《党的领导与中国法治特色》一文，系武汉大学党内法规研究中心特聘研究员、湘潭大学法学院教授欧爱民，湘潭大学博士生向嘉晨发表于《理论视野》2020年第4期的学术论文，后为《人大复印资料•中国共产党》2020年第9期全文转载。
【提 要】党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国特色社会主义法治最本质的特征。正因为有了党的领导，中国法治才独具特色，并逐渐形成自身的特色理论，即法治建设的领导论、法治渊源的二元论、法治路径的统筹论、法治推进的重点论。
【关键词】党的领导 中国法治 特色理论
【中图分类号】D92 【文献标识码】A 【文章编号】1008-1747（2020）04-0074-08
【DOI】10.19632/j.cnki.11-3953/a.2020.04.011
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，首要前提就是坚持中国共产党的领导。党的领导这一极具中国特色的政治现象，与中国特色社会主义法治体系相结合，衍生出了一系列独具中国特色的法治理论，即法治建设的领导论、法治渊源的二元论、法治路径的统筹论、法治推进的重点论。
一、法治建设的领导论
党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。坚持党的领导，是中国社会主义法治独具特色的内在原因与外在表征，第五次宪法修正案正式将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法正文。坚持党的领导，既是一项基本的宪法原则，也是推进中国特色社会主义法治最根本的保障。
（一）党领导法治建设的正当性
迄今为止，有关法治道路、法治模式的构建，各国均不相同。中国法治建设的模式是党领导人民依法治国，那么，中国的法治建设为何需要党的领导？党的领导的正当性何在？具体而言，可从党领导法治建设的动力论、方向论和效率论三个方面进行论证。
动力论认为，坚持党的领导，能为法治建设提供持久而强大的动力。世界各国法治建设的模式大致分为两种：一种是以西方法治先行国家为主的自然演进型法治模式，另一种是以东方后发法治国家为主的政府推进型法治模式。在自然演进型的法治模式中，“自发性”是其典型特征，法治在相当程度上是一个自发演进的过程，不需要外在力量的领导和推动。而在后发法治国家，权威性的政府或政党是推动法治道路建设的主要力量，权威主体通过国家的“顶层设计”与能动规划，积极、快速、高效、有序地推进法治建设。[1] 在中国，由于传统人治的影响以及社会法治基础的缺失，法治道路不可能是自生自发的过程，而应是政府推进型的构建模式。作为一项综合的治理体系，法治的建立、调适与完善是一项
复杂的系统工程，也是一个长期而艰巨的历史任务，必须在一种强有力的综合力量领导下，有计划、有步骤、有秩序、有重点地扎实推进，[2] 而具有先进性与纯洁性的中国共产党带领广大人民推翻专制与侵略，团结各族人民建立新中国，无不彰显了其强有力的领导权威，正是坚持党的领导，中国的法治建设才得以焕发活力，走向了中国特色社会主义法治道路。可见，党的领导是法治中国建设的动力源泉，能为中国特色社会主义法治建设注入持久而强大的推进力量。
方向论认为，坚持党的领导，能为中国法治建设把控根本方向。法治本质上是一种制度实践，而制度的建构及其贯彻往往与其“嵌入”的社会背景有关，不同背景会塑造不同的法治发展道路。[3] 中国的法治建设不同于西方英美法系国家的法治道路，具有特定的历史传统、文化习俗和制度背景。为此，中国的法治建设发展必须同中国特有的社会背景相契合，既不能简单移植全盘西化，也不能盲目自信故步自封。因此，中国的法治建设需要一个权威型政党来把控前进方向，而中国共产党作为由社会各阶层的精英分子抱着实现中华民族伟大复兴的革命任务组成的先进政党，正是凭借强有力的领导权威，充分结合具体国情，领导人民走向了中国特色社会主义法治建设的正确道路，并朝着成熟型的法治国家迈进。可见，坚持党的领导，是正确把控法治建设方向的根本保障。
