观点摘要：授权立规的存在和发展是党内立规权优化配置的现实化需要，是党的十八大以来党内法规制度体系“质量为上”的规范性需要，同时也是党加强应急法治建设的法治化需要。基于不同的类型化分析方式，授权立规可被划分为法条授权和特别授权、综合性授权和专项性授权、主动授权和被动授权三种类型。当前授权立规存在党中央授权明确性不足、被授权机关立规行为能力欠乏、授权立规缺乏相应的监督机制等问题，为此，可从最大限度减少不必要授权、增强党中央授权行为的明确性、优化被授权机关立规行为能力、加强授权立规的监督机制建设等路径入手，提高授权立规建设的法治化水平。
授权立规是在尊重和恪守党内立规权运行规律、兼顾公平与效率等问题的基础上产生的，它是指党中央将部分立规职权有条件地转移给能够承担立规责任的党组织，使党组织根据授权目的在授权范围内进行立规的现象。通过梳理指涉授权立规现象的研究成果可以发现，从研究视角来看，专家学者在研究时往往置重于副省级城市和省会城市党委先行先试立规权的问题上，并就其制度设计及实践进路展开探讨；[1]从研究立场来看，尽管学者从不同层面对授权立规有着见仁见智的解读，但其核心皆是认为授权立规的发展是党中央顺应党内立规主体扩容的趋势所作出的合理考量，忽视了授权立规正向着逐步受限并缩小的走向发展。[2]28由此可见，理论界在授权立规方面的研究存在视角较为单一、研究成果分散且相对匮乏的问题。本文首先从法理证成和类型化分析的角度对授权立规的法理意涵作出解释说明，继而剖析授权立规存在的问题，最后结合授权立规的发展现状与未来走向，探寻合理调适授权立规的路径，以期对授权立规的理论和实践发展有所裨益。
一、授权立规的法理意涵
授权立规作为一种重要的党内立规现象，对党组织立规活动产生着重要影响。对授权立规的法理意涵进行分析，有助于进一步明确授权立规的规范内涵，突显授权立规所蕴含的学理意义与价值取向，使授权立规在实践运行中释放最大能量。
（一）授权立规的法理证成
法理具有理论论证功能，对于实践行为进行理论上的证成或证伪, 为实践中的做法或法律规定提供理论辩护或进行理论批判, 其结果直接决定着其理论正当性的有无。[3]授权立规的存在与发展是管党治党和党内治理法治化发展的客观需要，具体体现在以下三个方面。
首先，授权立规现象体现出功能主义的权力配置观对“功能——机构”之间的明确勾连，其存在是党内立规权优化配置的现实化需要。功能主义的权力配置观要求特定的功能要由以特定方式组织起来的机构承担，禁止机关的结构与其承担的基础功能不匹配。[4]立规权的配置问题是党内立规的关键所在，它不仅直接表征民主集中制的基本原则，而且勾勒出了各级各类党组织关系的主要框架。若所有立规事项皆交由党中央承担，那么立规效率和质量就很难得到保证。授权立规的本质是党中央立规权的对外转移，它使党中央根据党内治理法治化的实际需要，重新划分和配置党内立规权限，通过授权给立规专业能力和水平条件较高的党组织与其功能最相匹配的立规权，使各级党组织“物尽其能”，同时也有助于缓解甚至消弭党中央沉重的立规压力，使党中央自身在授权与限权之间寻得平衡。
其次，授权立规的发展走向体现出授权立规规范性水平的提升，满足了党的十八大以来党内法规制度体系“质量为上”的规范性需要。功能主义进路主张以问题为导向，突破法规范概念的拘束，具有较强的反教条主义倾向。[5]然而，授权立规作为党内法规制度体系中的重要立规现象，不能脱离对制度体系的规范性、融贯性与统一性的追求。党的十八大以来，党内法规制度建设从满足数量需求升级为满足质量需求，迈入“质量为上”的新阶段。在这一发展阶段，“粗细相宜”“统分结合”成为党内立规体制建设的新目标。与此相适应，授权立规正逐步向着限缩的方向发展。[2]28授权立规数量和作用范围的缩小有助于在一定程度上解决配套法规存在的“注水”问题，从而推动党内立规质量的提升、促进统分结合的党内立规体制的构建，提高整个党内法规制度体系的规范性和系统性。此外，部分党组织还具备担任“立规试验田”的功能，经党中央授权，由其积极开展先行先试立规，可为日后党中央制定更加成熟稳定和更高位阶的党内法规提供样本，积累立规经验。
