梁君瑜：论党务信息的认定与公开 ——以司法裁判为中心的考察

本文发表于《党内法规研究》2023年第2期党内法规制度建设专栏，因篇幅限制，注释省略。

作者简介：梁君瑜，武汉大学法学院副教授。

摘　要：《中国共产党党务公开条例（试行）》仅对党组织“主动公开”党务信息的程序及方式作出规范，却未出现公民、法人或其他组织“依申请公开”的相关规定。因公民、法人或其他组织申请公开党务信息的权限存疑、相关程序阙如、纠纷化解渠道不明，实践中，频繁出现借助《政府信息公开条例》的制度框架来申请党务信息公开之现象。在党务信息公开行政诉讼中，尽管地方法院不乏对实质标准的探索，但最高人民法院倾向于采取以发文字号、制作主体为判断指针的形式标准来认定党务信息，形成了以发文字号标准为主、以主体标准为补充且偶尔回避信息属性认定的司法立场。由最高人民法院的相关案例观之，党务信息的公开存在两种路径：一是认可党务属性与行政属性可能兼容，在此基础上直接适用《政府信息公开条例》实现党务信息公开；二是借助《政府信息公开条例》中的媒介条款，同时结合党内法规中关于党务信息公开的职责条款，间接实现党务信息的依申请公开。

关键词：党务信息；认定标准；党务信息公开；媒介条款；司法裁判

一、问题的提出

中共中央印发的《中国共产党党务公开条例（试行）》（以下简称《党务公开条例》）第4条第3项强调，“注重党务公开与政务公开等的衔接联动”。据此，“党务公开/政务公开”是呈现并列关系的一组概念。对于政务公开问题，可依托以《政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）为中心所搭建的规范体系来解决，同时，伴随《政府信息公开信息处理费管理办法》《司法部关于审理政府信息公开行政复议案件若干问题的指导意见》《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称《信息公开行政案件规定》）等规范性文件、司法解释的出台，政务公开的申请、处理程序及相关纠纷的化解均已步入法治化轨道。相比而言，对于党务公开问题，《党务公开条例》虽就公开的内容、范围、程序、方式、监督与追责等予以明确，但仍存在手段与目标不匹配的缺憾。详言之，该条例第2条将“党务公开”界定为“党的组织将其实施党的领导活动、加强党的建设工作的有关事务，按规定在党内或者向党外公开”。其中，作为目标之一的“向党外公开”在受众范围上与《信息公开条例》中的政务公开基本保持一致。但在实现该目标的手段方面，《党务公开条例》仅对党组织“主动公开”党务信息之程序及方式作出规范，未出现公民、法人或其他组织“依申请公开”的相关规定。因公民、法人或其他组织申请公开党务信息的权限存疑、相关程序阙如、纠纷化解渠道不明，实践中，频繁涌现出借助《信息公开条例》的制度框架来申请党务信息公开之现象。

通过观察最高人民法院（以下简称最高院）审理的党务信息公开行政案件，可以发现，最高院原则上反对借助《信息公开条例》来申请党务信息公开，但也存在例外。这种例外表现为，将2019年修订后的《信息公开条例》第20条第15项中的“国家有关规定”理解为包含党内法规，同时，结合党内法规中关于党务信息公开的职责条款，允许依托《信息公开条例》来实现党务信息的依申请公开。面对最高院的实践，亟待思考以下问题。其一，何为“党务信息”，即我国法院究竟是在“党务/政务”的实质性区分之下作出判断，抑或仅从发文字号（以下简称文号）、制作主体等形式标准上加以甄别。其二，党务信息与政府信息存在何种关系：若与政府信息是泾渭分明的并列关系，则只能以《信息公开条例》第20条第15项中的“国家有关规定”为媒介、依托信息公开的行政复议与行政诉讼渠道来实现例外公开；若与政府信息不是非此即彼的关系，则在兼具政府信息属性的范围内且不涉及《信息公开条例》中不予公开情形的党务信息均可实现直接公开，无须借助上述媒介条款。其三，在运用媒介条款时，须结合党内法规中关于党务信息公开的职责条款，那么随之而来的疑问是，党内法规能否作为行政审判的依据以及如何判断上述职责条款。本文旨在解决以上问题。

二、党务信息的认定：形式标准抑或实质标准？

《党务公开条例》第16条第3款、第17条第2款出现了“党务信息”的概念，但均未就其含义及范围作出规定。学界在党务信息的认定标准上，出现了形式标准与实质标准之争。地方法院虽有采取实质标准的探索，但最高院一直坚守形式标准。

