【摘要】中国共产党支部工作法规制度是中国共产党的一定层级组织所制定和实施的主要用于规范党支部及相关主体的工作和活动的规范体系。马克思主义实践观、立法理论、民主集中制原理是制定党支部工作法规制度的理论基础。考察历届党章和其它党内法规、党内规范性文件对党支部工作相关规定的变化发展发现，中国共产党支部工作法规制度的产生、形成和发展过程是依据世情国情党情的不断变化而进行创造性建构的历史过程。党支部工作条例既是一项基础性党内法规制度，也是党的基层组织工作制度体系中的主干性制度。《中国共产党支部工作条例（试行）》是党的历史上首部规范党支部工作的基础主干法规，是全面从严治党向支部和党员延伸的重要制度创新，填补基层党组织制度建设中的支部工作法规空白，标志着党支部工作和活动全面步入标准化、规范化轨道。
【关键词】党支部；党支部建设；中国共产党支部工作条例；党内法规；党内法规制度建设；党的建设
【作者】李斌雄，武汉大学党内法规研究中心、武汉大学廉政研究中心、马克思主义学院教授；杨竹荟，单位武汉大学马克思主义。
党支部是党的基础组织，是党的组织体系的基本单元，也是党联系群众的桥梁和纽带。党的十八大以来，习近平总书记高度重视党的基层组织建设和党支部建设，并指出：“基层是党的执政之基、力量之源。”[1]加强党支部建设，需要把制度建设贯彻到党支部工作的各个环节，让党支部工作有规可依、有章可循。《中国共产党支部工作条例(试行)》(以下简称《条例》)于2018年10月28日正式公布施行，这是党内首部规范党支部工作的基础主干法规，是党支部工作法规制度建设史上新的里程碑。为了使中国共产党支部工作法规制度得到切实贯彻执行，就有必要对中国共产党支部工作法规制度进行理论分析、历史考察和法规内容分析，以便加深对《条例》的理解，提高执行《条例》的自觉性。文章重点研究党支部工作法规制度的理论逻辑、历史变迁与之在新时代的历史性重大发展，并探讨《条例》的执行对策。
一、中国共产党支部工作法规制度的理论逻辑
党支部的设立，是无产阶级政党建设的政治优势，也是中国共产党组织设置的优良传统。何谓中国共产党的支部？按照党章规定，党支部是建立在广大基层单位中的、拥有正式党员三人以上的党的基础组织，是党组织开展工作的基本单元。
中国共产党支部工作，是党支部在上级党组织的领导下，为完成各项任务而开展的支部自身建设活动和在基层单位中所开展的各项工作。十九大党章第三十四条规定党支部工作的主要内容和基本职责是“直接教育党员、管理党员、监督党员和组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众”[2]。
厘清中国共产党支部工作法规制度的理论逻辑，实际上包括明确党支部工作法规制度的内涵和特征，依据党支部法规制度历史发展的事实，分析党支部工作法规制度体系的要素、结构和功能，探讨党支部工作法规制度体系的理论基础等。
(一) 中国共产党支部工作法规制度的内涵和特征
党的制度包括党内法规。党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和各省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度[3]。党内法规制度是党内法规和党内其他制度的总称，包括了党所制定的各类规章制度，在层级上包括党内法规和其他具体制度[4]。在党的话语体系中，党内法规与党内其他制度存在主从关系和包含关系。主从关系即党规统帅党内制度，包含关系即党内制度包含党规。
中国共产党支部工作法规制度是关于党支部工作的党内法规和关于党支部工作的其他制度的总称，是中国共产党的一定层级组织所制定和实施的主要用于规范党支部及相关主体的工作和活动的规范体系。中国共产党支部工作法规是指中国共产党拥有党内法规制定权的党组织所制定和实施的用于规范党支部及相关主体的工作、活动和党员行为的党内规章制度，而中国共产党支部工作制度还包括关于党支部工作的规范性文件和没有党内法规制定权的党组织所制定的党支部工作制度。从党支部实际运行来看，党支部可以制定与上位制度相配套的适用于本支部的具体细化规定，这些规定只能在本支部产生效力，不得与上位党规、规范性文件和国家法律相冲突。中国共产党支部工作法规是一项重要的党内法规制度，是党的基层组织工作制度的重要组成部分。党支部工作法规制度是党内法规制度体系中的一块基石，也是与每一个党员思想、行为密切相关的且针对性、可操作性最强的制度。其规范作用主要体现在：规范党支部工作主体，规范党支部工作主体的行为，规范党支部的监督工作和党支部工作的监督保障，体现了“规范主体——规范主体的行为——规范监督保障”的制度逻辑。
