《中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027年）》解读（笔谈）
主持人语：随着比较完善的党内法规体系的形成，党内法规制度建设进入高质量发展新阶段，依规治党面临巩固拓展提高新任务。《中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027年）》（以下简称《规划纲要》）是党中央在完善党内法规体系方面作出的重大决策部署，对今后5年中央党内法规制定工作进行顶层设计，为新起点上引领党内法规制度建设、进一步发挥依规治党的政治保障作用提供了基本遵循。《规划纲要》立足保障新时代新征程党的中心任务谋划建章立制工作，势必推动党内法规立项、起草、审核、审议批准、解释、备案审查、清理、督促落实、宣传教育、理论研究等各项工作得到全面加强改进。准确理解和把握《规划纲要》核心要义，确保《规划纲要》落实落地，也是党内法规理论研究者的政治责任和学术担当。本刊组织了长期从事党内法规学术研究和制度实践的专家学者，以笔谈的形式对《规划纲要》进行理论分析和实践解读，为深入推进全面从严治党提供有力学理支撑。
主持人：周叶中，武汉大学党内法规研究中心教授
关键词：全面从严治党；制度治党；依规治党；规划纲要
本文发表于《党内法规研究》2023年第3期笔谈专栏，因篇幅限制，注释省略。
习近平总书记在党的二十大报告中深刻总结了全面从严治党的历史性成就，对新征程上坚定不移全面从严治党、深入推进新时代党的建设新的伟大工程作出系统部署，再次强调要“坚持制度治党、依规治党”，为在新征程上加强党内法规制度建设提供了根本遵循。
党的二十大胜利召开后不久，党中央印发《中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027年）》（以下简称《规划纲要》）。作为新时代党内法规领域第三个五年发展规划，《规划纲要》深入贯彻落实党的二十大重大决策部署，是在新征程上引领党内法规制度建设高质量发展的行动纲领。我们要充分认识《规划纲要》出台的重要意义，立足新时代新征程的历史方位，把牢政治方向，提高政治站位，扛起政治责任，不断增强依规治党的自觉性坚定性，一丝不苟抓好贯彻落实，确保《规划纲要》精神在湖北落地生根、开花结果。
一、提高政治站位，充分认识《规划纲要》重大意义和实践要求
以《规划纲要》引领党内法规制度建设，是深入推进依规治党、推动党内法规制度建设高质量发展的重大举措。《规划纲要》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的二十大重大决策部署，科学谋划今后五年党内法规制度建设远景目标和发展方向，对于完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力，进一步发挥依规治党的政治保障作用具有重大而深远的意义。
（一）标注了新时代党内法规制度建设新坐标
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视制度治党、依规治党，从全局和战略高度、围绕党和国家工作大局，先后制定实施两个五年规划，立足实际、着眼长远，梯次推进、久久为功，推动新时代党内法规制度建设不断开创新局面，在建党100周年时形成了比较完善的党内法规体系，开辟了新时代依规治党新境界，具有重要里程碑意义。可以说，每个五年规划都是对党中央关于依规治党重大战略的分阶段落实。2013年印发的第一个五年规划，侧重健全党的自身建设方面的法规制度，表明当时依规治党着重在狭义的管党治党上发力。2018年印发的第二个五年规划，侧重健全党的领导方面的法规制度，表明当时依规治党重在加强党的领导上发力。2023年印发的第三个五年规划更多强调发挥依规治党的政治保障作用。这体现了我们党对党内法规制度建设的规律性认识进一步深化，彰显了推动更好发挥依规治党政治优势、政治保障功能的政治自觉，突显了新征程上依规治党在实现党的政治使命、政治目标、政治追求上的政治责任。要准确把握依规治党的新定位新形势，提高政治站位，扛起政治责任，确保依规治党始终沿着正确政治方向前进，取得更大进展和成效。
（二）开启了新时代党内法规制度建设新征程
习近平总书记强调：“要发挥好党内法规在维护党中央集中统一领导、保障党长期执政和国家长治久安方面的重大作用，在推进新时代党的建设新的伟大工程、落实全面从严治党方面的重大作用，确保党在坚持和发展中国特色社会主义的历史进程中始终成为坚强领导核心，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强政治保证。”党内法规因党而生、因党而兴，与党的事业发展始终同步而行。迈上新征程，党内法规制度建设进入高质量发展新阶段，依规治党面临巩固拓展提高新任务。以数量大、速度快、范围广为基本特征的建章立制阶段已经基本过去了，党内法规体系建设进入了以固根基、补短板、强弱项为基本特征的建章立制新阶段。第三个规划的出台，郑重宣示了党内法规制度建设进入新阶段的新任务，从重点解决党内法规“有没有”的问题转向重点解决“好不好”的问题，从重点解决有规可依的问题转向重点解决有规必依、执规必严、违规必究的问题，党内法规制定质量和实施被摆上依规治党更加突出位置，是党中央在新的历史条件下，以长远战略眼光、科学思维对今后五年党内法规制度建设进行的顶层设计、科学布局，是着眼构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系作出的整体部署安排，确保了党内法规制度建设一以贯之、压茬推进、接续落实，必将使党内法规制度体系“四梁八柱”更加坚实有力、上下衔接更加紧密顺畅、运用于事更加简便高效。