（一）党务信息认定的学理分歧

1.形式标准之立场

学界在运用形式标准来认定党务信息时，常采取以下两种方法：其一，参照《信息公开条例》中“政府信息”的概念构造来定义“党务信息”；其二，纯粹从文号、制作主体等方面判定所发布之信息是否属于党务信息，而不深究信息涉及的内容。

就第一种认定方法而言，鉴于《信息公开条例》第2条将政府信息界定为“行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，故有观点套用该句式，将党务信息界定为“党的各级组织在履行职责过程中制作、获取形成的，以一定形式记录、保存的信息”。在我国，面对“政府信息的源头往往是执政党的党务信息”这一现实，上述认定方法使党务信息与政府信息具备了作为“拟公开信息”的共性，即必须是由被申请机关制作或获取的且以一定形式记录或保存的信息，而排除不存在的或由其他机关保存之信息以及须被申请机关进一步加工、分析才能形成之信息。但是，此种认定方法未厘清“党务”与“政务”的分野，即未能解答“履行职责过程中”与“履行行政管理职能过程中”的实质区别何在。由于该方法所能提供的关乎党务信息与政府信息的清晰差别，仅为“党的各级组织”与“行政机关”之差别，故仍属形式标准的范畴。

就第二种认定方法而言，党务信息即党组织制作、发布的信息，通常可借助文号来判断。相应的观点指出，党务信息包括使用党委文号发布的各类文件，以及虽未使用文号但由党委部门制作的其他信息。申言之，对于使用党委文号的文件，即便为党政联合发文，其文件的抬头、标题和发文机关署名中均包括党委和政府，也不影响其党务信息属性。对于没有文号的文件，则须满足制作主体的“纯化”——仅限于党组织。这种认定方法包含双层结构：一是针对有文号的情形，采取扩大化的形式标准，亦即将党务信息作为党政联合发文的上位概念，只要文号为党委文号，哪怕制作主体包含了行政机关，该文件的政府信息属性仍被掩盖；二是针对没有文号的情形，采取一般的形式标准即可。

2.实质标准之立场

学界在运用实质标准来认定党务信息时，同样存在两种常用方法：其一，运用示例手法，归纳党务信息的实质内容，至于信息的制作主体是否为党组织，并非关键；其二，以党政联合发文为例，主张形式标准会导致信息的行政属性被党务属性吸收，故应引入实质标准。

就第一种认定方法而言，其与《党务公开条例》存在某种程度的契合。尽管该条例未直接界定“党务信息”，但从第2条可知，“党务”意指党组织“实施党的领导活动、加强党的建设工作的有关事务”。换言之，“与实施党的领导活动、加强党的建设工作有关”乃是认定党务信息的实质标准。鉴于上述条文较笼统，有观点尝试将党务区分为静态党务与动态党务，并认为二者分别指代“党务信息”与“党的会议、党的活动”。其中，党务信息包括“党的组织、机构、职能，党的领导干部的分工、权限与责任，党的工作制度、活动程序、党内法规和其他规范性文件等信息”。由于这种认定方法不拘泥于文号，似乎也就不否认党组织以外的其他主体也可以制作党务信息，但其依旧未直面“党务”与“政务”的实质区分问题，故而采取的是与形式标准类似的回避态度。

就第二种认定方法而言，其并非对形式标准的全盘否定，而是对“党政联合发文因采用党委文号发布而通常不被认为是政府信息”这一现象提出质疑。相应的观点指出，涉及公共管理职责的党政联合发文会影响非党组织及党外群众的权利，而党政联合发文往往以作为主办机关的党委之文号来制发。在此背景下，仅以文号来认定信息的属性，可能诱使行政机关主动联合同级党组织并以后者之文号发文，以此达到将不愿公开的政府信息转化为党务信息，进而规避行政规范性文件备案审查、信息公开行政复议及行政诉讼之目的，故有必要在文号这一形式标准的基础上，适当引入实质标准。有观点指出，实质标准的核心在于区分“党务”与“政务”，而这具体指向的是对政府信息职责要素中“行政”属性的识别；可资使用的方法是以党政联合发文信息对行政管理事务的穿透程度为标尺，形成从党务一端向政务一端的谱系，当相关信息偏向党务一端时，属党务信息，反之，则属政府信息。

