摘要：“党内法治”是中国共产党加强党内法规制度建设的法治意义表达，具有鲜明的中国特色和中国智慧。尽管一些法学学者已推动党内法治由特定的概念话语向系统的法治理论拓展完善，但是党内法治本身仍面临概念有待证成、内涵有待厘清、原理有待释明等元问题。党内法治概念的形成具有理论基础、符合历史逻辑、存在现实动力。从内涵特征来看，党内法治以现代法治精神理念为内在品质，以党的善治为目标导向，以党内法规为制度基础，以依规治党为实践过程。党内法治与国家法治既有联系又有差异，尤其在价值逻辑方面存在区别，即党内法治以加强党的领导为根本价值，协调“规限党的权力”“保障党员权利”等价值，致力于为人民服务的宗旨目标。当前加快推进党内法治建设，应当从党内法治理论研究、实践指导、文化培育三个方面统筹进行。

关键词：党内法治；国家法治；党员义务优先；价值逻辑；依规治党

2014年10月，党的十八届四中全会决定把“党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系，党内法规由传统意义上的纪律规范转变成为中国特色社会主义法治规范，开辟了党内法规制度建设新境界。党的十九大提出，坚持全面依法治国，要坚持依法治国和依规治党有机统一。作为一种全新的党内法规实践，党内法治建设事实上正在起步发展。近些年来，一些法学学者在理论层面广泛使用“党内法治”概念，[1]并结合一般法治原理对“党内法治”的概念内涵、基本范畴、基本原则、基本逻辑、历史发展、制度形态等进行了探讨，[2]其中以肖金明教授等撰写的《党内法治逻辑与范畴》一书为标志，推动党内法治由特定的概念话语向系统的法治理论拓展完善。因此，“党内法治”已成为“中国特色社会主义法治体系”研究范式下具有时代性、标识性、融通性、原创性或创新性的重要概念和命题之一。^[1]

然而，在党内法治理论研究“热”现象的背后，需要重点关注以下四个问题：第一，“党内法治”概念是否毋庸置疑地成立？第二，“党内法治”内涵特征如何厘清？第三，如何贯通党内法治与国家法治的法治价值原理？第四，如何科学推进党内法治建设？这些问题相互联系、侧重不同，事关党内法治理论与实践能否朝着科学化方向发展，亟需从理论上进行审慎思考。故此，本文将从党内法治的概念证成、内涵特征辨明、价值原理揭示、实践问题探讨四个方面依次对上述问题作出理论回应。

一、党内法治的概念证成

法治是现代政治文明的重要成果，推进政党法治化是现代政党发展的普遍趋势。“党内法治”作为中国共产党加强党内法规制度建设的法治意义表达，背后实际承载着党内法治理念及其理论。尽管依规治党实践中历来隐含着法治基因和法治属性，^[2]但是从话语层面来说，“依规治党”不如“党内法治”更能充分直接地表达党内法规的法治理念和法治面向，更不能成为拒绝使用“党内法治”话语的理据。“党内法治”是具有鲜明中国特色的法治话语，植根于中国特色社会主义法治实践，对于新时代党内法规制度建设具有重要的法治指导价值，理应得到正视和诠释。然而在法学界高频使用“党内法治”概念的当下，法学界以外以及实务界人士却基本不提“党内法治”。[3]究其根源，中国共产党是按照民主集中制原则组织起来的高度纪律化、先锋化、革命化的马克思主义政党，党的纪律主义和领导权威特点，以及理论界过去深受以自由主义法治理论为代表的西方法治理论影响，使得人们往往鲜有把党的建设、党内法规同法治建设直接联系，甚至认为二者内在具有一定的张力。因此，“党内法治”概念使用的反差现象说明，党内法治的概念证成是一个非常重要的真问题。

（一）党内法治具有充分正当的理论基础

早期肖金明教授提出：“如果党内法规的提法被普遍接受，党内法治的概念就会顺理成章地走进党内治理、法治中国理论和实践的前沿。”^[3]事实并不尽然。长期以来，人们习惯于将“法治”等同于“法律之治”，而党内法规不同于国家法律，继而认为党内法规不能与“法治”相联系，党内法治概念缺乏正当的理论依据。因此，回应党内法治的理论质疑，还需要对“法治是什么”进行正本清源。

从理论上说，法治意味着“法的统治”。古今中外很多学者从不同维度对“法治”作了很多不同版本的概括描述。归根结底，“法治”实质就是一种基于民主的规则之治。追溯“法治”概念的经典论述，最早亚里士多德提出：“法治应当优于一人之治”^[4]169，“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”^[4]200对此，我们习惯性地从法的制定和实施或者从形式法治和实质法治角度，把法治理解为兼具“制定良好”和“普遍服从”两方面品质，即“良法善治”。进一步说，区别于人治、法制，“法治的根本特征在于民主政体”^[5]13，即法治始终与民主紧密联系，由民主塑造法治，用法治来保障民主。正是法治以民主理念、民主政治体制、民主程序为前提和基础，表达全体成员的共同意志，因而才能确保“权在法下”。法治之“法”因理性有道德而成为“良法”，法治之“治”因全体成员普遍尊重和服从自己的意志而形成“善治”，法治最终成为人类追求现代文明生活的理想图景。