所谓规范党支部工作主体，就是规范开展党支部工作的主体及其职权、职责和规范党员的权利、义务，包括领导主体、管理主体和直接行为主体。领导主体和管理主体包括党的中央组织、地方组织和基层组织。直接行为主体包括党支部、党支部党员大会、党支部委员会、党小组、党员。关于党支部，十九大党章第三十四条规定“党支部是党的基础组织”[2]及党支部的职责。关于党支部党员大会，《条例》第十一条规定“党支部党员大会是党支部的议事决策机构”[5]并详细规定其职权。关于党支部委员会，《条例》第十二条规定“党支部委员会是党支部日常工作的领导机构”[5]。关于党小组，《条例》第十三条规定“党小组主要落实党支部工作要求，完成党支部安排的任务”[5]。关于党员，十九大党章第八条规定每个党员必须编入党的一个支部、小组或其他特定组织，此外党章明确规定了党员的权利与义务，《中国共产党廉洁自律准则》对党员、干部的廉洁自律规范作出明确规定。这些规定就是规范党支部、党支部党员大会、党支部委员会、党小组等党支部工作直接行为主体及其职责、职权和党员的义务、权利。
所谓规范党支部工作主体的行为，是指规范党支部工作主体的职权和职责的行使、规范党支部工作的运行，包括规范领导和管理主体如何设置支部、调查研究讨论、发现解决问题、领导指导、总结推广经验等管理措施，规范直接行为主体的基本任务、工作机制、组织生活、党支部委员会建设等行为活动。例如，十九大党章第三十三条分别对不同类型单位中党的基层组织的职责与职权的行使进行了规定，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》第九条严格规定了适用于党支部的组织生活制度，《党和国家机关基层组织工作条例》《农村基层组织工作条例》《普通高等学校基层组织工作条例》等条例中都有规范党支部工作主体的职权和职责的行使、规范党支部工作运行的相关规定。
所谓规范党支部的监督工作和党支部工作的监督保障，是指规范党支部的监督工作和规范党支部工作正常运行的监督措施和保障措施。例如，十九大党章第七章、第八章规定了党的纪律要求与纪律检查机关的设置，在党支部就可以设纪检委员。《中国共产党党内监督条例》第五章对包括党支部在内的基层党组织的监督职责和党员的监督义务分别作出三项规定。《条例》第七章专列一章规范党支部工作的领导与保障。
中国共产党支部工作法规制度具有实践性、科学性、指导性的基本特征。党支部工作法规制度的实践性是指党支部工作法规制度的规范内容来自于实践，反映党支部建设的实践成果、理论成果、制度成果，是党支部建设实践经验的集中体现。党支部工作法规制度的科学性是指党支部工作法规制度反映党支部建设的特点和规律，并根据党支部建设实践的发展，针对党支部建设中存在的问题，有一个不断修改、完善的过程。党支部法规制度的指导性是指党支部工作法规制度又进一步指导和规范党支部建设的实践，指导党支部的活动与工作。
(二) 中国共产党支部工作法规制度体系的结构和功能
在党的制度建设历史发展的长期过程中，党的支部工作制度逐步积累形成一套制度体系。中国共产党支部工作法规制度体系的结构是以《中国共产党章程》第一、二、五、六章等的相关条款为根本依据，遵循党内政治生活准则和廉洁自律准则，以《中国共产党支部工作条例(试行)》为主干，由含有党支部工作相关内容的党内法规、党内规范性文件所构成的有机体系，如图1所示。
中国共产党支部工作法规制度体系的功能主要表现为规范功能、政治功能和社会功能。党支部工作法规制度对党支部设置、党支部的活动和工作的规范功能是本体功能。政治功能表现为党的领导到基层、党的工作到支部的鲜明导向，通过规范党支部的活动、工作而发挥党支部坚强战斗堡垒的作用。由于党支部的职责是直接组织、宣传、凝聚、服务群众，党支部工作法规制度通过组织、宣传、凝聚、服务群众的行为而对人民群众的生活产生实际影响。社会功能表现为对人民群众的整合功能，通过规范党支部对人民群众的关系，达到联系、领导、组织、凝聚群众完成相应任务的作用。但党支部工作法规制度的约束力仅限于党内，本身并不对人民群众产生规范作用，因此其社会功能只是一种溢出功能。
(三) 中国共产党支部工作法规制度体系的理论基础
上述党支部工作法规制度的内涵和特征、结构和功能的界定实际上是基于党支部工作法规制度的如下理论基础。
第一，在党支部内外部各层次行为主体的权利和义务、职权和职责等行为规范方面，民主集中制原理是党支部工作法规制度的直接理论基础。民主集中制的理论基础是唯物史观和党的群众路线。民主集中制既是中国共产党构建组织体系的根本制度，也是党的各级组织决策、实施、运行的根本原则，还是党组织和全体党员的组织行为的根本规范。国际共产主义运动的历史证明，组织能够使无产阶级的力量倍增，但无产阶级如何组织起来才能有力量，一是靠共同的理想信念，二是靠极为严格而自觉的纪律，三是靠建立在民主集中制基础上的组织体系。各国共产党作为人类社会近现代历史中产生的、追求共产主义理想的工人阶级的先锋队，其制度的建构是按照马克思主义政党学说与本国国情和无产阶级的特点而建构起来的。中国共产党的组织体系自其创建就是按照民主集中制原则建构起来的组织体系。党支部作为党的组织体系的最基本组织，其制度的形成和变迁、构成和运行、规范功能和约束作用的发挥都是基于党支部建设的历史实践发展和民主集中制的原理。党组织结构的明显特征之一就是“把小小的基层支部同垂直领导体制以及民主集中制结合在一起”[6]。民主集中制原理在利益关系的处理上要求党内个人利益服从集体利益、具体利益服从根本利益、局部利益服从全局利益、眼前利益服从长远利益，因此，在党内组织关系上就转化为“四个服从”的组织原则和党员权利和义务、党组织职权和职责之间的“委托—代理”关系。