效率论认为，坚持党的领导，能有力提升中国法治建设的效率。西方法治国家只有执政党，没有领导党，国家机关之间相互掣肘，难以有效协调，缺乏应有的效率。例如：在美国，如果是政党政府，即总统与国会均由同一个党派掌控，总统提出的议案在国会的通过比例为80%；如果是分裂政府，即总统与国会分别由不同的党派掌控，总统提出的议案的通过比例仅为66%。[4] 中国的法治建设始终坚持党的领导，党作为权威性的主导力量，能有效发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，党可以预先规划法治发展的蓝图，有计划、有目的地推动法治进程，有效整合各个环节的利益分配，从而破解中国法治建设中的难点问题和重点问题，极大提升法治建设的效率。也正因如此，中国的法治建设才能在短短几十年的时间内走完西方国家几百年的法治历程。
（二）党领导法治建设的基本方式
党的十六大报告指出：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针、提出立法建议、推荐重要干部、进行思想宣传、发挥党组织和党员的作用、坚持依法行政，从而实施党对国家和社会的领导。”由此可见，党领导法治建设的基本方式主要体现在政治领导、思想领导、组织领导三个方面：
第一，政治领导，主要通过制定一系列的方针政策贯穿于法治建设的全过程，从而实现党的领导与法治建设的有机结合。具体而言，主要体现在三个方面：一是大政方针的掌控权，即法治建设的路线、方针、政策必须由党中央讨论决定，党对法治建设实行绝对领导。例如：《中国共产党政法工作条例》第七条规定：“党中央对政法工作实施绝对领导，决定政法工作大政方针，决策部署事关政法工作全局和长远发展的重大举措，管理政法工作中央事权和由中央负责的重大事项”。二是重要制度的输出权，即党为了确保法治建设的正确方向，必须对一些事关全局的重大制度设计提出具体方案。例如：在宪法第五次修改过程中，中共中央充分提取了各方面意见后，形成了修宪建议草案，经过中共中央委员会通过后，正式向全国人大常委会提交了《关于修改宪法部分内容的建议》，在现行宪法框架内，有效推动了宪法修改的整个进程。三是重大事项的决定权，即凡涉及全局性、关键性、长远性的重要事项必须由党中央讨论决定。例如：《中国共产党政法工作条例》列举了一系列必须由党中央决定的重大事项，包括政法工作重大方针政策、关系政法工作全局和长远发展的重大事项、维护国家安全的重大事项、维护社会稳定工作中的重大问题、政法工作重大体制改革方案、重大立法建议、拟制定的政法队伍建设重大政策措施等。
第二，组织领导，主要是通过对干部的提名推荐以及监督管理，使党的方针政策得到贯彻落实，主要包括两个方面：一是干部的提名和推荐。党的领导要依靠党组织和党员干部的具体执行，因此要坚持党管干部原则，使党推荐的人选成为立法机关、执法机关、监察机关、司法机关的领导干部，从而使这些人员成为党的方针政策的实施者。例如：《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政领导干部职务任期暂行规定》等党内法规对领导干部的推荐和提名程序作出详细规定。二是干部的监督与管理。坚持对干部的依法管理、依规管理，保证党的组织领导体系有效运作以及党领导法治建设的方针政策得以贯彻执行。例如：《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》以党内法规的形式要求党政机关主要负责人必须切实推进法治建设，贯彻落实党中央关于全面依法治国的战略部署。
