邵帅：中央国家机关部门党委党内法规制定权条款探析

摘 要：新修订的《中国共产党党内法规制定条例》第10条第2款增设中央国家机关部门党委党内法规制定权条款,由此奠定了有关中央国家机关部门党委制定党内法规的规范基础。从该条款的生成机理来说,这是对特定中央国家机关部门党委制定党内法规之制度需求的积极回应,是基于党内法规制定主体不断扩容趋势的发展性制度考量,也是稳妥有序赋予特定中央国家机关部门党委党内法规制定权的科学安排。该条款内含授权主体、被授权主体、授权目的、授权方式、授权范围和授权结果等要素,内容丰富,需要从理论上做进一步阐释。而为科学做好中央国家机关部门党委党内法规制定权授予工作,当前需要以激活适用《中国共产党党内法规制定条例》第10条第2款为抓手,确定被授权主体的实际范围,细化完善授权相关工作规则,加强授权立规的监督和指导。

关键词：中央国家机关部门党委；党内法规；制定权；授权立规；党组性质党委；

作者简介： 邵帅，博士研究生，武汉大学党内法规研究中心研究助理

基金： 国家社会科学基金资助项目(19BDJ022); 教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(16JZA012);

“小智治事,中智治人,大智立法”。如何科学合理地配置党内法规制定权限,对于新时代中国共产党坚持和深入推进全面从严治党、依规治党至关重要。2019年9月,中共中央印发新修订的《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《党内法规制定条例》),其中于第10条第2款设置“中央国家机关部门党委党内法规制定权条款”,首次规定“确有必要的,经党中央批准,有关中央国家机关部门党委可以就特定事项制定党内法规”。根据该条款,特定中央国家机关部门党委经过党中央批准,依规将可以行使党内法规制定权,成为除党的中央组织、中央纪委、党中央工作机关和省级党委这四类制定主体以外新的党内法规制定主体。

一般来说,依规治党实践的科学发展离不开党内法规理论研究的智识保障,然而对于中央国家机关部门党委这一新的党内法规制定主体及其党内法规制定权,目前学术界普遍缺乏及时的关注和研究。《党内法规制定条例》为何会赋予特定中央国家机关部门党委以党内法规制定权?如何理解中央国家机关部门党委党内法规制定权条款之规范内涵,特别是对该条款本身包含的“确有必要”、“有关”、“特定事项”等不明确概念应如何做出规范界定?以及如何回应和厘清中央国家机关部门党委党内法规所面临的效力位阶、形式特征、规范监督等现实性问题?这些问题既涉及党内法规制定主体、制定权限划分、授权立规等党内法规基础理论问题,同时也关乎特定中央国家机关部门党委未来应当如何做好党内法规制定工作等实践问题。为了从理论上回应上述诸多问题,本文将从规范角度对《党内法规制定条例》第10条第2款进行分析,依次阐述中央国家机关部门党委党内法规制定权条款的生成机理、规范意涵和实施举措。

合理分解和划分立法权限,是立法制度改革和完善过程中最为核心的问题。[1]《党内法规制定条例》增设中央国家机关部门党委党内法规制定权条款,推动党内法规制定主体的范围进一步向国家机关部门党委延伸。中央办公厅法规局指出,此举“主要是考虑部门党委在本系统发挥领导作用,在坚持和加强党的全面领导、履行全面从严治党责任上任务重、要求高、责任大,赋予其一定的党内法规制定权,有利于履行好系统领导职责”[2]。进一步理解中央国家机关部门党委党内法规制定权条款背后的生成机理,需要从实践之需、法治考量、技术实现三方面来系统把握。

首先,从实践维度来说,该条款是对特定中央国家机关部门党委制定党内法规之制度需求的积极回应。现行党章第50条规定:“对下属单位实行集中统一领导的国家工作部门可以建立党委。”中央国家机关部门党委正是党中央在特定中央国家机关工作部门批准设立的“党组性质党委”,其不同于一般党组之处是,在本系统中对下属单位具有集中统一领导的职责。党的十九大以来,全面从严治党不断向纵深发展,向基层延伸。2019年3月,中共中央印发《关于加强和改进中央和国家机关党的建设的意见》,对部门党委坚持和加强党的全面领导、履行全面从严治党责任提出了一系列任务和要求。2020年3月,中央办公厅印发《党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定》,以党内法规形式对部门党委落实全面从严治党主体责任的内容、方式以及监督追责等做出了细化规定。面对党内治理形势复杂化、任务艰巨化、领导具体化、标准从严化等趋势要求,特定中央国家机关部门党委由于系统规模较大、部门地位较为特殊,全面从严治党职责更加繁重,因而其在履行系统领导职责的过程中更加注重领导方式的科学化改进,愈来愈依赖依规治党方式。这在客观上催生出迫切的制度建设需求,特别是对于制定党内法规的内在动力。长期以来,中央国家机关部门党委的制度建设主要限定在制发“红头文件”,其中既包括段落形式表述的通知、意见等一般意义上的党内规范性文件,也包括条款形式表述的规定、办法等特殊党内规范性文件(类党内法规)。[3]然而,党内规范性文件由于制定主体广泛、涉及内容宽泛以及制定程序缺乏等因素,容易削弱自身的严肃性和权威性,进而导致规范效力的消解。[4]从这个意义上来说,作为党内高级法的党内法规较于党内规范性文件更加成熟、更加稳定、更加规范、更加权威,具有不可比拟的制度优势。更为关键的是,《党内法规制定条例》第4条对党内法规和党内规范性文件的制定事项已经明确做出内容划分,特别是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的,只能由党内法规做出规定,而党内规范性文件无权规定。由此必然导致,中央国家机关部门党委在履行系统领导职责过程中,对于一些必须涉及系统内创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的事项,不能再以过去制定党内规范性文件的方式做出规定,而需要另外获得相应的党内法规制定权,这亦反映了党内法规制度建设的限权与授权之供给均衡。