第二，在党支部工作法规的设计思路上，法学理论中立法理论是党支部工作法规制定的直接理论依据。在立法理论中任何一部成文法律总是由“总则—分则—罚则—附则”建构而成，成文法的条款即按照“假设—行为模式—法规后果”三个要素构成。这就成为党支部工作法规设计的直接理论依据。当然，党内法规毕竟不同于国法，而又必须同国法相互衔接和一致，不能违背国家宪法和法律。但是，党内法规的设计又遵循国法制定的内在一般逻辑。
第三，在党支部工作法规制度设计的具体内容上，党内法规制度理论是制定党支部工作法规制度的直接理论指导。“所谓党内法规制度，是指由中国共产党的一定层级的组织所制定的，体现党的利益关系和统一意志，调整党内关系和党群关系，规范党组织工作、活动和党员行为的各类规章制度的总称”[4]，党内法规制度是科学性和阶级性(党性)的统一、政治性和组织性的统一、历史性和发展性的统一、规范性和逻辑性的统一，这些特征也是党支部工作制度的特征。党支部法规制度在实质上体现了党员权利义务关系和党群之间的相互关系，是党的统一意志在党支部内外部关系中行为规范的体现。
第四，在党支部工作法规制度的形成和变迁过程中，实践、理论和制度之间的辩证关系是党支部工作法规制度形成和发展的根本理论依据。按照马克思主义实践观关于实践与认识、实践与制度之间相互关系的基本原理，党支部工作实践是党支部工作理论形成的基础，科学的党支部工作理论又是党支部工作实践的指导思想。科学的党支部工作理论是党支部工作法规制度的灵魂，党支部工作法规制度是党支部的工作、活动、行为或实践的规范，科学的党支部工作理论又通过党支部工作法规制度对党支部建设和党支部工作实践加以规范。党支部建设和党支部工作的历史实践和新时代实践又是党支部工作法规制度变迁和党支部工作理论发展的动力，还是检验党支部工作法规制度和检验党支部工作理论正确与否的唯一标准。这就是实践、理论、制度之间的辩证关系，也是党支部工作实践、党支部工作理论、党支部工作法规制度之间的辩证关系，也是党支部法规制度的内在理论逻辑和历史逻辑。
二、中国共产党支部工作法规制度的历史变迁
中国共产党的创建是作为共产国际支部，从在中国各地建立共产主义小组开始的，“支部”“小组”的名称是中国共产党与生俱来①。中国共产党在近百年的历史发展过程中逐步形成了由四百多万个党支部构成的组织体系和工作制度体系。制度不是一成不变的，会随着社会历史的发展变迁。考察党支部工作法规制度的历史变迁，必须以党章关于党支部工作的原则规定为线索，并以此来考察党支部工作的主体、主体行为及职责职权的历史变化，以及党支部工作相关法规制度或党内规范性文件的变化发展，由此揭示中国共产党支部工作法规制度发展的历史特点和主要经验。
(一) 历届党章设计党支部工作制度的变化发展
《中国共产党章程》关于党支部工作的规定是制定和实施党支部工作法规制度的根本依据。党章对支部工作规定的历史变迁从总体上反映了党支部工作制度的历史变迁。通过考察历届党章对党支部工作主要规定的变化，如表1所示，可以发现，虽然在不同时期，党支部的历史形态是不同的，但中国共产党自建党以来就特别重视基层党组织建设与支部建设。党支部的设置经历了从无到有、从少到多的发展过程，党支部的建设经历了由弱到强的成长历程，党支部工作法规制度建设的历史从制度层面反映了党的发展史。
从历届党章对党支部工作的规定来看，在新民主主义革命时期，党组织处于初创期，党员人数比较少，一大党纲没有规定建立党组织的基本单位，二大党章开始规定党组织的基本单位为“组”，组的性质是“训练党员及党员活动之基本单位”。三大党章将党组织的基本单位名称由“组”改为“小组”。四大党章作出进一步修改，由“小组”改为“支部”，党员三人以上成立一支部，支部的领导机构为支部干事会。因此，党的最基本单位名称经历了从“组”到“小组”再到“支部”的发展过程，如表2所示。五大党章首次专列“党的支部”为第七章，首次将支部的组织性质定位为“党的基本组织”并一直沿用至党的七大，并首次规定支部的任务与职责。六大党章专列“支部”为第四章，规定支部的职责是“为使与工农联系起来的组织”。七大党章第四十九条修改了“党的基本组织”为“党的基础组织”，专列第六章。应成立支部组织的基层单位首次增加了“企业”这一新的社会基层单位。从一大党纲到七大党章中党的基层组织工作制度的历史变化可以看出，经过多年理论创新、制度创新与实践经验的总结，党在全国范围执政前已初步形成党的基层组织体系即包括“小组—支部—总支部—基层委员会”在内的四级组织形式。
