内法规备案审查制度的复合形态与双重功能，为党内法规备案审查治理结构的规范生成提供了稳定基础。党内法规备案审查在规范、组织和实践层面的治理结构呈现出权力制约与权威维护、法治保障与政治保障、程序规范性与政策灵活性协同互动的结构形态。党内法规备案审查机制结构形塑的背后，蕴含强化党中央政治权威、推动政党治理现代化、提升治理的复合效能等政治逻辑。对党内法规备案审查的机制结构与政治逻辑进行深入阐释和揭示，有助于为全面理解党内法规备案审查制度及其治理效能提供新的视角和进路。

关键词：党内法规备案审查 中国特色备案审查 双轨治理结构 互动结构 政治逻辑

一、研究背景与问题缘起

党内法规备案审查是中国共产党深入推进中国特色政党治理，加强党内监督与党内法规建设的重要制度实践和工作活动。所谓党内法规，是指由党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关、省级地方党委制定的，体现党的统一意志，规范党的领导和党的建设活动，依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规备案审查工作，将党内法规备案审查作为维护党中央权威与集中统一领导，推动形成完善的党内法规体系，实现党内法规和国家法律衔接协调的有效方式，不断推进党内法规备案审查工作制度化、规范化、法治化。2012年，中央办公厅发布《党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定》），正式确立起党内法规备案审查制度。紧接着在2016年，党中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》提出要“完善备案审查制度”。2019年，党中央又修订出台了《党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《备案审查规定》），进一步推动党内法规备案审查制度的健全优化。2022年，中国共产党将“完善和加强备案审查制度”写入党的二十大报告，明确了新时代新征程上推进备案审查制度建设的目标任务。2023年，党中央印发《中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027年）》，强调要加大党内法规备案审查力度。上述政策文件与制度安排为深入开展党内法规备案审查工作提供了重要遵循。

实践中，党内法规备案审查的运行样态表现为，党内法规在发布后一定时间内，制定机关须严格依照规定流程向上级党组织（党中央）报备，由后者进行专门审查并对审查发现的问题作出处理的一系列治理活动。《备案审查规定》第五条明确，备案审查工作由党组织所属办公厅（室）法规工作机构办理。因此，可以将党内法规备案审查理解为，中央办公厅法规工作机构代表党中央，依照规定程序对省级以上党组织的党内法规制定活动及其权力进行监督，对其制定的党内法规质量予以审查把关的治理过程。现阶段，学界关于党内法规备案审查的研究成果较为丰富，理论研究大多从法学视角与法治维度审视党内法规备案审查制度现象，重点围绕党内法规备案审查制度的法治属性与功能、机制设计及其问题与完善等方面内容作了深入分析和学理阐释。例如，部分学者讨论了党内法规备案审查制度的规范功能与法治效能，包括党内法规备案审查制度及其实践在提升法治中国建设中的政党法制效能、维护党内法规的合法性与权威性、促进党内法规和国家法律协调衔接、推动党内监督与形塑党内法治、保障党内法规体系内外部协调统一、实现党内法规备案全覆盖与提高党内法规建设质量等方面所扮演的法治角色。还有学者探讨了党内法规备案审查制度的部分机制安排，并思考了制度机制完善的问题。。

上述研究揭示了党内法规备案审查的制度基础，及其是如何塑造党内法规备案审查的法治功能、法治过程与法治角色的，为我们理解与认识党内法规备案审查制度提供了法治视角。但仍存在一定不足：一方面，既有研究折射出学界倾向于将注意力集中于对党内法规备案审查制度进行纯粹法学意义上的分析，以及对党内法规备案审查制度实践进行法治解读，意图展现制度现象背后的法治面向与法治机理，却忽视了党内法规备案审查制度具有的政治面向与复合属性。相较于国家法制监督领域开展的备案审查工作，党内法规备案审查的特殊之处主要体现在整个工作所具有的浓厚政治色彩以及所蕴含的深层政治机理。“党内法规工作是政治性很强的业务工作，也是业务性很强的政治工作”，作为党内法规工作的重要组成部分，党内法规备案审查工作具有政治性，并以实现特定政治功能作为目标。另一方面，现有研究未能从法政治学视角整体讨论法政互动关系下的党内法规备案审查的机制结构，并揭示背后所遵循的政治逻辑。从法政治学视角研究党内法规备案审查，发掘深嵌其中的机制结构与政治逻辑，对于全面理解党内法规备案审查制度，深化党内法规备案审查实践具有重要的理论价值和实践意义。

备案审查是推动法治中国建设的重要制度安排与法治保障机制，作为法治工作的党内法规备案审查，致力于为加强权力监督、提升党内法规合法性、促进党内法规和国家法律衔接协调等法治目标的实现提供法治保障。然而，仅从法治视角审视党内法规备案审查，难以有效解释备案审查服务政治目标实现的动机与实践。党内法规备案审查在维护党中央权威与集中统一领导、保障党中央政令畅通与全党令行禁止等方面发挥了相应的政治功能。因而，单一的法治视角难以全面呈现并有效解释党内法规备案审查所具有的政治功能及其所扮演的双重制度角色。鉴于此，本文寻求立足于《备案审查规定》制度文本，在法政治学视域下通过深入讨论党内法规备案审查的运行机制与治理结构，旨在把党内法规备案审查制度呈现出的法治与政治之双重面向，以及相互间协同互动的结构完整揭示出来，并在此基础上进一步思考党内法规备案审查及其制度建构蕴含的政治逻辑。这将为全面理解党内法规备案审查制度提供更为丰富的理论资源。