（二）党务信息认定的司法立场

从最高院对“党务/政务”的辨识来看，以形式标准认定党务信息成为主流。与行政属性恰恰相反，党务属性在行政纠纷可诉性、行政规范性文件的备案审查与附带审查、政府信息公开等方面均产生否定效果，即党组织的行为不属于行政诉讼受案范围，不得依托行政规范性文件的备案审查与附带审查机制去处理党组织制定的规范性文件，不得适用《信息公开条例》来公开党务信息。基于此，下文将围绕上述几个方面，对最高院的相关案例进行考察，旨在揭示党务信息认定的司法立场。

1.形式标准中的主要标准与补充标准

形式标准中的文号标准是最高院在认定党务信息时的主要标准，该标准以涉案信息或处理决定存在文号为前提。在王守富诉宿迁市宿城区教育局处理决定案中，法院认为，被诉“宿区教纪〔2014〕17号”处理决定系由宿城区教育局纪委作出，在性质上属党的机构依党内法规对管理对象作出的内部处理行为，而非行政行为。可见，党委文号成为识别党务属性、排除行政属性的标志。类似观点在莫从香诉黔南布依族苗族自治州政府等信息公开及行政复议案中亦有体现，该案的审理法院认为，被申请公开的是“省编办发〔2009〕53号”和“黔南编〔2009〕20号”文件，而以党组织文号印发的信息不属于政府信息。

文号标准除了被用来认定党组织发文的属性外，同样被用于认定党政联合发文的属性。在法院的相关司法实践中，呈现出以文号体现的单一属性排除党政双重属性的态势。在张雄伟诉上海市虹口区政府信息公开案中，法院认为，“虹委办〔2009〕5号”文件系党政联合发文，但其使用的文号为中共上海市虹口区委员会办公室之文号，故不属于政府信息。在郭小兵诉江苏省人民政府信息公开案中，以党委文号发布的党政联合发文被明确置于与党务信息同等的地位，二者均不属于政府信息。详言之，该案的审理法院认为，以中共江苏省委为制定主体并以党委文号制发的党政联合发文，并非行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息，党组织制作的党务信息与党组织制发的党政联合发文一般不适用《信息公开条例》（2007）。在陆惠等诉紫云苗族布依族自治县政府其他行政管理案中，党委文号同样排除党政联合发文的行政属性，本案中的党政联合发文因而不属于在行政诉讼中可被申请附带审查的规范性文件范围。

尽管单位公章也是证明信息制作主体的有力证据，但当加盖行政机关公章的发文仅使用党委文号时，最高院依然倾向于采取文号标准而非文书署名（公章）标准。在王小琍诉江苏省政府行政复议案中，法院认为，涉案文件虽盖有“中国共产党常州市武进区委员会”和“常州市武进区人民政府”的印章，但冠名为“中共常州市武进区委员会文件”且使用的是武进区委文号，故不属于行政规范性文件。换言之，涉案文件没有行政属性，仅具备党务属性。

值得注意的是，当案件中不涉及文号或涉案信息没有文号时，文号标准将无用武之地。此时，最高院往往将形式标准中的主体标准作为认定党务属性的补充标准，即通过行为的作出主体或信息的制定主体是否为党组织，判断是否属于党务信息。在金芳诉杭州市政府等行政争议案中，法院认为，涉案文件系由党委职能部门制作，不适用《信息公开条例》（2007）。在刘应华诉重庆市政府行政复议案中，法院认为，被申请公开信息的制作主体——中共重庆市委机构编制委员会办公室——为党的工作机关，并非政府信息的公开主体。

即便行为内容具备行政属性，主体标准仍可将该属性排除。在石雪章诉萍乡经济技术开发区管委会其他行政行为案中，法院认为：“石雪章因退休待遇问题与经开区管委会党群工作部签订了《停访息诉承诺书》，该承诺书系党委工作部门对信访事项的处理行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”事实上，若这类包含息讼罢访承诺内容的文书系在行政相对人与行政主体之间签订，则属于行政协议，可被纳入行政诉讼的受案范围。由此可见，判定党务的关键不在内容而在形式，即行为的作出主体是否为党组织。

