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祝捷、陈文菊:党内法规执行责任制的理论探索与制度构造

来源:《社会科学》2022年第5期   作者:  发布时间:2022-05-31 16:22:16  浏览:

摘要:党内法规执行责任制作为政党责任制的一种,本质上是中国共产党追求制度效用,实现“党规之治”的意志表达。党内法规执行责任制的生成逻辑可从价值、理论、实践三个层面透视:维护和发展最广大人民的根本利益构成党内法规执行责任制生成的根本价值动力,提升党内法规制度执行力、实现党规之治以及推进国家治理体系和治理能力现代化则构成党内法规执行责任制生成的直接价值动力;党内法规之中权力、义务、责任的统一论,是党内法规执行责任制生成的内在机理;党内法规执行“宽松软”的现实困境及党内法规制度建设从“立规”向“执规”的重心转移,提供了党内法规执行责任制建构的实践动力。党内法规执行责任制的运行有赖于责任构成机制、责任监督机制、责任追究机制、宣传教育机制等一系列机制的有效运作,这些机制共同构成了党内法规执行责任制的制度内容。

作者简介:祝捷,武汉大学党内法规研究中心、法学院教授;陈文菊,武汉大学党内法规研究中心博士生

十八大以来,中共中央出台了一系列基础性、支架性、骨干性党内法规,形成了比较完善的党内法规体系,“有规可依”问题基本得到解决。与此同时,党内法规执行仍是一个明显短板,“有规不依、执规不严、违规不究”的问题尚未得到根本解决。2019年9月3日颁布施行的《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》(以下简称《党内法规执行责任制规定》),正式确立了党内法规执行责任制,这不仅有效推动了党内法规制度建设重心从“立规”向“执规”的转变,也影响到探索党和国家治理体系现代化的方式。

党内法规执行责任制试图从制度层面解决“有规不依、执规不严、违规不究”的问题,打通党内法规制度建设从“制度制定”到“制度执行”的“中阻梗”。在理论层面,党内法规执行责任制的建构,已经跳出了党内法规理论体系大量移植党史党建、政治学理论资源并借鉴国家法律领域制度建设经验的传统路径,把“责任制”这一党内法规的常用概念和党内法规执行结合起来,探究其中的理论逻辑、制度构造和实践机理,不仅形成了独特的党内法规理论研究范畴,而且为党内法规理论资源反向辐射到国家法律以及其他领域提供了可能。建构关于党内法规执行责任制的理论体系既是更好地推动党内法规执行实践的前提,也是理解党内法规执行责任制作为一种党内法规特有概念或调整机制的关键。 《党内法规执行责任制规定》颁布施行后,学界对党内法规执行责任制的研究逐渐趋热。现有研究沿袭意义阐释、概念解读、制度构造等研究路径,主要从政策层面解读党内法规执行责任制,初步厘清了党内法规执行责任制与全面从严治党、党内法规制度建设的关系,但大多缺乏体系化的理论阐释。而且,相较于实践的发展,党内法规执行责任制在理论上的研究也相对滞后。基于此,本文在明晰党内法规执行责任制概念的基础上,对党内法规执行责任制的理论定位、生成逻辑以及制度构造等问题进行探讨,以期形成关于党内法规执行责任制的理论叙述。

一、党内法规执行责任制的概念分析

概念的明晰是研究共识得以建构的前提。在对党内法规执行责任制的相关问题进行研究之前,需要形成一个具有规范与理论融通性的党内法规执行责任制概念。党内法规执行责任制,是由“党内法规执行”和“责任制”共同构成的复合语词结构。尽管党内法规执行及其简化形式“执规”的概念可以从党内法规自身运行逻辑中产生,但党内法规执行责任制并不是一个自然而然产生的概念,而是从不断成熟定型的制度治党和依规治党的制度逻辑中析出的。

(一)厘清构造概念的基本元素

从既有研究来看,学界关于党内法规执行概念的界定存在一定的差异,其中的区别主要在于党内法规执行主体及执行所覆盖的环节。有的学者认为党内法规执行是党组织及党员执行、遵守、适用党内法规的行为过程,强调执行主体的全面性以及执行行为涵括内容的全链条性;有的学者则认为党内法规执行是党组织、党员领导干部将党内法规所规定的抽象的职权职责转化、落实为具体的党的领导和党的建设实践活动的动态过程,强调执行主体的特定性与执行行为的实效性。结合党内法规制度尤其是《党内法规执行责任制规定》关于执行的表述以及党内法规执行与党内法规运行、党内法规实施、党内法规适用等关联概念的关系来看,前一种党内法规执行的定义接近党内法规实施、党内法规运行的内涵,将党内法规监督、党内法规遵守等内容纳入党内法规执行概念范畴,会导致党内法规实施与党内法规执行界分的困难,不宜作为党内法规执行的定义;后一种党内法规执行定义则不仅在执行主体范围上契合了《党内法规执行责任制规定》明定的承担执行责任的概括主体——党组织及党员领导干部,在执行内容上也符合执行责任制推动党内法规执行的目的,因此是更契合党内法规制度建设实践与依规治党实践的概念界定。