二、党内法规备案审查的运行机制

党内法规备案审查制度有效确立了一系列形塑党内法规备案审查实际运行秩序与双重制度角色的内在机制，这包括党内法规备案审查的组织机制、工作机制与实践机制。

（一）党内法规备案审查的组织机制

党内法规备案审查是党的一项组织工作。《备案审查规定》第五条第三款明确，由党组织所属法规工作机构具体负责党内法规审查工作事务，这意味着中央办公厅法规工作机构的组织运作机制能够对推进党内法规备案审查工作产生关键影响。在党的组织体系中，党委所属办公厅是一个专门服务与保障党委实施政治、思想、组织领导，确保党委政令畅通的政治机关。《中国共产党工作机关条例（试行）》第十二条规定，党委办公厅负有在相关领域推动与保障党委决策部署落实，按照党委要求协调有关方面开展工作，承担党委运行保障具体事务的职责。因而，作为保障党中央实现集中统一领导的政治机关与贯彻落实党中央决策部署的执行机关，中央办公厅不仅承担了党中央的部分组织职能，还发挥着将党中央政治意志转化为具体执行行动的组织功能。中央办公厅法规工作机构是代表党中央，专门负责党的法规工作与备案审查事务的职能单位，其主要工作就是确保党中央的意志、政策、精神能够在各项党内法规工作中得到全面贯彻。在组织层面，中央办公厅法规工作机构不仅是执行党中央意志和政策的组织机器，其本身也具有很强的政治权威性，扮演着代表党中央，统筹与处理党内法规备案审查事务，推动党中央决策部署在党内法规各项工作领域全面贯彻与有效落实的政治角色。

基于此，可以将党内法规备案审查视为一套中央办公厅法规工作机构用以推动中央政策有效实施，维护党中央权威与集中统一领导的组织机制。其运作方式表现为，党中央借助中央办公厅法规工作机构与备案审查制度自上而下推动决策和政策，中央办公厅法规工作机构则通过执行备案审查制度稳定有效、有针对性地保障中央决策层政治意图的实现。因而，中央办公厅法规工作机构的组织目标，是运用组织内部正式、强有力的监督机制，推动下级党组织建章立制活动与中央政治意志全面精准对接，确保中央部委和地方党内法规能够同中央党内法规以及党中央政策精神始终保持一致。这要求法规工作机构将组织目标同政治目标有机统一起来，并能够在备案审查活动中做到，在党内法规备案审查制度适应（回应）变化的政策环境之前，及时根据党中央最新政治要求与政策环境的变化，动态调整工作重心、审查内容与问题关注。

党内法规备案审查的组织机制呈现出的组织特征，包括法规工作机构及其审查官员的训练有素与工作专业化、备案审查活动的制度化程序化，以及基于严格职级秩序所形成的组织内部纵向监督关系等。上述组织特征均蕴含着一定的法治逻辑。一方面，存在着一套相对清晰稳定的备案审查程序和工作标准，以及一批专门从事备案审查工作的专业官员，法规工作机构按照规定流程开展备案审查活动。中央办公厅法规工作机构是专门负责党内法规备案审查工作的职能单位，组织官员依据相应的技术标准审查党内法规，并保证备案审查工作始终运行在制度化的程序链条上。包括最初备案、形式与实质审查、问题处理等各个工作环节与治理活动均依托于稳定有序的程序规则，并表现出对正式程序的依赖。例如，《备案审查规定》第十六至十九条明确了审查中法规工作机构应根据所发现问题的性质与严重程度的不同，分别采取相适应的处理程序。另一方面，在法规工作机构的组织内部，不同职级的审查官员之间存在着分工与自上而下的监督关系，下级官员审查工作通常会受到上级官员的监督检查（历经诸如复审、复核、复校与终审等程序）。这种在党组织内部基于职级高低所形成的分工以及上下级监督与被监督关系，源于党的组织制度的规定和确认，其目标是确保包括备案审查在内的各项组织工作与权力始终受到约束。

（二）党内法规备案审查的工作机制

党内法规备案审查工作是一项政治性很强的工作，这很大程度要归因于深嵌其中、主导备案审查活动的对上负责（工作）机制。始终坚持对上负责与对下负责相统一，是中国共产党加强全面领导、推动各方面组织活动持续获得进展与有效性的基本工作原则和机制。对上负责，是指对上级领导机关负责，并接受上级机关的监督；而对下负责，就是对人民群众负责，接受人民群众监督。对上负责保证了自上而下的政治领导与监督，对下负责促进了组织工作对群众意志自下而上的整合吸纳与回应。借助对上负责机制，组织内部实现了中央决策自上而下的逐级传递与贯彻。对上负责中的“上”指代居于某一特定领导层次之上的各级党组织，包括居于最高层次的党中央，也包括同一层次中居于领导地位的党组织。对上负责机制形塑了一系列提升党的组织工作政治性与统一性的制度化安排，其运行秩序通常表现为上下级党组织之间基于领导、汇报、监督等工作机制所形成的关系网络。对上负责机制提供了理解党内法规备案审查工作政治运作的制度视角。《备案审查规定》第五至七条总体设定了对上负责机制在党内法规备案审查制度中的内容框架，明确了对上负责机制融入备案审查工作的模式，包括党中央及其所属办公厅法规工作机构，以及中央纪委、党中央工作机关和地方省级党委均被纳入对上负责的备案审查工作关系中，并在其中扮演不同的行动角色。对上负责机制作用于党内法规备案审查活动的功能目标集中体现为，对党中央负责，将党内法规备案审查工作作为维护党中央权威和集中统一领导的重要政治任务予以推进。这要求负有审查职责的法规工作机构以及承担报备职责的党内法规制定机关，均应忠实服从党中央的权威领导，并接受其监督审查。