2.实质标准的地方探索及其破产

由上述系列案例可知，形式标准在最高院内部取得了共识性的地位。但在地方法院层面，究竟应否采取形式标准，仍有分歧。在秦新芳诉焦作市政府等信息公开案中，一审法院采取实质标准，认为由中共焦作市委、焦作市政府联合制作的“焦文〔2009〕47号”文件，尽管是以党组织文号印发，但该文件的内容主要涉及行政管理，应属政府信息。二审法院则改采形式标准，认为因涉案文件的文件头和文号是中共焦作市委制发文件的专用标识，据此可认定该文件属党务信息。在董毅敏诉天津市水务局信息公开案中，法院兼采形式标准和实质标准，即从制作主体看，涉案信息系由“天津市水务局党委、水务局”共同制作，不属于由行政机关制作保存的信息；从信息内容看，涉案信息涉及局属事业单位的职工工资管理，属内部人事管理信息，不属于履行行政职责过程中所涉及的信息。

当然，尽管地方法院不乏采取实质标准来认定党务属性的尝试，但在案件进入最高院审理后，形式标准即被重申。在王林生诉周口市政府行政复议案中，一审法院认为“市发〔1983〕20号”文件系党委与政府联合署名，文件抬头为“中共周口市委文件”，属党务信息。二审法院则认为上述文件虽抬头为中共周口市委文件，但落款单位之一为原周口市政府。言下之意，二审法院并不因党委文号的运用而否认该文件的行政属性，似为采用实质标准留有空间。最高院则舍弃实质标准，认为申请公开的是原中共周口市委的文件，不属于政府信息。在李文娟诉财政部信息公开案中，被申请公开的信息是《中纪委专案组委托财政部驻吉林省财政监察专员办事处作出的关于举报鞍山国税局有关问题的核查报告》，两审法院均认为该信息属党务信息：一审法院的理由是该信息“属中央纪委专案组工作信息”，而中纪委的工作是党内纪律检查，可见该院采取了实质标准；二审法院的理由则是该信息属党的相关组织制作的信息，即采取了形式标准。最高院认为涉案信息是行政机关在履行职能过程中，形成的请示报告，属过程性信息。结合《信息公开条例》第16条第2款可知，过程性信息仍属政府信息的范畴。显然，最高院是根据“制作主体”这一形式标准来认定涉案信息之属性的。

实质标准着眼于事务的性质，这本该是认定“党务/政务”最恰当的途径，但最高院多次在案例中表达了对实质标准的舍弃。在魏玉珍诉丹阳市政府等信息公开案中，法院明确以制作主体而非事务性质来判断党务信息，认为：涉案《会议纪要》由中共丹阳市委员会办公室整理而成，原告以其体现的内容属政府职能范围为由，推定其制作主体为丹阳市政府，无事实和法律依据。在赵沛晋诉文成县政府信息公开案中，原审法院认为，县委办公室、县政府办公室《关于印发〈文成县2015年度“清障拔钉”专项行动实施方案〉的通知》，即“文委办发〔2015〕110号”属党务信息。最高院亦认可原审观点。即便“清障拔钉”专项行动涉及征地拆迁问题，属于典型的政务，但法院仍以文号这一形式标准来判断信息属性。类似观点也体现在刘建筑诉泉州市丰泽区政府等信息公开案中，该案的审理法院认为，被申请公开的“〔2009〕5号”《会议纪要》系丰泽区委和区政府联合成立的征地拆迁领导小组作出，因制作主体涉及党的机关，故不适用《信息公开条例》（2007）。其中，“征地拆迁”属于典型的政务，但法院在认定党务信息时未采用实质标准，甚至也未关注信息的文号是否为党委文号，似乎只要有党的机关参与制作，就可以掩盖该信息的行政属性。

3.党务信息认定的回避立场

尽管实质标准的地方探索未得到最高院认可，但形式标准并非最高院认定党务信息的唯一立场。实践中，最高院也可能回避“党务/行政”属性的认定，直接以其他事由驳回当事人的再审申请。在郭厚英诉永州市金洞管理区管委会信访回复案中，被诉的“场党发〔1987〕3号”《通知》系中共金洞林场委员会所作，但法院认定该案不属于行政诉讼受案范围的理由是被诉行为发生在《行政诉讼法》（1989）实施前，并未提及被诉行为因具有党务属性而不可诉。在汤俩伟诉福州市晋安区政府信息公开案中，汤俩伟在申请再审时指出，即使涉案《通知》是党委发布的文件，但党务并非不能公开。法院在审理时回避了《通知》的属性问题，认为《通知》并非晋安区政府制作，亦无证据证明区政府在履行行政管理职能过程中获取并保存了《通知》，故《通知》不属于《信息公开条例》的调整范围。在朱艳丽诉腾冲市政府等信息公开案中，朱艳丽在申请再审时指出，腾冲市政府没有证据能证明涉案的“腾复〔1990〕6号”《批复》属于党务文件。法院在审理时回避了该文件的属性问题，认为朱艳丽对该文件重复申请信息公开并起诉，没有值得保护的诉讼利益。