然而需要追问的是，法治之“法”在形式上是否仅指法律？根据不同历史时期以及不同法系国家的法治实践状况，严存生教授指出，法治之“法”在形式上“有成文法或制定法，也有习惯法、判例法，还有‘学理法’或学术法（即由法学家研究发现并阐述的法的原理或原则）等”^[5]253。施新州教授进一步指出，亚里士多德关于“法治”的界定存在“物质性”国家法的局限，“法治”应定位在坚持法治精神和原则的规则之治，除了国家法律这一形式，还包括社会的基本规律与基于规律和法律的规则。^[6]与上述法律多元主义进路有所不同，刘作翔教授径直认为“真实的客观存在是规范多元，而不是法律多元”，除法律规范以外，当代中国社会客观还存在党内法规、党的政策、国家政策、社会规范，因此“现代法治理念已经并不只局限于法律之治，法律之外的其他规范类型和秩序结构也包括在法治这个概念范畴”。^[7]通过解剖法治的规则之治内核，可以发现，法治并不局限于法律之治这一种表现，更不等同西方自由主义法治。法律作为法治最基本、最普遍的规则形式，它与国家政权建设相联系，由此形成的以法律为制度基础的“国家法治”应属于“法治”概念本身的下位概念。

那么，党内法规作为区别于法律的另外一种规则形式，存在于中国共产党全面从严治党实践中，是中国共产党通过特定党内民主程序严格制定而成，充分体现了全党的统一意志。从这个意义上说，以党内法规为制度基础的党内法治具有充分正当的理论基础。不过需要注意的是，党内法治并非源自中国共产党对国家法治的直接移植，而是深入贯彻了规则之治之法治内核，把国家法治背后更具有普遍意义的现代法治精神和一般性法治原理，同全面从严治党实际进行结合，最终形成的新的政党法治化实践。因此，基于党内法规、党内秩序的“党内法治”与基于法律、国家秩序的“国家法治”是两个并列的法治概念，是现代法治精神理念分别在政党自治和国家治理领域内的不同表现。

（二）党内法治契合党内法规制度发展的历史逻辑

如何管党治党，把党建设得更加坚强有力，成为中国人民和中华民族的主心骨，这是中国共产党自成立以来一直在不断探索和思考的治理课题。从早期党建实践来看，中国共产党十分重视党的组织建设和纪律建设，“凡一个革命的党，若是缺少严密的集权的有纪律的组织与训练，那就只有革命的愿望便不能够有力量去做革命的运动”^[8]162。1922年党的二大通过了历史上第一部正式党章——《中国共产党章程》，其中专门设立“纪律”一章，对党的政治纪律和组织纪律作出了严格规定。此外，中国共产党人还在强化内部纪律的意义上使用“法规”概念。例如1929年毛泽东同志为纠正军队中单纯军事观点，在党的红四军第九次代表大会上明确提出要“编制红军法规”。^[9]811938年，针对张国焘严重破坏党的纪律行为，毛泽东同志深刻反思党的纪律工作，并在党的六届六中全会上进一步提出：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”^[10]528“党内法规”概念首先是在“党的纪律”标题下提出，是为了确认党的纪律并弥补其缺陷而作出的更加详细具体的规定。^[11]1955年3月，针对高岗饶漱石事件，毛泽东同志再次指出：“各种正确的政策，正确的党内法规，这样一些言论、行动，当然要积极支持，打成一片。”^[12]400由此可见，早期“党内法规”概念都是在党的纪律受到严重违犯的情形下提出，潜在地带有强化纪律刚性约束和限制领导干部权力等作用特点。

早期党内法规实践尽管客观上起到了一定程度的法治作用，但是主要遵循的是实用主义和工具主义思维，直到改革开放以后才真正有所改变。党的十一届三中全会前后，中国共产党人从制度层面对“文革”动乱进行了深刻反思。邓小平同志指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”^[13]146这从制度与民主关系的角度深刻阐述了法治的应有之义。同时，邓小平同志还认识到党内法规在我国政治实践中的重大作用，提出“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”^[13]1471980年8月，邓小平同志作《党和国家领导制度的改革》重要讲话，着重强调了制度改革的重要性，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”，“制度问题更具有根本性、全局性、稳定性和长期性”。^[13]333可以说，邓小平同志关于制度建设的深刻洞见，指明了社会主义法治建设的前进方向，为改革开放以来国家法治昌明以及党内法规繁荣发展奠定了坚实的政治基础。