在党内法规备案审查活动中，对上负责机制塑造的关系秩序主要体现在两个层面：一是中央办公厅法规工作机构对党中央负责；二是党内法规制定机关对党中央负责。一方面，中央办公厅法规工作机构作为专门服务党中央法规工作的政治机关，必须对党中央负责，坚决维护、服从党中央的政治、思想与组织领导，忠实行使备案审查权限并接受党中央监督。在这一关系秩序中，法规工作机构的组织目标同党中央的政治目标是统一的，党中央的政治意志能够直接转化为法规工作机构的行动意志，《备案审查规定》对具体审查内容和标准的抽象化设置为实现这一政治转化预留了空间。另一方面，党内法规制定机关应当对党中央负责，全面履行向党中央报告党内法规制定情况的政治责任。报备党内法规属于党内法规制定机关服从领导，向党中央履行重大事项报告责任并受监督的一项重要工作内容。中央部委与地方党内法规的制定权，是党中央授予相应党组织在一定地域领域、单位系统中履行党的领导与党的建设职能的一项政治性权力。为了保证以党中央为核心的权力运行体制的统一性，对上负责要求党内法规制定机关忠实行使制定职权，并依照有件必备原则向党中央报备党内法规。

对上负责机制生动呈现了党内法规备案审查工作中的领导体制及其关系秩序，凸显出备案审查工作的政治色彩。与此同时，《备案审查规定》第四条以及第二十四、二十五条也寻求通过确立工作责任机制来明确不同党组织在备案审查活动中的职责内容、治理角色与权力边界，以提升对上负责机制实际运转的稳定性、规范性和法治性。责任不仅是一个政治概念，强调责任作为维护制度稳定与发展的核心要素，对实现政治生活稳定性与可预期性的效用。同时责任也是一个法治概念，表现为通过为权力设定制度负担，将权力置于受约束的状态。工作责任机制包含主体责任、牵头责任、配合责任、保障责任等内容，全方位形塑起对上负责机制运行的法治秩序与责任网络。其中，主体责任与领导责任存在关联。所谓领导责任，是“作为一个地方或者一个部门的领导，对所领导的部门和地方的工作负全面的责任”，强调领导主体对被领导主体及工作所享有的权力和承担的全面责任。党内法规备案审查制度确立了党中央对备案审查工作的全面领导地位，以及在整个工作中所承担的审查主体责任。牵头责任包括两方面内容：一是规定中央办公厅法规工作机构代表党中央，在其职责范围内牵头办理备案审查工作事务；二是明确中央办公厅法规工作机构应按照党中央要求执行备案审查制度，牵头统筹与协调各方面主体开展备案审查工作。配合责任强调党内法规制定机关应树立对党中央负责的意识和行动，积极协助、全面配合法规工作机构开展备案审查工作。保障责任通过设定相关党组织（包括党中央及其所属办公厅法规工作机构、中央纪委等）对备案审查工作情况开展监督检查的责任内容，从而保障各方面工作及责任要求得到有效落实。

（三）党内法规备案审查的实践机制

党内法规备案审查的实际运行与实践推进是不同实践机制共同作用的过程和结果，主要涉及党内法规审查机制、备案审查衔接联动机制、指导案例机制等内容。

第一，党内法规审查机制。党内法规审查机制是中央办公厅法规工作机构依据《备案审查规定》第十一条关于审查内容的要求，从政治性、合法性、合规性、合理性、规范性、创新性等方面对党内法规开展实质审查的制度安排。党内法规备案审查是推进党中央决策部署在党内法规各项工作领域贯彻实施的有效方式，党内法规审查机制为实现这一目标提供了实践方案。一方面，政治性审查实践主要从形式一致性与实质相符性两方面来审查党内法规文本中的相关政治性表述，前者涉及党内法规政治性表述同党中央定调的政治性表述在形式上能否保持一致；后者涉及党内法规政治性表述能否同党的意识形态、政治规矩和政治纪律等理念要求保持实质上的相符性。党的十八大以来，中央办公厅法规工作机构将政治性审查作为党内法规备案审查工作的中心任务与目标关注予以深入推进，发现并纠正了部分党内法规在政治性表述方面存在的问题，有效确保了党的建章立制工作与党中央要求的一致性。另一方面，包括合规性审查、合理性审查、规范性审查、创新性审查等方面实践，很大程度上也是从政治（政策）层面推动的，目的是全面维护党内法规和党的政策的统一性、权威性（见表1）。