最后，授权立规是党加强应急法治建设的法治化需要。我们正处于风险社会之中，风险瞬时积聚、复杂多变，各类不确定性紧急状况时有发生，我们应当不断完善应急法治建设，探索弥补应急状态之冲击的有效方式，解决法规范与紧急状态下公权力之间的紧张冲突。中央党内法规的制定必须严格按照一系列复杂繁琐、耗时较长的立规程序进行，这是保证中央党内法规稳定性和权威性的必然要求。然而，在应对一系列突发性紧急事件时，受制于刚性的立规程序，党中央往往不能及时解决紧迫性的问题。授权立规是一项有效的应急手段，党中央通过授权，及时快速出台相关党内法规，有效满足应急状态下客观实践对制度供给的需求。授权立规既保证了党内法规体系的弹性，同时又弥补了一般规则的僵硬性，是党中央在应对风险社会挑战的背景下，深入推进依规治党，避免法规范的悬置或“熔断”，保障党内立规及时性和审慎性并举的有效方式。 [6]
（二）授权立规的类型化分析
授权立规规范主要以授权立规条款和授权立规决定两种形式为载体表现出来。 将实定法中复杂的规范进行类型化，建构统一的知识体系和思考框架，为法规范的适用和实践问题的解决预先作出准备。[7]授权立规的类型化分析大致可分为从产生方式出发的类型化、从规范内容出发的类型化和从权力启动方式出发的类型化。
第一，基于产生方式的类型化。根据授权立规的产生方式，授权立规可被分为法条授权和特别授权两种类型。其中，法条授权是指党中央在党内法规中运用某一条款将立规权授予相关党组织，使相关党组织为该党内法规制定具体性和可操作性较强的党内法规的现象。党中央往往在党内法规的附则部分设置法条授权条款，要求下级党组织根据本文件制定相应的条例、规则、规定、办法、细则。如《中国共产党党务公开条例（试行）》第25条即为法条授权的情形。 特别授权是指党中央通过作出特别规定，授权下级党组织在特定条件范围内制定党内法规的现象。特别授权具有授权立规条款和授权立规决定两种外在表现形式。上文提及的副省级城市和省会城市党委先行先试的立规权决定和中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委的立规权条款皆属于特别授权的情形。
第二，基于规范内容的类型化。依照授权立规在内容上的不同，可将其分为综合性授权与单项性授权。综合性授权是指党中央授权下级党组织就上位阶党内法规这一整部法规文件制定具体性和可操作性较强的下位阶党内法规的现象。党内法规文件中存在大量综合性授权规范，该类授权规范在内容上多呈现出明确性较低、被授权机关立规自由裁量权较大的特点。根据授权主体是否授予被授权主体在一定范围内的立规自由裁量权，可将综合性授权进一步划分为明确要求被授权机关应当立规的综合性授权和明确要求被授权机关可以立规的综合性授权。例如，《中国共产党党务公开条例（试行）》第25条仅就被授权主体作出了规定，属于典型的综合性授权，条款中的“应当”二字表明，该项条款属于被授权机关应当立规的综合性授权的情形；《中国共产党农村工作条例》第34条则为被授权机关可以立规的综合性授权的情形。 单项性授权是指党中央授权下级党组织就某一具体性、专门性事项制定具体性和可操作性较强的下位阶党内法规的现象。党内法规体系中现有的三处单项性授权规范皆具备试验性的特征。副省级城市和省会城市党委先行先试的立规权决定和中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委的立规权条款的试验性特征较强，被授权机关在立规过程中皆具备先行先试的权力；根据中央国家机关部委立规权条款的规定，中央国家机关部委从申请立规权到党中央批准其进行立规的这一过程也暗含有试验性的特点。