伴随改革开放和社会主义市场经济全面推进，“要法治，不要人治”越来越成为党内外关于治国理政方式的呼声和共识。1997年，党的十五大首次提出坚持依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略。1999年，九届全国人大二次会议把“实行依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法。经过各方面努力，2011年十一届全国人大四次会议正式宣布“中国特色社会主义法律体系已经形成”，“法治”在党的十八大报告中被确立为中国共产党“治国理政的基本方式”。在推进国家法制进程、深入法治认识过程中，为适应新时期党建工作形势要求，我们党自觉把法治文明成果“以某种形式内化为先锋队性质的构成要素”^[14]，更加注重制度治党、依规治党，通过借鉴国家法律建设经验，加快党内法规制度建设。例如，为规范党内法规制定工作，1990年党中央颁布了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，首次对党内法规的定义、名称、制定原则，以及规划、起草、审定、发布等制定程序作出了具体规定。2012年，党中央制定《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《党内法规制定条例》）、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，进一步推动党内法规制度建设朝制度化、规范化、程序化方向发展。2013年11月，党中央加大顶层设计力度，首次编制《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013年-2017年）》，明确提出“到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”目标。随着国家法律和党内法规在各自领域不断发展并取得显著成绩。2014年10月，党的十八届四中全会明确提出全面依法治国的总目标是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，并且首次把“形成完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系，为党内法治的形成奠定了坚实基础。一方面，这意味着中国共产党人深刻认识到党内法规内在具有与国家法律同样的具有普遍意义的法治精神、属性、功能等法治面向，于是从法治层面开始着重思考和部署党内法规制度建设；另一方面，这标志着我国法治实践已经发生从迷信西方法治理论，到创新社会主义法治理论的根本转向，特别是在中国特色社会主义法治体系内统筹推进党内法治和国家法治，进而构建形成党内法规和国家法律相辅相成、相互促进、相得益彰的“大法治”战略格局，为世界法治理论和法治文明发展贡献了中国智慧和中国方案。

（三）党内法治具有全面从严治党的现实动力

问题是时代的声音，推进全面从严治党离不开借助制度性力量，这极大催生了党内法治建设的现实动力。作为马克思主义执政党，党的性质、宗旨和执政地位决定了党要管党、全面从严治党，全党必须始终保持先进性和纯洁性，提高执政能力和领导水平。当前党内面临着“四大考验”“四种危险”“四个不纯”等严峻复杂问题，本质上都是“历史周期率”问题的时代具体表现，迫切要求我们党必须结合新时代形势特点作出新的有效应对。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在过去从严管党治党基础上，进一步提出“全面从严治党”战略。“全面从严治党，核心是加强党的领导，基础在全面，关键在严，要害在治。”^[15]11可以说，全面从严治党标准更高、要求更严、挑战更大，尤其对组织规模世界第一的中国共产党而言，单纯依赖思想建党模式事实上已经难以完全胜任全面从严治党的使命任务，这迫使党中央不得不给予制度建设以前所未有的重视，进一步提出“依规治党”基本方式。制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性等特点。依规治党强调在法治轨道上依据党内法规管党治党，通过把全面从严治党的经验和要求类型化、抽象化、制度化，形成明确、具体、规范并且可以普遍适用、反复适用的党内法规规定，进而将纷繁复杂的全面从严治党实践活动转化为规则制定和实施的规则治理过程，以保证全面从严治党高效有序进行。由此而言，依规治党正是通过有效弥补仅仅强调思想建党所存在的方法局限，^[16]在适应新时代全面从严治党形势需要中得以不断发展和巩固。

当然，依规治党并非简单机械的制度建设，而是党内法治的实践方式，根本上立足于实现党的治理现代化目标。党的十八届三中全会明确强调，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。由此正式提出“国家治理现代化”这一重大命题。所谓国家治理现代化，本质上是国家治理法治化，国家治理必须遵循法治发展的内在规律。^[17]由于国家治理涉及领域广泛，包括了政党治理，尤其中国共产党治理现代化是国家治理现代化的关键内容，因此，推进党内治理现代化，内在要求把法治思维和法治方式运用于党内治理过程中，推动传统党的制度建设向现代党内法治建设转型升级。从制度层面来说，党内法治除了注重规范之形式建构，同时还彰显制度的内在品质，例如贯彻以人民为中心、加强党的领导、进行权力制约、坚持民主集中制、维护党的团结统一等党建理念，这是党内法规“良善性”的必然体现。从实践层面来说，党内法治建设尽管也强调“严明纪律和规矩”，但是不同于以往要求党员命令式绝对服从，党内法治把党员的绝对服从义务置于制度权威而非人的权威之下；既注重纪律强制性约束，同时更要求党员自觉遵守；强化党员义务责任，也重视对党员行使正当权利的支持和保障，等等。由此可见，党内法治既体现全面从严治党要求，同时在方法上越来越多地贯彻了现代公共治理理念，即由传统自上而下命令式党建模式过渡至自上而下和自下而上有机结合的新型党建模式，进而把全面从严治党塑造成为一项全党共同参与的依规治党事业。从这个意义上说，党内法治将成为中国共产党党内治理走向成熟的基本表征。