党内法规不仅仅是面向党内的一套组织建设与治理规范，其还是中国共产党治国理政的规范化产物，作为内部规范的党内法规因中国共产党长期执政所肩负的领导国家建设职能而转化成为党政体制治理的政策性工具。因而，包括合规性审查、规范性审查、合理性审查、创新性审查等方面实践，均一定程度涉及了对政策性内容及问题的审查要求。例如，合规性审查的一项重要内容是审查中央部委和地方党内法规是否存在同党中央政策性文件内容不一致、相冲突的问题；合理性审查关注党内法规所产生的实际政策效果与社会影响；规范性审查处理党内法规相关政策性表述不规范问题；创新性审查则将地方党内法规中政策性条款是否满足中央政策创新性要求列为审查内容。除发挥政治功能外，中国共产党还明确了党内法规审查机制的运行应兼具维护宪法法律权威，保障党始终在宪法法律范围内活动的法治功能，并着力推进党内法规合法性审查。合法性审查实践关注党内法规能否保持同国家法的一致性，力求推动党内法规和国家法律的衔接协调。党内法规审查机制设置合法性审查的工作内容，不仅保证了党内法规建设始终在法治轨道上推进，更重要的是能够形成针对党内法规备案审查政治性工作实践的法治约束，防止备案审查工作实践因过于强调追求政治效果而削弱对法治目标的关注，从而实现两者间的平衡互动。

第二，备案审查衔接联动机制。备案审查衔接联动机制涉及一系列推动党内法规合法性审查实践的程序性安排，是政治主导下的一套法治实践机制。《备案审查规定》第四条第三款与第十二条共同对备案审查衔接联动机制的组织形态和机制内容作了基本规定。在组织形态层面，备案审查衔接联动机制建立了由中央办公厅、全国人大常委会法工委、司法部、中央军委办公厅所组成的多部门协同治理框架；在机制内容层面，备案审查衔接联动机制包含两方面实践程序的组合：备案审查程序中的合法性审查与备案审查程序外的合法性审查（见图1）。前者涉及备案审查程序中，中央办公厅法规工作机构针对报备党内法规所开展的常规合法性审查工作，其可以根据需要灵活启动备案审查衔接联动机制，以寻求国家备案审查机关对特定党内法规所涉合法性问题的审查协助与专业帮助；后者涉及备案审查程序外，全国人大常委会法工委、司法部、中央军委办公厅等国家备案审查机关可以对可能存在违法违规问题的党内法规进行合法性审查并提出审查建议，其效果是促成中央办公厅法规工作机构启动对相关党内法规的审查程序。两方面程序的稳定运转均依赖于中央办公厅法规工作机构从政治大局层面进行整体把控和决定，其中牵涉到合法性审查实践中，如何妥善协调和处理政策与法律间、涉政策性内容审查与合法性审查间的关系问题。备案审查衔接联动机制提供了一个参与性框架，保证上述国家备案审查机关以适当方式参与到党内法规备案审查实践与合法性审查工作中，从而有效提升合法性审查的专业性和高效性。总的来看，备案审查衔接联动机制只赋予国家备案审查机关以意见建议权，中央办公厅法规工作机构从政治层面主导了整个程序活动，并掌握最终的处理决定权。

第三，指导案例机制。在党内法规备案审查实践中，存在着一类没有为《备案审查规定》所明确，但属于党内法规备案审查制度组成部分，对党内法规备案审查实践具有事实上的指导约束效力的规范形式，即指导案例机制。指导案例机制是中央办公厅法规工作机构在备案审查实践中所创设的，通过选取实务工作中的典型案例并借助其内部刊物《党内法规研究》在中央和地方党的组织系统内定期发布，用以指导规范各级法规工作机构备案审查工作和报备机关党内法规制定工作的案例集合与实践机制（见图2）。确立指导案例机制使中央办公厅法规工作机构获得了将有效经验上升为指导规则的稳定渠道，并强化了党内法规备案审查实践的政治性。政治性是党内法规工作的本质特征，无论是党内法规制定工作还是备案审查工作，均属于加强党中央政治权威与集中统一领导，推进高层意志与顶层设计全面执行的有效方式。中国共产党建立党内法规备案审查制度，注重发挥其政治保障功能，这决定了党内法规备案审查工作需要保持相应的能动性与灵活性，能够及时对接党中央最新、重大决策部署，确保其正确落实到每一部新制定的党内法规中。当前《备案审查规定》关于审查内容的机制设定难以满足因时因事而变的备案审查实践需要，这就为指导案例机制发挥效用预留了空间，指导案例事实上成为党内法规备案审查工作开展所遵循的重要依据。从根本上说，指导案例机制是中央办公厅法规工作机构为统一党内法规制定机关的立规活动及其目标关注，促进中央部委与地方党内法规制定活动同党中央政策决策保持一致所建立的实践机制，其试图让党内法规制定机关能够全面领会指导案例背后所传递出的意图、精神与规则。

同样，指导案例机制也呈现出一定的法治特征。主要表现在：其一，指导案例机制为统一党内法规备案审查工作提供了更为具体、可操作性的方案，增强了备案审查权力运行的规范性。其二，指导案例机制提供了实现党内法规合法性审查成熟经验向典型案例转化的稳定途径，这些案例构成对党内法规审查机制关于合法性审查内容规定的重要补充，在提升合法性审查有效性的同时，也推动了党内法规建设的法治化进程。其三，中央办公厅法规工作机构实现了对成功经验的正式化、制度化转化，将党内法规备案审查实践中所形成的经验案例，经过合法化程序上升为呈现固定形式与规范形态的，对处理类似问题具有持续、普遍拘束力的实践机制。中央办公厅法规工作机构通过机制化方式，使指导案例的发布与建设逐步固定、稳定与法治化。