第三，基于权力启动方式的类型化。从立规权启动的方式出发，可将授权立规分为主动授权和被动授权两种类型。党中央根据需要，将自身的部分立规职权转移给下级党组织行使的，为主动授权。被授权机关提出申请，要求党中央授予一定的立规权，党中央依申请授予其立规权的，为被动授权。在授权立规中，党中央主要是以主动方式进行授权，现有的党内法规和规范性文件中仅有一处规定为被动授权，即中央国家机关部委立规权条款。中央国家机关部委获得特批的情形是极其严格的，基于此种特性，有学者将该条款称为“特批型立规”。[8]本文认为，从该条款的“经批准”一词可以看出，该条款也内含有党中央授权的行为。只有经有关中央国家机关部委申请，党中央才能对之进行授权。被动授权的授权方式是党中央授权审慎性的体现，它既能体现中央党内法规的权威性，也能够满足有关党组织扩大立规权限的正当需求，从而有效发挥授权立规的独特作用。
二、授权立规的实践困境
授权立规建设是党内立规体制建设中的一项重要内容，随着党内法规制度体系的不断发展，授权立规的制度化和规范化水平也在不断提升。然而，结合实践不难发现，当前授权立规建设仍存在诸多不完满之处，其中存在的问题大致可归纳如下。
（一）党中央授权明确性不足
在国法领域的研究中，有学者认为，授权立法现象破坏了传统的立法理论，但又由于具备存在的必要性，因而是“一种不得不予以容忍的祸害”。[9]虽然立法体制和立规体制的构建原则和法理基础大有不同，但二者在基础框架设计上遵循着同样的逻辑。[10]91就党内立规体制而言，党内立规体制是“高度一元的多层次”立规体制，党内立规工作坚持以民主集中制原则为根本遵循，在党中央统一指导下进行。[10]91党中央通过授权行为将立规权下放至其他党组织，不利于党中央从宏观上把控立规的整体方向和进度，若授权过度，必然影响党组织自我治理和外部治理的能力。增强授权行为的明确性，能够起到缩小授权范围的作用，进一步顺应授权立规逐步限缩的发展趋势。同时，党中央授权行为明确性的提高有助于下级党组织准确把握党中央的授权意图，据此有序开展立规工作。
然而，从目前来看，党中央授权存在明确性不足的缺陷。首先，党中央制定的综合性授权条款数量过多。受“宜粗不宜细”的立规思路的影响，党中央就具体事项进行专门性授权的情形较少，而综合性的授权则较为普遍。然而，综合性授权条款往往缺乏完备的授权要素，未能清楚展现授权目的、授权内容和授权时限等授权要素。一旦该缺陷被转嫁到被授权机关立规的阶段，易使被授权机关难以有针对性地着手开展立规活动，从而产生不良立规或者立规不作为等问题。 举例以言，目前全国只有部分地区就《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党农村基层组织工作条例》等中央党内法规出台相应配套法规，部分综合性授权规定未能全面发挥应有之实效。若此类问题得不到及时有效回应，便会阻碍党中央对被授权主体的立规活动进行实质性和明确性的督控，最终影响授权立规实质效能的发挥。
其次，专门性授权条款中存在大量不确定性法规概念，这也在一定程度上削弱了党中央授权的明确性。党内法规规范中存在某些需要相应党组织对之进行一定的价值判断方能使之具体化的概念，此即为不确定性法规概念。借助于概念的开放性和不确定性，不确定性概念能够为相应的规则确立比较大的适用范围和裁量空间，增强法律的灵活性。[11]不确定性法规概念对增益授权性规范的灵活性与适用性有着积极作用，但其对被授权机关行使立规权的限制能力却极为有限。由于无法进行语义上的确认，它甚至可能成为被授权机关证明自身违规行为正当化的理由。无论是党中央授予副省级城市和省会城市党委先行先试的立规权规定中的“等”字，还是《制定条例》第10条第2款中的“确有必要时”和第12条第1款中的“在必要情况下”，皆属于不确定性法规概念，其含义过于模糊和宽泛，需要结合党中央的授权原旨和被授权机关立规的实际状况对之作出进一步理解。否则，不仅不利于被授权机关将规范的效果落到实处，还会导致党中央与被授权机关之间在立规权限上的冲突与交叉，同时也为被授权主体恣意滥用立规权提供了法规漏洞。从目前来看，《制定条例》第10条第2款在实践中尚未启动，其实施效果有待日后再予以进一步观察和探讨。
