【摘 要】正确认识和处理党内法规和国家法律的关系，是全面推进依法治国和依规治党的前提。把握党内法规区别于国家法律的主要特征, 完善以党章为核心的党内法规体系和以宪法为核心的国家法律体系，实现党内法规和国家法律的衔接和共治,将依规治党和依法治国更好地统一起来,是建设中国特色社会主义法治体系的必然要求。
【关键词】中国共产党党内法规 依规治党 国家法律 依法治国
【作者简介】李斌雄，武汉大学党内法规研究中心、廉政研究中心、马克思主义学院教授、博士生导师；廖凯，武汉大学党内法规研究中心、马克思主义学院在职博士研究生。
文章刊于《思想理论教育》2019年第6期
党的十八届四中全会指出:“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。”[[1]]这是中国共产党在深刻总结人类政治文明发展规律和社会主义法治建设规律的基础上所作出的重大判断。新时代全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家，必须完善以宪法为核心的国家法律体系和以党章为核心的党内法规体系，把依法治国和依规治党有机统一起来。这两者的有机统一，离不开正确认识和处理党内法规和国家法律的关系，厘清两者性质上的差异和效力边界上的不同，使国家法律和党内法规在行为规范上界限清晰，适用上紧密衔接，让两者紧密地统一在中国特色社会主义的法治体系之中。
一、党内法规区别于国家法律的主要特征
“中国共产党的党内法规是一个历史地形成的概念，也是一个在党的领导和党的建设实践中不断完善的概念。”[[2]]《中国共产党党内法规制定条例》规定：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”[[3]]能称之为党内法规的党内规章制度共有七种，即：“党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。”[[4]]从这个规定中我们可以看到，党内法规在制定主体、形式特征和规范对象、内容上和国家法律都有区别。党内法规是党的意志的制度化，党内法规的制定必须经过党内一定层级的组织，以保证所制定的党内法规充分体现党的意志，维护党的制度体系的统一性、权威性和实用性。国家法律则是国家制定或认可，由国家强制力保证实施的，以规定当事人权利和义务为主要内容的具有普遍约束力的社会规范。从规范的角度看，这两者的区别在于：党内法规是党的自治性规范，只能在党组织及其党员中发挥作用，对于违反党内法规的相关组织和党员，只能通过党的内部处罚措施予以处理。而国家法律是国家强制性规范，所有组织和个人都必须遵守，如若违反国家法律，则会承担相应的法律责任。从属性上分析，党内法规和国家法律主要存在以下几个区别。
（一）党内法规具有鲜明的政治性和组织性
政党是阶级的政治组织，不是一般的社会团体，也不是一般的政治团体。中国共产党的党内法规属于马克思主义政党的法规制度，不是一般社会团体或政治团体的“软法”。毛泽东指出：“政党就是一种社会，是一种政治的社会。政治社会的第一类就是党派。党是阶级的组织。”[[5]]邓小平在党的八大作修改党章的报告时指出：“党是阶级组织的最高形式。”[[6]]在中国工人阶级的各种组织形式中，中国共产党是中国工人阶级的先锋队和最高组织形式，这是对中国共产党的本质和领导作用的定位。习近平指出：“历史经验表明，我们党作为马克思主义政党，必须旗帜鲜明讲政治，严肃认真开展党内政治生活。”[[7]]党的性质决定党内法规制度的性质，中国共产党的马克思主义政党性质决定了党内法规的马克思主义政治性。因此，党内法规制度具有鲜明的政治性。例如，中国共产党章程是党内根本大法，是所有党内法规之母，是党内法规制定和执行的根本依据，党章的总纲和条文就具有鲜明的政治性。同时，党内法规是党组织所制定的行为规范，体现了党组织的意图，是党组织集体决策的产物，也依靠党组织的决定和意志来贯彻执行。因此，党内法规制度具有组织性，是党组织“公意”的行为规范形式。党内法规制度政治性和组织性的统一，是中国工人阶级的先进性、组织纪律性和大公无私性、纯洁性的制度体现。只有科学把握党内法规的政治性和组织性的统一，才能从本质上把握党内法规制度不同于国家法律的独特性质。
（二）党内法规具有历史的先进性和纯洁性