其次,从法治维度来说,该条款是基于党内法规制定主体不断扩容趋势的发展性制度考量。《党内法规制定条例》作为党内“立法法”,其修订不仅仅是基于实践经验总结的党内法规文本更新,更重要的是深化党内法规制定工作规律性认识,提升党内法规制定工作的制度化、规范化、科学化水平,“从全局和长远考虑做出相关制度设计,增强预见性、适应性,更好发挥《条例》对于新时代党内法规制度建设的引领和保障作用”[5]。治国必先治党,治党务必从严,从严必依法度,加强党内法规制度建设必须要在适应党和国家事业发展的复杂形势要求中与时俱进。依此党建逻辑发展,党内法规制定工作必将由“被动立规”、“粗放立规”逐渐进入到“主动立规”、“精细立规”时代,以构建形成完善的党内法规体系。这在党内法规制定主体方面通常表现为党内法规制定主体的多元化诉求和扩容发展趋势。中央国家机关部门党委党内法规制定权条款便是继赋予副省级和省会城市党委党内法规制定权之后,党中央为进一步适应党内法规制定主体扩容需要而预设的制度接口。根据《党内法规制定条例》修订前的规定,党内法规制定主体明确只包括党的中央组织、中央纪委、中央各部门和省级党委,以及“附则”中授权规定的中央军事委员会及其总政治部,此外再无其他授权制定党内法规的开放性规定。2016年12月,党中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》,其中为鼓励地方党委先行先试,积极探索依规治党基层实践经验,首次提出“探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权”。2017年5月,党中央做出决定,在沈阳、福州、青岛、武汉、深圳、南宁、兰州等7个副省级城市和省会城市开展党内法规制定试点,为期1年。其中需要关注的是,当时的《党内法规制定条例》已经对党内法规制定主体的范围明确做出限定,在此情况下党中央以决定方式直接赋予副省级和省会城市党委党内法规制定权,这是否有违“法无授权不可为”的公法原则?对此有学者解释认为,该授权来自中共中央文件,可以理解为因中央委员会授权而取得,具有充分的制度和法理依据。[6]98然而不论如何解释该授权决定的正当性基础,其在客观上与当时《党内法规制定条例》关于党内法规制定主体的规定并不相符,授权实践在一定程度上会有损“党内立法法”的制度权威。“法律的金字塔并不表现为人所组成的机构之间的上下级关系,而是表现为规范之间的等级关系。”[7]依规治党所蕴含的法治思维和法治方式,内在要求加强党内法规制度之间的协调和衔接,维护党内法规制度体系的统一和权威。因而,党中央此次适应中央国家机关部门党委制定党内法规的形势要求,完全不同于过去直接以决定授权的方式,而是在切实维护“党内立法法”权威的基础上,通过借助《党内法规制定条例》修订契机,增设中央国家部门党委党内法规制定权条款,提前为后续相关授权行为提供了正当依据。而这充分体现出党中央在推进党内法规制度建设中的法治进步。