进入社会主义革命和建设时期，党已经成为全国范围的执政党，党员分布于社会生活各领域且人数大规模增加，党的基层组织形态进一步发展并渐趋成熟。八大党章专列“党的基层组织”为第六章，正式提出“党的基层组织”这一概念，取代之前使用的“党的基本组织”与“党的基础组织”两种提法，标志着党的基层组织制度建设翻开新篇章。八大党章还对基层党组织的成立、组织形式、职责职权作了详细规定。此外，继七大党章提出应在企业中设立支部组织，八大党章第五十一条首次明确规定企业党组织对本企业的领导，由此确立了我国企业的领导体制。“文化大革命”时期产生的九大党章和十大党章，由于历史原因，应成立支部的基层单位增加了“人民公社”，由于受到“左”倾思想的严重影响，支部工作和支部建设出现严重挫折。十一大党章中“党的基层组织”变为第五章，并且此后一直固定于第五章。此外，党的十一大首次将基层组织的“战斗堡垒作用”写入党章。
在改革开放和社会主义现代化建设新时期，支部工作制度建设摆脱了混乱状态，得到恢复并进一步科学化、规范化。以十二大党章为标志，支部工作制度建设进入新阶段。在改革开放历史背景下制定的十二大党章，对党的基层组织及其委员会、委员、党员大会作出新规定，对党的基层组织八项基本任务作出新规定，对企业事业单位、各级党政机关中党的基层组织的任务和领导体制作出新规定。此后，十三大党章中应成立党的基层组织的基层单位删除“人民公社”，增加“村”。党章中新基层单位的出现与更新，体现了社会基层组织大变动过程中支部设置方式的变化，即随着社会经济发展不断扩大覆盖面。十四大党章第二十九条应当设置党的基层组织的基层单位增加“科研院所”，体现了与时俱进原则。第三十一条关于党的基层组织的地位作用增加“党的全部工作和战斗力的基础”这一定位并沿用至今，党的基层组织八项基本任务同样作出修改。第三十二条对不同类型基层党组织的职责作出规定。此后，十五大党章至十九大党章中关于支部工作的规定，是以十四大党章为基础进一步修改完善的。十九大党章首次规定党支部的职责，增写这一条具有重要意义。
(二) 党支部工作相关法规和规范性文件的变化发展
中国共产党在革命、建设和改革的不同历史时期，除了党章之外，还制定过有关规范党支部工作的许多党内法规和规范性文件，是对党章的相关规定的具体化。
在新民主主义革命时期，支部工作法规制度是确保党支部成为引领革命胜利的坚强战斗堡垒的制度保障。自中共四大确立党的基本单位为“支部”，随着党员队伍人数急剧增长与组织规模迅速扩大，如表 3所示，党高度重视支部组织的建设工作。中共中央多次发出通告、决议、指示等，提出了支部生活的改进问题，对加强支部工作作出具体规定和部署安排。古田会议决议确立“支部建在连上”的重要原则，并在红军中最先制定支部工作制度，编写了专供红军使用的《党员训练大纲——支部工作》《支部工作纲要》等。
在社会主义革命和建设时期，支部工作法规制度成为建强筑牢党的执政基础和群众基础的关键制度。这一时期，党的组织体系在全国范围内向纵深扩展，党的基层组织和党员队伍规模进一步扩大，如表 4所示，迫切需要加强基层组织建设和支部工作法规制度建设。1951年第一次全国组织工作会议通过《关于整顿党的基层组织的决议》。1953年11月《关于加强农村支部工作的指示》要求逐步建立和加强农村支部的经常性教育工作。1961年《中国共产党连队支部工作条例》规定了连队支部的性质、地位和任务等。1962年全国组织工作会议着重讨论了党的基层组织建设问题，通过了关于农村、国营工业企业、商业企业基层组织共三个工作条例的试行草案。
在改革开放和社会主义现代化建设新时期，支部工作法规制度是全面从严治党向基层延伸的制度规范。从总体来看，新时期党员队伍规模和党的组织体系规模持续扩大，党的基层组织覆盖面更加广泛，党支部数量稳步增长，如表 5所示。为了进一步规范党支部工作、活动和党员行为，党制定与修订了一系列相关党内法规和规范性文件，来发展和完善基层组织工作和支部工作。有对某一领域行业基层组织工作进行总体规定的，如《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》(1986年9月15日)、《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》(2019年12月30日发布)、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》(1996年3月18日，2010年8月13日修订)、《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》(1998年3月30日，2010年6月4日发布，2019年11月29日修订)、《中国共产党农村基层组织工作条例》(1999年2月13日，2018年12月28日修订)。有对基层组织的具体工作进行规定的，如1988年印发《关于建立民主评议党员制度的意见》，规范了支部民主评议党员工作；1990年6月27日印发《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，完善了党的基层组织选举制度；2014年5月28日印发《中国共产党发展党员工作细则》，规定了党支部接收党员的程序；2018年7月12日印发《关于党的基层组织任期的意见》，规定了各基层单位支部委员会的任期；2019年5月印发《中国共产党党员教育管理工作条例》，强调党支部要履行好直接教育党员、管理党员、监督党员的职责，不断提高党员教育管理工作水平。