周叶中：坚持依宪治国的根本遵循

宪法与党和国家前途命运息息相关。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把坚持依宪治国、依宪执政，全面贯彻实施宪法作为全面依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。在习近平法治思想的“十一个坚持”中，“坚持依宪治国、依宪执政”就是其中的重要内容。可以说，习近平总书记关于坚持依宪治国的重要论述深刻回答了“为何要坚持依宪治国”“坚持依什么样的宪法治国”“怎样坚持依宪治国”等重大理论和实践问题，是党在新时代领导人民坚持依宪治国，树立宪法权威，将宪法实施提高到新水平的根本遵循。

一、为何要坚持依宪治国

习近平总书记围绕宪法的重要地位和作用作出过一系列精辟阐释，深刻回答了“为何坚持依宪治国”的重大问题，为我们坚定宪法自信、加强宪法实施提供了有力的指引。

国家治理离不开宪法。习近平总书记强调：“宪法是治国理政的总章程。”把宪法定位为“总章程”，充分说明宪法在国家治理中处于极其重要的地位。一方面，宪法是国家的根本法，全面涵盖国家治理中最根本、最重要、最基本的方面，调整着国家最核心的社会关系，为治国理政提供了完整的法治框架、奠定了国家治理的制度根基。正如习近平总书记指出：“宪法规定的是国家的重大制度和重大事项，在国家和社会生活中具有总括性、原则性、纲领性、方向性。”另一方面，历史的经验和教训要求中国国家治理必须依靠宪法。党的十一届三中全会召开以后，党和国家深刻认识到“为了保障人民民主，必须加强法制”，并制定了现行宪法。实践证明，宪法在党领导人民进行国家治理过程中展现出了强大法治力量，极大推动了党和国家事业蓬勃发展。正如习近平总书记强调：“我国宪法发展历程说明，只要我们切实尊重和有效实施宪法，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，党和国家事业就会遭受挫折。”

全面依法治国离不开宪法。习近平总书记指出：“宪法是全面依法治国的根本依据。”把宪法定位为“根本依据”，充分说明宪法对于推进全面依法治国具有十分重要的作用。从静态维度来看，全面依法治国所依之“法”，是以宪法为核心且依据宪法而制定的国家制度和法律制度。习近平总书记指出：“宪法是国家根本法，是国家各种制度和法律法规的总依据。”也就是说，国家制度和法律制度的设计与制定必须以宪法为根本依据，不得同宪法相违背。同时，宪法蕴含的基本原则与精神，规定的国家根本任务、中心工作、重大方针、重要政策等，又为各方面结合自身调整领域的特色，具体设计与制定制度提供了宽广空间与框架指引。从动态维度来看，全面依法治国之“治”的核心是“宪法之治”。宪法具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。可以说，“宪法之治”是“法治之治”的核心，宪法实施水平是衡量一个国家法治水平的核心指标，全面依法治国必须依靠宪法。正因如此，习近平总书记强调：“依法治国首先要坚持依宪治国。”

中国共产党长期执政离不开宪法。习近平总书记指出：“宪法是我们党长期执政的根本法律依据。”一方面，宪法确认了党的执政地位、核心地位。我国《宪法》明确规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”这为中国共产党长期执政，以及发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用提供了根本法保障。换言之，中国共产党依据宪法长期执政，就是在全面准确地贯彻落实宪法的规定。另一方面，宪法承载着党的执政法宝。中国共产党的执政地位是中国共产党领导人民在新民主主义革命中取得的，在社会主义革命、建设和改革中不断从胜利走向胜利过程中巩固的。而从中积累的宝贵经验、获得的实践成果，是中国共产党长期执政的制胜法宝，必须始终坚持、倍加珍惜。我国宪法把它们以根本法的形式确认下来，已成为中国共产党长期执政的根本之策、长远之策。正如习近平总书记指出：“我国现行宪法是在深刻总结我国社会主义革命、建设、改革的成功经验基础上制定和不断完善的，是我们党领导人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果。”

二、坚持依什么样的宪法治国

习近平总书记有力揭示了我国宪法的显著优势、坚实基础、强大生命力，为推动我国宪法发展指明了正确方向，深刻回答了“坚持依什么样的宪法治国”的重大问题，从而为加强宪法实施提供了前提性保障。

我国宪法是人民宪法。中国是中华人民共和国，中国共产党是全心全意为人民服务的执政党。党领导人民坚持依宪治国所依据的宪法、所推动发展的宪法，理所应当是体现人民意志、保障人民权利的宪法。我国《宪法》第2条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”可以说，坚持以人民为中心是我国宪法的鲜明理念。正如习近平总书记指出：“我们党领导人民制定的宪法，是中国历史上第一部真正意义上的人民宪法。”我国宪法集中体现了人民的智慧，体现了全体人民的共同意志，得到最广大人民的拥护和遵行。这不仅超脱了旧中国旧时代的束缚，更超越了西方所谓“宪政”中人民形式上有权、实质上无权的局限性，通过国体、政体以及相应的体制机制、途径形式等各层面的设计和建构，充分保证人民当家作主地位，使人民真正“成为国家、社会和自己命运的主人”。

我国宪法是社会主义宪法。中国是社会主义国家，中国共产党是马克思主义执政党。党领导人民坚持依宪治国所依据的宪法、所推动发展的宪法，理所应当是体现社会主义性质、建构社会主义制度、指明社会主义方向的宪法。我国《宪法》第1条明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”同时，我国《宪法》序言明确规定：“国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设”。这指明了我国社会主义现代化的前进方向。正如习近平总书记指出：“我们党领导人民制定的宪法，是社会主义宪法。”他强调，我国宪法“体现出鲜明的社会主义性质”。