理解责任制首先需要弄清何为责任。作为存在于政治学、哲学、伦理学与法学等诸学科的理论话语,责任呈现出学科视域下的语义多样性。在政治学语境下,责任是公共权力系统中政治官员基于地位或职位而承担的职责、义务;在法学语境下,责任是法律关系主体源自制度规范的法律责任以及不履行相应责任而招致的惩戒性内容等。实际上,从责任本身的构成特征或功能面向出发,可归纳出一个超越学科界分的责任概念:社会成员在一定的制度或结构中担负的符合自己角色的行为(积极责任)以及未担负起此种行为而受到的谴责和制裁(消极责任)。

与责任体现为一种理论话语不同,责任制突出实践导向,以导向治理目标实践的强化机制的形态存在,并被笼统地界定为“旨在实现责任的一套制度安排或确保责任实现的途径”。关于“这一套制度安排”的具体内容,学者们总体上倾向从以下两个层面阐释:一是以责任的消极意涵为核心,将其限定为不履行责任义务而应当承担不利后果的规则和原则的总称;二是考量责任运行相关过程,纳入责任设定、责任履行、责任监督、责任追究的机制体制,将其界定为对责任主体的职责进行科学配置,督促其正当履行,当其不履行相应责任时,予以责任追究的制度安排。从《党内法规执行责任制规定》这一专门责任制规范分解不同主体执规责任、强调执规监督等内容来看,党内法规执行责任制下的责任制显然不是一种局限于责任追究的纯惩戒性质的规范或原则的总称,而是囊括了责任设定、责任履行、责任监督、责任追究等全链条责任要素的制度安排。

(二)建构法治中国语境下的党内法规执行责任制概念

结合上文关于党内法规执行以及党内法规执行责任制视域下的责任制语义,党内法规执行责任制可界定为:以督促党内法规的严格执行为目的,以明确责任意识、确定责任主体、分解责任内容、确定追责机制和问责方式为主要内容的体制机制的总和。党内法规执行责任制作为一种制度安排,包含制度的主体、内容、目标等要素,具体展开如下:

第一,党内法规执行责任制的主体是党员组织和党员领导干部,体现出特定性与多元性的特征。从党内法规执行的规范定义来看,党内法规执行是专属于党组织和党员领导干部的活动或行为,与全体党组织和全体党员遵守党内法规的活动或行为相区分。循此逻辑,党内法规执行责任最终要归属到党组织和党员领导干部身上。作为规范党内执规活动、厘定执规责任最终归属的制度安排,党内法规执行责任制所涉及的主体要素自然也相应地限定在党组织及党员领导干部的范畴,体现出一定的特定性。但基于党组织的多元性及党员领导干部职责的差异性,不同类型党组织与不同职级领导干部担负的具体执规责任并不相同。党内法规执行责任根据主体的“角色/职责”特性被类型化为主体责任、协调责任、牵头责任、配合责任、监督责任等党组织责任,以及党委(党组) 书记第一责任人职责、分管党内法规工作的班子成员的直接责任、其他班子成员的分管领导责任等党员领导干部责任,呈现出多元性的特征。

第二,党内法规执行责任制的制度内容涵括了职责设定、履责督导、责任追究等以“责任”为核心要素的互相独立、又互相承接的体制机制。党内法规执行是一个系统工程。党内法规从应然向实然的真正转化,既需要各类党内法规执行主体各司其职、协力配合,形成执规整体合力,也需要与执行相关的外围活动如监督、考核、追责进行支撑保障,确保执规有力。党内法规执行责任制以“责任”为核心要素,通过责任制嵌入保证党内法规执行的制度范式,相应的内容设计必然结合党内法规执行的特质展开:一方面,针对党内法规执行主体的多元性,厘定不同执规主体的责任内容及责任范围,形成横向统分结合、各司其职,纵向分级分层的执规责任网络;另一方面,锚定党内法规执行的过程性特质,围绕党内法规执行的外围活动尤其是监督、考核、追责等建立相应的体制机制。因此,党内法规执行责任制的制度内容包括责任主体、责任分解、责任追究等一系列以“责任”为核心的相互承接的体制机制。

第三,党内法规执行责任制的制度目标是提高党内法规执行力,推动党内法规全面深入实施,进而推进全面从严治党向纵深发展,实现政党治理法治化与现代化。根据《党内法规执行责任制规定》第一条,执行责任制建构的目的是“提高党内法规执行力,推动党内法规全面深入实施”。因此,党内法规执行责任制的直接目标是提升党内法规执行力,确保党内法规在党的领导和党的建设的实践活动中从抽象规范转化为对党组织和党员的刚性约束。 《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》指出: “治国必先治党,治党务必从严,从严必依法度。”党内法规执行力的提升,不仅使从严治党所依之“法度”真正具有权威性与实效性,保障全面从严治党“从严”与“全面性”的落实,还能实现依规治党的制度优势向治理效能转化,进而推动政党治理法治化与现代化。循此逻辑,在法治中国的语境之下,党内法规执行责任制不仅是作为提升党内法规执行力的初始机制而建立,还内嵌着推进全面从严治党向纵深发展,实现政党治理法治化与现代化等更为宏大的治理目标。