最后,从立规技术维度来说,该条款是稳妥有序赋予特定中央国家机关部门党委党内法规制定权的科学安排。“理性的党规,其制度变革应当合乎规律,制度安排应当合乎共识,制度要求应当合乎比例。”[8]这说明好的制度不仅取决于人们对制度内容及其规律性的深刻把握,还取决于立规技术层面的科学操作。对中央国家机关部门党委党内法规制定权条款进行技术性分析,首先,该条款内容上并非是具体的授权决定,而是做出授权决定的上位规范依据。这种制度预设和过渡性安排是基于现阶段党中央对于中央国家机关部门党委制定党内法规实际情况并不充分把握,为避免出现党内法规制定权“一放就乱,一收就死”问题,有必要在深化部门党委实际工作认识的过程中“具体问题具体分析”,逐步推进相关授权工作。其次,该条款性质上属于特别授权条款。《党内法规制定条例》第3条规定党内法规的制定主体是党的中央组织、中央纪委、党中央工作机关和省级党委四类,但是又在第10条第2款规定“有关中央国家机关部门党委可以就特定事项制定党内法规”,其间看似规范不一致和逻辑有矛盾,实质上从体系角度来说,二者构成了一般规定与特别授权、立足当前和着眼将来的规范关系。再次,该条款导向上总体持谨慎授权的立场。为维护党内法规体系的统一和权威,有必要从主体资格方面有效防范党内法规“规出多门”。[9]43《党内法规制定条例》尽管为中央国家机关部门党委制定党内法规提供了规范基础,但同时也对授权行为设置“确有必要”、“经党中央批准”、“有关中央国家机关部门党委”等条件限制。易言之,根据该条款,中央国家机关部门党委并不必然具有党内法规制定权,其制度建设依然遵循“不制定党内法规为原则,制定党内法规为例外”的逻辑原则。由此可以说,《党内法规制定条例》通过这样一种立规技术手段,巧妙地防范和避免了赋予中央国家机关部门党委党内法规制定权过程中的风险和问题,有助于党中央稳妥有序地推进中央国家机关部门系统党内法规建设工作。

作为一项授权性制度规定,中央国家机关部门党委党内法规制定权条款的文字内容虽然不多,但是内涵丰富,要素齐全,同时由于使用了多个不明确概念,客观上为正确理解和适用该条款带来了一定难度,因而有必要对条款内涵做系统性剖析和阐释。

(一)授权主体:党中央

中央国家机关部门党委制定党内法规,前提是必须“经党中央批准”,“党中央”授权构成了部门党委党内法规的正当性基础。中国共产党是按照民主集中制原则组织起来的政党,党的一切权力从根本上来说都是派生于党中央自上而下的授权行为,这在党内法规制定方面表现为“一元两级多层次”的立规体制,[10]其中“两级”、“多层次”都以“一元”为基础前提,这是维护党中央集中统一领导的重要制度体现。“党中央”作为抽象意义上的概念主体,具有党的统一意志,其职权在实践中通常是由具体党的中央组织代表行使。关于“党中央”的概念外延和组织形态,一些学者在探讨党内法规制定主体问题中已有相关阐述。[6,9,11,12]概言之,在党内法规制定工作中,党的全国代表大会是终极意义上的“党中央”,党的全国代表会议是非常态情形下的“党中央”,中央委员会在党的全国代表大会闭会期间代表“党中央”,中央政治局及其常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间代表“党中央”。至于中央书记处、中央委员会总书记,以及党的中央军委、中央纪委,不能独立行使“党中央”相关职权。以此作为参照,党的全国代表大会、全国代表会议、中央委员会、中央政治局及其常务委员会既然可以代表“党中央”制定中央党内法规,“制定党的各级各类组织的产生、组成和职权职责的基本制度”,那么显然其亦有资格成为中央国家机关部门党委制定党内法规的授权主体。另外,除了上述五类“党中央”的当然代表以外,实际工作中还可以存在“党中央”的授权代表。正如党中央可以授权有关中央部委负责解释中央党内法规。考虑到授予党内法规制定权是一项需要综合考虑的工作,中央办公厅和中央书记处在统筹协调和谋划推进党内法规制度建设中长期直接为“党中央”具体服务,因而“党中央”授权中央办公厅和中央书记处而非其他中央职能部门将会更加合适,并且这种授权主要适用于对内部申请请示的回复情形。另外,《党内法规制定条例》第28条规定:“对调整范围单一或者配套性规定、办法、规则、细则草案,可以采取传批方式,由中央办公厅报党中央审批。”对此有学者认为:“采用中央组织成员传批的形式审批,制定主体仍为对应的中央组织;分管领导签批则源于中央组织的授权,不宜直接将其个人视为党内法规制定主体。”[11]70从这个意义上来说,至少作为中央委员会负责人的总书记,在党中央授权条件下亦可以实际批准授予中央国家机关部门党委党内法规制定权。

(二)被授权主体:有关中央国家机关部门党委

与党中央工作机关、中央纪委等不同,中央国家机关部门党委并不是当然的党内法规制定主体,只有经过党中央批准授权的特定的中央国家机关部门党委才可以制定党内法规。考虑到目前党中央尚未公开做出批准中央国家机关部门党委制定党内法规的实践样本,“有关中央国家机关部门党委”内涵的具体指向并不清晰,只能综合运用语义学分析、规范分析等方法,对其内涵试做界定。