按照马克思主义政党的领导原理，“无产阶级是不能靠其自发的斗争取得胜利的，它必须在先进的无产阶级政党的指引和领导下才能前进。”[[8]]中国共产党作为中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队，肩负着领导中国人民实现中华民族伟大复兴的历史使命。要实现这个历史使命，中国共产党必须永葆先进性和纯洁性。不仅如此，列宁还指出，工人阶级政党“还要做得使其余一切部队都能看到并且不能不承认我们确实是走在前面”[[9]]，否则就会被其他政党所代替。中国共产党的先进性和纯洁性体现在有马克思主义中国化的先进思想理论为指导，体现在代表先进生产力的发展要求和先进文化的前进方向，体现为实现共产主义的最高理想而奋斗，而又不谋求自己的特殊利益。但党的先进性和纯洁性不是一成不变的，中国共产党要实现中国工人阶级的历史使命，必须不断地推进党的先进性和纯洁性建设，消除影响党的先进性和纯洁性因素，用制度化的方式把党的先进性和纯洁性建设的方式、原则等固定下来，使党始终保持自我革命，始终成为中国特色社会主义的领导核心。由此，党内法规制度就必然会体现党的先进性和纯洁性的历史特点。比如，《中国共产党纪律处分条例》规定，应受到纪律处分的情形包括违反社会主义道德，国家法律则不可能对违反道德的行为作出处罚，这就体现了党内法规的先进性和纯洁性。此外，党内法规的先进性和纯洁性还体现在，党员即使犯罪情节轻微，根据刑法和刑事诉讼法可以不予起诉或者免于刑事处罚的，也要给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分；党员领导干部不仅对自己要严格要求，还要搞好家风建设。否则，对配偶和子女失管失教，也要被追究党纪责任。类似的规定在党内法规中还有很多，这都体现了党内法规比国家法律要求的更严，就是因为党内法规具有先进性和纯洁性的特点。
（三）党内法规具有严格的约束力和纪律性
马克思主义政党必须具有极为严格的纪律性。对于这一点，马克思指出：“我们现在必须绝对保持党的纪律，否则将一事无成。”[[10]]中国共产党是用铁的纪律组织起来的马克思主义政党。党成立之时，中国处于半殖民地半封建社会，党员的构成主要是工人和农民，在组织和纪律上较为松散，亟需用严格的纪律将全体党员团结起来，形成组织严密的、充满战斗力的政治组织。实际上，在党内法规制度体系中纪律性体现的十分明显。党的十八大以后，中共中央的大量文件和习近平总书记的重要讲话中都强调要严格党规党纪，在这些文件和讲话中党规和党纪往往是放在一起使用的，这在一定程度上体现了党内法规的纪律性。从党内法规的发展史上看，党内法规从诞生之日起，就体现出强烈的约束力和纪律性。党的二大上制定了党的首部党章，从某种意义上讲，这部党章也可以说是一部党纪，因为该部党章专设了纪律一章，并且用了整部党章近三分之一的字数对党的纪律加以规定。因为纪律严明是马克思主义政党的本质属性，也是中国共产党不断从胜利走向胜利的经验和保证，因此在中国共产党制定的各类党内法规之中都必然特别强调党的纪律，使党内法规体现出强烈的约束力和纪律性。
（四）党内法规具有相对的独立性和自治性
马克思主义政党作为工人阶级的最高政治组织，为了完成相应的政治目标，执掌国家政权，必须有相应的纪律和内部规范。马克思主义政党内部制度体现了马克思主义政党组织的相对独立性和自治性。有的学者认为，政党组织与经济组织、文化组织等其他组织并无根本差别，相应地，党规与其他组织在自治功能上也没有本质差异。[[11]]这种说法道出了党规的自治属性。毕竟马克思主义政党这种工人阶级的政治组织必须有一定的政治纲领，这种政治纲领体现在党内法规上面就是党内的自治性。即党内法规在不与国家法律抵触的前提下，为适应管党治党的需要，需要将党的政治纲领体现出来。但党的政治纲领是服从党所代表的阶级利益和意志的。党所代表的阶级利益和意志体现在成文的规定和制度之中，就表现出了党内法规的自治性。需要注意的是，按照马克思主义政党政治运行的一般规律，无论是执政党或参政党，其自治性是有条件的，这种条件表现为不得违反中国共产党领导人民所制定的国家法律。这种不违反并不是说党内法规必须和国家法律一样，而是在遵循国家宪法法律规定的前提下，对党组织和党员的权利义务等方面做出进一步的细化规定，或是做出比法律更严格的规定。
二、党内法规和国家法律的共治关系