三、党内法规备案审查的治理结构

组织机制、工作机制、实践机制共同实现了对党内法规备案审查运行秩序的规范化建构。不同机制内容均蕴含着政治与法治双重价值、功能和目标。这意味着党内法规备案审查不只是一项法治工作与实践，还是一项政治工作与活动，其中嵌入着一套法治目标与政治目标、法治实践与政治实践整合协同、互动交融的治理结构。本文寻求在上述讨论基础上，探索党内法规备案审查的治理结构，思考治理结构的生成基础与互动形态。

（一）党内法规备案审查治理结构的生成基础

党内法规备案审查制度是中国特色备案审查体系的重要组成部分，中国特色备案审查的治理结构为党内法规备案审查治理结构的生成与塑形奠定了制度基础。党的二十大报告将“完善和加强备案审查制度”作为“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”的一项重要举措予以统筹谋划，揭示出中国备案审查制度所蕴含的法治价值与功能。然而，仅从法治视角思考中国备案审查制度难以全面反映中国特色备案审查的治理结构所呈现出的双轨性特征，以及由此衍生出的双重价值追求。中国特色党政体制形塑的治理秩序内嵌着一套建立在政党与国家二元互动关系基础上的双轨结构。在该双轨结构中，“党内治理”关注对执政党领导权威以及规范执政党活动的法治框架的双向塑造，并在此基础上力求引领和推动国家治理目标的稳步实现；“国家治理”则聚焦法治化、现代化意义上的治理体系和规范秩序的建构，以及实现制度优势向治理效能转化，并为持续深化党内治理实践提供资源与支撑。

中国特色备案审查是中国党政体制及其双轨结构所衍生出的一套复合治理体系，其治理结构展现出双轨性特征，整个治理秩序的建构及制度实践分别从党内与国家两个治理领域和层面一体展开，既包括党内监督与国家监督的合作共治，还包括党内备案审查制度与国家备案审查制度的协同联动。中国特色备案审查的双轨治理结构发展出了两套备案审查制度，即：党内层面的，由党中央所主导的，以党内法规备案审查制度和党内规范性文件备案审查制度为基本内容的党内备案审查制度；国家层面的，以全国人大常委会、国务院、中央军委主导下的备案审查制度为基本构成的国家备案审查制度（见图3）。中国特色备案审查依托于这两套制度机制，在推进国家治理体系现代化进程中发挥了稳定长效的法治功能。虽然，中国特色备案审查的双轨治理结构形塑，生动展现了备案审查所意图实现的，将推进合法性审查、权力监督和法治统一贯穿中国政党与国家治理各领域的法治目标。但与此同时，双轨架构同样意味着备案审查在党内与国家层面的制度内容、运行机制以及治理结构会呈现出不同的表现形态。

与国家法制监督层面所推进的，建立在严格专业性、技术性、规范性标准基础上的备案审查工作所不同的是，党内法规备案审查虽被认为是一项加强党内监督的法治工作，但其实践过程通常表现出较强烈的政治偏好性，并遵循一定的政治逻辑。实践中，从政治层面对党内法规进行严格审查，是中央办公厅法规工作机构的一项重要工作内容，也是党内法规备案审查的实践关注。这与国家法制监督领域所推进的备案审查工作存在较大差异。以全国人大常委会备案审查工作为例，虽然《法规、司法解释备案审查工作办法》第三十七条专门规定了人大常委会享有针对法规、司法解释可能存在“与党中央的重大决策部署不相符”的政治性问题的审查权限，但实践中该项权限几乎“备而不用”。这是因为：作为主要从事国家立法与法制监督工作的法治机关，全国人大常委会开展备案审查工作均建立在涉及合宪合法性判断的专业能力基础上，这决定了其很难恰如其分、精准把握政治性审查事项的标准尺度与规范要求，也难以游刃有余、专业地，如同处理合法性审查工作事项一样对待政治性审查。因而有学者就认为，理论上“由人大常委会从事政治性审查缺乏法规范的依据，功能配置上又不妥当，加上政治性审查标准模糊、宽泛，导致备案审查缺乏客观性、可预期性，进而损害备案审查的权威性，还有可能僭越执政党的领导权，增添审查机关的工作负担，加大备案审查的纠错难度，减损备案审查的实施效果”。人大常委会的备案审查工作应该被视为一个专门处理法律问题的高度专业化、技术化的法治实践过程与机制，其工作开展更多建立在法治考量而非政治考量上。与之不同的是，作为法治工作的党内法规备案审查还承担着维护党中央集中统一领导与最高权威的政治功能，整个治理结构呈现出法治与政治协同互动的制度特征。

（二）党内法规备案审查的互动结构

作为法治工作的党内法规备案审查表现出致力于服务法治目标实现的功能与面向。然而，在中国特色备案审查的双轨治理结构塑造下，党内法规备案审查也具有了丰富的政治特征与功能。备案审查并不只是法治实践的过程与机制，其核心的运作表征着一定的政治机理，而推动法治实践与政治实践、法治目标与政治目标之间整合协同、交融互动，则构成理解党内法规备案审查治理结构运转的有效进路。

