中心专家：法治建设应成为地方党政班子的“一把手工程”

中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，武汉大学党内法规研究中心专家针对规定的精神、原则和主要内容，从理论角度进行了解读。

全面依法治国背景下，地方党政班子对于法治建设起着重要作用。专家认为，根据近日印发的《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》（以下简称《规定》），法治建设应当成为地方党政班子的“一把手工程”。

地方发展“唯GDP论”成为过去式

“党政主要负责人的态度在一定程度上决定了地方法治政府建设的水平。”武汉大学党内法规研究中心副主任、法学院教授祝捷认为，法治建设是地方发展的重要组成部分，《规定》将其上升至党政主要负责人作为第一责任人履职的高度，是希望通过责任约束机制，推动地方党政领导班子更加重视法治建设。

在武汉大学党内法规研究中心副主任、马克思主义学院教授李斌雄看来，现实情况是，在制定实施地区发展总体规划和年度工作计划过程中，一些地方和部门主要负责人中“一手硬、一手软”的状况普遍存在——抓经济发展这一手比较硬，抓法治建设和党的建设这一手比较软。

他表示，党的十八大以来，这种状况虽然有所转变，但有些主要负责人的政绩观还没有根本转变，有的习惯性思维方式和行为方式还比较顽固，要真正转变到运用法治思维和法治方式的轨道上来还比较艰难，需要有一个过程。

对此，祝捷同样认为，法治建设与经济建设不同，经济建设成果看得见、摸得着，还有数据可以进行比较；法治建设却是难以量化的，也很难在一任两任领导班子的任期内取得突出成绩。“这就导致有些地方党政负责人认为经济建设是看得见的、是好抓的，法治建设则不然。”

因此，《规定》在明确党委主要负责人的职责时，首先就要求，党委主要负责人在推进法治建设中应当充分发挥党委在推进本地区法治建设中的领导核心作用，定期听取有关工作汇报，及时研究解决有关重大问题，将法治建设纳入地区发展总体规划和年度工作计划，与经济社会发展同部署、同推进、同督促、同考核、同奖惩。

“法治建设也是党政领导班子的责任所在，也要强化责任约束和激励。”祝捷说，《规定》的出台有利于进一步突破过去“以GDP论英雄”的桎梏，推动地方法治建设进程。

向干预司法、插手具体案件说“不”

厘清党委政府与司法机关的关系，向来是维护司法公正的重要环节。

《规定》要求，党政主要负责人应当坚持宪法法律至上，反对以言代法、以权压法、徇私枉法。在党委主要负责人的职责中，《规定》再次重申，党委主要负责人应当支持本级人大、政府、政协、法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作，督促领导班子其他成员和下级党政主要负责人依法办事，不得违规干预司法活动、插手具体案件处理。

“长期以来，个别领导干部、内外部人员‘批条子’、‘打招呼’等不正之风影响了法官、检察官依法独立办案，损害了司法公信力，但难以对这些行为进行有效监督和追责。”武汉大学党内法规研究中心学术委员会委员、华中师范大学法学院教授孙大雄认为，此次《规定》与今年7月出台的《保护司法人员依法履行法定职责规定》相互回应，前者从党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责的角度，要求相关人员不得违规干预司法活动、插手具体案件处理，而后者则从保护司法人员依法履职方面对司法人员抵制司法干预作出了规定。

“虽然侧重点有所不同，但目的是一致的，都是落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的重要举措，都是为了预防和禁止党政主要负责人违规干预司法活动、插手具体案件处理，确保司法人员依法独立公正行使审判权和检察权。”孙大雄认为，这些《规定》为法官、检察官依法独立公正行使审判权和检察权提供了完善的制度保障，法官、检察官可以勇敢地向“潜规则”说“不”，可以没有后顾之忧地将违法干预、插手案件的行为“晾晒在阳光下”，从而破除“人治”不当影响，维护法治尊严，真正实现“让审理者裁判”。

与此相关，《规定》还要求，政府主要负责人应自觉维护司法权威，认真落实行政机关出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。

“政府主要负责人出庭应诉制度，多年来一直在呼吁。”武汉大学党内法规研究中心学术委员会副主任委员、法学院教授秦前红指出，政府主要负责人出庭应诉不只是政治上的任务或者道德上的要求，也是其本身的一种法定义务。但这一制度的施行情况目前看来仍不尽如人意，有的政府主要负责人以各种理由推脱出庭，有的干脆拒绝出庭。