此外，中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，肩负为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的使命任务，这内在要求党要管党，必须把党的领导优势与党内法治保障有机结合，既要坚持和加强党的全面领导，同时更要改善党的领导方式，提高党的执政能力和领导水平。习近平总书记指出：“推进党的领导制度化、法治化，既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务。”^[18]267一方面，党的领导应当建立在制度权威基础上。对于中国共产党而言，其领导地位不仅是历史和人民的选择，深受历届党的领导人人格魅力影响，同时还应当由制度作出明文规定，依靠制度权威来加强党的领导。为此，我国新修订的宪法规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”与此同时，由于党的领导活动主要是由党内法规作出具体规定，因此加强党的领导更多地依赖于党内法治建设，即以构建党内法规权威进而维护党对一切工作的领导，巩固党的领导和执政地位，这为充分发挥党的领导优势奠定了法理基础。另一方面，党的领导应当纳入法治轨道进行。现代政治本质上是法治政治，一切政治行为、政治活动都应当纳入法治轨道中。中国共产党作为我国最高政治领导力量，其领导具有事实上的强大权能。为防范权力恣意任性，确保党的领导活动高效有序进行，根本之策是在于用制度规范党的领导权运行。因此，党的十八大以来，党中央更加注重党的依法执政能力建设，以中国特色社会主义法治体系为统领，统筹推进依法治国和依规治党。其中，党内法规制度建设在推进党的领导制度化、法治化进程中发挥着关键性作用，反过来有力促进了党内法治的形成和发展。

二、党内法治的基本特征

“党内法治”描绘的是中国共产党将现代法治精神原理同党内法规相结合，通过依规治党过程进而实现党内善治的理想状态。当前理论界对党内法治的基本特征认识不一，对此可以从精神品质、价值目标、制度基础和实践过程四个方面依次进行阐释。

（一）以现代法治精神理念为内在品质

如前所述，党内法治不是国家法治（法律之治）的直接延伸，而是现代法治精神理念的党建再造。党的十八大以来，党中央着力运用更具普遍意义的现代法治精神和法治理论去指导塑造党内法规以及依规治党实践，党内法治成为中国特色社会主义法治建设的重要组成部分，“与国家法治、社会法治并列、对应和互动”^[3]。严存生教授强调，法治具有法治理念和政治体制之区分，并且法治只有在民主共和的政治体制中才有可能产生。^[5]11张志铭教授指出，现代法治是有品质德性的规则之治，法治理念和法治原则构成了现代社会不同法治实践的共同分母，为各种法治化治理提供价值指引和操作路径。^[19]4人们尽管对于民主共和具体的政治体制和实践要求有着不同的概括描述，但是对于现代法治精神的理解和尊崇已形成基本共识。无论是资本主义法治亦或社会主义法治，现代法治精神均应当体现和追求生命、自由、平等、人权、民主、公平、正义、人的全面自由发展等法的价值准则和目标。^[20]282

在制度精神层面，党内法治除了贯彻党的自我革命精神以外，应当以现代法治精神理念为其内在品质，着力厚植党内法规的法治精神。一方面，党内法治应当遵循现代法治建设之形式要求。例如富勒曾提出的“法治八原则”，对于党内法规制度建设仍有着十分重要的指导意义，党内法规同样需要具备普遍性、公开性、非溯及既往性、明确性、协调性、可遵守性、稳定性、制度与实施一致性等制度特性。^[21]47另一方面，党内法治应当贯彻维护现代法治精神和理念。具体来说，一是尊重和保障人权，即党内法治既要对外贯彻以人民为中心的人权发展理念，强调党的一切工作都是用于实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，同时对内要保障党员基本人权以及依法依规享有的正当权利；二是规范权力运行，即党内法治应当遵循有权必有责、用权必担责、滥权必追责的用权导向，党内没有不受监督和制约的权力，保证权力在法治轨道上依法依规行使；三是维护党内民主，即党内法治应以充分的党内民主为正当性基础，在政策制定、党内法规制定等党内重大活动中加大对党员民主参与权利的保障力度；四是维护公平正义，即党内法治应当深入贯彻社会主义核心价值观，弘扬忠诚老实、光明坦荡、公道正派、实事求是、艰苦奋斗、清正廉洁等共产党人价值观；五是重视程序正义，即党内法治应当重视程序价值，做好党内法规的程序性规范设计，严格按照程序开展各项工作；六是坚持人人平等，即党内法治要求党内法规面前人人平等，执行制度没有例外、没有特权；七是追求安定有序，即党内法治是维护党的团结统一和安定秩序的重要保障，其前提要求是在规范层面形成协调统一的党内法规制度体系，强化党中央权威和集中统一领导；八是实现高效治理，即党内法治应当遵循效率原则，以最低成本实现党内治理的最佳成效。概言之，党内法治以现代法治精神理念为内在品质，将促进党内法规由纪律规范向法治规范转型升级，极大增强党内法规的良善性。