（二）被授权机关立规行为能力欠乏
“权利能力”与“行为能力”二重能力组合的逻辑方法是分析被授权机关立规能力的可行路径。 [12]其中，立规权利能力是指立规主体可以实施某种立规行为的资格，立规行为能力是指立规主体享有立规权利、承担立规义务的能力。在授权立规活动中，被授权机关普遍存在立规权利能力和立规行为能力对应不相一致的问题。究其缘由，除党中央授权不当或授权不充分影响被授权机关的立规权利能力之外，更关键的因素在于被授权机关立规行为能力的欠乏。影响和制约授权机关立规行为能力提升的因素主要有以下两点。
首先，党内立规体制机制影响被授权机关立规行为能力的提升。中国共产党作为列宁式政党，采取集中统一的领导模式，党内立规权必须收归党中央。在全面从严治党、党内高压问责的总体态势下，授权立规实践存在求稳不求实之尴尬。受制于党内立规体制机制以及不同地域、不同党组织立规实践需要与党建治理的差序性，被授权机关立规的创新动力和意识大大受限。基于保守思维的惯性，为避免触及到权力的禁区，被授权机关往往采取“明哲保身”的态度，抑制自身立规的积极性和主动性，盲目照搬照抄上位阶党内法规的内容，对于真正应当解决的实际问题却加以回避。如此一来，被授权机关制定出的党内法规在内容上容易出现叠床架屋、简单拼凑等问题，甚至因其缺乏可操作性和实际效用而成为景观式立规。此般做法背离了党中央鼓励改革和首创精神的授权初衷，使法规的适用能力大打折扣，严重影响了以党内法规管党治党的实效。譬如，江苏省委印发的《关于贯彻〈中国共产党党务公开条例（试行）〉实施细则》中的诸多内容皆与《中国共产党党务公开条例（试行）》重复；又如，根据党中央的授权原意和基层党委运行的实际状况，副省级城市和省会城市党委立规权决定中的“等”字意味着副省级城市和省会城市党委对于重要性程度等于或者低于基层党建、作风建设方面的事项也享有立规权。但从立规的实际情况来看，上述党委制定的党内法规集中于基层党建和作风建设领域，“等”字的规范设计在实践中仍主要处于“休眠”状态，这与被授权机关立规时的过度保守思维是分不开的。
其次，被授权机关立规经验和能力有待改善。一方面，立规部门中党内法规学背景出身的人员比例较低，熟悉党内法规理论与实践的人才几乎缺乏储备。以上海市为例，上海市作为全国社会经济发展程度最高的城市之一，仅市委层面设立了法规工作机构，且法规处人员较为匮乏。[13]108党内法规学涉及法学、政治学、党建学等多个学科知识，这就对立规人员的素质和能力提出了较高的要求。当前，立规部门中党内法规学方向专业性人才匮乏、现有立规人员能力相对不足的现状极大地限制了被授权机关立规行为能力的提升。另一方面，党委法律顾问制度引入不足也会反作用于被授权机关立规技术水平的提升。目前立规部门聘请的很多法律顾问对党政机关工作业务了解不够深入，容易出现“顾而不问”的问题。[13]109党政机关对法律顾问的投入力度不足，党委法律顾问的配套制度尚未健全完善，专职法律顾问和兼职法律顾问的区分标准尚未界定，这些具体的制度应用问题都有待党政机关予以释明。如何真正发挥法律顾问的优势和作用，将党委法律顾问制度合理嵌入到立规机构的有效运转当中，是被授权机关提升自身立规行为能力所必须考量的问题。
（三）授权立规缺乏相应的监督机制