“其中一个原因是部分领导人法律意识不足，而关于出庭应诉的规定也还不够完备。”他说，对政府主要负责人出庭应诉的要求不能只停留在通过口号来强调的层面，关于领导人拒绝出庭应诉应承担什么责任、如何问责等问题，还缺乏可操作性的具体规定。

秦前红认为，要解决这个问题，应进一步健全相关制度规范。他建议，如果政府主要负责人不出庭应诉，需要有客观的、可以说明的理由。若没有合理理由，则应对其有相应的处理措施。“例如，可以在媒体上予以公布，或将出庭应诉也纳入绩效考核，作为一种奖惩的依据等。”

让法律顾问“问诊”党政重大决策

梳理《规定》对党政主要负责人列出的责任清单，不难发现，《规定》对党委和政府均提出了落实建立健全法律顾问制度的要求。

《规定》明确，党委主要负责人应当严格依法依规决策，落实党委法律顾问制度、公职律师制度，加强对党委文件、重大决策的合法合规性审查；而政府主要负责人则应当严格执行重大行政决策法定程序，建立健全政府法律顾问制度、公职律师制度，依法制定规章和规范性文件，全面推进政务公开。

法律顾问制度为何如此重要？祝捷认为，法律顾问制度是提高党内法规执行力度的配套措施。

“法律事务涉及各类专业法律知识以及各类规章制度，党政负责人不一定能够全面了解。”祝捷表示，法律顾问制度为党委和政府工作提供法律约束、法律咨询和法律支撑。党委和政府工作时时处处都与法律有关，因此，应当在重大问题、重大决策上听取法律顾问的意见和建议。

他解释说，健全法律顾问制度是党委和政府听取、吸收专家意见的过程。按照中央的部署和要求，法律顾问要实质性地参与到党委和政府的决策中来，凡是重要决策出台、项目建设、合同签订以及规章制度的制定等，都应当有法律顾问的参与。“法律顾问不是‘有顾才问’，而是要时时刻刻发挥作用，不仅为党委、政府提供咨询，也起到督促和监督的作用。”

为进一步发挥法律顾问制度的优势，祝捷建议，党政主要负责人在做重大决策时，需规定应当有专家意见作为支撑，否则不能确定为最终决定。此外，领导干部要真正树立起法治意识，不要将合法性审查作为一种负担，而要将其看作是维护当地党委政府依法履职的重要途径，也是进行社会治理的风险评估和防范机制。

履职情况“年终大考”，不合格的要问责

有权即有责，若党政主要负责人没能履行好推进法治建设第一责任人的职责，要如何处理？

《规定》要求，党政主要负责人应当将履行推进法治建设第一责任人职责情况列入年终述职内容，上级党委应当对下级党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况开展定期检查、专项督查。上级党委应当将下级党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况纳入政绩考核指标体系，作为考察使用干部、推进干部能上能下的重要依据。

“十八届四中全会提出，要提高党员干部法治思维和依法办事能力，明确要求要将法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。”孙大雄说，此次《规定》要求对法治建设履职情况进行年终述职，即是对四中全会决定中有关内容的具体细化和落实。

考核情况应如何反馈落实？孙大雄认为，上级党组织和党委组织部门根据年终述职制度和政绩考核结果，在党政干部选拔任用工作中，要把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。

此外，根据《规定》，党政主要负责人不履行或者不正确履行推进法治建设第一责任人职责的，还应当依照《中国共产党问责条例》等有关党内法规和国家法律法规予以问责。

“例如地方党委制定的红头文件如果明显与宪法和上位法律法规的原则、精神和具体内容相抵触，或者与党章和其他党内法规的原则、精神和具体内容相抵触的，就要进行问责。”孙大雄进一步解释说，党委主要负责人在重大决策中违反法定职权和法定程序；政府主要负责人违法行政、不作为或乱作为，造成恶劣社会影响和重大损失；政府主要负责人所在机构和部门拒绝出庭应诉、阻扰和非法干预法院受理行政案件、或者不执行法院生效裁判等情形，都应当问责。

（2016年12月21日）