我国宪法是好宪法。习近平总书记用“三个符合”道出了我国宪法之所以好的真谛所在，也为我国宪法的发展和完善指明了方向。他指出：“我国宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法。”首先，我国宪法是符合国情的好宪法。我国宪法之所以好，之所以具有中国特色、显著优势，其中一个重要原因就是我国宪法是符合国情的宪法，即是从中国土壤中生长出来、内生性演化而来的宪法，从而既继承了中华优秀传统法律文化的基因，又立足于党领导人民进行的法治建设实践，而不是照搬照抄西方法治模式的产物，不是一座搬来的法治“飞来峰”。其次，我国宪法是符合实际的好宪法。习近平总书记指出：“全面推进依法治国，必须从我国实际出发，同推进国家治理体系和治理能力现代化相适应，既不能罔顾国情、超越阶段，也不能因循守旧、墨守成规。”一方面，宪法必须根据经济社会发展进行适度调整，才能保证其生命力、适用性。我国宪法不仅根据我国经济社会发展实际需要及时进行修改，而且与时俱进地确认了我国社会主义革命、建设、改革的成果，确认了中国特色社会主义道路、理论、制度、文化的发展成果。另一方面，宪法作为国家的行动纲领，必须具备一定的超前性以引领党和国家事业不断发展。我国宪法即通过规定国家建设的根本目标、大政方针等，为党和国家事业的未来发展提供了根本指引。最后，我国宪法是符合时代发展要求的好宪法。习近平总书记指出：“我国宪法是治国理政的总章程，必须体现党和人民事业的历史进步，必须随着党领导人民建设中国特色社会主义实践的发展而不断完善发展。”任何一部宪法都不可能适用于所有时代，能否符合时代发展要求是衡量一部宪法好坏的重要标准。我国宪法则很好地适应了时代发展的要求。

三、怎样坚持依宪治国

习近平总书记不仅在战略层面充分阐述了坚持依宪治国的重要意义，而且从战术层面为加强宪法实施、提高宪法权威提供了方法论指导，深刻回答了“怎样坚持依宪治国”的重大问题，为把我国宪法制度更好转化为治国理政的强大效能提供了明确指引。

加强党的领导。习近平总书记指出：“党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是我们的法治同西方资本主义国家的法治最大的区别。”中国共产党作为中国的执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，发挥着总揽全局、协调各方的作用。宪法是党领导人民制定的，宪法实施是党领导人民进行的；党自身必须在宪法法律范围内活动，并努力发挥模范带头作用。可以说，离开了党的领导，宪法实施就难以有效加强，依宪治国就是一句空话。正因如此，习近平总书记强调：“坚持依宪治国、依宪执政，就包括坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇”，并提出“推进党的领导制度化、法治化”“要进一步推进党的领导入法入规，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志、转化为法律法规，推进党的领导制度化、法治化、规范化”等具体要求。与此同时，中国共产党也必须切实提高领导人民依宪治国、加强宪法实施的能力和水平。对此，习近平总书记指出：“新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”

筑牢宪法信仰。习近平总书记指出：“宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。”全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。坚持依宪治国，必须把宪法所规定的体现人民意志的权利、义务关系切实转化为人们现实生活中的行为，这只有依靠人民群众的具体行动才能实现。人民具备对宪法的拥护和信仰，是自觉遵守宪法、维护宪法权威、捍卫宪法地位最基本的前提。因此，坚持依宪治国，必须筑牢人民群众的宪法信仰。一方面，习近平总书记强调要“使宪法真正走入日常生活、走入人民群众”。党的十八大以来，我国设立了国家宪法日，建立了宪法宣誓制度，实施宪法确立的国家勋章和国家荣誉称号制度等。这一系列宪法实践活动把宪法与人民群众的日常生活紧密联系起来，使人民群众真实感受到了宪法的力量，有力筑牢了人民群众的宪法信仰。另一方面，习近平总书记强调：“必须抓住领导干部这个‘关键少数’。”领导干部对法治建设既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用。因此，必须把领导干部放在筑牢宪法信仰的关键位置，要求他们以实际行动捍卫宪法尊严、维护宪法权威、弘扬宪法精神，从而模范带动全社会“绝大多数”遵守宪法、树立起坚定的宪法信仰。

完善法治体系。党的十八届四中全会明确提出建设“五大体系”，标志着中国特色社会主义法治建设迈向更高层次、更高水平，这为加强宪法实施奠定了牢固的制度基础。具体来说，坚持依宪治国、加强宪法实施，不可能仅凭宪法制度本身就能实现，必须依靠其他的国家制度和法律制度配套支持。可以说，国家制度和法律制度作为打通宪法实施“中间路段”与“最后一公里”的重要支撑，其科学有效、系统完备程度直接影响宪法实施水平。因此，习近平总书记指出：“加强宪法实施和监督，必须加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，用科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施。” 同时，他还强调：“要健全宪法解释程序机制，确保宪法解释准确、可靠。要完善宪法监督制度，积极稳妥推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。”

作者 |周叶中，武汉大学副校长、教授，武汉大学党内法规研究中心主任。

文 | 《中国司法杂志》2021年第11期

文中注释从略