【关键词】党内法规;发布;公文;公开;公布;中国共产党;条例;制定;规范性;党规
发布是党内法规制定的最后步骤与实施的起始环节，其科学与否，直接影响党内法规的实施效能。根据《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）第23条的规定，党内法规一般采用中共中央文件、中共中央办公厅文件、中央纪律检查委员会文件、中央各部门文件和省、自治区、直辖市党委文件、党委办公厅文件的形式发布。在党规实践中，一般采取“通知”的公文形式发布党内法规。例如为了发布《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》，中共中央纪律检查委员会印发了《关于〈中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例〉的通知》（中纪发〔1993〕8号）。以“通知”方式发布党内法规可在一定程度上强化党内法规发布的规范性、公开性，有利于党内法规的实施与遵守，但也存在识别度不高、公开性不足、权威性不强等固有缺陷。为此，应借鉴国家立法的成熟经验，采取“令”的形式公布党内法规。
有利于党内法规的识别
党的制度文本包括党内法规与党内规范性文件，目前两者均以“通知”的形式发布，从而造成了党规实践中的“混同”现象。例如《党政领导干部职务任期暂行规定》是党内法规，以中共中央办公厅“通知”（中办发〔2006〕19号）的形式发布，《关于加强党员经常性教育的意见》是党内规范性文件，也是以中共中央办公厅“通知”（中办发〔2011〕21号）的形式发布。两者制定主体相同、发文形式相同，如果不是专家学者，则难以对之进行有效识别。
国家法治体系也存在法律法规与规范性文件两种形式，但两者的发布形式不同，不存在识别的难题。规范性文件一般采取“通知”“决定”“报告”等方式公布，例如《国务院办公厅关于开展生态环境保护法规、规章、规范性文件清理工作的通知》（国办发〔2018〕87号）。国家法律采取“令”的方式公布。根据《立法法》第25条和第44条的规定，全国人民代表大会及其常委会通过的法律由“国家主席签署主席令予以公布”。根据《行政法规制定程序条例》第27条的规定，行政法规“报请总理签署国务院令公布施行”。根据《规章制定程序条例》第29条的规定，规章“报请本部门首长或者省长、自治区主席、市长签署命令予以公布”。如此可见，“令”是国家法律的特殊发布形式，其为普通民众识别国家法律提供了一个操作可行的形式标准。例如《建设工程安全生产管理条例》是以“国务院令”（第393号）的形式发布，普通民众一眼就可认定其是“行政法规”。同理，如果党内法规采取“令”的形式公布，就能有效解决党内法规与党内规范性文件“混同”现象。
有利于保障党内法规的公开
党内法规作为中国特色法治体系的组成部分，作为“法”的一种，其应当遵循法治的普遍原则，具有公开性。为此，《制定条例》第23条规定：“党内法规经批准后一般应当公开发布”，确定了“公开为原则、不公开为例外”的发布原则，有效打破了党内法规“不公开发布的多，公开发布的少”的传统格局，但以“通知”作为党内法规的发布形式，不可避免会带有“制度残留”的痕迹，存在公开不够的问题。“通知”作为党政公文的一种，其印发范围、保密级别都有严格的管理规定。所以“通知”在发布之前需要确定密级，要设定党内法规的发布范围，不利于党内法规的及时公开，从而导致一些很重要的党内法规只能“待在深闺人未知”。
例如《中国共产党党内法规解释工作规定》对党内法规解释的基本原则与重要程序作出了规定，本应全面公开，但没有公开发布，从而造成了党规研究与党规实践的诸多不便。
如果采取“令”的方式公布党内法规，则能有效解决上述问题。一方面，相对于“通知”的内部性，“令”的适用范围为“公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员”，具有“对外”的特征，有利于党内法规的全面公开。另一方面，“令”具有密级豁免权。根据《党政机关公文处理工作条例》第八条规定，党政机关公文共有15种，其中“通知”采用“发布”方式，为公文的密级设定预留了空间，但“令”“公告”采用“公布”的方式，必须广而告之，让普通民众知晓。公布与发布虽然只有一字之差，但效果截然不同。因此，以“令”的形式公布党内法规，就能有效规避“通知”的密级限制，真正实现党内法规的全面公开。
有利于维护党内法规的权威
“权威”一词源于拉丁文，意为尊严、力量和权力，在实践中，权威往往指人们自愿认可的，具有正当性的权力。以“令”的方式发布有利于维护党内法规的权威，具体表现在两个方面：第一，党内法规权威不仅来自于党组织内部的拥护与共识，还来源于大众的认同与服从。如果党内法规不公开，或者公开不够，不为普通大众所知，党内法规的权威性也就无从谈起。因此，以“令”的形式公布党内法规，对党内法规权威性的维护作用是不言而喻的。第二，有利于加强党内法规的形式正当性。党内法规作为法的一种，其不仅要具备实质正当性，也要具有形式正当性，具有规定的、独特的外在表现形式。现行“通知”的发布方式不为党内法规所独有，它普遍运用于机关内部的公文转批、转发，此种不同公文的混用现象显然不利于维护党内法规的权威。以“令”的形式发布党内法规，不但能有效避免上述“高低混用”的现象，还能保持党内法规与国家法律在公布方式上的协调一致，彰显出党内法规在国家法治体系中的应有地位，极大提升党内法规的权威性。
综上，可对《制定条例》第23条进行如下修改：第一，要求“党内法规由制定主体主要领导签署命令予以公布”；第二，将“党内法规经批准后一般应当公开发布”修改为“党内法规经批准后应当公开发布”。此外，还应对《党政机关公文处理工作条例》第八条进行配套修改，将“令”的适用范围扩大至“行政法规、规章以及党内法规”。
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