王勇：论新时代党内法规的发展

中国特色社会主义进入新时代以来，明确了党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，提出了依法治国与依规治党一体建设的重要理念，促进了党内法规的迅猛发展。当前，在党内法规体系的建构上，完善了党内法规制定的体制机制，构建了完备的党内法规体系，党内法规的建设进入一个崭新境界。相应地，应提升党内法规的执行效力，把党内法规落在实处，切实展示制度的实践效能。

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现代法治是良法善治，它具有制约公权力、保障人权的本质，以及民主、平等、人权、司法公正等基本价值与追求。当今世界，法治成为国家和社会治理的共同选择，现代文明国家都在建设现代法治国家。习近平总书记深刻指出:“法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题，也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题。综观世界近现代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。”

2014年党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出了全面推进依法治国总目标：“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”“中国特色社会主义法治体系是一个统领性概念，它明确了我国法治的社会主义性质和方向，明确了全面推进依法治国的总抓手、总纲领。”第一次明确完善的党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，使符合中国国情的法治建设路径愈加明晰。同时，习近平总书记提出了法治中国概念。“法治中国概念的提出是习近平总书记对社会主义法治理论的重大创新，标志着中国的法治实践开启全面依法治国的新征程。”由此，我国进入符合我国国情的法治国家建设快车道。

法治国家建设是现代文明国家的共同选择，但是，在建设现代法治国家的道路选择上，各国路径却是不一样的，其制度设计必须符合各国国情，符合各国历史文化传统。“全面推进依法治国，必须走对路。”

党的十八大以来，党中央把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局予以有力推进，法治中国建设如火如荼。中国特色社会主义法治体系这一概念的确定，不仅仅是理论上的重大创新，同时在实践中推动了法治中国建设的迅猛发展。“由此，法治的内在价值得到释放，法治成为衡量一种社会生活、一种交往方式、一种行为模式是不是够好的标准。”

“中国特色社会主义法治体系贯通法治国家、法治政府、法治社会建设各个领域，涵盖立法、执法、司法、守法各个环节，涉及法律规范、法治实施、法治监督、法治保障各个方面，对推进全面依法治国具有纲举目张的重要意义。”中国特色社会主义法治体系内含法律规范体系与党内法规体系两个重要构成部分。习近平总书记明确指出：“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”由此，党内法规的发展进入一个新境界。

2016年12月，党中央召开全国党内法规工作会议。习近平总书记就加强党内法规制度建设作出重要指示强调：“我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”2017年党的十九大报告中明确提出“依法治国和依规治党有机统一”。实践中，我国法治建设正是依法治国与依规治党双轮驱动，共推法治建设发展。由此，加强党内法规建设成为执政党治国理政的重要举措。

在这个发展过程中，2015年6月4日，习近平总书记在听取二〇一五年首轮专项巡视汇报时的讲话中首次明确提出“要坚持依法治国、依规治党”。“依规治党”概念首次得以明确。2015年6月，中共中央印发《中国共产党党组工作条例（试行）》的通知中明确：“各级党委要从全面从严治党、制度治党、依规治党的战略高度，充分认识加强和改进党组工作的极端重要性和现实紧迫性，加强对《条例》实施的组织领导”。党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》中，“依规治党”概念首次载入党内法规，进而在2017年10月召开的党的十九大审议通过的《中国共产党章程（修正案）》中，第一次将“依规治党”写入党章。党的十九大报告中，明确提出了“依法治国和依规治党有机统一”理念。这样，统筹二者一体建设，逐渐成为法治中国建设实践中必须坚决贯彻的重大原则。相应地，党内法规体系建设在该理念指导下，取得辉煌成就。

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新时代，以习近平同志为核心的党中央紧扣管党治党新实践，开辟了党的建设新境界。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上宣布，我们党已“形成比较完善的党内法规体系”。

党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的有机组成部分，“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。”坚持依法治国和依规治党有机统一，推动了党内法规体系建设的不断完善。

构建完善的党内法规体系，首先需要完善党内法规制定的体制与机制建设。党内法规制定体制机制作为党内法规体系建设的着力点，是提高党内法规质量的根本保证。事实上，在立规方面，党内法规之所以内容完备、精细、与时俱进，这与党的十八大之后确立的党内法规制定体制机制密切相关。《中国共产党章程》《中国共产党党内法规制定条例》等规范确立了新时代党内法规制定体制机制，这主要包括完善了党内法规制定的主体制度、权限制度及相互关系制度等内容。党内法规的制定机制根据党内法规本身的机理来安排各个要素之间的结构和联系，近年来完善了工作机制以及与党的建设的关系等重要命题。2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》在党内法规制定主体方面，明确了“一元两级多层次”的立规体制。其中，“一元”是指坚持立规体系的唯一化、统一化与一体化；“两级”是党的中央组织和其他主体（主要包括中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委）。在党内法规体系中，党章的效力最高，中央层级的党内法规效力高于地方层级的党内法规效力，这是全党服从中央的体现。

党内法规植根于中国土壤，其制定的体制机制建设工作必须具有中国问题意识，深度结合国情。“一定要认清，中国最大的国情就是中国共产党的领导。”要坚持党的全面领导，持续创新，不断完善党内法规制定体制机制建设，加强和完善备案审查制度建设，切实保障党内法规质量，以及党内法规的统一性和权威性。

党内法规体系，是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，以部委党内法规、地方党内法规为重要组成部分，由各领域各层级党内法规组成的有机统一整体。党的十八大以来，党内法规体系建设卓有成效。具体来说，持续完善了关于党的组织、领导、自身建设以及监督保障方面的法规建设，构建了内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系。