第一，规范层面。《备案审查规定》从权力制约与权威维护两个向度架构起党内法规备案审查制度与机制。在权力制约向度上，建立党内法规备案审查制度，并要求相关党组织向党中央报备党内法规，事实上是党中央运用制度化方式，对党内法规文本及其背后党组织的党内法规制定工作、权力进行监督的权力制约活动。《备案审查规定》分别从推动宪法实施、责任法治、法治监督等法治目标实现层面作出相应的制度设计。首先，《备案审查规定》第十一条明确了党内法规备案审查制度具有保障党内法规同宪法法律相一致、推动宪法实施的法治功能。“备案审查制度是保障宪法法律实施，维护国家法制统一的中国特色宪法性制度”，是中国特色合宪性审查制度的重要表现形式。合宪性审查工作主要从国家法律和党内法规两套法规系统中分别推进，这涉及不同审查监督机关、不同治理领域的制度整合。借助合法性审查的实践机制，中央办公厅法规工作机构可以审查党内法规是否符合宪法精神与规定，从而推动宪法在党内法规建设领域的全面实施，更好约束党内法规制定活动与权力。其次，《备案审查规定》第四条和第二十四、二十五条共同确立了较为完备严密的备案审查责任体系，在明确备案审查工作中不同党组织的制度角色、权力边界与责任内容基础上，形塑起责任法治的规范秩序，进而形成对相关党组织工作和权力的约束。最后，《备案审查规定》第十一条通过建立党内法规审查机制，从不同方面对审查党内法规的具体内容事项作出制度安排，夯实了针对党内法规背后的制定权力进行法治监督的制度基础。这将有助于确保党内法规制定活动始终运行在法治轨道上。

在权威维护向度上，《备案审查规定》从规范层面确立起维护与强化党中央政治权威的制度基础。具体包括：《备案审查规定》第一条明确了维护党内法规和党的政策统一性、权威性的目标追求。其中，维护党内法规统一性，实质是维护以中央党内法规及其背后党中央政治主张为根本基础的政治秩序的统一性；而维护党内法规权威性，内核就是维护经由法规制度形式固定下来的党中央权威意志。此外，《备案审查规定》还明确了制定机关负有全面履行向党中央报备党内法规的政治责任（第六条）；确立了以政治性审查（包括涉政策性问题审查）为中心关注的党内法规审查机制（第十一条）；设置了追究制定机关与审查机关履行备案审查政治责任不到位的追责机制（第二十五条）等。党内法规备案审查制度力求提升中国党政体制运转的统一性与有效性。一方面，党内法规备案审查制度是党中央自上而下推行其政治意图、总揽全局的制度化能力与权力的有力保障，其确保了党中央对下级党组织党内法规制定信息的充分掌握。通过备案审查，党中央可以及时介入下级党组织党内法规制定活动，从政治层面维护建立在党中央核心领导意志上的党内法规体系秩序及其内在统一性，保障党中央政策精神在党内法规各项工作领域得到准确、全面、迅速贯彻。另一方面，党内法规备案审查制度强化了党中央对中央部委和地方党内法规制定活动的集中统一领导，丰富了党中央维系其领导地位和政治权威的制度手段。

权力制约与权威维护的协同互动逻辑贯穿党内法规备案审查制度建构的始终。一方面，维护与强化党中央权威的价值追求通过规范化融入党内法规备案审查制度，为备案审查制度建构奠定了正当性基础，有效提升了备案审查制度的政治合法性。同时，实现维护党中央权威与集中统一领导的政治目标，势必要推动对党内法规制定和备案审查活动及其两方面权力的监督制约，即权力制约不仅是法治目标，也构成维护政治权威的有效方式。在此基础上，维护和强化党中央权威的制度安排，通过嵌入党内法规备案审查的运行机制与权力制约法治框架中，从而转化成为权力制约所追求的目标之一。另一方面，党内法规备案审查制度针对党内法规制定与备案审查活动及其两方面权力的规范制约，是推动党中央决策部署在党内法规各项工作领域得到全面贯彻的有效方式，而维护与强化党中央集中统一领导的备案审查制度努力，也需要通过加强对备案审查权的法治约束来不断提升整个制度活动的合法性与法治性。

第二，组织层面。党内法规备案审查蕴含组织逻辑。党内法规备案审查是一项党的组织工作，中央办公厅法规工作机构的组织功能和运行结构为揭示与解释党内法规备案审查的治理结构提供了组织视角。中央办公厅法规工作机构具有法治保障与政治保障双重目标功能，这使得其运行结构呈现出复合性与互动性特征。一方面，中央办公厅法规工作机构在备案审查工作中所表现出的严格按规章制度、规定职责、正式程序办事，以及组织内部层级间的监督制约关系等科层化特征，深刻反映出作为政治组织的法规工作机构运作具有的法治面向与科层逻辑。科层化运作有助于确保法规工作机构更好履行党内法规合法性审查职能，在提升合法性审查的专业性、规范性同时，有效增进了法治保障的组织目标实现。另一方面，中央办公厅法规工作机构作为服务党中央法规工作、保障党中央集中统一领导的政治组织，必须要在对上负责的工作机制与关系秩序中始终发挥政治保障的组织功能。具体体现在：党内法规备案审查工作寻求直接对接党中央的组织决策与核心关注，实践中针对党内法规的审查事项和标准会随党中央政治部署与政策要求的发展变化而持续调整变动。