第三，思想领导，主要是通过将法治理念、法治思维、制度意识贯彻到法治建设的全过程，对普通民众尤其是领导干部进行教育和监督，树立法治建设的风向标，主要包括两个方面：一是坚持政论的导向作用。政论是指党的领导人和党的文件对社会主义法治建设所作的理论阐述，是中国化马克思主义关于法治的立场、观点和方法，是中国特色社会主义法治体系的理论基础。例如：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对全面依法治国高度重视，从关系党和国家长治久安的战略高度来定位法治、布局法治、厉行法治[5]，并在不同场合做出了系列重要论述，这些论述成为了党的思想领导的重要理论基础。二是提升干部的法治思维。通过引导教育，促进各级领导干部模范遵守法律法规，增强他们的法治理念、法治思维和规矩意识，有力推动法治建设的前进步伐。例如：《干部教育培训工作条例》《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》等是党的思想建设的党内法规，其目的在于培养造就高素质干部队伍，为中国特色社会主义法治建设提供思想保证、人才保证和智力支持。
二、法治渊源的二元论
法治要求一切权力受制于规则，而中国特色社会主义法治体系不仅涵盖国家法律，还包括党内法规。改革开放以来，经过四十年的不懈努力，中国特色社会主义国家法律体系基本建成。同时，制度治党、依规治党的进程明显加快，党内法规已经发展出一个内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的制度体系。截至2019年5月，现行有效的党内法规有5792件，其中，中央党内法规265件，部门党内法规275件，地方党内法规5252件。[6] 由此可见，在中国特色社会主义法治体系中，逐渐形成了党内法规和国家法律“各行其道、并行不悖、相辅相成、共襄法治”的二元法治格局。
（一）党的领导是形成二元法治格局的内在机理
当代中国，最重要的政治权力，不是立法权、行政权、军事权或司法权，而是党的领导权。[7] 在中国特色社会主义法治建设的背景下，党的领导无疑要纳入法治的轨道，使其制度化、法治化。如何将党的领导法治化，有些学者主张借鉴西方政党法治模式，即通过国家法律对党的领导进行规范。[8] 然而，纯粹依靠国家法律的模式看似符合世界政党法治的一般趋势，但不符合中国国情。其主要原因有二：一是中国共产党作为最高政治领导力量，只有依靠党的内部规章制度实行从严治党，才能有效化解法治建设中“既需要权威，又要制约权威”的二律背反难题。二是党内法规相较于国家法律，在规范内容上更为严格，遵守党内法规，势必会模范遵守国家法律，通过依规治党能更好的实现依法治国，这既是中国法治的特色所在，也是中国法治的优势所在。基于上述原因，党的领导法治化不仅要依靠国家法律，更要依靠党内法规。一方面，国家法律仅对党的领导进行抽象规定，从而为党在具体国务领域的领导提供正当性基础。另一方面，在国法不宜具体涉及的党的领导领域，党内法规承担着为党组织的行为活动设定具体而严格的法治规范的重任。可见，正是由于党的领导这一独具特色的政治现象，才形成了有别于西方的二元法治体系，即党内法规与国家法律。
（二）党规与国法的相互关系
要完善中国特色社会主义法治体系，必须厘清党内法规与国家法律的相互关系，使二者在同一系统中的运行能够畅通有效。具体而言，党内法规与国家法律的关系主要表现为如下三种类型：
1. 并行关系
并行关系是指党内法规与国家法律共同作为中国特色的法治规范，两者在各自的调整领域发生效力，彼此之间不得相互逾越。具体而言，主要体现在两个方面：一是各行其道。所谓各行其道是指党内法规与国家法律有其各自的调整领域，党内法规规范的是党组织和党员的活动，调整的是党务关系；国家法律规范的是公民、法人和其他组织的行为，调整的是社会关系，二者彼此独立、各管一块。例如：《中国共产党纪律处分条例》《党的纪律检查机关案件审理工作条例》规定的是党组织和党员违纪行为的调查处理程序，而《刑法》《刑事诉讼法》规定的是公民、法人、其他组织的违法犯罪行为以及责任追究程序，两者应当是泾渭分明，不能混淆。二是互相衔接。所谓互相衔接是指虽然党内法规与国家法律平行存在、互不干涉，但并非处于绝对平行的状态，二者应当无缝对接。例如：党员同时也是公民，具有双重身份，在很多情形下，违纪行为也是违法行为，需要对党员实施“双罚制”，党纪处分必须和法律制裁协调衔接。因此，党组织在纪律审查中发现党员有违法犯罪行为的，在进行党纪处分后应当将相关违法材料移送国家机关，绝不能以党纪责任替代国法责任。
2. 交叉关系