（三）本文的立场

本文认为，形式标准主要面临三点质疑。第一，形式标准为行政机关通过联合党组织以党委文号发文的方式，规避政府信息公开义务以及逃脱相关的行政复议、行政诉讼提供了便利。当然，对这种负面影响不宜过分夸大，相应的规制安排早已存在。例如，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政机关公文处理工作条例》第17条第1款明确规定：“属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。”因此，针对纯粹的政务事项，若行政机关借助党政联合发文的方式来逃避信息公开，则明显违规。第二，以文号认定信息的属性，可能导致调整同一事务的信息因文号不同而面临相异的命运。《党政机关公文处理工作条例》第9条第4、5项规定，发文机关标志可使用该机关的全称或规范化简称，也可在上述称谓后加“文件”二字组成，联合行文时，发文机关标志可并用联合发文机关名称，也可单独用主办机关名称；发文字号由发文机关代字、年份、发文顺序号组成，联合行文时，使用主办机关的发文字号。由此可知，党政联合发文的发文机关标志具有可选性，但如何选择，并无既定标准。至于与发文机关标志同属形式要求的文号，尽管只能以主办机关为准，但在确定主办机关时有无统一规则，尚存疑问。第三，形式标准无法适用于党政机构合署合设的情形。此时，党的领导和执政作用已内化至行政之中，一些传统上的党务信息可能产生外部法律效果，进而影响公民权利，对这类信息应摒弃形式标准而予以公开。

实质标准亦非尽善尽美。尽管主张实质标准的学者一针见血地指出：“针对特定的行政领域，党的机构都在事实上主导着行政过程，特别是在行政决策层面。因此，如何将党的机构所实施的这些活动和行政机关的活动区分开来，正是问题的关键。”但是，在党政机构合署合设的改革趋势下，“党务与政务的分野便不再明显，甚至某些职能相近、合并治理效果更佳的地方事务，应当重新调整党内法规与行政法的职权划分”。另外，国务院办公厅政府信息与政务公开办公室同样认识到，在党政机构合署合设改革后，面对党务与政务的模糊分界，关于政府信息公开申请的办理将面临难题。对此，国务院办公厅政府信息与政务公开办公室并未试图完成对信息之党务属性与行政属性的实质区分，而是从主体方面设计《党务公开条例》与《信息公开条例》的分工规则，即“行政机关职权划入党的机关的，如果党的机关对外加挂行政机关牌子，相关信息公开事项以行政机关名义参照前述规定（《信息公开条例》的制度框架——笔者按）办理；如果党的机关没有对外加挂行政机关牌子，相关信息公开事项按照《中国共产党党务公开条例（试行）》办理”。这也意味着，当行政机关职权被划入党的机关时，即便信息的内容相同，这些信息也会因党的机关是否加挂行政机关牌子这一形式差异的存在，而面临着被分别认定为政府信息与党务信息的不同命运。

综上可知，实质标准虽在理论正当性的层面占据了制高点，但极难在操作环节实现“软着陆”。反之，形式标准有助于统一行政处理及司法裁判的标准，在操作上亦更简便，却也面临政府信息向党务信息逃遁的风险。然而，就当下而言，形式标准更易于实现“同案同判”，其无疑比在可操作性方面尚且欠佳的实质标准更适于作为现阶段的方案。至于如何防范及惩处政府信息向党务信息逃遁的现象，则离不开一套行之有效的针对党务属性与行政属性的区分办法。否则，难以辨别逃遁现象是否发生。归根结底，这又回到了“党务/政务”的实质区分难题。而要解决该难题，将是一个长期的探索过程，故实质标准并非当下首选，而应作为未来有可能经由不断探索而得以真正落实的方案。