授权必然会引起党组织权力内部的解构与重塑，以是之故，在授权过程中，应当将如何监督和规制被授权机关的立规权，并保证其规范运行作为考量之重点。如果授权规范中没有制约所授之权的机制，被授权机关无异于得到了一张空白支票，使其可以不受约束地任意制定法规范。[14]除却《制定条例》第10条第2款规定有关中央国家机关部门党委报党中央“批准”的监督方式之外，党内法规中并未对授权立规的监督机制作出特别规定，因此，党组织主要依靠党内法规的前置审核和备案审查机制对授权立规进行监督。然而，上述监督机制对于监督授权立规存在一定的问题和障碍。
首先，按照《制定条例》第10条第2款的规定，有关中央国家机关部门党委报党中央批准后才可开展立规活动，即党中央的批准是有关中央国家机关部委享有立规权的基本前提。这种批准方式属于一种事前监督，它能够从源头上保证立规的必要性与正当性。但是，该种监督方式仅针对有关中央国家机关部委，其监督对象极为有限；同时，从目前来看，党中央批准的内容、具体方式和程序尚不明晰，有待党中央作出进一步说明。
其次，《制定条例》第27条对前置审核作出了相应规定。通过前置审核，可以及时发现党内法规文件中存在的问题，堵塞立规漏洞，实现立规成本效益最大化。然而，前置审核属于事前监督的监督方式，其本身亦存在一定的局限性。譬如，前置审核无法精准预测党内法规在实践中产生的影响，无法根据法规的执行和适用情况对党内法规草案进行审核；前置审核对外并不产生法规效力，等等。
最后，当前党内法规的备案审查机制在监督授权立规方面也存在部分瑕疵。其一，现有的备案审查制度呈现出“单向”的特征，其他有权主体并无提出审查要求和建议的权利。[15]授权主体无法参与到备案审查工作中来，不利于它对被授权主体立规的全过程进行监控。其二，备案审查属于事后监督方式，对于被授权机关立规拖延或者立规不作为的问题也无能为力，其作用也较为有限。其三，依照备案审查机制的启动成本较高。党组织即便通过备案审查发现了党内法规文件中存在的问题，也不能改变文件已经生效的事实，只能通过启动相应程序对该文件加以修正。如此一来，既增加了立规成本，也影响到了党内法规体系的稳定性。
三、授权立规的调适路径
经由上述分析，未来的授权立规建设应当服膺于满足立规需求、优化党内立规权合理配置、实现授权与限权的平衡等阶段性目标。为此，可以考虑从以下几个方面入手，对授权立规存在的问题加以调适，促使授权立规建设日臻完善。
（一）最大程度减少不必要授权
首先，党中央应当最大程度减少不必要授权。当前我国党内法规制度体系正逐步实现全覆盖，基于管党治党和党内治理法治化的现实需要，党中央必须贯彻谨慎授权的基本立场，实行严格的附条件下放立规权限，在保持授权以适度张力的同时，最大程度减少不必要授权，实现党中央授权行为运作的合理伸缩。党中央应当尽量采用就具体事项进行专门授权的方式，逐步减少综合性授权的数量，严格禁止对所授权力没有任何范围限制的“空白授权”，以加强党中央对被授权机关立规行为的控制和监督力度，提高授权立规的科学化与规范化水平。
其次，进一步提高主干性党内法规的建设水平，减少对配套法规的依赖。要通过不断提高主干性党内法规的建设水平，逐步降低授权性规范的制定需求。党内法规的制定应当粗细程度有别，注重有分有统、统分结合。[8]298必须打破党内立规体制中先制定主干性党内法规、再依靠配套法规予以补全和细化的立规惯例，尽量完善主干性党内法规的建设，增强立规的精细化程度。“委托立法数量远远超出原生立法数量，如同儿童反倒使他们的父母显得矮小一般。”[16]授权立规亦是如此。在主干性党内法规的规定已经完备详尽的情况下，配套法规的存在空间将颇为逼仄甚至未必有存在必要，党中央便不必制定相应授权性规范。如此，既顺应了授权立规的发展趋势与未来走向，也对于夯实主干性党内法规在党内法规体系中的地位具有正向效应，谨防出现由于下位阶配套法规数量过多、规定过细而产生的损害甚至产生架空、虚置主干性党内法规的现象。此外，被授权主体在立规时，应当在党内法规文件中明确写明其所依据的授权性条款。唯有如此，才能确保被授权主体制定的内容不至于违背上位阶党内法规的规定，进一步促进实现授权性规定和配套性法规的匹配和对应。