交叉关系是指为了坚持党的领导原则，党内法规需要对相关国家事务、社会事务产生约束力，从而形成党内法规与国家法律对同一事务都有权调整，都进行规定的状态。具体而言，交叉关系主要发生在如下两种情形：一是共同调整。所谓共同调整是指党内法规与国家法律都对同一事务进行了调整，从而导致调整范围的一致性。以公务员管理为例，《公务员法》《行政机关公务员处分条例》等国家法律对公务员的行为活动进行了全面的规范，而《参照〈中华人民共和国公务员法〉管理的单位审批办法》《公务员职务、职级与级别管理办法》等相关党内法规也对公务员的日常管理作出了具体规定。二是分段调整。所谓分段调整是指党内法规与国家法律对同一事务进行分阶段调整。例如：《党政领导干部选拔任用工作条例》第五条规定：“本条例第四条所列范围中选举和依法任免的党政领导职务，党组织推荐、提名人选的产生，适用本条例的规定，其选举和依法任免按照有关法律、章程和规定进行”。据此，国家机关领导干部的推荐和提名程序由党内法规进行调整，选举和任免等则由《选举法》《组织法》等国家法律进行调整，党内法规与国家法律共同编制了一个较为完备的规范体系。
3. 一体关系
一体关系是指党内法规与国家法律在调整范围、具体规则设置、规范文本等方面都完全重合的状态。[9] 在中国，党政机关虽然分开设立，但两者在机关事务管理、反腐倡廉、法治责任等领域存在大量的共同制度需求，需要一体管理、共同应对。对于上述事项，如果各搞一套，分别立法，既会造成立法资源的浪费，也会造成党规与国法的冲突与矛盾，有必要由党政机关共同制定，联合发文，对特定领域的事务进行一体调整，从而催生了一种独具中国特色的法治样态，即混合性党规。按照制定主体的不同，党内法规分为纯粹性党规与混合性党规。[10] 所谓纯粹性党规是指由党组织单独制定的党内法规；混合性党规是指由党的立规机关联合国家机关共同制定发布，既能调整党务，也能调整国务，但以党的文号出现的法治形态。如此可见，一体关系的外在载体是混合性党规，主要适用范围集中在如下特定事项：一是机关事务管理。在党政机关公文管理、车辆管理、办公用房管理等领域，中共中央办公厅、国务院办公厅联合制定了《党政机关公文处理工作条例》《党政机关公务用车管理办法》《党政机关办公用房管理办法》等混合性党规。二是反腐倡廉建设。为了加强党风廉政建设，保持党和国家机关工作人员廉洁从政，中共中央、国务院联合制定了《党政机关厉行节约反对浪费条例》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等混合性党规。三是党政同责的推进。在安全生产、食品安全、环境监管、法治建设等领域，中共中央办公厅、国务院办公厅联合制定了《地方党政领导干部安全生产责任制规定》《地方党政领导干部食品安全责任制规定》《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》等混合性党规。四是党规与国法的协调衔接。例如：随着国家监察体制改革的逐步到位，中纪委与国家监察委员会共同制定了《公职人员政务处分暂行规定》《国家监察委员会特约监察员工作办法》等混合性党规，为党纪国法的协调衔接提供了制度支撑。
三、法治路径的统筹论
党内法规与国家法律共同作为中国特色社会主义法治体系的组成部分，二者是相辅相成、有机统一的整体，缺少其中一个环节都无法形成完备的法治体系。对此，习近平精辟指出“必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”，深刻揭示出治党与治国的内在逻辑，抓住了中国法治建设的关键节点，是中国法治特色理论的重大创新。
（一）依法治国与依规治党统筹推进的必要性