还有专门针对党支部工作的党内法规或规范性文件，如1994年11月30日印发《关于进一步整顿软弱涣散和瘫痪状态党支部的意见》，强调重点整顿好党支部领导班子，选配好党支部书记；2005年中央军委颁发《中国共产党军队支部工作条例》，这是新时期首部明确规范全军支部建设的专门性党内法规；2009年4月30日印发《关于加强村党支部书记队伍建设的意见》；2018年10月28日开始施行《条例》，这是党内首部规范党支部工作的基础主干法规。
从相关党内法规和规范性文件的变化发展可以看出，中国共产党支部工作法规制度的产生、形成和发展过程是依据国情、党情而不断进行创造性建构的历史过程，其历史变迁历经“设立组—设立小组—设立支部—支部制度正式确立—支部工作制度的发展和遭受曲折—支部工作制度恢复并走上科学化、标准化、规范化”的不同历史阶段。在革命、建设和改革的各个历史时期，支部工作法规制度都发挥了重要作用。
三、中国共产党支部工作试行条例的历史性发展和执行对策
党内统计数据显示，截至2018年底，党的基层组织461万个，其中支部407.2万个[7]。全党400多万个党支部，广泛分布在各地区、各领域，构成了党执政大厦的稳固地基，这是党的巨大组织优势[8]。做好400多万个党支部的建设工作，加强新时代党支部工作法规制度建设，是推动全面从严治党向基层延伸的前提和基础，是提高党的执政能力和领导水平的重要内容。根据党支部工作面临的新形势、新问题，将长期以来党的基层组织建设的实践成果进行总结提炼，《条例》的试行，实现了党支部工作制度和党内法规制度建设的重大创新。
(一) 制定中国共产党支部工作试行条例的新理念新思路
党支部数量庞大，扎根于基层社会组织众多，党支部建设领域众多、内容广泛、情况不一，必须坚持一切从实际出发。因此，《条例》的制定是一个深入调查研究、广泛征求意见的过程[9]。《条例》坚持以党章为根本遵循，坚持问题导向，汲取党支部建设的历史经验，实现了党支部工作法规建设的与时俱进。
第一，习近平新时代中国特色社会主义思想是制定《条例》的理论指引。习近平新时代中国特色社会主义思想蕴含了丰富的基层党建思想，习近平对于基层党组织工作和党支部工作作出了许多重要论述，强调要贯彻执行新时代党的组织路线特别是加强基层党组织建设，加强党支部标准化规范化建设；强调“必须做好抓基层、打基础的工作，使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒”[10]；要求“树立党的一切工作到支部的鲜明导向”[11]“把全面从严治党落实到每个支部、每名党员，推动全党形成大抓基层、大抓支部的良好态势”[12]。这些重要论述加深了对新时代党支部建设规律的认识和把握，对于推动全面从严治党向基层延伸具有重大的理论意义和现实启迪，是制定和实施《条例》的理论指引。
第二，党长期积累的党支部建设宝贵传统和党的十八大以来基层创造的经验是制定《条例》的基本依据。自设立支部组织以来，支部一直是党最基本的战斗单位。“一切工作归支部”“支部建在连上”是党的光荣传统，是党长期积累的党支部建设的宝贵经验。党的十八大以来，党中央高度重视基层党组织和党支部建设，在基层党建的实践中创造了众多好的做法，基层组织体系更加健全，基层党组织带头人队伍建设明显加强，履行党建工作责任更加自觉，基层基础保障水平大幅提高。在创建学习型服务型创新型党支部、推进基层党支部工作规范化程序化、扩大党内民主、实现党务公开等方面进行了有益的探索和创新，党支部工作取得明显成效，为制定和实施《条例》、加强新时代党支部建设提供了经验上的依据。
第三，补齐党支部工作法规制度建设在长期历史实践中存在的短板是制定《条例》的现实目的。制度创新不是凭空产生的，而是要针对基层党支部工作与法规制度建设面临的突出问题。十九大以前的党章和其他党内法规制度对党支部的性质和定位虽然有一些原则规定，但对党支部的主体作用特别是首先要发挥政治功能却没有明确规定，直到十九大党章才专列一条规定党支部职责，党章中的新规定也还需要联系新时代实际具体化，这就导致党支部性质功能定位不明确，党支部的政治功能逐步退化。党内规范性文件虽然提出了支部组织和工作全覆盖的要求，但各地设置党支部的形式、范围、条件和程序千差万别，缺乏统一的制度规范，这就导致党支部设置、职责和职权规定不具体，党支部任务落实不到位。支部大会、支部委员会、党小组会按照什么工作机制运转，其他党内法规制度缺乏明确规定，这就导致党支部工作机制普遍不够健全。例如党的十八大以前，党支部“三会一课”制度等机制在一些支部中没有得到贯彻落实，支部工作机制尤其是监督机制没有运转起来，导致这些党支部组织涣散、纪律松弛。有些农村党支部不是党在农村基层组织中的战斗堡垒，而是“制毒贩毒的战斗堡垒”②。党支部的标准化、规范化建设长期以来缺乏顶层制度设计和党内法规的规制，这就导致支部委员会建设和支部工作缺乏必要保障，领导管理监督不力，党支部工作弱化、虚化、边缘化。这些问题的存在既影响党支部正常开展工作，又制约党支部发挥应有作用，亟待一部专门性党内法规对这些现实问题进行回应，以使党支部的性质功能定位更加明确，职责职权更加具体，工作运行更加规范，监督保障更加有效。这是制定和实施《条例》的现实基础，体现了鲜明的问题导向性。
