祝捷：以党内法规制度建设助推“中国之治”

【观点提示】

党内法规制度建设是“中国之治”在法治体系上的最大特色，有效地结合了坚持党的集中统一领导和坚持全面依法治国两大显著优势，为实现“中国之治”提供了强有力的制度支撑。

从党的十八届四中全会把党内法规制度建设纳入中国特色社会主义法治体系，并提出“形成配套完备的党内法规制度体系”目标要求，再到党的十九届四中全会明确提出“加快形成完善的党内法规体系”，党内法规制度建设在中国特色社会主义制度图谱中的地位越来越重要，作用越来越凸显，需求也越来越紧迫。

党内法规制度建设是“中国之治”的鲜明特色

历史已经并将继续证明，没有中国共产党的领导，民族复兴必然是空想。“中国之治”本质上是中国共产党领导中国人民坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大成就。中国共产党的集中统一领导，是“中国之治”的本质要求和重要保障，也是“中国之治”的一大优势。由于中国共产党在引领和实现“中国之治”中的核心领导作用，党内法规制度建设作为党的建设的重要环节，不仅是中国共产党自身建设与自我完善的内在要求和制度保障，而且是国家治理体系的重要组成部分，构成“中国之治”的鲜明特色。

党内法规是体现党的统一意志，规范党的领导和党的建设活动，依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。党内法规是在中国共产党管党治党和治国理政中逐渐形成和发展的治理工具。毛泽东同志在党的六届六中全会上首次使用“党内法规”一词，以之作为统一各级领导机关的规范。党的十四大首次把“党内法规”载入党章，明确了党内法规在党的制度建设中的重要地位。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规制度建设，制定或修订一批基础性、引领性、主干性党内法规，为坚持党的全面领导和全面从严治党筑牢了“四梁八柱”。党的十八届四中全会提出中国特色社会主义法治体系的总体框架，把完善的党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，这是法治体系发展的一大创举，也是中国特色社会主义法治体系的一大特色。党的十九大报告明确提出“坚持依法治国和依规治党有机结合”，并且提出了“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规体系”的目标要求。党的十九大之后，一批重大、关键的党内法规颁布施行，党章权威更加凸显，党的组织法规更加完善，党的领导法规更加全面，党的自身建设法规更加丰富，党的监督保障法规更加科学，党内法规日益深入党心民心，党内法规制度建设驶入快车道。

党内法规作为坚持党的全面领导和法治思维、法治方式相结合的产物，为“中国之治”注入了新的活力，也探索出了一条中国特色社会主义的政党治理道路。办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党，全面从严治党。与西方国家通过宪法或者政党法在执政党外部进行制约和监督不同，中国共产党走出了一条通过党内法规制度建设不断推进党的自我革命的政党治理之路，开创了通过政党内部规范进行自我革命、自我监督的新路径，成为坚持和巩固党的全面领导、坚持和完善中国特色社会主义制度的重要保证，也成为“中国之治”的有力支撑。

党内法规制度建设推动国家治理体系和治理能力现代化

“中国之治”的关键是中国共产党的领导，党内法规以制度的规范力、引领力、约束力和执行力确保党的领导地位始终不动摇，党的宗旨和性质始终不变色，党的初心和使命始终不消褪，为推动国家制度优势更好地转化为治理效能提供了强大的制度驱动力。

党的十九届四中全会对党内法规制度建设提出了一系列新主张新要求新论断。一是发出党内法规制度建设提速升级的总号令，明确提出加快形成完善的党内法规体系，贯彻新时代党的建设总要求，深化党的制度建设制度改革，坚持依规治党，建立健全以党的政治建设为统领，全面推进党的各方面建设的体制机制；二是从坚持和完善党的领导制度体系以及坚持和完善党和国家监督体系两个方面，提出了党内法规制度建设的具体任务，包括建立“不忘初心、牢记使命”的制度，完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，健全党的全面领导制度，健全为人民执政、靠人民执政的各项制度，健全提高党的执政能力和领导水平制度，完善全面从严治党制度，以及健全党和国家监督制度，完善权力配置和运行制约机制，构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制等；三是对制度执行提出了具体要求，明确各级党委和各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行表率，带动全党全社会自觉尊重制度、严格执行制度、坚决维护制度。党的十九届四中全会关于党内法规制度建设的内容详实、充分，是党内法规制度建设向纵深推进的任务书。