二、党内法规执行责任制的理论定位

党内法规执行责任制的概念厘清,明确了“党内法规执行”和“责任制”两个基本元素对于建构建党内法规执行责任制理论的重要性。这两个基本元素在理论构造中的权重并不是等量的: “责任制”是保证“党内法规执行”获得实现的方法,而“党内法规执行”是“责任制”所要达致的目标。对“责任制”要素的强调显然要多于“党内法规执行”,以揭示为何以责任制保证执行以及如何通过责任制推动执行的理论逻辑,而且将“党内法规执行”要素置于“立规”和“执规”的关系范畴之中讨论更为适宜。立足党内法规执行责任制本身作为一种独立制度范式的特性,本文从整体性视角审视其在中国特色政党理论及实践话语中的定位,力图呈现其在制度主体、制度内容、制度目标等结构性要素上的独特性,进而明确党内法规执行责任制的本质定性。

(一)责任型政党:党内法规执行责任制的理论依托

“在任何长存的政治系统中都存在一条最基本的要求,即从公共行政到政治领导人再到公民间存在着一条责任链。”因此无论是在国家治理还是政党内部治理中,都广泛存在责任话语以及以责任为核心要素的责任制度或责任机制。 1982年《宪法》第14条规定“实行各种形式的社会主义责任制”,第27条规定“一切国家机关实行精简原则,实行工作责任制”,在宪法层面明确了“责任制”的规范地位。2005年,国务院办公厅印发《关于推行行政执法责任制的若干意见》,正式建立行政执法责任制,把责任制引入法律执行的领域。自此,责任制在各个领域展开,成为国家治理的一项正式制度。十八大以来,责任话语在党治国理政中的重要性进一步凸显,逐渐成为贯穿于政党建设各方面和全过程的关键话语。习近平总书记多次论述“责任”,强调党肩负的历史使命需要责任担当,提出“我们的重大责任”“为人民谋幸福、为人类谋进步的历史责任”等重大命题,逐步建构起人民、国家、民族、政党、世界五位一体的政党责任观。随着政党责任理念的拓展、强化,中国共产党作为责任型政党的特质不断彰显。

责任型政党是责任政治视角下对中国共产党独特精神气质的凝练表达。关于何为责任型政党,学者们给出了不同的界定。一是站在政党回应性的角度,将责任型政党定义为“通过构建吸纳社会诉求和群众期待的制度渠道,及时回应这些诉求和期待,并加以转化用于政策输出的政党”。二是从政党宗旨、使命的角度出发,指出责任型政党是坚持人民立场,自觉肩负历史使命而担当多重责任的政党。三是从政党具有民主、负责、有效等内在特质的维度,提出责任型政党就是指“一个有严密纪律和组织结构、民主的、责任的、有效的政党”。这种多样性的界定不仅反映了责任型政党建设是一个复杂的政党治理过程,也意味着责任型政党是一个具有包容性内涵的概念范畴。笔者认为,可从以下三个维度理解责任型政党:首先,责任型政党是一种政党建设价值取向。从构词法看,责任型政党是偏正结构的短语,“责任型”对政党的限定,不仅意味着政党本身是负责的,也表达了政党将负责作为自身建设价值追求的意旨。结合责任型政党的上述定义,并参考责任政治下的责任内涵,这些价值追求又可具化为回应、效率、弹性、正当程序、负责等内容。其次,责任型政党意味着一种制度安排。责任的落实有赖于稳定的制度保证。责任型政党作为一种政党建设价值取向,是一种抽象的、观念性的存在,只有建构嵌入政党责任的政党责任制度,观念才具有向实践转化的可能。最后,责任型政党表征为特定政党治理实践。“责任不仅仅是一种观念,也不仅仅是特定的权责结构与问责机制,也是一种回应特定对象的行动。”循此逻辑,责任型政党不仅体现为一种观念性价值和特定体制机制,还外化为负责任的政党治理活动。

综上,责任型政党是关于责任的观念、制度与行动的统一体。其中,政党责任制处在观念与实践之间,是连接两者的“桥梁”,一头连接观念实现责任关系的规范化表达,一头连接实践以刚性规范约束、调控政党治理活动,实现制度优势向治理效能的转化。中国共产党之所以不断取得革命、建设、改革的成功,便是因为其始终秉持“以人民为中心”的责任向度,将政党责任注入党和国家治理的各领域、各层级,塑造出政党责任制度,建立起制度优势向治理效能转化的“枢纽”。责任型政党因此成为中国共产党的鲜明特色之一,也为建构党内法规执行责任制理论提供了依托。