（二）以党的善治为目标导向

制度的形成和发展都是基于特定的目的和现实功用。中国共产党坚持制度治党、依规治党，运用法治思维和法治方式加强党内法规制度建设，归根结底是为了寻求一种党在长期执政条件下主要依靠自身力量发现和解决自身问题的长效方案，即党内法治应当以实现党的善治为价值目标。所谓“善治”，即实现公共利益最大化的良好治理。^[22]对于中国共产党而言，由于党除了人民利益之外没有自己的特殊利益，党的“善治”根本而言就是党领导实现国家富强、人民幸福、民族复兴。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，直接关乎党的自身建设成效，关乎党和国家事业发展兴衰。因此，衡量党的“善治”最根本的标准就是看党的领导是否坚强有力。

为实现党的善治目标，党内法治的核心内容就是通过依规治党方式坚持和加强党的全面领导。就治理方式而言，如果说“法制”在过去通常被视为统治阶级进行管理和控制的制度性工具，即“对下”实行以法管理，那么现代“法治”则是全体社会成员普遍处于制度权威下的一种生活方式和社会秩序，即没有制度以外的任何特权阶级，“对下”和“对上”均要实行依法治理。因此，法治较于法制而言同时还覆盖了“对上”治理，其进步意义体现在把权力纳入合理范围和法治轨道内，全面树立起制度至高权威。纵观人类政治文明发展史，“权大还是法大”是各国在实现现代化过程中必须正确处理的重大问题。从这个角度来说，推进党内法治而不是党内法制建设，这是实现党的善治目标的应有之义，充分彰显了我们党以人民为中心的理念原则、勇于自我革命的勇气和以上率下的领导作风。一方面，为加强党对自身队伍领导，党中央推进全面从严治党、依规治党，既要求全体党员和各级各类党组织坚决做到“两个维护”，严格执行和遵守党内法规，同时更要求领导干部特别是高级领导干部以身作则、率先垂范，以更高标准模范遵守党章党规党纪；另一方面，为加强党对国家和社会的全面领导，党中央强调要自我革命、与时俱进，完善党的领导和执政体制机制，自觉健全权力监督体系，从制度层面保证党立党为公、执政为民，以获得广大人民群众的衷心拥护。概言之，党内法治建设以党的善治为目标导向，是实现党的善治的根本举措。

（三）以党内法规为制度基础

把党内法规作为党内法治的制度基础，理论上并无争议，并且此处党内法规的概念应采取广义理解，即除《党内法规制定条例》规定的党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则以外，还包括分散在党内规范性文件中的各类规范。然而，对于党内法治的制度基础是否还包括“国家法律”，理论界形成了“否定说”和“肯定说”两种不同观点。[4]本文认为，党内法治应当仅以党内法规为制度基础，“肯定说”观点实际是把“党内法治”同“政党法治”进行了话语混同。

一方面，党内法治与党内法规在话语表述上一脉相承，“内”字不能涵盖国家法律。科学地讲，党内法规的“内”字既是约定俗成的历史遗留，同时也具有特定的意涵指向。过去理论界倾向于把“内”字与修订前的《党内法规制定条例》第二条“规范党组织的工作、活动和党员的行为”联系在一起，进而认为党内法规“一般只能用以调整党内关系，通常不涉足党外”^[23]。显然这种理解带有很大程度的主观误读，尤其是难以正视和阐释党的领导领域党内法规实践。[5]2019年党中央修订《党内法规制定条例》时，把党内法规的功能定位表述由“规范党组织的工作、活动和党员的行为”修改为“规范党的领导和党的建设活动”，这反映了一种从适用对象到制定主体的视角转变，表明党内法规是中国共产党制定并用于解决自身问题的制度方式，即自治是“内”字的应有之义。从这个角度来说，国家法律作为一种政党外部规范，毕竟不符合“内”字的功能定位，党内法治应当仅以中国共产党自身制定的党内法规为制度基础。

另一方面，“党内法治”应当定位为专门描述党内法规现象的标志性概念，这明显区别于“政党法治”。党的十八届四中全会召开以后，党内法规既是政治现象、党建现象，同时也成为国家法治以外新的法治现象。由于党内法规与国家法律在制定主体、制定程序、适用范围、调整对象、表现形式、实施保障等方面有着明显区别，^[24]22特别是党内法规内在遵循特定的党建逻辑，^[25]这导致“党内法治”和“政党法治”应当在概念使用方面有所分工、不可混同。一般来说，“政党法治”是一个中西方兼容的更广义概念，其制度基础既有政党内部性规范，也有外部的国家法律。对于中国共产党而言，显然党内法规在推进党的治理法治化方面发挥着更主要作用、更关键功能，这与通常以国家法律为主要制度基础的西方政党法治化实践有着显著区别。故而以党内法规为制度基础的党内法治现象具有鲜明的中国特色，对此迫切需要提炼形成一个独立的法治新概念。概言之，“党内法治”侧重功能意义上的“内”，仅以党内法规为制度基础；“政党法治”侧重主体意义上的“政党”，以党内法规和国家法律为共同制度基础，“政党法治”是包括“党内法治”的上位概念。

（四）以依规治党为实践过程

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央推进全面从严治党，明确提出“依规治党”这一基本方式。随后党的十九大把“坚持依规治党”正式载入党章。依规治党是党内法治有效实现的活动过程。结合依规治党来看，党内法治建设具有发展性、实践性、系统性等鲜明特点。