办好中国事情，关键在党。发展和完善中国特色社会主义法治体系，就是要在坚持党的领导的前提下，统筹推进依法治国与依规治党。由于依法治国所依之“法”是指国家法律，依规治党所依之“规”是指党内法规，因此，统筹推进依法治国与依规治党的关键是保证党内法规与国家法律的有机统一。具体而言，党规与国法之所以要统筹推进、一体建设，主要原因有三：第一，党内法规与国家法律同属中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，二者不仅在其各自的调整领域发挥着不可替代的作用，在交叉和一体关系领域更是处于相辅相成、共襄法治的格局，缺少任何一套规则体系都会造成制度上的空缺。例如：《公务员法》对公务员的任用和管理作出了规范，但没有《公务员录用规定》《公务员调任规定》等党内法规进行配套规定，公务员管理制度则难以完备有效。第二，国家法律的有效实施需要党内法规的保障。在上个世纪80年代，一些地方未经人大选举或人大常委会决定就公布任命国家机关领导人员，极大损害了宪法和法律的权威。为此，中共中央出台了《关于任免国家机关领导人员必须严格依照法律程序办理的通知》，该党内法规重申：“任免国家机关领导人员必须严格按照宪法和法律规定的程序办理。所有宣传单位，对国家机关领导人员的任免，都要在组织手续、法律程序完备后，才能公布。”第三，党内法规的执行需要国家法律的配合。例如：《党政领导干部选拔任用条例》第四十六条规定：“党委向人民代表大会推荐由人民代表大会选举、决定任命的领导干部人选，应当以本级党委名义向人民代表大会主席团提交推荐书，介绍所推荐人选的有关情况，说明推荐理由。”为了落实此一党内法规的精神，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第二十一条规定了主席团提名制，从而为相关党内法规的贯彻执行提供了制度支撑。
（二）依法治国与依规治党统筹推进的基本路径
统筹推进依法治国与依规治党，必须立足于中国特色社会主义二元法治的实践，在厘清党规与国法的内涵特征及其相互关系的基础上，分别从价值理念、制度建构、具体实施等方面系统谋划具体路径，方能取得实效。
价值理念的统筹。党内法规与国家法律共同作为中国特色社会主义法治体系的组成部分，二者在价值理念上应当统一。一方面，在中国特色社会主义法治建设的背景下，法治不仅是指依法治国，更包括依规治党，因此亟需突破西方法治理论的羁绊，创新独具中国特色的“大法治观”，补齐党内法规在法治理论与实践中的“短板”。另一方面，党规与国法在中国特色社会主义法治体系中是分工调整、相辅相成的关系，在国家治理层面，通过依规治党能更好地实现依法治国，二者的最终目标都是维护和加强党的领导，实现人民当家作主。只有认识到党内法规与国家法律在制度根源上的一致性，在价值目标上的协调性，才能为两者的统筹推进奠定理论基础，夯实情感认同。
制度建构的统筹。统筹推进党内法规与国家法律，需要在制度建构环节实现二者的相互衔接、相互保障。一方面，制定国家法律要坚持党的领导，要以党的法规政策为指引。例如：《中国共产党政法工作条例》《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》等法规政策，对党如何领导立法工作作出了详细规定，国家立法机关必须遵循上述党内法规的具体规定。另一方面，《中国共产党党内法规制定条例》规定党内法规的制定应当遵守“党必须在宪法和法律范围内活动的规定”等相关原则，因此，要强化党内法规的备案审查工作，确保制定出台的党内法规不得与国家法律相冲突。
第三，制度运行的统筹。在制度运行过程中，要将国家法律与党内法规同步贯穿于法治实施的全过程，确保两者协调运行。一方面，要注重党规与国法在执法、司法活动中的衔接与协调，二者共同构成国家治理的重要遵循，是执法、司法环节不可或缺的依据。例如：对于党政领导干部违法犯罪行为的处理，不仅要依据《国家监察法》《刑法》等相关国家法律，还要依据《中国共产党纪律处分条例》《公职人员政务处分暂行规定》等相关党内法规。另一方面，在守法环节，国家法律与党内法规需要得到共同遵守。国家法律作为调整国家事务，规范公民、法人、组织的普遍性规则，遵守国法毋庸置疑，而党内法规尤其是混合性党规具有相应的“溢出效力”，对国家事务和普通公民、法人与相关组织会产生事实上的约束力，因而也需要得到一体遵守。例如：在电影新闻出版等意识形态领域，不仅需要遵守《电影产业促进法》《出版管理条例》等国家法律，还需要遵守《关于加强文化产品进口管理的办法》《全国性文艺新闻出版评奖管理办法》等党内法规。
四、法治推进的重点论