(二)政党责任制:党内法规执行责任制的理论本质

结合上文关于责任型政党地位、功能、目标的描述,政党责任制可界定为:政党立足于责任型政党价值的实现,将责任理念嵌入政党运行的全过程与各方面,以确立权责结构与建立系统化问责机制为抓手,打破政党治理过程中责任与结构之间的张力,确保政党既能够“治理好他者”,履行好政党公共责任(外部责任),又能够“治理好自我”,实现政党组织责任(内部责任)承担的制度安排。“治理好自我”的政党责任制目标导向,进一步促进责任制立规这一特有的党内法规立规形式的形成。十八大以来,责任制立规在生态环境损害、社会治安综合治理、脱贫攻坚、信访工作、法治建设、安全生产、食品安全、全面从严治党等领域展开,为落实党领导相关工作、推动各级党委(党组)履行责任提供了制度遵循,也形成了由“责任分解—责任落实—责任追究”构成的责任制立规模式。

党内法规执行责任制作为以责任倒逼党组织及党员领导干部忠实执行党内法规的制度安排,本质上亦属于政党责任制的范围。党内法规执行责任制关于“执规责任”的系统设计,将全面从严治党的政治责任嵌入党内法规制度,实现了全面从严治党的政治责任向执规责任的具体制度转化。党内法规执行责任制不仅是制度治党、依规治党的实践性成果,还是责任型政党的制度化表达。同时,中国共产党作为责任型政党的作用范围不限于党的建设方面,还通过党的领导向国家治理、社会治理辐射。因此,围绕政党责任建立的政党责任制既要调整政党内部权力关系,在规范党组织及党员领导干部的过程中实现“治理自我”;又要规范政党外部的权力关系,在党政关系协调的视域下实现“治理他者”。党内法规执行责任制对党组织及党员领导干部忠实履行党内法规所定之职权职责的规制,既保证了党内法规从应然向实然的转化,又从整体上规范了政党内部权力运行,体现了党通过“制度治党、依规治党”承担治理自身责任的逻辑。在具体的机制设计上,党内法规执行责任制不仅将原本零散规定在具体党内法规制度中的各种职权职责抽象化为主体责任、统筹责任、牵头责任、配合责任、监督责任等党组织责任以及党委(党组)书记第一责任人职责等个人责任,形成以“职责责任(角色责任) ”为基础的稳定的执规权责结构,还明确了相应主体履行执规责任的方式方法、工作机制,建立起强化执规责任履行的监督考核和追责问责机制。

由此可见,党内法规执行责任制是政党责任制度的一种,是中国共产党落实政党责任制的制度形式之一。党内法规执行责任制的本质是推动中国共产党制度治党、依规治党的制度优势转化为治理效能,实现“党规之治”的意志表达。在现代政治的运行中,责任往往扮演着执行力的角色,成为制度优势转化为治理效能的枢纽。党内法规执行责任制作为以责任为核心要素构建的体制机制,不仅通过责任传导的方式直接压实了党组织及党员领导干部的执规责任,而且以稳定性、规范化的督责追责机制完善了党的监督保障法规体系,强化“执规责任”向“执规行动”转化的制度约束,促进党内法规从“文本之规”整体转向“行动之规”。因此可以说,党内法规执行责任制本质上是中国共产党追求制度效用,实现“党规之治”的意志表达。

三、党内法规执行责任制的生成逻辑

党内法规执行责任制作为政党责任制的理论定位及其实现“党规之治”意志表达的本质定性,既建基于对党内法规执行责任制本身结构特征、目标取向的抽象凝练,也源自对党内法规执行责任制生成之价值指引、内在机理、实践动力等正当性基础的理性认知。因此,需要从中国特色政党理论话语及实践历程中透视党内法规执行责任制生成的动力逻辑,形成关于党内法规执行责任制理论叙述的逻辑闭环。

(一)人民利益与治理现代化:党内法规执行责任制生成的价值指引

从制度建构目标的维度看,党内法规执行责任制具有两个层面的价值取向:一是就终极目标层面而言,党内法规执行责任制与党内法规制度建设的价值追求同向,根本都在于维护人民利益;二是就直接目标或中长期目标层面而言,党内法规执行责任制的价值取向渐次表现为提升党内法规制度执行力、实现党规之治以及推进国家治理体系和治理能力现代化。上述两个层面的价值取向实际上构成党内法规执行责任制生成的价值指引。