首先，党内法治建设是一个不断发展、有序进步的动态过程。正如习近平总书记所说：“制度更加成熟更加定型是一个动态过程，治理能力现代化也是一个动态过程，不可能一蹴而就，也不能一劳永逸。”^[26]党的十八大以来，党内法规制度建设尽管进展迅速，取得了一系列显著成就，但是依然处于一种低水平的法治阶段，距离新时代全面从严治党的法治化要求仍有较大差距。全面认识党内法治，需要摆脱依规治党现存状况，从政党治理现代化的发展本质及其规律着手。因此，党内法治以依规治党为实践过程，必然要求辩证处理好党内法规制度建设的应然与实然、目标与过程关系，充分把握依规治党在不同阶段中的特点表现和发展规律，不断提升依规治党的法治化水平。

其次，党内法治建设注重问题导向，在不断解决党内突出问题的自治实践中彰显价值。实践是检验真理的唯一标准。党内法治的推进动力和正当性基础主要取决于依规治党的实际治理成效。党中央提出“依规治党”方式，正是侧重从法治层面解决党内面临的各种突出问题。党内法治以依规治党为实践过程，内在要求制定党内法规应当增强对实践问题的制度回应和保障供给，把中央要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验结合起来，为解决全面从严治党的突出问题提供科学的制度方案；同时着力解决影响党内法规实施的现实性因素，全面提升党内法规执行力，推动党内法规制度优势更好地转化为治理效能。

最后，党内法治整体上是一个内容广泛、结构严密、功能协调的系统工程。早在新民主主义革命时期，毛泽东曾把党的建设形容为一项“伟大的工程”^[10]602。党的十九大强调，要把党的制度建设贯穿于党的各项建设之中。可以说，党的建设新的伟大工程直接决定了党内法治建设的系统性要求极高。例如从内容来说，党内法规制度建设覆盖党的领导和党的建设领域，需要与党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设以及反腐败斗争等进行结构性耦合；从过程来说，党内法规制度建设涉及制定、实施、监督、保障、遵守等环节，并且每个环节缺一不可、自成体系、相辅相成；此外，党内法规制度建设根据效力位阶、具体事项等还有其它系统性要求。概言之，党内法治以依规治党为实践过程，应当充分运用系统思维和全局观念，统筹谋划和协调处理党内法规制度建设各项具体工作。

三、贯通党内法治与国家法治的价值原理

基于中国共产党的特殊性，党内法治是中国特色社会主义法治建设的特色所在。目前理论界对党内法治与国家法治关系的认识，更多地是基于党内法规与国家法律关系的比较研究，^[27]从法治原理上贯通党内法治与国家法治理论稍显不足，特别是二者的“异”较于“同”而言揭示得更少。考虑到价值问题是法治建设的核心问题，价值对实践发挥根本统领作用，因此本文选取法治价值问题为例，尝试从价值原理上揭示党内法治与国家法治的联系与区别。

（一）防范党内法治建设“法律化”倾向

在党内法规体系进入中国特色社会主义法治体系之前，理论界曾普遍地把“法治”等同于国家法治，同时由于党内法治是法治思维和法治方式在全面从严治党实践中的运用，因而人们习惯性地把党内法治直接视为国家法治在政党领域的延伸，认为推进党内法治建设应当以国家法治理论为指导，套用国家法治理论去认识、分析、解读、指导党内法规制度建设，以期在国家法治理论框架下增补相应的党内法治理论内容。[6]例如在法治价值问题方面，由于国家法治的终极追求是尊重和保障人权，体现为公民“权利本位”的立法导向，理论界曾有一些学者高度关注党员权利保障问题，径直套用国家法治价值逻辑，认为党内法治的“核心价值在于规约党的权力，根本价值在于保障党员权利”^[28]等等。显然，以保障党员权利为党内法治的根本价值，这并不符合党的客观实际。长期以来，党员义务往往优先于党员权利“出场”“生效”“评价”“实施”“实现”^[29]，党员权利义务配置事实上体现着“义务优先”而非“权利本位”。

由此而言，尽管党内法治与国家法治同源于现代法治，在现代法治精神、理念、原理、技术等方面具有一定共通性，特别是党内法治建设事实上起步晚于国家法治，借鉴国家法治成熟有效的既有经验来推进党内法治建设，是一种明智且必要的路径方式。但是，由于政党治理和国家治理的具体要求和实践方式存在差异，党内法治与国家法治有其各自不同的规律和特点。因此，国家法治的价值逻辑并不必然符合中国共产党从严管党治党的党建传统，离开党内法规具体实际而简单移植国家法治理论的思维方式并不可取。当前，党内法治建设尤其需要警惕和防范“法律化”倾向，在认识党内法治与国家法治一致性的同时，切不可忽视其中的差异性。