(二) 中国共产党支部工作试行条例的基本框架与新规定
《条例》的文本内容分为8章37条，7 000余字，内容全面充实，规定清晰明确，覆盖到新时代党支部建设的各方面。包括总则、分则、附则三大板块，其基本框架如表6所示。第一章“总则”包含第一至三条，开篇强调规范党支部工作的目的，在十九大党章相关规定的基础上进一步提出支部工作必须遵循的“五个坚持”基本原则。第二章“组织设置”包含第四至八条，第四至五条规定了党支部设置的基本原则与设置形式；第六至八条规定了党支部和临时党支部的成立、调整、撤销程序。第三章“基本任务”包含第九至十条，规定了党支部的八项基本任务，同时对十类不同领域、不同类型党支部承担的重点任务分别作出规定，体现了共性和特殊性的有机结合。第四章“工作机制”包含第十一至十四条，规定党支部党员大会、党支部委员会、党小组会的工作机制。第五章“组织生活”包含第十五至十九条，规范党支部的组织生活制度，对“三会一课”与支部活动的开展作出具体规定。第六章“党支部委员会建设”包含第二十至二十八条，第二十条规定了支委会的设立原则；第二十一条规定了支委会的任期、选举与换届工作；第二十二至二十三条规定了党支部书记的职权、职责与素质要求；第二十四条分别对不同类型单位中党支部书记的选拔任用作出规定。第二十五至二十七条对党支书和支委会成员的教育培训、培养典型、表彰表扬、监督考核等进行规范。第七章“领导和保障”包含第二十九至三十三条，规定了各级党委(党组)对党支部工作的领导与指导，规定了党支部工作的条件保障，其中特别规定县级党委及其组织部门对党支部建设所承担的责任。第八章“附则”包含第三十四至三十七条，补充规定了本条例的其他适用主体、有权解释主体、施行日期等。
《条例》是从基层党组织建设的新情况出发制定的一部重要党组织法规，对党支部工作各方面作出了全面详实的规定，聚焦党支部运行中存在的突出问题，具有针对性和可操作性。《条例》的法规内容创新如下：
第一，明确规定党支部工作必须遵循的“五个坚持”原则。以党章为根本遵循，使党章的相关规定具体化，并与其他党内法规相协调，按照总则统帅分则的党内法规结构逻辑，《条例》总则在对党支部的性质、功能、作用和职责进行规定的基础上，提出了党支部工作的“五个坚持”基本原则，可以概括为：坚持党的指导思想与党章的引领，坚持把党的政治建设摆在首位，坚持践行党的宗旨和群众路线，坚持民主集中制，坚持围绕中心、服务大局。“五个坚持”基本原则体现了坚持党的领导、坚持党的路线和全面从严治党理念，为党支部开展工作指明了方向。
第二，坚持继承和创新相统一，规范党支部设置和工作的全覆盖。《条例》继承弘扬“支部建在连上”的优良传统，根据新的形势并针对实践中存在的党支部设立范围不明确的问题，强调“结合实际创新党支部设置形式，使党的组织和党的工作全覆盖”[5]，着眼巩固完善传统领域党支部建设，拓展建设新兴领域党支部，并依据实际情况设立联合党支部、流动党员党支部、临时党支部。《条例》通过进一步规定党支部设立的多种形式，进而严密了组织体系，适应了生产方式、经济结构、社会组织、人群分布、生活方式的新变化，从制度上规范了党的基础组织和党的工作的全覆盖。
第三，坚持基层党组织任务的共性和个性要求相结合，明确规定党支部的基本任务和重点任务。根据党章中的共性规定，针对实践中存在的党支部重点任务、职责职权规定不明确的问题，《条例》对党章关于基层党组织的基本任务作出进一步补充、合并和完善，规定了党支部的八项基本任务，既与党章保持一致、衔接，又符合党支部工作特点。《条例》中增加了关于提出意见、报告情况、公开党内事务的条款，充分体现了全面从严治党和党内基层民主理念。同时《条例》对十类不同领域、不同群体党支部承担的重点任务分别作出规定，既赋了权也明了责，体现了党支部建设普遍性要求与特殊性规定的统一。
第四，注重制度体制机制创新，规范党支部工作机制。党支部工作过程中必须建立健全的机制，才能解决制约党支部工作开展的深层次矛盾和问题。《条例》立足历史传统，遵循现实经验，对党支部工作总体机制进行创新性设计与规范，明确规定了支部大会、支部委员会、党小组会的性质、职权、任务等。其中，《条例》对党小组作出专条规定，在党内法规中属于首次。同时，《条例》对各类会议召开的时间、频次、主要内容、基本流程等作出明确规定。健全党支部工作总体机制，使党支部日常运转更加规范、标准。