坚持以人民为中心,是党内法规执行责任制生成的价值根基。坚持人民至上,是中国共产党百年奋斗的历史经验,党章规定中国共产党始终代表中国最广大人民的利益。十八大以来,党中央制定的党内法规,大多数都将“坚持以人民为中心”作为基本原则,作为立规、执规的重要目标。中国共产党作为马克思主义使命型政党,始终代表人民整体利益、长远利益和根本利益,将维护和发展最广大人民的根本利益作为一切行动的出发点和落脚点。百年来,中国共产党在革命、建设和改革历史进程中对党和国家制度体系的不懈探索,从根本上而言都是以人民为依归,都受维护和发展好最广大人民根本利益的价值追求所驱动。公共利益的追求“需要一种精心设计的责任结构以确保那些代表公众利益的人为了公民的利益能够付出最大努力”。公共管理视域下通过责任机制确保公共利益实现的这种理念,同样适用于法治视域下维护和发展最广大人民根本利益的制度实践。党内法规执行责任制本身所承载的深厚的“为人民服务”“对人民负责”的政治意涵,是维护和发展最广大人民根本利益的价值动力在制度规范上的延伸。

提升党内法规制度执行力、实现党规之治,推进国家治理体系和治理能力现代化,是党内法规执行责任制生成的价值指引。党内法规执行力的提升,党规之治的实现,国家治理体系和治理能力的现代化反映了党内法规实施的渐进效能。当前,党内法规制度建设存在的最大问题就是执行不力问题,提升党内法规制度执行力成为党内法规制度建设最直接的价值追求。党内法规执行责任制作为党内法规制度建设由“制度制定”向“制度执行”重心转移的标志性机制而建立,便是受提升党内法规制度执行力这一直接价值目标驱动。从制度效用逻辑看,党内法规制度执行力的提升,不仅能够直接推动党内法规管党治党的制度优势转化为治理效能,实现党规之治的政党治理目标,还有助于国家治理体系和治理能力现代化目标的实现。因此,党内法规执行责任制的建构也受实现党规之治、推进国家治理体系和治理能力现代化等战略价值目标的驱动。

(二)权力、义务、责任的统一论:党内法规执行责任制生成的内在机理

党内法规执行责任制生成的内在机理意指党内法规执行责任制形成的理论脉络、发生逻辑和演化规律。党内法规执行责任制的生成,是政党权力、党内法规义务本位性质以及为确保权力有效运行和义务有效实现的责任相互作用的结果。

就规范政治权力运作、倒逼执规主体履职尽责这一实践效能面向而言,党内法规执行责任制是实现政党权力与政党责任相统一的有效机制。党内法规执行责任制生成的内在机理可从政党权力运行的角度来阐释。一般而言,只要存在等级关系或委托代理关系,就需要建立某种责任机制,以确保被授权人按照授权人的意愿行事。中国共产党作为执政党及领导党的地位,决定了其具有内外两个面向的权力:一是政党内部事务管理权力,二是对国家、社会等公共事务的影响力。从权力来源及权力行使结构来看,这两个面向的权力都体现出特定主体向另一特定主体让渡授权的特点,其中政党内部事务管理权力依靠党内民主选举等形式将内部治理权力委托给党的各级领导机关及领导干部,政党外部的领导和执政权力则由包括党员在内的人民将国家和公共事务的治理权让渡而形成。由此可见,中国共产党权力运行过程遵循“委托—代理”的实践逻辑。在此情境下,权力扩张和滥用风险上升。为确保权力运行的规范性和实效性,中国共产党因此引入责任机制,建构起两种结构形式的责任体系——中国共产党对宪法意义上的国家权力来源主体“人民”的责任与地方各级各类党组织、党员领导干部对党中央的责任,通过责任机制的强制性、惩戒性防范权力的滥用与扩张。党内法规执行责任制作为压实党组织、党员领导干部执规责任的制度安排,体现了中国共产党基于其内部事务管理权力的“委托—代理”特性引入责任机制,建构“委托—代理—责任”的权力运行模式,从而为政党权力的自我约束提供制度支撑。

政党权力运行角度的证立,是厘清各权力主体关系,进而分析党内法规执行责任制的生成,而党内法规义务本位论则从党内法规本身特点的角度,阐释党内法规执行责任制建构的内在机理。党内法规的义务本位论,是有关党内法规之中义务和权利关系的理论,在权利义务关系上与国家法律存在显著区别。在党内法规制度体系中,虽然存在许多关于党员权利的授权性规定,但相比较而言,体现党员义务的命令性、禁止性规范更具有数量上的优势,这使得党内法规具有明显的义务本位色彩,形成了“党内法规以党员义务为优先的面向”。根据《中国共产党党员权利保障条例》第4条的规定,党员应当将“行使党章规定的权利作为对党应尽的责任”,亦即党员权利的行使本身也构成党员的责任之一,更加凸显了党内法规的义务本位性质。与权利规范的选择性和自为性相比,义务规范的履行更加具有约束力和强制性。如果义务规范得不到履行,相应主体不履行义务无须担责,党内法规制度体系中的义务规范就会被虚置,党内法规作为规范的约束性便会丧失,因此在党内法规制度体系中设置相应责任规范,建立确保义务履行的机制具有必要性。党内法规执行责任制通过建构执行责任这一概念,明确党内法规执行是党组织和党员领导干部必须为的义务内容,实际上是以设定整体上的党内法规执行责任的方式来保障党内法规中义务规范的履行。