中国共产党是法治建设中的权威性领导力量，因此，党的领导权与国家政权之间的关系问题无疑是法治建设的重点，处理不好，要么会弱化党的领导，有损党的领导权威，要么会妨碍国家政权机关依法独立行使职权。如何理顺二者的关系，实现协调统一，势必是法治建设面临的重大问题，为此，实现全面依法治国，推进社会主义法治建设的关键环节在于厘清党政关系，实现党政关系的法治化。
（一）党政关系法治化是推进社会主义法治建设的必然要求
党政关系是指中国共产党与国家政权机关之间的关系，是党领导和参与政权的方式、内容和程度的总称。党政关系作为中国政治生活的主题之一，素来是政治学研究的重点对象，而在全面依法治国、建设社会主义法治国家的大背景下，以法学的视角审视党政关系，实现党政关系的法治化是推进社会主义法治建设的必然要求。
纵观世界其他国家的法治建设历程，由于各个国家的法治模式存在差异，因而各国法治建设的重点也不尽相同。以法国、德国为代表的行政法治国家，随着行政权的扩张，行政立法日益重要，行政立法所涉及的事项远远多于国会立法，[11] 因此以法国、德国为代表的行政法治国家，其法治建设的重点在于控制行政权力，实现政府依法行政。以英国、美国为代表的英美法系国家，即使同宗同源，但也呈现出不同的法治模式。美国实行的是以司法为中心的法治模式，司法部门拥有成文宪法解释权因而成为法治过程的主导和终极权威，其法治建设的重点在于司法权威的构建。而英国则实行的是议会中心主义的法治模式，议会是最高的立法机关，掌握着制度输出权，法治的终极权威属于议会而非法院，其法治建设的重点在于规范议会权力。
中国实行的是政府推进型法治模式，中国共产党作为国家的缔造者和领导者，是推进法治建设的权威性主导力量，党的领导权不是简单的私权利，而是公权力。也就是说，有一部分国家权力纳入到党的领导权的范畴，党在特定领域实际行使着部分国家职权。例如：为了加强党的全面领导，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》将公务员管理、新闻出版、电影、宗教、外事侨务等一系列行政职权纳入到党的领导权范围。可见，党的领导权事实上包含着部分国家权力，虽然这是保障党的全面领导、建设中国特色社会主义法治国家的需要，但处理不好也可能使得这种保障变为阻碍，使领导变成干预，反而不利于党的领导权的发挥以及法治建设的推进。因此，中国法治建设最关键的焦点在于党政关系的厘定以及党政关系的法治化，上述问题的解决必然是党领导法治建设的重点所在。
（二）党政关系法治化的实现路径
实现党政关系的法治化，核心在于厘清党的领导与国家政权之间的边界问题。由于国家政权由国家法律进行规范和保障，党的领导则由党内法规进行规范和保障，因此党政关系的法治化问题自然就转化为在党的领导领域中党内法规与国家法律之间的关系问题。只有厘清了上述问题，党政关系法治化才能得以实现，诸如“需要明确什么是必须由党讨论决定的‘重大问题’；政府在什么程度及范围内拥有管理国家和社会事务的决策权”等[12] 亟待解决的重大问题才能得到合理的解答。结合中国特色社会主义法治实践，党政关系法治化的具体路径可分别从国家法律、纯粹党规、混合性党规三个维度进行阐释。
1. 国法路径
所谓国法路径是指国家法律应当抽象规定党的领导原则，赋予党的领导在国务领域的正当性，而党的领导的具体细化则留给党内法规调整。当然，并非所有国家法律都要对党的领导原则进行抽象确认。由于党的领导具有极强的政治色彩，因而只有政治性较强的法律才需要抽象规定“党的领导原则”，主要包括三种类型：一是直接涉及党的政治、思想、组织领导的宪法性法律，主要包括国家机构的组织和行为方面的法律，民族区域自治方面的法律，国家权力运行方面的法律。[13] 例如：《民族区域自治法》《立法法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》等。二是涉及“党的直接领导”范围的法律，即涉及党管军队、党管干部、党管人才、党管意识形态、党管机构编制的法律。例如：《公务员法》虽然属于行政法的范畴，但其涉及党管干部的问题，具有较强的政治性，应当抽象规定“党的领导原则”。三是维护国家安全的法律。维护国家安全实际上是维护阶级统治，具有较强的政治色彩。例如：《国家安全法》《反间谍法》《国防法》等属于政治性较强的法律，都应当抽象规定党的领导原则。