三、党务信息的公开：直接公开抑或间接公开？

本文探讨的党务信息公开，一则，并非《党务公开条例》框架下的“主动公开”党务信息，而是探索《信息公开条例》框架下“依申请公开”党务信息的可能性；二则，并非党内公开，而是向社会公开。根据《信息公开行政案件规定》第3条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼。”这表明，即便面对的是属于主动公开范畴的政府信息，仍须先走依申请公开的途径，不得直接提起信息公开行政诉讼。那么，属于“主动公开”范畴的党务信息，也同样面临依申请公开、信息公开行政诉讼的讨论空间。本质上，党务信息公开的方式，取决于党务信息与政府信息究竟是非此即彼的关系抑或可以兼容。尤其是在涉及党政联合发文信息的场合，此类信息的党务属性与行政属性若同时彰显，则适用《信息公开条例》直接公开似无障碍。反之，若将党政联合发文信息视为党务信息的下位概念，亦即以党务属性掩盖其行政属性，则无法直接适用《信息公开条例》的制度框架来申请公开。从最高院的相关案例来看，党务信息的公开存在两种路径：一是认可党务属性与行政属性可能兼容，并在此基础上探索直接公开；二是即便党务属性和行政属性不兼容，仍可基于《信息公开条例》中的媒介条款来间接实现公开。

（一）直接公开的探索：党务属性与行政属性可能兼容

前文在阐释党务信息的认定标准时，就提到最高院的相关案例透露出党务属性与行政属性不可兼容之立场。这具体表现为党政联合发文信息被置于与党务信息同等的地位，而党政联合发文信息的行政属性被直接忽略。然而，在昌图县老城镇畜牧兽医站等诉昌图县政府行政复议案中，党务属性与行政属性却被认为可以兼容。详言之，该案的一审法院认为，根据“昌委办发〔2011〕16号”文件的规定，“县机构编制委员会办公室为县机构编制委员会的常设办事机构，既是县委的工作部门，也是县政府的工作部门，列县委机构序列”，昌图县机构编制委员会办公室属于中共党委机构，不属于行政机关。可见，一审法院存在以党务属性掩盖行政属性的认识。与一审法院不同的是，二审法院则认为，昌图县机构编制委员会办公室属于中共党委机构，也属于行政机关，原审认定其不属于行政机关错误。最高院认可了二审法院的观点，指出：昌图县机构编制委员会办公室作出《处理意见》予以答复，系其在编制管理工作中实施的行为，属于内部行政行为。可见，在该案中，最高院对“党务/行政”属性进行认定所秉持的是形式标准中的主体标准，且被诉行为的行政属性并未因行为主体兼为党委机构和行政机关而被否定。沿着这一思路，可以推知：若基于主体标准，则在党务属性与行政属性可兼容于同一信息制作主体的场合，适用《信息公开条例》（2007）直接公开党务信息似无不可。上述推论在莫从香诉贵州省政府信息公开案中得到印证。经查明，黔南州机构编制委员会办公室为中共黔南州委、黔南州政府的工作部门，列入黔南州委机构序列。该案的审理法院认为，根据《信息公开条例》（2007）的相关规定，中共黔南州委与黔南州政府制作的文件、黔南州机构编制委员会办公室制作的文件这两项政府信息，应由制作机关负责公开。

事实上，学界针对党务属性与行政属性的兼容问题，已展开若干富有积极意义的探讨。有学者在对“以党组织的文号联合发文，以便将不愿公开的政府信息转化为党务信息”的现象表达担忧之余，也指出，对于既属党务公开又属政府信息公开的内容，应当予以公开。这实则承认了一项信息可兼具党务属性与行政属性。也有学者认为，行政机关在履行行政管理职能过程中获取的信息可以成为政府信息，同时并不改变该信息本来的属性（例如本来属于党务信息或个人信息），既然党务信息可以具有政府信息的属性，自然也具备适用《信息公开条例》的可能性。这是将兼具政府信息属性的党务信息纳入《信息公开条例》的调整范围，从而直接实现公开。

当然，上述有关直接公开路径的探索，在学理层面尚属起步阶段，有待深入论证。而在实践层面，昌图县老城镇畜牧兽医站等诉昌图县政府行政复议案所体现的直接公开路径，又被限定于满足以主体标准作为“党务/行政”属性之认定标准这一前提。至于最高院作出的不以“党务/行政”属性之认定标准为转移的、体现直接公开路径的案例，笔者暂未发现，有待后续观察。凡此种种，均表明直接公开路径并非当下所宜推广的方案。相比而言，间接公开路径已在最高院得以实践，有关该路径的理解与运用是现阶段党务信息公开课题下应受重点关注的问题。下文将对此进行详细展开。