(三)重心转移与现实困境:党内法规执行责任制生成的实践动力

从现实语境来看,党内法规执行责任制的建构,既是推动党内法规从“文本之规”转向“行动之规”的必然,也是为克服党内法规执行“失之于软”“失之于宽”问题的必然。

首先,党内法规制度建设从重视“立规”到强调“执规”的重心转移,对党内法规执行提出了更高要求,催生了党内法规执行责任制。十八大以来,随着党内法规制度建设的快速发展,以党章为统帅的党内法规体系已经基本形成,一批主干性、引领性、基础性党内法规陆续颁布施行,中国共产党已初步建立起上下贯通、统筹推进、系统科学的党内法规制度体系,党的领导和党的建设“无规可依”的局面获得根本性扭转,党内法规制度建设的重心逐渐从重视“立规”向强调“执规”转移。习近平总书记指出: “制度一经形成,就要严格遵守,坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外,坚决维护制度的严肃性和权威性,坚决纠正有令不行、有禁不止的各种行为。”强化党内法规执行力度以及执行效果,是中国共产党实现“党规之治”的关键所在,要改变部分党组织和党员干部“有规不依”“执规不力”的局面,必须形成推动党内法规执行的体制机制。党内法规制度建设重心向党内法规执行的转移,不仅从制度建设理念层面强化了全党对党内法规执行的认知,也催生了对党内法规执行责任制的实践需求。党内法规执行责任制成为党内法规制度建设重心从“立规”向“执规”转变的节点和通道,也成为“比较完善的党内法规体系”形成之后,党内法规制度建设向着更加全面、更加有效方向迈进的制度阶梯。

其次,党内法规执行“宽松软”的现实困境,要求以责任制推动党内法规有效执行。十八大以来,党内法规制度实施是党内法规制度建设的重点工作,党内法规执行工作取得了一定进步,但是依旧存在明显短板,消极性执行、象征性执行、选择性执行、附加性执行、替代性执行等情形时有出现,导致党内法规制度建设普遍存在实效性不足的问题。党内法规执行“宽松软”的问题,使得党内法规的制度优势无法转化为制度治党、依规治党的制度效能,也损害了党内法规的权威性和公信力。解决这类问题,宣传教育是重要方法,亦即通过党内法规知识和内容的宣传普及,推动全党形成党内法规意识,让依规治党深入党心,提高党组织和党员干部自觉执行党内法规的意识和主动性。以宣传教育解决党内法规执行“宽松软”问题是中国共产党宣传工作优良传统的体现,也在十八大以来的党内法规制度建设实践中取得了良好效果。但是,解决党内法规执行“宽松软”问题不能单纯依靠宣传教育,还需要制度供给。应当以解决“宽松软”问题为导向,把问题解决作为战略拟定及政策选择的行动取向,坚持制度模式选择的回应性和调适性,通过以“责任”为核心要素的刚性机制,明确党内法规执行责任作为一项政治责任的属性,建构起以责任主体、责任分解、责任追究为内容的党内法规执行责任制,力图解决党内法规执行“宽松软”的问题。

四、党内法规执行责任制的制度构造

党内法规执行责任制把政党责任制的基本原理运用于党内法规执行领域,将党内法规执行中的权力、义务、责任关系以责任主体、责任分解、责任追究的形式统一于执行责任制之中,回应了党内法规制度建设从“立规”向“执规”的重心变迁。作为一种明晰责任定位、层层分解责任、以监督倒逼责任履行的制度安排,党内法规执行责任制的具体制度构造围绕“责任”展开,充分考量了中国共产党组织体系的特点,也考虑到党内法规同国家法律在责任落实上的区别和责任制自身所具备的双重内涵。

(一)党内法规执行责任制的构成机制

党内法规执行责任制的实现需要一系列以“责任”为核心要素的机制共同发挥作用。根据这些机制在实际运行中的作用或功能,可分为核心构成机制与配套保障机制。其中,核心构成机制是指以确保执规责任落实为目标,围绕责任主体、责任分解、责任追究三个影响责任实现的必要环节形成的体制机制,是党内法规执行责任制形成执规工作“严约束”的关键。配套保障机制是指基于执规责任更好落实的理念,围绕执规外围活动如宣传教育、实施评估等建构的体制机制,是党内法规执行责任制能够长效运行的基础。