党内法规体系是党在内在结构与外在功能上持续规范化的客观结果，形成完善的党内法规体系也是实现法治国家的充要条件。当前，党内法规体系已明确基本的构成框架即“1+4”模式。其中，“1”指党章，“4”包含：党的组织法规、领导法规、自身建设法规与监督保障法规。习近平总书记指出：“坚持制度治党、依规治党，健全党的组织法规、领导法规、自身建设法规、监督保障法规，让制度‘长牙’、‘带电’。”

在这一模式中，党章是管总的，具有最高权威、最高地位、最高效力，它必须由党的全国代表大会制定和修改。其他党内法规，必须符合党章的原则与精神，不得与党章相抵触。对此，可以通过发扬党内民主，通过备案审查制度、党内法规评估制度等确保其他党内法规与党章的原则与精神保持一致。党的组织法规调整党的各级各类组织产生、组成、职权职责等，涉及党的组织制度建设问题，至关重要。目前，全党有500多万个基层党组织，搞好党的组织建设，建设完备的组织体系，这是马克思主义政党的鲜明特色。党的领导法规规范保障党对各方面工作实施领导，为全面加强党的领导，有效发挥党总揽全局、协调各方领导核心作用提供行为规范。党的自身建设法规调整党自身建设行为，涉及党的政治、思想、组织、作风、纪律等各方面的建设活动，所以，内涵丰富，与其他党内规范体系相互交叉，共同发挥作用。党的监督保障法规调整党的监督、激励、惩戒、保障等方面，为更好地发挥党内法规体系的作用、更好地坚持依规治党提供最基本的制度保障。

四大板块的设计科学合理、结构明晰。党章是全党的“总规矩”，是其他4个方面的灵魂。纵向维度的党内法规，根据效力位阶排序，以中央和地方为两个层级，分为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。横向维度的党内法规则主要反映在规范内容的差异性上，其内在价值趋向是一致的。

构建科学完备的党内法规体系，坚持“宪法为上、党章为本”的基本原则，通过顶层设计和体系规划逐步实现。党的十八大以来，连续制定出台了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》《中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027年）》，对党内法规制定工作进行谋划设计。科学的党内法规体系必然要求严密的内在结构，做到划分合理、层次清晰，以更好地发挥党内法规体系的功效。完善党的组织法规，有助于健全党的集中统一的组织制度；完善党的领导法规，有助于坚持党的全面领导，提高执政本领；完善党的自身建设法规，有助于永葆党自身的先进性与纯洁性；完善党的监督保障法规，有助于坚持权责法定，厘清权力边界。“党内监督是永葆党的肌体健康的生命之源”。在推动党内法规体系建设的同时，还健全了党内法规备案审查制度，这不仅有助于维护党内法规体系的统一性和权威性，而且，实践中的备案审查是实质审查，这有助于保障党内法规质量。这样，“经过新时代全面从严治党的革命性锻造，我们形成了比较完善的党内法规体系，构建起党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，营造了尊崇制度、遵守制度的良好氛围，推动各方面制度更加成熟定型，形成了中国共产党之治、中国之治的独特优势。”

当然，构建科学完备的党内法规体系，还需要注重党内法规与国家法律的衔接和协调。要坚持依法治国与依规治党统筹推进、一体建设。相应地，要注意纪在法前，纪严于法，把纪律和规矩挺在前面，发挥依法治国和依规治党的互补性作用。新时代，既坚持党依据宪法法律治国理政，又坚持党依据党内法规管党治党，这是扎实有效推进中国式现代化建设的基础性理念。

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党的十八大以来，在中国特色社会主义法治体系这一命题之下，在依法治国与依规治党一体建设理念指引下，党内法规建设迅猛发展。但是，实践成效如何，关键在落实，关键在党内法规的执行效果。2019年，习近平总书记在内蒙古考察时强调，党内法规不少，主要问题在于执行不力，有的是缺乏执行能力，有的是缺乏执行底气。实现“党内法规执行不打折扣”的目标，必须构建一整套实效化机制。

为深化党内法规执行效果，应始终遵循法治建设的动态规律。一是保障内容的可执行性。要从源头关注党内法规的实践性与可操作性，尤其要确认执行主体、程序、方式，以及相应权限尺度、范围大小等细节。二是保障公开。根据中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》，应持续加大公开力度，构建拓展党内法规制度统一发布平台。三是强化监督执纪问责。党内法规的执行，需要突出各级党委的主体责任、纪检监察机关的执纪监督职能，实现多元、常态的监督模式。严格落实执行责任制，切实履行《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》。四是抓好“关键少数”，注重提高各级党组织、党员领导干部的示范效应。党员领导干部在党内法规执行中既是具体的执行者，又是组织者、领导者，地位特殊。所以，要严格要求党员领导干部，出现问题严肃处理，提高执行党内法规的制度刚性，尤其要警惕党员干部堕入形式主义与官僚主义陷阱。此外，应加强备案审查的政治功效和监督效用，提升党内法规质量；应持续强化党内法规宣传教育，夯实党内法规执行的思想基础。党内法规是依靠党的纪律保障实施的专门规章制度，当前全党深入学习新修订的《中国共产党纪律处分条例》，这必然也会有助于提升党内法规的执行效果。

总之，依法治国与依规治党一体建设理念的提出是法治中国建设的必然选择，符合中国国情，具有历史必然性。该理念的提出进一步发展了马克思主义法治理念，丰富了世界法治文化。该理念的提出客观上促进了党内法规的迅猛发展。新时代，党内法规的发展卓有成效，丰富了党的理论与实践，在党的发展历史上写下了浓浓一笔，具有里程碑意义。