从组织定位来看,被授权主体首先应当定位为部门党委。所谓部门党委,或称“国家工作部门党委”、“党组性质党委”。1根据现行《中国共产党党组工作条例》(以下简称为《党组工作条例》)规定,部门党委是党在对下属单位实行集中统一领导的国家工作部门和有关单位的领导机关中设立的领导机构。需要注意的是,部门党委与一般意义上的党组、地方党委、机关党委、机关工委有所区别,主要来说,(1)部门党委除了在本单位发挥领导作用,还需要在本系统发挥领导作用,这点与发挥“本单位领导作用”的党组明显不同;(2)地方党委是在本地区发挥领导核心作用的党的一级地方组织,机关党委是机关党的基层组织,二者都是经由党员代表大会选举产生,这与由上级党组织直接批准设立的部门党委有所不同;(3)机关工委的全称是党的机关工作委员会,是由党委派出设立的工作机构,主要职责是根据授权领导直属机关党的工作,这与部门党委的职责定位有所分工。[13]

从组织范围来看,被授权主体的设立范围应限制在“中央国家机关部门”。进一步说,部门党委在纵向层级方面有中央与地方之分。《党组工作条例》第37条规定:“地方国家机关设立党组性质党委,一般应当同中央国家机关对应。”因此,由党中央批准设立的部门党委才有资格成为被授权主体。另外从横向类型来说,部门党委应当设立于国家机关工作部门,而不包括企业等其他组织。结合《党组工作条例》第37条规定,中央国家机关部门党委应当包括对下属单位实行集中统一领导的国家工作部门党委,根据中央授权对有关单位实行集中统一领导的国家工作部门党委,政治要求高、工作性质特殊、系统规模大的国家工作部门党委,对下级单位实行垂直管理的国家工作部门党委,金融监管机构党委。至于在“中管金融企业”设立的党组性质党委,应当排除在该被授权主体范围以外。按此标准并结合政府门户网站信息进行梳理,目前中央国家机关部门党委包括国务院国资委党委、外交部党委、公安部党委、国家安全部党委、应急管理部党委、海关总署党委、中国人民银行党委、国家税务总局党委、中国银行保险监督管理委员会党委、中国证券监督管理委员会党委等。

另外需要注意的是,上述中央国家机关部门党委并不一定都要申请制定党内法规,同时其申请亦不必然都能够获得党中央批准通过,“有关”二字实际上正是实事求是原则的要求体现。关于“有关”中央国家机关部门党委的具体内涵指向,需要结合履行系统领导职责的实际情况做进一步考量,以符合“确有必要的”之授权目的。

(三)授权目的:确有必要的

权力授予的背后必然遵循着特定的目的逻辑,授权目的是权力行使的根本立场和价值依归。从中央国家机关部门党委党内法规制定权条款来看,关于党中央授权目的之表述相当模糊,何谓“确有必要的”亟待进一步明确。

首先,需要明确设置中央国家机关部门党委党内法规制定权条款的根本目的,即在国家机关部门系统工作中坚持和维护党中央集中统一领导,推进全面从严治党向纵深发展。党中央赋予中央国家机关部门党委党内法规制定权,这可以视为一种强化中央国家机关部门党委进行制度自治的分权逻辑。从自治维度来说,中央国家机关部门党委对于自身制度建设的实际需求最为清楚,拥有更好的知识和信息,通过发挥其制度建设的主动性、积极性,有助于提高制度针对性和适应性,这构成了中央国家机关部门党委制定党内法规的理论基础。然而,必须强调的是,党中央授权并不是为了削弱党中央的权威和集中统一领导,导致“各自为政”、“规出多门”。恰恰相反,中央国家机关部门党委制定党内法规,是为了更好地贯彻落实党中央的决策部署,切实履行部门系统全面从严治党主体责任。党的民主集中制组织原则决定,集权是分权的制度边界,分权不过是集权体制为克服自身不足及改善集权效率品质的调节器,即分权所分之权从根本上说来自中央权力基于有效管辖所需的授予,分权之大(规模)和分权之用(深度)以不能削弱中央的集中统一为前提。[14]因此,中央国家机关部门党委党内法规制定权条款,本质上应是基于集权目的的分权规定,一切弱化党的集中统一领导、损害党中央权威的权力行为都是对该条款授权目的的严重背离。