中央办公厅法规工作机构在备案审查工作中的组织运转呈现法治保障与政治保障的互动结构，这可以从备案审查衔接联动机制的组织构造中得到体现。党内法规备案审查制度确立了推进党和国家组织机构协同参与、协作治理的备案审查衔接联动机制。备案审查衔接联动机制包含一套由中央办公厅的职权型合法性审查与全国人大常委会法工委、司法部等国家备案审查机关的授权型合法性审查组合而成、互动关联的党内法规“双轨制审查”组织结构。在该组织结构中，中央办公厅法规工作机构为更好发挥法治保障功能，提升党内法规合法性审查的专业性与科学性，其在处理复杂、专业性较强的合法性问题时，可以借助国家备案审查机关的法治力量，合力推动备案审查工作。然而，国家备案审查机关只享有合法性审查的意见建议权，中央办公厅法规工作机构会基于政治保障的组织目标对相关意见建议进行整体考量与权衡，并掌握最终的处理决定权。因此在组织层面，党内法规备案审查治理结构的互动性主要反映在：备案审查工作中，法规工作机构往往需要兼顾法治保障与政治保障的不同组织目标，时常在依法依规和政策推进之间进行灵活切换或保持平衡以强化组织及其备案审查治理的能动性、调适性。

第三，实践层面。党内法规备案审查的治理结构呈现法治实践与政治实践协同互动的结构形态，主要体现在党内法规备案审查实践对程序规范性和政策灵活性的双向追求。在法治实践层面，作为法治工作的党内法规备案审查注重工作推进的程序规范性。党内法规备案审查表现出对正式程序的依赖，备案审查工作有序展开依托于一套科学、完备、严格的程序框架，包括备案、审查、问题处理等工作环节均建立在清晰稳定的正式程序上。中国共产党在2012年《备案规定》基础上，于2019年修订出台《备案审查规定》，重点完善了备案审查的程序性工作事项与治理机制。中国共产党寻求将程序法治理念融入党内法规备案审查制度建设，将党内法规备案审查实践塑造成立足于持续完善的备案审查程序，通过标准化程序推动备案审查工作规范运转的法治实践，以实现备案审查全过程的程序化、规范化、法治化提升。

在政治实践层面，基于党内法规的政策属性以及通过备案审查维护党中央决策部署的政治需要，中央办公厅法规工作机构在党内法规备案审查实践中，会持续保持对高层最新政策精神的灵活回应性。这也就能够解释为什么《备案审查规定》第十一条会选择对审查内容和标准作出较粗略的制度设定，而且在该内容规定简单笼统、抽象模糊的情况下，却并没有影响实际工作运转的原因了。一般而言，制度规定会滞后于党和国家政策的发展变化，这要求党内法规备案审查制度在规定审查内容和标准时不宜太过具体详尽，要为保持备案审查工作的政策回应性留有制度空间和调适余地。党内法规备案审查制度关于审查内容和标准设定的抽象性、模糊性设计，一定程度上也是考虑到制度规定通常滞后于政治实践，以此为实践中能动地创设相关程序与规则预留充足空间。

实践中，正式程序与规定并非党内法规备案审查工作的唯一依据，法规工作机构会通过动态创设内部性程序与回应机制以满足政治实践的需要。例如，中央办公厅法规工作机构尝试建立指导案例筛选的程序机制来丰富细化正式程序和规定，形成契合于当前政治要求与实践需要，能够有效推进党中央决策部署的指导方案。这些指导方案涉及各项审查内容，展现出当前备案审查工作实践中的最新关注与重要问题，能够对报备机关的党内法规制定活动产生影响。党内法规备案审查是法治实践与政治实践协同互动的产物，其治理结构在实践层面的互动性集中体现为：一方面，党内法规备案审查实践对程序规范性的法治追求，在促进备案审查工作规范化、程序化的同时，也构成对实践活动的法治约束，确保备案审查工作始终在合理限度范围内保持政策灵活性，提升政治实践的法治效能。另一方面，党内法规备案审查实践对政策灵活性的政治追求，能够有效避免实践中程序规范性所可能产生的制度僵化、难以变通的局限，提升法治实践的政治效能。

四、党内法规备案审查的政治逻辑

党内法规备案审查及其制度建构的一个重要特征是，中国共产党既寻求发挥备案审查的法治功能，强化对党内法规制定权力的法治监督，又意图推动备案审查的政治运作，发挥备案审查服务党中央决策部署的政治功能。党内法规备案审查正是通过协同发挥治理的法治效能与政治效能实现对机制结构的有效性建构的。在此基础上可以揭示出党内法规备案审查及其制度建构背后所遵循的政治逻辑。