（二）党内法治与国家法治的价值原理诠释

国家法律体现“权利本位”，党内法规遵循“义务优先”，对此，如何从法治价值原理层面进行统一、合理的诠释，这是当前党内法治理论与实践不可忽视的重要问题，事关党内法治能否保持相对独立和发挥自身制度优势。

现代法治的价值一般为规范和约束公权力、保障个人权利等，党内法治与国家法治在价值内容方面基本相同，根本区别是价值逻辑，即不同法治价值彼此之间形成的先后、主次、从属等逻辑关系。有学者认为，法治是针对权力功能差异而采取的控制方略，“法要控制的权力及其属性，构成了法治的逻辑起点”^[30]。尽管“规限党的权力”较于“保障党员权利”而言，更加符合中国共产党从严管党治党的实践现状，但是准确地讲，中国共产党进行党内法治建设的根本价值既不是保障党员权利，也不是规范党的权力，而是加强党的领导，这是由马克思主义政党的本质属性所决定，可以结合法治价值的形成原理予以诠释。

理论上说，国家由全体公民同意组成，全体公民授予的部分权利对应形成国家权力，因而国家和国家权力存在的终极目的是为了更好地保障实现内部全体公民的基本权利，这决定了国家法治价值以保障公民权利为逻辑起点，继而派生出监督和制约国家权力等其它法治价值原则，在法律层面体现为“权利本位”立法导向。

同理思考党内法治的价值形成。中国共产党不是利益集团，秉持着利他而非利己、利公而非利私的政党价值理念，是中国工人阶级的先锋队，是中国人民和中华民族的先锋队。对此习近平总书记明确强调，马克思主义政党不是因利益而结成的政党，而是以共同理想信念而组织起来的政党，党除了人民利益之外没有自己的特殊利益。^[31]86、145中国共产党是由一群政治思想觉悟先进的积极分子[7]基于远大崇高的共同理想信念聚集组成，并且每个党员在入党之初都宣誓为实现党的理想目标而“奋斗终身，随时准备为党和人民牺牲一切”。由此可见，中国共产党的一切实践活动并非是为了谋求党内成员自身的权益，而是为了追求外部全中国人民、中华民族的根本利益，全心全意为人民服务，践行为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心和使命，这是全体共产党员的共同理想信念。这一切在党内法治价值中体现为，“保障党员权利”和“规限党的权力”实际并不应有从属、先后等逻辑关系，而是作为一种工具性价值，共同服务于以人民为中心的理念宗旨。当然，“以人民为中心”是国家法治和党内法治共同的根本价值遵循，但同时也存在着视野和论域的差异，即“以人民为中心”对国家而言是一种内部价值，在中国共产党看来则是一种对外价值。根据外部最广大人民根本利益的需要，中国共产党不断调整内部党组织、党员的权利义务和职权职责配置状态，并且一旦内部出现与人民利益相冲突情形，我们党必然选择保障实现人民利益，这也是我们党能够勇于自我革命、深入推进反腐败斗争的根本原因。

进一步说，由于坚持中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，实现最广大人民的根本利益，核心要求是加强党的领导。为了同国家法治价值形成的内部视角保持一致，外部“以人民为中心”价值理念在党内直接转化和体现为“加强党的领导”这一根本价值。易言之，中国共产党坚持全面从严治党、依规治党，实质就是为了加强党的领导，解决过去长期以来管党治党宽松软等现实问题，为党更好地团结带领全国人民坚持和发展中国特色社会主义事业提供法治保障。因此，党内法治建设的根本价值是加强党的领导，由此来看党组织职权和职责、党员权利和义务，无论是“权利本位”，亦或“义务本位”，它们本质上都是我们党在践行初心和使命过程中，为适应不同时期党的领导面临的各种要求和挑战而作出的有效应对。这便从法治价值原理层面统一揭示了党内法治与国家法治的联系与区别。习近平总书记指出：“党面临的形势越复杂、肩负的任务越艰巨，就越要加强纪律建设，越要维护党的团结统一，确保全党统一意志、统一行动、步调一致前进。”^[32]4因此，党内法治建设以加强党的领导为根本价值，基于当前党的领导复杂形势要求，党内法规需要表现出党员“义务优先”特点。

四、加快党内法治建设的展望

2021年1月，党中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025年）》明确提出“到2025年，党内法规体系更加完善”，对新时代党内法治建设提出了更高要求，注入了强劲动力。加快党内法治建设，应当坚持目标导向和问题导向相结合，从理论研究、实践指导和文化培育三方面统筹部署和着力推进。