（三）提供了新时代党内法规制度建设新指南
《规划纲要》是党中央在完善党内法规体系方面作出的重大决策部署，为今后5年党内法规制定工作确立了任务书、路线图、时间表，为加强党内法规体系建设提供了基本遵循，具有很强的政治性、时代性、针对性，是各地结合实际加强新时代党内法规制度建设、推进依规治党的重要指南。要将学习贯彻《规划纲要》精神同加强政治建设结合起来，以党章为总遵循，以加强政治建设为统领，不断把贯彻落实工作转化为坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”的高度自觉和实际成效；同深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平总书记关于依规治党的重要论述、党的二十大关于全面从严治党的决策部署结合起来，做到知其然更知其所以然，纲举目张做好各环节工作，确保落实不偏向、不打折扣；同深入学习贯彻习近平总书记关于湖北工作的重要讲话和指示批示精神结合起来，把贯彻落实《规划纲要》精神摆在重要位置，聚焦湖北建设全国构建新发展格局先行区、加快建成中部地区崛起重要战略支点，深入开展调查研究，切实加强前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进，高标准落实好党中央关于党内法规制度建设的要求，笃行不怠、久久为功，奋力谱写新时代湖北党内法规制度建设新篇章。
二、坚持对标对表，切实增强贯彻落实《规划纲要》精神的自觉性和坚定性
围绕深入学习贯彻党的二十大精神，认真学习贯彻习近平总书记关于依规治党的重要论述，全面对标对表，自觉把思想和行动统一到党中央决策部署上来，切实把坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”落实到党内法规工作全过程各方面，牢牢扛起加强党内法规制度建设的使命担当，推动《规划纲要》精神学习贯彻工作走深走实。
（一）对标中央要求抓配套
深入学习领会党的二十大阐述的中国式现代化的中国特色、本质要求和重大原则，聚焦《规划纲要》提出的完善“两个维护”制度和完善党的领导、党的组织、党的自身建设、党的监督保障法规制度等重大部署，深入调查研究，细化工作举措，对标中央党内法规制度及时出台配套文件。主动适应新形势新任务新要求，按照党内法规体系建设目标谋划工作思路、推动“添砖加瓦”，守正创新抓好配套细化、补齐制度短板，制定出台与中央党内法规有效衔接、符合湖北发展所需的法规制度，提高贯彻落实的精准性有效性。严格遵守党中央关于配套发文相关规定，中央文件要求配套的，按要求及时制发配套文件；中央文件没有明确要求配套的，一般不予以立项、不制发配套文件。制发配套文件应当确有必要，且原则上只配套一级，不搞层层配套。凡属中央文件没有明确提出配套要求、自行提请立项的配套文件，要按程序提请核准。
（二）紧扣湖北实际抓制定
坚持把落实习近平总书记关于湖北工作的重要讲话和指示批示精神与学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想结合起来，始终心怀“国之大者”“省之要事”，审时度势、适时顺势，敢于创新、善于创新，做到党和国家中心工作在哪里，法规工作就跟进部署到哪里；经济社会高质量发展需要什么，法规工作就聚焦什么。要对接中央党内法规制度建设顶层设计，围绕湖北发展定位，注重将实践中成熟的经验做法上升为党内法规制度，及时修订完善不适应新形势新任务新要求的法规制度，切实提高党内法规制度建设的计划性、针对性和时效性。近年来，湖北省委深入贯彻落实习近平总书记关于湖北工作的重要讲话和指示批示精神，围绕党的建设和高质量发展，谋划制定了加快建设全国构建新发展格局先行区、流域综合治理、深化共同缔造推进党建引领基层治理体制机制创新等文件制度，为探索实现中国式现代化的湖北路径提供了有力保障。
（三）注重优化供给抓质量