2. 纯粹党规路径
所谓纯粹党规路径是指由党的立规机关单独制定的纯粹党内法规对党的政治、思想和组织领导活动进行总体规定。具体而言，纯粹党规路径主要包括三个方面：一是政治领导上的总体规定。此一类型的纯粹党规主要对党的政治领导方向、政策领导路线、重大事项决断等方面进行总体规定，国家政权机关则负责具体执行，例如：《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党政法工作条例》等。二是思想领导上的总体规定。此一类型的纯粹党规主要对思想领导路线、宣传和教育方式等方面进行总体规定，例如：《中国共产党宣传工作条例》《中国共产党党员教育管理工作条例》等。三是组织领导上的总体规定。此一类型的纯粹党规主要对党的派出领导机构以及干部的推荐和管理进行总体规定，例如：《中国共产党党组工作条例》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》等。
3. 混合性党规路径
所谓混合性党规路径是指由党的立规机关和相关国家机关通过联合制定混合性党内法规，从而将党的领导直接介入相关国家事务，对特定国家事务进行直接管理。在某些特定情形下，即在党管军队、党管干部、党管人才、党管意识形态、党管机构编制等领域，为了更好地贯彻落实党的路线、方针、政策，党的领导必须深入到具体的国家事务、社会事务，甚至影响普通民众的具体权益，从而使党的领导转化为具体的管理权，此一类型的领导属于直接领导。为了解决党管理国务的“名谓”问题，宜通过党和相关国家机关共同立法，以混合性党规的形式对相关国家和社会事务进行调整。例如：在党管军队领域，中共中央、中央军委制定了《中国人民解放军政治工作条例》；在党管干部领域，中共中央办公厅、国务院办公厅制定了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》；在党管意识形态领域，中共中央办公厅、国务院办公厅制定了《全国性文艺新闻出版评奖管理办法》；在党管机构编制领域，中共中央办公厅、国务院办公厅制定了《生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定》等。
注释
[1] 马长山：《国家“构建主义”法治的误区与出路》，《法学评论》2016年第4期。
[2] 周叶中、庞远福：《论党领导法治中国建设的必然性与必要性》，《法制与社会发展》2016年第1期。
[3] 王若磊：《依规治党与依法治国》，《法学研究》2016年第6期。
[4] 汤德宗：《权力分立新论》，月旦出版公司2000年版，第90~91页。
[5] 中共中央宣传部：《习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要》，人民出版社2019年版，第96页。
[6] 张文显：《国家制度建设和国家治理现代化的五个核心命题》，《法制与社会发展》2020年第1期。
[7] 黄文艺：《论依法执政的基本内涵的更新》，《法制与社会发展》2014年第5期。
[8] 蒋劲松：《政党的国法治理》，《法学》2016年第1期。
[9] 欧爱民：《党内法规与国家法律关系论》，社会科学文献出版社2018年版，第87页。
[10] 欧爱民、李丹：《党内法规法定概念之评述与重构》，《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2018年第1期。
[11] 袁曙宏、赵永伟：《西方国家依法行政比较研究》，《中国法学》，2000年第5期。
[12] 王侃：《党政关系现代化是国家治理现代化的核心内容》，《浙江社会科学》2015年第5期。
[13] 保障和规范公民权利方面的法律、国家象征物方面的法律，虽然属于宪法性法律，但并不具有政治色彩，因此不需要规定“党的领导”。有关特别行政区方面的法律涉及一国两制，也不宜规定“党的领导”。
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