其次,需要明确中央国家机关部门党委制定党内法规的目的属性。一般来说,授权立规包含贯彻实施上级工作要求的实施性立规、在职权范围内自主进行的创制性立规、根据上级授权要求进行的试验性立规三种目的属性。授权立规的目的属性不同,决定了授予的立规权限应有所区别。关于党中央赋予特定中央国家机关部门党委党内法规制定权的目的属性,中央办公厅法规局曾撰文指出:“按照党中央要求,结合实际探索制定相关党内法规,把坚持和维护党的集中统一领导,推进全面从严治党向纵深发展的要求,更好地落实在本系统各项工作中。”[15]具体来说,“结合实际探索制定”并不表明中央国家机关部门党委制定党内法规是一种试验性立规。《党内法规制定条例》第12条专门对试验性立规做出规定:“根据党中央授权,就应当制定中央党内法规的有关事项,中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委可以先行制定党内法规,待条件成熟时再制定中央党内法规。”由此来看,《党内法规制定条例》已经把试验性立规的制定主体严格限定在中央纪委以及党中央工作机关和省级党委,其中并不包括中央国家机关部门党委。实际上,不同的国家机关工作部门具有较强的业务差异性,其内部系统的组织体制机制情况也有所区别。这在客观上降低了试验性立规的经验推广可行性,同时在一定程度上也产生了中央党内法规和部委党内法规在国家机关部门系统中进行普遍适用的局限性。因而,“结合实际探索制定”应当理解为是对赋予中央国家机关部门党委党内法规制定权这项工作尚处于探索状态的一种整体性描述和要求。与此同时,把党中央的要求“更好地落实在本系统各项工作中”,这成为中央国家机关部门党委制定党内法规的内在动力,符合党中央授权之根本目的。因而,特定中央国家机关部门党委根据党中央工作要求2,应当结合各自系统的实际情况制定党内法规,以做好中央党内法规和党内规范性文件在本系统中的配套实施工作。另外,在职权范围内自主进行创制性立规原本属于部门党委自治范畴,是部门党委在本系统中发挥治理积极性和主动性的表现。党中央可以通过对中央国家机关部门党委进行特别授权和职责调整等方式,进而把握创制性立规的方向和程度。概言之,中央国家机关部门党委制定党内法规主要属于实施性立规和创制性立规。

最后,判断“确有必要的”的标准尽管模糊,但是可以从制定党内法规是否具有“方式之不可替代性”角度加以衡量。一般来说,目的和目的的实现方式不可混同,方式只有具备不可替代性,才可称之为目的实现之必要方式。在对制度建设必然性认识的基础上,探讨中央国家机关部门党委制定党内法规的必要性,主要内容既包括党内规范性文件不可替代党内法规,也包括其他党内法规不可替代部门党委党内法规,只有二者兼具方可谓授权之“确有必要的”。具体来说,一方面,党内规范性文件不可替代党内法规主要取决于两点:一是形式上取决于对制度建设规范化的重视程度。一般而言,国家机关部门系统的组织规模越庞大、领导职权职责越复杂、组织地位越重大,越注重保持制度建设的稳定性、权威性、规范性,对制度建设的规范化程度和程序性价值有着更高要求。党中央通过赋予党内法规制定权,提升部门党委加强制度建设的规范化程度,一定程度上可以有效避免“红头文件”泛滥问题,有助于规范部门党委依法执政行为。二是内容上取决于对党内法规专属规范权的权限需要。基于国家机关部门系统的组织结构、规模大小、工作特点等情况,不同中央国家机关部门党委在系统中的领导职责和任务有所不同,并非所有的中央国家机关部门党委在履行系统领导职责过程中,都必然会涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理事项。那么对于不涉及党内法规专属规范权事项的中央国家机关部门党委而言,其完全可以通过制定党内规范性文件而无须党内法规来满足其制度需求。

另一方面,其他党内法规不可替代部门党委党内法规。这主要取决于特定中央国家机关部门系统实际情况的特殊性。一般而言,党中央和中央部委制定的党内法规在全党普遍适用,具有全局性、普遍性、抽象性特点,中央国家机关部门党委显然会受到这些党内法规的普遍性规范。另外,地方党委制定的党内法规在本辖区普遍适用,包括对地方国家机关部门党委亦有规范效力。由此来看,过去中央国家机关部门党委在自身制定党内规范性文件的同时,在党内法规层面实际上已有其他制定主体制定的相应规范来源。3这意味着,中央国家机关部门党委如果对于党内法规专属规范权的需要只是一般性、普遍性,而无系统实际之特别性,那么其完全可以借助其他党内法规途径对该事项做出规范调整,而无须通过申请党内法规制定权来自行“重复立规”。概言之,系统领导的特殊性要求中央国家机关部门党委应当申请独立的党内法规制定权。

(四)授权方式:经批准

从授权方式来说,所谓“批准”,意指上级对下级的请求等表示准许。进一步说,“经批准”说明了赋予中央国家机关部门党委党内法规制定权是一种依申请而非依职权进行的授权行为,其启动要件是特定中央国家机关部门党委向党中央首先提出制定党内法规的申请请示。关于批准的具体形式,党中央基于中央国家机关部门党委前期提出制定党内法规的申请,可以有四种方式做出批准:一是以批复、回复等形式直接予以批准;二是专门做出授权制定党内法规的决定;三是通过党内法规解释方式明确“有关中央国家机关部门党委”之“有关”内涵;四是在其他中央党内法规的具体条款中进行规范授权。从内容来看,“批准”可以有概括授权和具体授权两种方式。前者是指粗略地赋予特定中央国家机关部门党委党内法规制定权,但并没有规定授权的具体范围、程序、期限等事项;而后者会进一步对授权范围、程序、期限等相关事项做出明确具体的规定。一般来说,权力具有天然的扩张性,授权工作与权力规限应当同步进行考量,细化授权工作实体性和程序性规定,这既是法治建设的应有之义,也是切实维护党的集中统一领导的必要举措。故而,党中央批准授权时应尽量采取具体授权。