（一）强化党中央政治权威

党内法规建设的一个核心目标在于加强对党的领导核心和政治大局的制度化保障。“政党的政治权威主义是党内法规制度运作首要的政治逻辑”。在政治层面，提升党内法规的统一性对于强化党中央权威与政治领导力，保障政令畅通具有举足轻重的作用。党内法规备案审查制度建立了一套依靠备案审查实现领导权威向上集中的运行机制，其通过强化党中央政治权威与领导体制的统一性和有效性，意图将中国共产党打造成上下贯通、步调一致、坚强有力的政治组织。一方面，党内法规备案审查制度为党中央强化对中央部委和地方省委各领域、各方面党内法规制定活动的政治领导提供了稳定长效的实现与保障机制；另一方面，党内法规备案审查制度通过形塑覆盖除中央党内法规以外的所有党内法规的审查监督网络，在推动政治权威向上集中的同时，持续提升党中央集中统一领导的制度化能力。

（二）推动政党治理现代化

党的二十大提出，新时代新征程党的中心任务是“团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，虽然中国式现代化的本质要求中没有明确包含政党治理的内容，但中国共产党作为引领中国式现代化新征程的领导核心，推动政党治理现代化必然属于其中的应有之义和实践内容。制度化是现代化政党所应具备的一项基本特质，也是实现政党善治的前提和基础。要想实现政党治理现代化与政党善治，其中一项重要工作是提升党内法规等政党治理规范的现代化水平，不断完善推动党内法规建设高质量发展的体制机制。党内法规备案审查制度为推动政党治理现代化，保障党长期执政提供了重要支撑。政党治理现代化所依托的诸多政治原则，如坚持党的领导、坚持民主集中制、坚持从严管党治党等内容，均通过党章等中央党内法规的形式确立下来。党内法规备案审查力图确保党内法规建设始终体现与遵循政党治理现代化所立足的这些核心政治原则，在提升党内法规建设质量的同时，助推政党治理现代化的实现。

（三）提升治理的复合效能

党内法规备案审查及其制度建构意图在推动法治目标与政治目标、法治实践与政治实践的整合协同、互动交融中提升治理的复合效能。

第一，在维护法治秩序与政治秩序的双重统一中提升治理的复合效能。党内法规备案审查致力于维护法治秩序的统一性。主要体现在：一是维护党内法规体系内部秩序的统一性。党内法规备案审查通过处理党内法规体系内部上下位阶党内法规之间可能存在的相抵触，以及同位阶党内法规针对同一事项的规定可能存在的相冲突问题，从而有效保障党内法规体系内部秩序的统一性。二是维护中国特色社会主义法治体系内部秩序的统一性。党内法规备案审查制度确立了一系列纾解党内法规与国家法律之间存在的结构性张力、推动两者衔接协调的机制安排，以提升中国特色社会主义法治体系内部秩序的统一性。除此之外，党内法规备案审查还力求维护政治秩序的统一性。党内法规备案审查是党中央维护其领导体制，以及以之为基础的政治秩序统一性的一项重要组织工作，备案审查工作意图将下级党组织的制度活动是否在政治上同党中央政策决策、领导意志、规范要求保持内在一致纳入审查范围。因此，党内法规备案审查制度才会将审查监督对象设定为除中央党内法规外的中央部委党内法规与地方党内法规，并以保障和实现中央党内法规的政治意图和党中央顶层制度设计作为备案审查的行动目标，其实质是维系作为党中央领导意志制度化表达的中央党内法规及其所建构的政治秩序的统一性。

第二，在实现法治实践与政策实施的双向推动中提升治理的复合效能。一方面，党内法规备案审查借助合法性审查、备案审查衔接联动、工作责任等机制组合，确保了党内法规与国家法律间的良性互动。同时，党内法规备案审查制度提供了一系列深化权力制约的治理机制，从制度层面发挥了推进党内监督的法治实践效果。法治的核心在于制约权力，权力运行层面存在的问题，集中表现在缺乏有效规制。党内法规备案审查被视为一项党中央监督中央部委与地方党组织及其党内法规制定权力运行，规范法规工作机构备案审查活动的法治实践，其核心的运作有助于提升党内法规建设的法治效能。另一方面，党内法规备案审查寻求推动和保障党中央决策部署在党内法规各项工作领域得到全面贯彻实施，发挥维护政治大局的政治效能。首先，党内法规审查机制将涉政策性问题纳入审查内容，从而保障了党内法规建设与党中央最新决策部署的有效对接、无缝衔接。其次，指导案例机制能够适时调整和变动关于审查内容的正式规定，以适应不断变化的政策关注和政治实践需要。最后，在合法性审查中，国家备案审查机关通过衔接联动机制所提出的，涉及党内法规合法性问题的审查建议或意见，均须由中央办公厅法规工作机构来最终处理和决定。由于党中央很多政策决策事关党和国家重大改革事项，通常发挥着法律的先导与立法的依据作用，这使得部分新政策的出台可能存在缺乏明确法律依据，或者现行法律法规已经不适应新的改革政策要求的情况。习近平总书记强调：“既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。对不适应改革要求的现行法律法规，要及时修改或废止，不能让一些过时的法律条款成为改革的‘绊马索’。”因此，妥善处理党内法规的政策性内容与国家法律间的关系问题构成党内法规备案审查工作的重要事项之一。面对此类特殊情形，中央办公厅法规工作机构在党内法规合法性审查中，时常需要在推动高层政策实施与满足形式合法性要求之间进行政治权衡，并可能作出倾向于前者的审查决定。（注释略）

注：本文为国家社科基金研究阐释党的二十大精神重大项目“中国式现代化进程中加强新兴领域立法研究”（23ZDA076）的阶段性成果。感谢匿名审稿专家的宝贵意见建议。