党的十八大以来，党从“四个全面”战略布局的高度推进全面依法治国和全面从严治党，开启了中国特色社会主义法治建设的新篇章。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。“中国特色社会主义法治道路，本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现。”[[12]]走中国特色社会主义法治道路，必须把党的领导摆在更重要的位置，依据党内法规从严管党治党，把党建设成为中国特色社会主义的坚强领导核心。从这个意义上讲，党内法规和国家法律在党全面推进依法治国和依规治党的道路上是有机统一的共治关系，这种共治关系具体表现在以下几个方面。
（一）党内法规对国家法律实施的促进作用
国家法律是党领导人民通过履行严格的法定程序制定的，法律制定的过程中，党可以通过法定的途径将自己的主张融入国家法律草案之中，草案一经通过成为国家法律后，党就和其他组织和个人一样，严格根据法律的规定活动。有些人提出“党大还是法大”的伪命题，这是故意混淆党的领导和依法治国的关系。党内法规明确规定，党必须在国家法律的范围内活动，要求党员和党组织模范地遵守国家法律。例如，党章明确规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法......协调一致的工作。”强调党员必须“自觉遵守党的纪律，模范遵守国家的法律法规”。甚至在某些方面，为体现党的工人阶级先锋队的性质，党内法规的规定比国家法律要严厉得多，使党员在违法之前就已经触犯党内法规，通过党内法规对党员的规制和惩处，避免了党员和党组织触犯国家法律。从这个意义上讲，党内法规实际上为全体党组织和党员充当了触犯国法的安全垫。通过党这个先锋队的组织带头遵守法律做示范，影响广大人民群众更好的遵守国家法律，促进国家法律的实施。
（二）党内法规对国家法律实施的保障作用
“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”[[13]]国家法律的推进和实施离不开一支高效的法律实施队伍。在我国，法律实施队伍包括在立法机关从事立法工作的人员，在司法机关从事司法工作的人员，在行政执法机关从事行政执法工作的人员。这些人员无一例外都是国家公职人员，而且绝大多数都是党员。据统计，“在我国，80%的公务员、95%以上的领导干部都是共产党员。”[[14]]通过党内法规发挥制度威力，使全体党员都具有过硬的思想政治素质和忠诚的政治信仰，保证了我国法律实施队伍的高素质，为国家法律的顺利实施提供了坚强的保障。例如，党内法规要求党员具有坚定的理想信念，增强中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，真正把党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来，坚定不移地走中国特色社会主义法治道路。同时，党内法规可以直接要求党员干部贯彻党的群众路线，真正做到法律的实施以人民为中心，密切国家法律和人民群众的联系，保证法治实施的人民性。
（三）党内法规有利于实现党对国家法治的领导
马克思主义政党学说认为，伟大的梦想必须有先进的工人阶级政党的领导才能得到实现。习近平也指出：“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之意。”[[15]]这些重要论述都说明了党的领导对于社会主义法治和国家法律的极端重要性。坚持和加强党的领导，必须从严治党，依规治党，保证党中央对政法工作实施绝对领导，决定政法工作大政方针、决策部署、事关政法工作全局和长远发展的重大举措，管理政法工作中央事权和由中央负责的重大事项。坚决捍卫党的领导和中国特色社会主义制度，维护宪法法律权威，支持政法单位依法履行职责，保证司法机关依法独立公正行使职权，确保政法队伍全面正确履行中国特色社会主义事业建设者、捍卫者的使命。党的领导和社会主义法治是一致的。只有坚持党的领导，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活制度化、法治化才能有序推进。
三、将依规治党和依法治国更好地统一起来