(五)授权范围:特定事项

有关中央国家机关部门党委可以就“特定事项”制定党内法规,此处“特定事项”构成了部门党委党内法规的内容边界。正如党中央赋予副省级城市和省会城市党委党内法规制定权,其权限主要限定在“基层党建和作风建设等方面”。与授权目的相一致,中央办公厅法规局法规处对“特定事项”定位在系统领导职责范围内,“部门党委履行系统领导职责的相关事项,至于领导本单位工作的事项则不能制定党内法规”[2]。那么对于“特定事项”的具体内涵,可以从正面结合中央国家机关部门党委在本系统中的领导职责加以确定。根据《党组工作条例》规定,国家机关部门党委除履行一般性党组的相关职责外,还领导或者指导本系统党组织的工作,讨论和决定下属单位工作规划部署、机构设置、干部队伍管理、党的建设等重要事项,另外根据党中央授权还可以负责审批下属单位党组性质党委的设立、变更和撤销。《党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定》第7条进一步细化了国家机关部门党委对本单位(本系统)全面从严治党各项工作的11项领导职责,主要包括做到“两个维护”,发挥领导作用,加强政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设、反腐败斗争,领导本系统统一战线工作和群团工作,以及解决影响全面从严治党的其他突出问题。

另外,中央国家机关部门党委制定党内法规还应当遵循“中央党内法规保留原则”,即“凡是涉及党中央集中统一领导的事项,只能由中央党内法规做出规定”。党中央制定中央党内法规的保留事项,构成了中央国家机关部门党委制定党内法规的负面清单。具体来说,《党内法规制定条例》第9条规定了七类适合由中央党内法规规定的事项,分别为党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标,党的各级各类组织的产生、组成和职权职责的基本制度,党员义务权利方面的基本制度,党的领导和党的建设各方面的基本制度,涉及党的重大问题的事项,党的纪律处分和组织处理方面的基本制度,以及其他应当由中央党内法规规定的事项。

(六)授权结果:制定党内法规

毫无疑问,此处授权事项是党内法规制定权,即经批准的中央国家机关部门党委可以就特定事项制定党内法规这一“专门规章制度”。围绕中央国家机关部门党委制定党内法规,需要进一步关注和探讨以下问题。

第一,明确制定党内法规的制度遵循。

在授权制定党内法规之前,中央国家机关部门党委通常根据《党政机关公文处理工作条例》制定党内规范性文件,拟制程序包括起草、审核、签发等,具有效率高、灵活性强等特点。党中央批准授权以后,有关中央国家机关部门党委在本系统中制定党内法规,应当按照《党内法规制定条例》而不是《党政机关公文处理工作条例》的有关规定进行,例如程序上包括规划、计划、起草(含调研和征求意见)、前置审核、审批、发布等。由此可见,党中央授权对于特定中央国家机关部门党委制度建设的实体性和程序性要求明显都有所提升。此外,党内法规较于党内规范性文件,其权限范围明显更为广泛,这导致特定中央国家机关部门党委借助制定党内法规,在履行系统领导职责过程中变得更加独立自主。

第二,明确部门党委党内法规的识别标准。

特定中央国家机关部门党委在制定党内法规的同时,依旧可以制定党内规范性文件,其中包括制定以条款形式表述并且命名为规定、办法、规则、细则等的类党内法规,由此必然会产生党内法规的识别问题。关于部门党委党内法规的识别问题,从共时性来说,需要区分自身制定的党内法规和类党内法规。深究二者异同,党内法规和类党内法规尽管外观形式基本相似,但是实质内容却有着根本性差异。党内法规是基于履行本系统领导职责,而类党内法规是基于履行本单位领导职责,因此制度适用对象及其事项的范围将成为区分党内法规和类党内法规的基本标准。例如国家税务总局党委制定的《税务系统容错纠错实施办法》《税务系统全面从严治党主体责任和监督责任实施办法》等,从名称方面可以直接对“适用范围”做出判断。另外从历时性来说,结合党中央授权时间,尽管容易区分党内法规和过去在本系统中制定的类党内法规,但是需要进一步思考的问题是,过去制定的类党内法规是否有必要转变为“党内法规”?党中央批准授权行为能否具有溯及既往的效力?对此笔者认为,尽管在本系统中过去制定的类党内法规依然有效适用,但是如果不提升类党内法规的制度定位,在系统内部类党内法规和党内规范性文件、类党内法规和党内法规的制度协调和衔接过程中,很容易弱化、忽视类党内法规的规范效力。并且,以现在的制度建设眼光来看类党内法规,其在制定权限、规范内容、形式格式等方面亦不够规范,与《党内法规制定条例》相关规定并不符合。从这个意义上说,直接赋予授权行为具有溯及既往的效力并不能有效解决类党内法规存在的一系列规范问题,有必要借助集中清理和修订后重新发布的方式来完成其从“类党内法规”到“党内法规”的属性转变。