党内法规执行责任制的核心机制,是推动党内法规执行、解决党内法规执行实践困境的关键环节,主要由党内法规执行责任构成机制、党内法规执行责任监督机制、党内法规执行责任追究机制构成。核心机制的各个组成环节协同承担起党内法规执行责任分解、执行问题防控、执行责任追究的功能,使得党内法规执责任制成为党内法规执行的“严约束”。从政党责任制建构的实践来看,完备的政党责任制度要求科学合理配置党组织及其成员的职责职权,严格责任履行的监督机制,并在未恪尽职责时进行责任追究,从而实现责任主体、责任分解、责任追究三个环节层层紧扣、配合有序的状态。党内法规执行责任制的核心构成机制便是依循这一责任设置基本逻辑形成的。具体来看,党内法规执行责任构成机制主要关注党内法规执行责任的分解、配置环节,体现了科学配置党组织及其成员职责的责任制设计理念。根据《党内法规执行责任制规定》,党内法规执行责任构成机制以党组织及党员领导干部在党规执行中所扮演的角色或担负的责任为基础,确定了由不同主体为主导推进力量的五类执规责任:一是地方各级党委、非党组织中的党组(党委)、基层党组织以及党委(党组)书记,在本地区及本单位系统中承担起领导、组织、推进党内法规执行的主体责任;二是作为党委综合部门的党委办公厅(室)统筹协调执规工作主体,分解、落实本级党委党内法规执行部署安排的统筹责任;三是党委职能部门、办事机构、派出机关、直属事业单位等对主要规定其职权职责党内法规的牵头责任;四是与牵头执规部门职权职责行使具有关联性的其他相关单位的配合责任;五是党的纪律检查机关对其他党组织和党员领导干部执规情况的监督责任。这五类执规责任的划定不仅厘清了各执规主体的责任内容,也构建起各负其责、相互配合、相互承接的党内法规执行责任体系。党内法规执行责任监督机制锚定党内法规执行过程,旨在通过监督强化执规主体履职尽责的责任意识,防止或减少党内法规执行问题的出现。依托中国共产党组织体系常规化对上负责机制所塑造的层级节制与监督关系,以及制度化的党内监督体系,党内法规执行监督机制将各类党内监督主体纳入执规监督的全过程,构建起地方各级党委对所属机构单位和党员领导干部、上级党组织对下级党组织和党员领导干部、党员对党组织和党员领导干部、党的纪律检查机关对同级机构单位和党员领导干部的执规情况进行监督的制度网络。党内法规执行责任追究机制则聚焦党内法规执行效果,在执规责任履行不到位时出场。责任追究机制能够成为贯彻落实执行责任的最后一道防线,本质上是由纪律处分等责任追究方式的强制性、威慑性决定的。

党内法规执行责任制的配套保障机制,体现坚持中国共产党开展制度执行工作的优良传统,坚持宣传教育以及“惩前毖后、治病救人”的原则,由执规专题研究机制、党内法规宣传教育(培训)机制、党内法规实施评估机制等构成。具体而言,执规专题研究机制以年度专题会议为平台,聚焦执规任务、执规问题、执规规划等议题形成关于党内法规执行的总结及部署,为党内法规执行提供指导。党内法规宣传教育(培训)机制基于“行起于知,知然后行”的理念,以“将党内法规纳入理论学习中心组学习和干部教育培训的重要内容”,“明确牵头执规部门党内法规的宣传教育责任”为抓手,实现执规意识培育、执规责任传导与执规环境营造。党内法规实施评估机制则关注党内法规执行实效,通过对特定党内法规执行情况的回溯性考察,发现执规中存在的问题与不足并有针对性地改进。与核心构成机制相比,这些机制并非围绕执规责任而设立,不属于严格意义上的党内法规执行责任制的制度内容,但基于党内法规执行的过程性与系统性,这些机制会对党内法规执行责任制效能的发挥产生或多或少的影响,成为党内法规执行责任制运行的关键支撑,因而属于党内法规执行责任制实践机制的范畴。当然,除了依托上述机制,党内法规执行责任制在实践中的展开还有赖于党内法规执行基准的构建、党内法规适用方法的构造等更为具体的机制支持。

(二)党内法规执行责任制的构造逻辑

在具体的制度构造逻辑上,党内法规执行责任制在责任分配上立足于中国共产党组织体系层次性特征和内部分工专业化的结合,在责任落实上体现刚性约束和柔性保障的结合,在制度功能上呈现出规范和惩戒的结合,将不同因素共同融合于党内法规执行责任制的制度构造之中,有着多因素兼容并存的鲜明特点。

第一,中国共产党严密的组织体系塑造了党内法规执行责任的配置结构,党组织的层次性和内部分工专业化构成确定责任主体和责任分解的基本依据。组织建设是中国共产党建设的重要组成部分,组织优势是中国共产党的独特优势。中国共产党以民主集中制为基本组织原则,以“四个服从”为政治纪律和政治规矩,构造了上下有序、层层负责的严密组织体系。在权力制约和控制方面,中国共产党的组织体系主要通过建立纵向的“下级服从上级”“全党服从中央”的负责机制以及形成横向的专业化分工模式两个维度来实现。中国共产党组织体系化、党员(领导)干部专门化职级化、党组织内部分工专业化的发展趋向,使得中国共产党组织体系呈现出较为明显的层次性特征。从《党内法规执行责任制规定》对执规责任的设定来看,党内法规执行责任呈现出纵横交错的网络结构。纵向责任主要表现为地方各级党委、非党组织中的党组(党委)、基层党组织以及党委(党组)主要负责人,在本地区及本单位系统中承担的领导、组织、推进党内法规执行的主体责任;横向责任则包括统筹、牵头、配合、监督等责任类型,主要涉及同级的组织机构与单位部门,它们之间通常表现出配合、协作、协调及监督的平行关系,特别是确定党委办公厅(室)承担统筹责任,同级党的纪律检查机关承担监督责任,明确了不同党的机关之间的责任分配。党内法规执行责任在纵横两个维度的这种配置模式,既符合中国共产党组织系统的层级化特征,也符合中国共产党组织内部分工专业化的特征,两者统一于党内法规执行责任制的责任分配机制之中,合理确定了责任主体并有序分解了执规责任。