全面依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设中国特色社会主义法治国家。其中，社会主义法治体系既是目标，也是建设法治国家的必要手段。建设完善的中国特色社会主义法治体系，在立法、执法、司法和守法等多个层面要形成合力。具体说来，在立法和立规方面，要始终把党的领导贯穿其中，使国家法律和党内法规体现工人阶级的意志。在执法方面，要正确严格地适用好党内法规和国家法律，使两类规则始终保持同向发力，搞好协同。在司法方面，要注意把党内法规和国家法律两把尺子衔接起来，避免在对违纪违法行为的处置上党纪和国法互相替代现象的发生。
（一）在立法上保障党内法规与国家法律的一致性
立法是依法治国的首要环节，立规是依规治党的首要环节。只有所立的国家法律和党内法规属于良法、良规才能在执法、司法和守法过程中得到善治。这就要求在立法阶段，国家法律和党内法规不能出现相互抵触的现象，做到既不缺位也不越位。在国家立法上，要确保党对立法工作的领导，使党和人民的意志经过法定的程序上升为国家法律，通过立法实现党的全面领导。在立法的过程中，要特别注意“度”的把握，使所制定的国家法律既能满足党治国理政，实现对全社会的政治领导的要求，又要使所创制的国家法律能为全体公民、法人和组织所接受。同时，在立法过程中，对于已由国家法律所规定的事项，党内法规要及时地做出立、改、废，保证党内法规和国家法律的一致性。在党内立规时，要特别注意党内法规不能违反国家法律的有关规定。基于党内自治的原则，党内法规可以依据国家宪法法律的规定做出补充规定和特别要求，实现党规严于国法，但这些补充规定和特别要求不能违反法律的保留原则。党因为治国理政方面政策的调整，需要对国家法律和党内法规进行立改废时，需根据法定程序对国家法律予以修改后，在国家法律允许的范围内对党内法规进行相应的修改。
（二）在实施过程中保障党内法规与国家法律贯通
国家法律一经制定，党的政治诉求就内化到法律规定之中，法律的实施过程实际上就是党的政治主张的实现过程。在法律的实施过程中，党内法规和国家法律必须贯通起来，这是党内法规和国家法律的一致性在法律实施过程中的体现。具体说来，就是要在依规治党过程中做到纪在法前、纪严于法的要求，用党内法规把绝大多数党员管起来，使绝大多数党员都能体现党的先锋队的性质，从而巩固党的执政基础。对于严重违反党的纪律，触犯国家法律的党员干部，要区分情况予以处理。对于一般行政违法的案件，行政执法机关在办理相关案件时，应在处理违法行为的同时，将党员违法的相关资料及时移送有权党组织，以及时对违法党员给予党纪处分，避免出现国法都触犯了，还逍遥党纪之外的情况出现。对于涉嫌犯罪的党员，党组织应当根据司法机关的生效判决给予相应的党纪处分，不能出现“带着党籍蹲监狱”的情况。值得注意的是，纪检监察机关办理的职务犯罪案件，对于需要移送司法案件，一般在移送检察机关审查起诉前，给予相应的党纪处分，以体现纪在法前。
（三）用党内法规保障司法公正
司法是社会主义法治的重要环节，也是国家法律适用的重要领域。司法活动和人民群众的切身利益直接相关，在一些统计调查中，群众对司法不公现象反映强烈。究其原因，主要是司法执法不规范、少数司法人员贪污腐败。各级党组织和领导干部要支持政法单位开展工作，支持司法机关依法独立公正行使职权。支持司法机关依法独立公正行使职权，固然要在国家法律的层面进行相应的改革，完善司法责任制，推进诉讼制度改革。根据我国司法人员的结构特点，如果没有党内法规对领导干部和全体党员进行政治纪律的规范要求，真正把干预司法的权力关进制度的笼子，依法独立行使司法权只会是一句空话。2015年3月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究的规定》，明确规定禁止领导干部干预司法活动，对于干预司法活动的领导干部明确规定要给予处分，有力地防止了权力对司法活动的干预。同时，中央政法委还印发了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，明确禁止司法机关内部人员过问案件，干预案件的办理。对于司法机关内部人员出现过问案件办理等违法违规行为的，明确规定由纪检监察部门查处，并给予相应的处分。
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