第五，坚持党支部的政治性和组织性的统一，严格规范党支部的组织生活。党支部生活的内容是政治生活，形式是组织活动，制度规范是“三会一课”等党内组织生活的基本制度，方法是批评和自我批评以及组织生活会、民主评议党员、谈心谈话等。这是党长期探索形成的智慧结晶。然而，现有问题不是缺乏组织生活的相关制度，而是制度落实不到位。针对组织生活流于形式、活动效果不理想的现实问题，《条例》对组织生活的开展时间、频次、任务、内容、流程等方面作出明确而严格的要求。《条例》明确了组织生活会会前、会上、会后三个阶段工作要求，规定了民主评议党员活动程序，规定了谈心谈话活动范围对象与开展活动的原则要求。《条例》对党支部组织生活作出明确、清晰、严格的规定，有利于加强组织生活的规范性与多样性、针对性与有效性，避免形式主义倾向。
第六，坚持职责职权和监督管理相统一，规范党支部委员会和党支部书记队伍建设。一方面，《条例》体现了对党支部委员会建设的重视，将任期规定上升为党内法规，针对少数党支部换届不及时的问题，提出进一步建立健全党支部按期换届提醒督促机制。同时强化管理监督，提出建立持续整顿软弱涣散党支部工作机制，明确了上级党组织“及时作出调整”“及时严肃处理”的“两个及时”要求。另一方面，党支部书记是支部工作的第一责任人，针对部分党支部书记存在责任意识不足、重视程度不高、工作能力不强等问题，《条例》尤其对党支部书记的职责职权和应具备的个人品质、政治素质、党龄等作出规定。同时《条例》规定了上级党组织对党支部书记的选拔任用、教育培训、评议考核等方面的要求。《条例》中关于党支部书记的各项规定，有利于切实履行书记职责，落实主体责任，加强支部领导班子建设。
第七，明确规定各级党委(党组)的主体责任，规范党支部工作的领导和保障机制。针对党支部工作缺乏必要保障、领导监督不足的问题，一方面，《条例》强调各级党委(党组)担负抓党支部建设的主体责任，对党支部工作进行领导与指导。同时，规范县级党委、基层党委的具体责任，强化监督与问责。另一方面，《条例》规定各级党组织为党支部开展工作提供保障。具体体现于经费保障与支持、报酬待遇正常增长机制、活动场所建设、党费下拨等方面。加强党支部工作的领导和保障，有利于推动党支部工作扎实有效开展，充分发挥战斗堡垒作用。
(三) 中国共产党支部工作试行条例的重要价值
党支部是整个党组织的“神经末梢”，是落实党的路线方针政策和各项工作任务的“毛细血管”[13]。《条例》作为新时代一部规范党支部工作的重要党内法规，具有重要的政治价值、组织价值、管党治党价值和历史价值。
第一，政治价值。旗帜鲜明讲政治作为马克思主义政党的根本要求，应落实到党支部建设的各方面、全过程以及每个具体环节。“讲政治”始终贯穿于《条例》全文内容。总则部分就明确规定党支部工作必须坚持把党的政治建设摆在首位，牢固树立“四个意识”，做到“四个服从”和“两个维护”，突出了极强的政治要求。在此基础上，《条例》将这一原则性要求落实到全面提升党支部组织力、强化党支部政治功能上，并融入到党支部组织设置、基本任务、工作机制、组织生活、党支部委员会建设、领导保障工作的各方面和全过程。例如，规定党支部基本任务要突出对党员的政治教育，规定把政治标准放在发展党员工作的首位，规定在组织生活中增强党内政治生活的政治性、原则性、时代性和战斗性等。《条例》赋予了新时代党支部更加重大的政治使命和责任，显现出鲜明的政治价值。
第二，组织价值。党支部是党的组织体系的基本单元。强党必先强基，强基必须强化基础党组织，必须发挥好党支部的战斗堡垒作用。在社会基层治理体系，党支部处于核心地位，迫切需要提升党支部的领导力和组织力，包括政治领导力、组织覆盖力、群众凝聚力、社会号召力、发展推动力和自我革新力。进入中国特色社会主义新时代，要让党支部在基层工作中继续发挥好基础性作用，就必须进一步推动党的组织法规制度体系的完善与创新。从组织价值来看，《条例》为党支部在社会基层组织中唱好主角提供依据和保障，对于加强党的组织体系建设、巩固党长期执政的组织基础具有十分重要的意义。
第三，管党治党价值。坚持和加强党的全面领导，贯彻党要管党、全面从严治党的要求，必须扎实推进到基层、坚定落实到支部。《条例》的制定与实施正是全面从严治党向基层延伸的重要举措。《条例》通过八章三十七条规定，对新时代党支部如何从“严”工作作出全面规范，把“严”的要求落实到了每个支部、每名党员。既对广大党员提出从严要求，又对党支部组织设置的原则、基本任务的落实、工作机制的运行、组织生活的开展等方面作出严格规定，还对党支部委员会建设及领导保障进行严格部署安排。
第四，历史价值。党的十八大以来，中共中央新修订和出台了一系列针对性高、操作性强的党内法规。但在党的组织法规制度体系中，仍然缺乏专门规范党支部的工作、为党支部建设提供基本遵循的专门性党内法规。党内虽然已经针对基层组织工作陆续出台了一些专项工作条例，但这些专项工作条例只涉及到了支部工作的部分内容。而2005年中央军委颁发的军队支部工作条例，适应了军队党支部建设的特殊要求，但不能适用于全国地方各基层单位党支部工作。因此，作为党内首部规范党支部工作的基础主干法规，《条例》的制定和实施在党内法规建设史上具有标志性的历史意义和历史价值。回应了新时代党支部建设和工作存在的现实问题，弥补了党的基层组织法规制度体系中的支部工作法规空白，使新时代党支部建设具备专门党内法规的制度遵循，让党支部工作有规可依、有制可循，标志着党支部工作在新时代正式地真正地步入标准化、规范化、程序化轨道。