（二）增强党中央授权行为的明确性
基于民主集中制的基本原则以及党内立规权的特殊性质，党中央授权行为的行使必须慎之又慎。若有关事项必须授权，党中央必须将其尽可能地框定于最小和最明确的范围之内，提高授权性规范的具体性和明确性。
其一，谨慎选择被授权主体。立法主体的层级越低，事务势必越具体，与具体利益的纠葛越紧，利益俘获的可能性就越大。[17]立规主体亦是如此。这就要求党中央在授权时必须谨慎选择被授权主体，不得过度下放立规权，同时严格规定被授权主体不得委任授权、转授权，防止过宽的授权造成授权立规秩序的混乱。党中央应当根据被授权主体的职责和专业性水平，授予其与自身能力相适应的立规权。
其二，规范授权范围。对授权范围加以限定，是保证授权立规正常运行的题中应有之义。党中央在授权时不仅应当严格遵循党内法规保留原则和党内法规效力位阶原则规定授权的范围，而且只有在“除此之外，别无他法”的情况下，党中央才可附条件下放立规权限，唯有如此，才能保证被授权主体制定的党内法规能够正确体现党的统一意志。
其三，严格控制授权期限。理性的党规建设，应当积极稳妥，控制好速度。[8]345除却副省级城市和省会城市党委试点立规时限为一年之外，党中央并未在其他授权性规范中规定被授权主体完成立规任务的期限。这是党中央综合考虑党情和不同被授权主体的立规能力所做出的谨慎选择。然而，授权期限不明容易引发立规懈怠或者立规不作为等一系列问题。为此，党中央可以斟酌具体情况，规定被授权机关的立规时间，使授权期限更具可控性。针对立规难度较大、位阶较高的党内法规，党中央可以通过适当延长授权期限的方式减轻被授权机关的立规压力，以使被授权机关做好立规前的充分准备，为更好地达致授权目标提供制度空间。其四，明示授权目的。除应当标明党中央的授权原旨之外，党中央还应当向被授权机关明示该项授权性规范的实施方向以及预期达成的效果，以保证被授权机关把握正确的立规方向，实现科学立规、合理制规。
此外，授权性规范中应考虑慎重使用不确定性法规概念。不确定性法规概念的存在有其自身的正当性，我们不能对其予以完全摒弃。然则，当授权性规范中必须使用不确定性法规概念时，必须保证此不确定性法规概念能够为党员和人民群众所理解，以使其不至于产生歧义。若有必要，还需要相应的党内法规解释主体结合授权目的等因素，对概念作出规范化的解释，发挥党内法规解释对立规的遗拾补缺作用。
（三）优化被授权机关立规行为能力
优化被授权机关立规行为能力是实现被授权机关立规权利能力与立规行为能力同步建设的重要抓手。就党中央而言，党中央应当为被授权机关立规行为能力的提升创造前提条件。为此，党中央应当不断提高授权性规范的明确性，为被授权机关开展立规活动提供良好的法规依据。对于试验性授权立规，党中央应当鼓励相应被授权机关在立规权限范围内的改革与首创精神。若立规措施取得了不错的成效，党中央要及时对立规经验进行固化和总结并向外推广，充分发挥先行先试过程中的试错和经验积累功能。
在现代社会，立法机关在成员结构上越来越趋向民主化与专业化的有机统一，其中，专业化有两大指向，即立法机关成员的专职化和立法机关成员虽为政治性的公职但必须具备专业技术知识。[18]就被授权机关而言，优化立规者与立规工作者的人员构成是提高被授权机关立规行为能力的关键所在。一方面，立规机关应当在准入阶段设置专门的立规人才考核标准，并通过人才引进等方式不断吸引具备党内法规学专业背景的人才，扩充立规人员队伍。在规范设置准入门槛的同时，立规机关还应注重加强人才储备队伍建设，为加强立规建设提供高质量的人才资源基础。此外，立规素养不仅要在准入前养成，而且要在准入后进一步培养和提升。针对已在编人员，要通过开展各种培训和调研活动提升其专业素养。另一方面，被授权机关应当深入推进党委法律顾问制度建设，通过充分吸纳专家的立规意见，尽速提高被授权机关立规素质和水平。为此，要尽快区分专职党委法律顾问和兼职党委法律顾问，厘清各自的职责和义务，根据不同地区和不同党组织的实际情况，选择配备相应的法律顾问。此外，设置合理的法律顾问薪资报酬规定是为确保法律顾问实效发挥的必然选择。党委对于专职法律顾问要提供合理的编制和晋升渠道，为法律顾问切实履行职责提供制度保障。唯有如此，才能真正实现被授权机关立规行为能力与立规权利能力的匹配与对应。