第二,党内法规执行兼具自愿性与强制性的双重特征,奠定了党内法规执行责任制的构造方式,形成了由责任追究机制等刚性约束机制与宣传教育机制等柔性保障机制构成的制度结构。由于治理需求和治理方式的差异,不同领域责任制的制度构造以及相应的构造逻辑会不同。国家法律领域已经存在的执法责任制、司法责任制等,都是以国家法律的强制性为前提的,而国家法律的强制性来自国家的承认和认可,在实施上依靠国家强制力,并不以私人主体是否认同为前提。但党内法规是以党员身份为基础的,符合党员条件的私人主体在承认党的章程和纲领,经过入党手续后成为党员,便受到党章和其他党内法规的刚性约束。党内法规对党员的刚性约束,以党员身份为前提要件,因而兼具自愿性和强制性双重特征。因此,推动党内法规执行,既需要各级党组织及全体党员的自觉遵守和执行,也需要运用强制性方式倒逼执规主体履行,党内法规执行是自愿履行与强制执行的结合。这就决定了党内法规执行责任制的构造方式,不能仅限于责任追究机制等刚性约束机制,还需要包括宣传教育机制等配套的柔性保障机制。

第三,责任本身具有的积极责任与消极责任的双重意涵,决定了党内法规执行责任制的制度功能,也决定了党内法规执行责任制应当具备规范和惩戒的复合功能。从一般原理来看,责任包含积极责任和消极责任双重意涵:站在积极责任的维度,责任制的功能是通过科学配置权责结构,确定责任主体履行责任的规范遵循,形成责任履行的“轨道”;站在消极责任的维度,责任制的功能则更多以惩戒、制裁为导向,使之真正能够成为人们行为的“严约束”。积极责任决定党内法规执行责任制需要包含“规范”责任的内容,而消极责任决定党内法规执行责任制需要包含“惩戒”的内容。进一步,党内法规执行责任制的制度功能决定了制度内容的安排:一方面从积极责任的角度厘清不同执规主体的权责结构,形成执规主体履职尽责的规范基础,明确责任的内涵、承担主体、责任承担方式,在制度内容上体现为对责任的合理界定、分配分解和规定推动责任落实的体制机制;另一方面从消极责任的角度,建立惩戒追究机制,明确执规不力、执规不严时产生的负面评价和制裁惩戒,并明确规定制裁惩戒的主体和处理办法。规范和惩戒的复合功能,让党内法规执行责任制在制度内容上具备了复合结构,从积极和消极两个面向推动执规责任的落实。

 结 语

随着完善的党内法规制度体系初步形成,党内法规制度建设的目光更多地投向党内法规的实际效能,推动“文本之规”向“行动之规”的重心转移成为新时代党内法规制度建设的显著特点。《党内法规执行责任制规定》的出台实施既推动了党内法规执行责任制建设迈向法治化、制度化的进程,也加快了党内法规制度建设从强调“制度制定”到重视“制度执行”的实践范式转化过程。党内法规执行责任制作为法治中国语境下实现“党规之治”的制度载体,不仅反映了新时代党“运用法治思维和法治方式、建设法治体系”管党治党的政治智慧,也折射出中国共产党“勇于自我革命,从严管党治党”的政党品格。党内法规执行责任制围绕执规责任建构的责任分解机制、责任监督机制、责任追究机制等对党内法规执行过程进行全面规制,既能够有效规范、控制权力行使,提升党内法规执行力,也能进一步推进党内法规制度实现制度优势向治理效能的转化,推动全面从严治党向纵深发展,实现政党治理法治化及现代化。但就党内法规执行责任制本身的建构而言,党内法规执行责任制仍是一种宏观或中观层次的制度尝试,《党内法规执行责任制规定》关于执规责任分解、执规责任监督、执规责任追究的规范建构,也只是搭建了党内法规执行责任制的粗略框架,许多制约党内法规执行实效的具体机制,如党内监督机制、激励机制、动员机制等还存在不完善、不健全的问题。聚焦党内法规的实现机制,推进实现机制的具体化、规范化、科学化建构,将是未来完善党内法规执行责任制的重点方向。

 

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