第一，加强党内法治理论研究，树立党内法治理论自信。当前实务界对党内法治概念持谨慎态度，理论界对党内法治认识不够统一、有待深入，这些问题反映出党内法治理论研究明显不足。“没有正确的法治理论，就没有正确的法治实践。”^[33]坚持依规治党，推进党内法治建设，这是我们党经过长期探索和经验总结寻找出的正确实践，是中国特色社会主义法治的优势体现。为科学推进党内法治建设，必须树立党内法治理论自信，秉持正确的思路方法来构建党内法治理论体系、学术体系和话语体系。党内法治理论研究既离不开也不应离开对国家法治理论的借鉴学习，一方面应善于理论“求同”，针对制度建设普遍性、共通性领域，通过借鉴国家法治理论来快速填补党内法治相关理论，按照法律建设一般成熟经验来谋划推动党内法规制度发展；另一方面应坚持理论“存异”，清醒辨识党内治理与国家治理的实践差异，将现代法治精神原理与中国共产党本质属性及其全面从严治党具体实践深入结合，防范避免由于简单和过于移植国家法治理论而导致党内法规“法律化”问题，确保“党内法规姓党”既是一种口号定位，更是一种原则事实。为此，从学科建设角度来说，应当加快党内法规学科建设步伐，聚合现有党内法规理论研究的资源优势，推动党内法规学成为一门一级学科，为党内法治理论实质性走向独立和成熟提供有利的学科保障。

第二，以党内法治为目标引领，做好党内法规制度建设各项具体工作。当前党内法规制度建设在政策层面尽管有“党内法规体系”“党内法规制度体系”等不同目标提法，然而这些提法都不足以统领包括规范及其运行等在内的全部党内法规制度实践。因此，可考虑把党内法治作为党内法规制度建设的理想目标。[8]在目标层面，党内法治廓清了党内法规制度建设的价值面向，明确强调以加强党的领导为核心追求，推动权利保障和权力规范等价值原则有机协调，为党内法规制度建设指明了目标方向。在实践层面，党内法治充分运用现代法治精神、理念、原理、技术等去指导依规治党实践，完善党内法规制度建设的形式规范和实质内涵，确保党内法规真正立得住、行得通、管得了。例如不断强化以人民为中心的价值导向，用党内法规严格规范党的权力行使；注重党内法规质量，推进党内法规制度“供给侧结构性改革”；捍卫党内法规制度权威，加强党内法规执行力建设；建立健全程序性规定，加大党员权利保障力度，等等。与此同时，党内法治既是党内法规制度建设的总目标，也是评价党内法规制度建设唯一正确的根本标准。目前一些以“权利本位”“自由主义”等国家法治理论来批判指导党内法规实践的做法并不正确，党内法规制度建设只有回归到党内法治的价值立场和理论视角，才能够作出符合事实和规律的正确评价和指导。

第三，融合现代法治文化和党内政治文化，夯实党内法治文化根基。文化是最深沉、最持久的力量，培育深厚的党内法治文化对于深化党内法治实践具有根本性、全局性、长远性意义。党内法治文化是一个融合现代法治文化和党内政治文化的多元文化综合体，因而培育党内法治文化应当从多方面统筹谋划。一方面应加强培育现代法治文化。由于我国法治文化先天不足，加上中国共产党历经革命战争洗礼，实践中党的工作方式在不同程度上带有命令主义、工具主义、政策思维、群众运动等革命色彩。培育现代法治文化，必须转变革命式工作方式，增强党员尤其是党员领导干部的纪律意识、规则意识、程序意识，敬畏制度、尊重制度，形成全党办事讲规矩、守规矩并且善于在法治轨道上解决问题、化解矛盾的氛围环境。另一方面应发展积极健康的党内政治文化。2016年党的十八届六中全会首次提出“加强党内政治文化建设”命题。党内政治文化是中国共产党关于党的政治属性、政治信仰、政治原则和政治方向等关键性政治议题的认知积淀和观念倾向。^[34]加强党内政治文化建设，对党员政治素养和政治能力提出了先进性要求，要求全体党员坚定理想信念，牢记党的初心和使命，保持为民务实清廉的政治本色，勇于自我革命，从讲政治高度把握政治现实、推动政治实践。

结语

“制度优势是一个政党、一个国家的最大优势。”^[35]18党的十九届四中全会把“加强制度理论研究”作为一项重要战略任务予以提出，旨在通过构建我国制度建设理论的学术体系、理论体系、话语体系，进而为坚定中国特色社会主义制度自信提供理论支撑。治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度，党内法治建设可以说是关乎中国共产党长期执政、国家长治久安的根本举措，是中国特色社会主义法治建设的特色和优势所在。党内法治稳则中国共产党稳、中国特色社会主义事业稳。因而，从理论上提炼总结和科学阐释党内法治实践具有十分重要的意义。作为一个植根于百年依规治党实践的本土性话语，党内法治具有充分的正当性基础，其描述的是中国共产党将现代法治精神原理同党内法规相结合，通过依规治党过程进而实现党内善治的理想状态。需要注意的是，基于中国共产党的特殊性，党内法治与国家法治既有联系又有区别。不同于国家法治以保障公民权利为价值逻辑起点，党内法治以加强党的领导为根本价值，致力于为人民服务的宗旨目标，在此之下协调配置党组织职权职责、党员权利义务。新时代以正确的党内法治理论为指引，统筹党内法治理论研究、实践指导、文化培育工作，必将推动党内法治实践进入新的发展阶段，把中国共产党建设得更加坚强有力，必将领导实现中华民族伟大复兴中国梦！

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