（四）加强授权立规的监督机制建设
放权与监督是紧密关联的两个部分。[19]应当对被授权机关依授权开展的立规活动进行全方位、全过程的审查和监督，杜绝被授权机关滥用、误用立规权，促使被授权机关的立规活动趋向良善。
首先，实现事前监督与事后监督机制同向发力，增强制度的刚性约束力。从事前监督的维度出发，要不断完善前置审核机制，进一步明确审查标准，在前置审核中将党内法规草案是否体现和贯彻落实授权原旨作为审核的重点内容。就事后监督而言，应当完善备案审查机制建设，使党中央成为备案审查的适格报备主体。鉴于授权立规的特殊性，授权机关对被授权主体的立规行为承担着相应的指导责任。党中央往往比被授权主体更掌握制定原意，更能发现授权制定的党内法规中存在的问题，其审查自然更具有效性。因此，建议进一步修改《备案审查规定》，建立健全被动审查机制，赋予党中央提出审查要求的权利，使其成为备案审查的适格报备主体，实现从党中央授权到党中央报备的闭环。此项举措也顺应了备案审查主体扩容的趋势，有效拓展备案审查的范围和层级，契合管党治党之需。
其次，尽快丰富党中央与被授权机关进行沟通的方式和渠道，使授权立规工作得以切实稳妥推进。一方面，被授权机关应该采取多种方式将自己产生的立规诉求反映给党中央，其中，请示报告是实现被授权主体与党中央沟通交流的有效方式。结合《中国共产党重大事项请示报告条例》的要求，被授权机关应当以事前请示、定期报告为主要方式，就立规过程中的重大事项及时向党中央请示报告。此外，被授权主体的报告义务还衍生出自我评估的义务。对于试验性授权立规，更需要注意完善其效果评估机制。只有客观、准确地对立规效果进行评估，并将评估结果报告给党中央，党中央才能全面了解和掌握授权立规效果，以便作出是否将立规经验予以推广推行的决定。另一方面，党中央在授权后要积极履行对被授权机关的监督管理职责，通过沟通、协商等方式督促被授权机关履行立规义务。对于被授权机关的请示和报告，党中央应当及时予以答复，纠正授权立规中出现的内容不准确、程序不规范等问题。
最后，在党内法规文件中明确党中央享有撤销授权的权力。《立法法》第97条第7款规定，授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。为此，可借鉴国家法律的基本经验，明确党中央具备撤销被授权机关立规权的权力。当被授权机关不按要求履行立规权，出现严重不良立规、越权立规等现象时，在必要时党中央可撤销相应授权，将权力收归中央，以督促被授权机关切实履行职责，提高授权立规的质量和水平。
四、余论
授权立规法治化水平的提高是规范党内立规体制机制、提高党内治理法治化水平的应然之义。本文从制度规范和制度实践的角度出发，对授权立规的存在的问题作出分析并提出了相应的回应性方案。只有适度充分的授权、良好的立规能力、强有力的监督三管齐下，才能有效弥合授权立规建设的不足，充分发挥授权立规的实效。需要明确的是，授权立规建设必然是一个循序渐进的过程，其发展和完善关乎整个党内法规制度建设的总体布局。如何找出授权与限权之间的黄金分割点，最终建立起系统完备、运行有效的授权立规制度，这仍有待理论界和实务界予以进一步探寻。
作者 |薛小涵，武汉大学党内法规研究中心博士研究生。
文 | 《大连海事大学学报(社会科学版) 》2021年第5期
文中注释从略
微信号：whudnfg
最新公告：