党的十九届四中全会关于党内法规制度建设的内容主要分布在坚持和完善党的领导制度以及坚持和完善党和国家监督体系两大部分绝不是偶然的，而是通过党内法规制度建设把国家制度优势更好地转化为治理效能的必然。中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导，“中国之治”的关键是中国共产党的领导。要充分发挥中国共产党领导的巨大政治优势和组织优势，要让权力运行既能够“行之有效”又能够“行之有度”，必须把坚持党对一切工作的领导和坚持全面从严治党有机结合。在此意义上，党内法规制度建设一方面确定党的全面领导制度，把党的领导规范化、具体化，把党的领导方式程序化、制度化，疏解党的领导和具体工作之间的中梗阻，畅通党的领导优势转化为治理效能的渠道；另一方面完善权力运行制约和监督机制，建立党内监督为主导的监督体系，律定权力行使的条件和边界，把权力关进制度的笼子里，使权力始终掌握在党和人民手中，确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。

党内法规制度建设构建了比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，不断充实和完善中国特色社会主义法治体系，从而丰富了国家治理体系。党内法规制度建设又通过制度不断坚持和巩固党的全面领导，实现党的自我革命和自我监督，更好地发挥党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，从而提升了国家治理能力。可以说，党内法规制度建设推动着国家治理体系和治理能力现代化，为“中国之治”增添了光彩。

做好党内法规制度建设的“供给侧结构性改革”

法规是治党之重器，良规是善治之前提。党内法规制度建设在推进国家治理体系和治理能力现代化的同时，也需要不断实现自身的科学化、规范化和现代化。党的十九届四中全会非常强调制度的“科学性”，在对中国特色社会主义制度作出重大论断时，使用了“科学制度体系”来描述。党内法规科学与否，关系到坚持党的全面领导的大局，关系到坚持全面从严治党的效果，也关乎支撑“中国之治”的全局。以党内法规制度建设助推“中国之治”，必须不断提高党内法规制度建设的科学化水平，把握立规和执规两个关键，提高党内法规制度建设的质量，搞好党内法规制度建设的“供给侧结构性改革”。

党内法规制度建设的“供给侧结构性改革”，是推动党内法规制度建设更好与“中国之治”要求相契合的关键。制度的“供给侧结构性改革”是解决制度发展各项问题的关键所在。在党内法规制度体系“四梁八柱”基本建立的情况下，推动党内法规制度体系更加科学化、规范化成为重中之重。以党内法规制度建设推动国家治理体系和治理能力现代化，就必须不断提升党内法规立规工作的科学化水平。按照党的十九大和十九届四中全会的要求，严格落实《中国共产党党内法规制定条例》规定，紧密结合党的领导和党的建设需要，紧密结合全面从严治党向纵深发展的新形势，把党的领导和党的建设以及全面从严治党中形成的好做法、好成果及时转化为党内法规，把党的全面领导通过制度构建形成稳定有效的体系，把社会主义核心价值观融入党内法规制度建设，发挥好党内法规的确认功能、指引功能和规范功能；同时建立立规质量管控机制，防止“立规部门化”“立规利益化”，增强党内法规的权威性、民主性和适用性。

制度的生命在于执行。党内法规立规不易，执规更难。做好党内法规制度建设的“供给侧结构性改革”，还需要根据党内法规制度建设和制度实施的需求，不断推动党内法规各项实施机制的创造性转化和创新性发展，建立党内法规解释机制、备案审查机制、清理评估机制、配套立规机制和执规责任制，推动党内法规与党的领导和党的建设实践紧密结合，随着国家治理体系和治理能力现代化的进程不断与时俱进，确保党内法规能够落实到位、务实管用。

党内法规制度建设是“中国之治”在法治体系上的最大特色，有效地结合了坚持党的集中统一领导和坚持全面依法治国两大显著优势，为实现“中国之治”提供了强有力的制度支撑。在“中国之治”的新蓝图渐次展开，推动国家治理体系和治理能力现代化的进程稳步前进，中国特色社会主义制度不断完善的时代背景下，加强党内法规制度建设，以党内法规凝聚起全党共识，以党内法规巩固和实现党的全面领导，“中国之治”的前景必定更加光明。

【作者】祝捷，系武汉大学法学院教授、博士生导师，武汉大学党内法规研究中心副主任

【来源】《中国教育报》2020年3月26日第5版