(四) 中国共产党支部工作试行条例的执行对策
《条例》的制定与实施是新时代加强和完善党支部建设、推动全面从严治党向基层延伸的一大步。对于巩固党的全面领导，健全党的基层组织法规制度体系建设，加强党领导与执政的组织基础，具有重要的理论意义与现实指导价值。有规可依、有制可循固然重要，但依规、循制办事更关键，《条例》颁布后应在贯彻实施上下更大功夫。各级党委(党组)、党员领导干部、全体党员必须正确理解和把握《条例》的精神实质与主要内容，认真贯彻、严格执行、全面落实《条例》中的各项规定，将新时代党支部工作法规制度建设不断推向前进。
第一，加强党支部工作试行条例的宣传教育。深入开展《条例》的学习宣传工作是各级党组织的重要任务。各级党组织应以“不忘初心、牢记使命”主题教育及专题学习研讨活动、集中培训活动为依托，利用多样化的传播媒介，结合传统媒体与新媒体的优势，拓宽学习教育平台，采取多种学习教育手段，加大宣传解读力度，使广大党员树立崇规、遵规意识，督促各党支部深入领会并全面掌握《条例》的内容与重要意义，提高思想认识与政治觉悟。
第二，强化各级党组织的执规意识，压实党支部工作试行条例的执规责任。各级党委(党组)肩负抓党支部建设的主体责任，党委组织部门担负党支部建设具体责任，党支部书记是主持党支部全面工作的第一责任人。《条例》对这些责任主体的职权、职责作出明确规定，既赋了权，也明了责。必须进一步压实党支部工作试行条例的执规责任，压紧党支部建设工作责任链条，切实抓好职责范围内的领导、组织、推进等工作。将履行执规责任情况纳入评议考核内容，对履行执规责任不力的情况进行监督检查与严肃问责。
第三，提高党支部工作试行条例的执规能力和底气。党员领导干部应当积极主动参加支部生活，敢于担当、勇于负责，以上率下、以身作则，带头严格执行、公正执行、规范执行《条例》。要采取有效措施，抓好党员领导干部和支部委员的培训工作，提高党员干部和支委抓好党支部工作的能力，增强推动党支部建设的本领，提升贯彻落实《条例》的执行力与底气。
第四，加强对党支部工作试行条例实施情况的监督检查。习近平总书记指出：“要加强监督检查，落实监督制度，用监督传递压力，用压力推动落实。”[14]贯彻落实《条例》是各级党组织的重要任务。必须采取长效措施，结合《条例》在抓好党支部建设责任方面的相关规定以及中央组织部对抓好《条例》贯彻落实的具体部署，进一步加大监督检查力度，强化责任追究。建立健全党支部工作法规制度执行检查责任制和常态化制度，同时发挥群众监督和舆论监督的作用，以确保《条例》的各项规定在党支部工作中落到实处、见到实效。
注释：
① 从国际共产主义运动史来看，各民族国家范围内共产党组织都是共产国际的一个支部。1920年7月共产国际第二次代表大会通过的《共产国际章程》规定“共产国际必须是一个独一无二的世界性的共产党，在各国进行工作的党只是它的独立支部而已”(参见：《共产国际与中国革命资料选辑(1919—1924)》，人民出版社，1985年，第54页)。而就某一个民族国家范围来看，随着党员人数增加、组织规模扩大，共产党组织又会建立各级党组织，支部是党组织体系的基本单位。中国共产党在建党时作为共产国际的一个支部，在一些地区先建立共产主义小组，然后于1921年建立中国共产党的组织，再在各地设立党的地方执行委员会和党支部。根据一大党纲和二大至六大党章规定，中国共产党为共产国际支部。其中1928年7月中国共产党通过的《中国共产党章程》第一章规定“中国共产党为共产国际之一部分，命名为中国共产党，为共产国际支部”(参见：《中国共产党历次党章汇编(1921—2002)》，中国方正出版社，2006年2月第1版，第81页)。
② 参见：新华社2018年8月7日报道，标题为《广东高院终审裁定：陆丰“毒品村”原支书蔡东家被判死刑》。
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[10] 习近平.建设宏大高素质干部队伍确保党始终成为坚强领导核心[N].人民日报, 2013-06-30(1).
[11] 推进“两学一做”学习教育常态化制度化[N].人民日报, 2017-03-29(1).
[12] 中共中央政治局召开会议审议《中国共产党支部工作条例(试行)》和《2018-2022年全国干部教育培训规划》[N].《人民日报》, 2018-09-22(1).
[13] 樊得智, 苏奔.新时代加强党支部建设的主要举措[N].学习时报, 2018-11-12(5).
[14] 习近平在中共中央政治局第二十四次集体学习时强调加强反腐倡廉法规制度建设让法规制度的力量充分释放[J].党建, 2015(7): 17-18.
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