习近平总书记指出：“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。如果空洞乏力，起不到应有的作用，再多的制度也会流于形式。”因此，贯彻落实《规划纲要》精神，要在提升党内法规制定质量上下功夫，将严的基调贯穿立项、起草、审核、审议批准、解释、备案审查、清理、督促落实、宣传教育、理论研究等全链条，坚决把好各个关口，确保党内法规制度立得住、行得通、管得了。要坚持立项从严，严格执行立项审批核准制，对用来装点门面，“攀比式发文”“为发文而发文”“新瓶装老酒”等搞形式主义的制定项目坚决不予立项，没有实质内容、可发可不发的一律不发，切实为基层减负。要坚持起草从严，强化中央精神与湖北实际结合，对湖北发展亟需、存在制度空白的深入调查研究，广泛征求意见，注重细化落实。坚持审核从严，严格执行上会前置审核和印发前审核机制，切实把好政治政策关、法律法规关、文风文字关，防止文件“带病上会”“带病出台”。坚持备案审查从严，认真落实“有件必备、有备必审、有错必纠”，完善联动审查、约谈提醒等制度，综合运用纠正、提醒、告知、建议等方式，及时提醒纠正苗头性、倾向性问题，有效发挥备案审查的监督功能和纠错作用，切实维护党内法规制度的统一性、权威性。
（四）坚持系统集成抓协同
习近平总书记指出：“党的十八大以来，党中央坚持系统谋划、统筹推进党和国家各项事业，根据新的实践需要，形成一系列新布局和新方略，带领全党全国各族人民取得了历史性成就。在这个过程中，系统观念是具有基础性的思想和工作方法。”《规划纲要》作为系统完备、有机统一的制度建设指南，是运用系统观念推进党内法规制度建设的典范。落实《规划纲要》精神，要以系统观念抓好党内法规工作统筹，整合各方资源，着力增强法规工作的整体性、联动性，一体推进坚持和巩固制度、完善和发展制度、遵守和执行制度。要加强部门协同，不断优化党内法规制度建设推进机制，强化部门联动和协作配合，做到重要事项专题协商、重要文件协作审查、重要督查协调推进。要加强制度协同，确保党内法规制度相互之间、与法律法规之间内容相互衔接、互补协同、各司其职，形成相辅相成、相互促进、相互保障的良好格局。要充分发挥党内法规执行基层观测点“直通车”“会诊室”作用，为党内法规制度修订和实施提供参考。要结合实际加强党内法规制度清理，着力解决存在的不适应、不协调、不衔接、不一致等问题，更好提升党内法规制度规范化水平。
三、凝聚工作合力，强化推动《规划纲要》精神落地落实的保障支撑
习近平总书记指出：“清谈误国，实干兴邦，一分部署、九分落实。”要契合党内法规制度建设工作政治性强的特点，符合党内法规制度建设工作标准高的要求，不折不扣落实好《规划纲要》精神，加强组织领导和统筹协调，进一步明确职责，建立健全工作机制，强化工作措施，把准时间节点，确保各项任务举措落实见效。
（一）压紧压实工作责任
落实好各级党委（党组）对党内法规工作的组织领导责任，将党内法规工作摆在突出位置，纳入重要议事日程、纳入党委常委会年度工作要点、纳入党委主体责任体系、纳入党政领导班子和领导干部法治建设绩效考核，及时解决工作中的重点难点问题。各相关单位要把服务党内法规制度建设作为分内之责，积极支持、配合党委办公厅（室）做好相关工作，同时组织实施好本部门本领域法规制度建设任务。要抓好“关键少数”，坚持以上率下，带头尊规学规守规用规，发挥示范引领作用。
（二）建立健全工作机制
着力构建党委统一领导、办公厅（室）统筹协调、部门分工负责、各方共同参与的工作格局，推动形成开展党内法规工作合力。要建立健全政策性文件配套核准机制，对中央文件及上级党委文件没有明确要求配套，地方党委认为确有必要配套的，先报上一级党委核准后再制定，上级主管部门不得以督查考核、创建验收、评比达标等名义擅自要求地方党委制定配套文件。要坚持和完善党内法规联席会议、起草联合会商、协作审查审核等机制，对复杂疑难问题，组织起草单位、业务主管单位和其他相关方共同协商研究。要健全党内法规执行责任制，建立重点党内法规制度执行、问题整改落实等执规责任清单，压实执规责任，做到有规必执、执规必严、违规必究，坚决纠正有规不依、有令不从、有禁不止等现象，推动制度优势更好转化为治理效能。
（三）切实强化督导指导
加强对党内法规工作任务落实情况的督促检查，探索与主管部门、纪律检查机关联合开展贯彻执行检查工作，把监督考核、目标考核、责任追究有机结合起来，坚持有责必问、问责必严，加大对执规不力、违反和破坏党内法规制度等行为的查处问责力度，形成法规制度落地落实的强大推动力。推动党内法规进中心组学习、进党校课堂、进基层党组织政治生活，大力开展党内法规制度宣传教育，拓宽宣传渠道、丰富宣传载体、强化宣传实效，引导广大党员干部深刻认识加强党内法规制度建设是全面从严治党、坚持自我革命的长远之策，牢固树立法治意识、制度意识、纪律意识，懂法纪、明规矩、知敬畏、存戒惧，形成尊崇制度、遵守制度、维护制度的浓厚氛围。
（四）建强党内法规队伍
党内法规工作政治性、政策性、专业性强，需要建强承担党内法规工作任务的专门机构和专业力量。要着眼党内法规事业长远发展，扎实推进党内法规工作机构建设，加强党内法规人才培养选拔和力量配备，着力打造一支讲政治、有情怀、敢担当、肯奉献、能干事的党内法规工作队伍。要加强党内法规学科建设，培养党内法规理论人才，支持武汉大学党内法规研究中心持续打造全国党内法规研究的标杆。要加强对党内法规制度建设重大理论和实践问题深入研究，围绕学习阐释党中央关于加强党内法规制度建设重大决策部署和习近平总书记关于依规治党的重要论述，结合实际谋划实施重大理论课题研究，多形成有分量的理论研究成果。
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