第三,厘清部门党委党内法规与其他党内法规的效力关系。

一般来说,党内法规的效力位阶主要是从法规名称和制定主体两方面加以区分,目前《党内法规制定条例》已经规定形成了“党章—准则—条例—规定、办法、规则、细则”和“党章—其他中央党内法规—部门党内法规/军队党内法规—地方党内法规”的效力位阶体系。[16]然而,目前的党内法规效力位阶体系对部门党委党内法规的效力位阶缺乏规定,这将不利于解决部门党委党内法规与其他党内法规的规范争议,有必要从理论上做进一步探讨。从法规名称角度来说,党章和准则分别是立足全党做出的根本规定和基本规定,条例是对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作做出的全面规定。尽管在理论上可以将中央国家机关部门党委的系统领导事项作为一个待规范调整的党务关系整体,然后以“条例”形式做出全面规定,但是这在实际操作中既不可行,同时也丧失了党中央授权中央国家机关部门党委制定党内法规之必要。比较来说,规定、办法、规则、细则是对党的某一方面重要工作的要求和程序等做出的具体规定,其中“某一方面”的内涵可大可小,“做出具体规定”亦更加符合中央国家机关部门党委结合本系统实际制定党内法规的制度需要。因此,部门党委党内法规应当使用规定、办法、规则、细则名称,效力位阶低于党章、准则、条例。

另外从制定主体角度来说,主要是厘清部门党委党内法规与中央党内法规、部委党内法规、地方党内法规之间的效力关系。

其一,关于党中央授权中央国家机关部门党委制定的党内法规,参照国家法层面的授权立法理论,其效力位阶主要有两种观点:(1)部门党委党内法规的效力位阶应根据授权机关进行确定,故而与中央党内法规的效力位阶相同,即所谓党内法规制定权的“代理说”;(2)部门党委党内法规的效力位阶应根据被授权机关确定,故而低于中央党内法规的效力位阶,即所谓党内法规制定权的“转移说”。[17]显然,“代理说”并不符合《党内法规制定条例》在第10条而非第9条处设置中央国家机关部门党委党内法规制定权条款的体例安排。因此,部门党委党内法规的效力应当低于中央党内法规的效力。

其二,关于部门党委党内法规和中央部委党内法规的效力关系,笔者认为二者处于相同的效力位阶。主要有以下理由:一是从制定机关的地位来说,中央国家机关部门党委和党中央部门都来自于党中央批准设立,对党中央负责,并且都是部级单位。二是从制定党内法规的目的来说,党中央部委制定党内法规是为了落实党中央决策部署,实施党的领导,加强党的建设,推进党的事业,具有职能专门性和适用普遍性;而中央国家机关部门党委制定党内法规是为了履行本系统中全面从严治党的领导职责,具有职责综合性和适用特定性。由此来说,二者都是党中央意志在不同领域的具体体现,难以直接进行孰高孰低的效力比较。三是从体系解释的角度来看,《党内法规制定条例》在体例安排上将中央国家机关部门党委党内法规制定权条款(第10条第2款)置于中央部委党内法规制定权限规定(第10条第1款)后,并位于省级党委党内法规制定权限规定(第11条)前。由此可见,部门党委党内法规和中央部委党内法规应处于同一效力位阶。并且二者若出现规范争议问题,则提请具有最高权威的党中央协调处理。

其三,关于部门党委党内法规与地方党内法规,二者在权限交叉之处有可能出现规范争议的问题。但是由于中央国家机关部门党委与党中央部委处于同一效力位阶,参照《党内法规制定条例》第31条第3款,部门党委党内法规的效力亦高于地方党内法规的效力。其背后的理论逻辑在于,部门党委党内法规是由党中央授权中央国家机关部门党委制定,实质是党中央意志在国家机关部门系统中的延伸,因此地方党内法规效力低于部门党委党内法规效力,这是维护党中央集中统一领导的制度体现。而这种效力位阶关系亦符合《党内法规制定条例》对中央国家机关部门党委党内法规制定权条款的体系定位。

随着全面从严治党、依规治党深入推进,中央国家机关部门党委加强党内法规制度建设的任务要求愈加迫切。《2020年中央和国家机关党的建设主要工作》强调,加强机关党建制度建设,完善机关党建主干性法规制度,抓紧构建务实管用、符合中央和国家机关特点的党建工作制度体系。[18]因此,当务之急应当是以激活适用《党内法规制定条例》第10条第2款为抓手,做好党中央授权相关工作,推进中央国家机关部门系统党内法规建设进程。

第一,系统梳理中央国家机关部门系统党内法规制定需求,确定被授权主体的实际范围。加快中央国家机关部门系统党内法规建设,首先是实事求是地确定“有关中央国家机关部门党委”中“有关”的实际范围,促进其依规向党中央提出制定党内法规的申请。一方面,党中央应通过加强党内规范性文件备案审查工作,倒逼形成部门党委党内法规的制定动力。根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》,中央国家机关部门党委制定党内规范性文件,应当自发布之日起30日内报党中央备案审查。对于规范调整内容涉及党内法规专属权限的党内规范性文件,党中央“应当不予备案通过,并要求报备机关进行纠正”,进而督促中央国家机关部门党委加快申请党内法规制定权。另一方面,中央国家机关部门党委应当着眼履行本系统领导职责,适时开展党内法规和规范性文件集中梳理工作。一是系统梳理中央党内法规和规范性文件中关于部门党委在本系统中的领导职权和职责,并衡量是否有必要通过制定党内法规方式来履行系统领导职责,即考虑替代性方式之有无。例如根据《中国共产党政法工作条例》第36条,公安部党委、国家安全部党委“可以根据本条例,结合各自实际,制定配套规定”,若该“配套规定”可以是党内规范性文件形式,则无须申请制定党内法规。二是集中梳理部门党委在本系统中制定的现行有效的各类“红头文件”,主动清理内容侵犯党内法规专属权限的党内规范性文件,同时对类党内法规进行规范整合和修订后发布,进一步统一类党内法规的名称、形式、内容等格式要件4。通过梳理摸底,中央国家机关部门党委可以实事求是地掌握在本系统制定党内法规的规范需求和基础现状,进而审慎考量是否有必要向党中央提出制定党内法规申请。

第二,细化完善授权工作规则,有序推动党中央赋予中央国家机关部门党委党内法规制定权。当前,中央国家机关部门党委党内法规制定权条款作为一项初步性的授权制度安排,本身存在规则不明、程序缺失等短板问题,无法为中央国家机关部门党委有序申请党内法规以及党中央审批授权等工作提供明确具体的规范指引。例如,关于授权申请,需明确中央国家机关部门是以党委名义向党中央提出授权申请,相关申请材料由中央办公厅负责办理。同时对申请材料的内容要求、规范格式等应予以明确,至少包括部门党委制定党内法规的必要性说明、制定党内法规的工作准备情况及能力水平、党内法规制定规划等。关于授权审批,需明确党中央审批的主体级别、审核原则、具体流程,以及是否需要授权审批。关于党中央批准发布,党中央需根据申请的实际情况,综合运用直接批复、发布决定、党内法规解释、规范授权等方式进行批准授权。与此同时,针对上述授权工作具体要求,可以考虑从以下路径来细化完善授权工作规则:一是由中央办公厅对《党内法规制定条例》第10条第2款进行党内法规解释,进一步明确授权方式;二是由党中央针对赋予中央国家机关部门党委党内法规制定权,专门出台通知、意见等规范性文件,指导开展授权相关工作;三是在条件允许情况下,党中央可考虑制定专门的授权工作党内法规,系统性地对党中央既有的各类授权工作做出规定。

第三,加强授权立规的监督和指导,确保中央国家机关部门党委有效制定党内法规。客观而言,中央国家机关部门党委在本系统制定党内法规,面临着不同领域和不同类型制度之间协调和衔接的复杂任务要求。为科学做好部门党委党内法规制定工作,党中央应当加强对部门党委制定党内法规过程的监督和指导力度。一是在部门党委党内法规备案审查机制的基础上,应增加制定前审批、制定中请示报告等全过程监督机制。例如在做出授权批准的同时,明确部门党委制定党内法规需事前审批制定方案,经由党中央审核通过才能开始制定工作;进一步细化部门党委制定党内法规过程中涉及的重大事项,并将其纳入部门党委向党中央请示报告的重大事项范围。二是通过党内法规解释或者在授权中附加说明等方式,进一步明确党中央赋予中央国家机关部门党委党内法规制定权的授权目的、制定要求、授权期限、目标考核等内容,为中央国家机关部门党委制定党内法规提供具体的遵循。三是围绕党内法规工作机构设立、人员配备、工作交流、业务培训、经费保障等方面,指导中央国家机关部门党委加强党内法规工作能力建设,建立健全部门党委制定党内法规工作机制,推动部门党委从过去的单一型制度建设向复合型制度建设模式过渡转变。

中央国家机关部门党委党内法规制定权条款是《党内法规制定条例》修订以来相当显眼的一处制度安排,有必要给予理论的关注和解读。然而,由于公开的《党内法规制定条例》修订说明材料不够充分、党中央赋予中央国家机关部门党委党内法规制定权的实践样本尚属空白,以及中央国家机关部门党委制度建设进展信息难以获得等因素,在客观上加大了研究中央国家机关部门党委党内法规建设的难度,相关研究目前尚属空白。故而,本文基于规范视角,对中央国家机关部门党委党内法规制定权条款的生成机理、规范意涵、实施举措进行初步性探讨,抛砖引玉,望学术界同人对这一新的授权立规工作给予充分关注。