（二）间接公开的实践：对媒介条款的阐释与运用

对于党务信息而言，即便其没有兼具政府信息的属性，也并不排除通过《信息公开条例》中的媒介条款来间接实现公开的可能性。最高院在区少坤诉广州市政府信息公开案中，开创了党务信息依托媒介条款来间接实现公开的路径。该案的两审法院均采形式标准，认为涉案文件以党组织文号印发，属党务信息，不适用《信息公开条例》（2007）。区少坤在申请再审时指出，即使“公车管理及处罚制度”是以党委文件形式作出，但因所涉内容是对政府财产的处理，故该文件仍属政府信息。最高院认可原审法院的形式标准立场，并根据当时有效的《信息公开条例》（2007）第13条，否定了区少坤申请信息公开的资格。该院同时指出：根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政机关公务用车管理办法》第24条，党政机关应严格执行公务用车配备使用管理各项规定，将公务用车配备更新、使用、处置和经费预算执行等情况纳入内部审计、政务公开和政务诚信建设范围，接受社会监督。根据当时有效的《信息公开条例》（2007）第9条第4项，其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的，属于政府信息应当主动公开的情形。换言之，《党政机关公务用车管理办法》第24条的规定属于上述第9条第4项规定的情形，在该办法施行后，对于公务用车的配备更新、使用、处置和经费预算执行等情况，有关机关应依照中央要求将其逐步纳入政务公开范围，接受社会监督。可见，最高院对《信息公开条例》（2007）第9条第4项规定的“其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开”中的“国家有关规定”作了延伸解读，将党内法规纳入其中。该项规定也就成为党务信息借助《信息公开条例》（2007）实现公开的媒介条款，其基本对应于修订后的《信息公开条例》第20条第15项——“法律、法规、规章和国家有关规定规定应当主动公开的其他政府信息”。据此，即便是党务信息，也存在例外适用《信息公开条例》予以公开的情形，具体表现为党内法规中有具体的关于党务信息公开的职责条款，此时按照上述第20条第15项中“‘国家有关规定’包含党内法规”之立场，可向未主动公开党务信息且保存该信息的行政机关提出申请，并获得相应的行政复议、行政诉讼等救济渠道。

媒介条款是实现党务公开与政务公开衔接联动的“窗口”。在地方法院的判决中，还出现了另一种衔接方式。在郭卫诉台州海关信息公开案中，被申请公开的信息涉及被告的办公用房，法院认为，根据当时有效的《海关政府信息公开办法》第10条第1款第3项，海关应当主动公开《党政机关厉行节约反对浪费条例》第54条规定予以公开的内容，而根据《党政机关厉行节约反对浪费条例》第54条第7项，办公用房建设、维修改造、使用、运行费用支出等情况，需要以适当方式进行公开，遂判决撤销被诉不予公开决定并责令被告重作。《党政机关厉行节约反对浪费条例》第54条使用的表述为“以适当方式进行公开”，其是否创设了公民、法人或其他组织的信息公开请求权，并不明确。但以当时有效的《海关政府信息公开办法》第10条第1款第3项为媒介，“办公用房建设、维修改造、使用、运行费用支出等情况”被纳入海关“应当主动公开”的政府信息范畴。若海关不履行主动公开义务，则公民、法人或其他组织有权请求获取相关信息。

（三）适用媒介条款面临的问题及回应

适用媒介条款间接实现党务信息的公开，仍须结合党内法规中关于党务信息公开的职责条款。若考察最高院在区少坤诉广州市政府信息公开案中的裁判逻辑，则会发现两个问题：其一，党务信息公开的职责条款多出现于党内法规，而党内法规属于《信息公开条例》（2007）第9条第4项中的“国家有关规定”，法院根据这一条款，结合党内法规判决被告主动公开党务信息的，本质上是以党内法规作为行政审判的依据，这是否违反《行政诉讼法》；其二，除本案提及的《党政机关公务用车管理办法》第24条第1、2款外，包含党务信息公开之职责条款的党内法规还有哪些，以及该如何判断上述职责条款。

关于第一个问题，根据《行政诉讼法》第63条与《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第100条，法院审理行政案件，只能以法律、行政法规、地方性法规为依据（民族自治地方的行政案件还可以自治条例、单行条例为依据），参照规章，引用合法有效的其他规范性文件，援引最高院的司法解释。至于党内法规，其并非国家法律的范畴，亦不在行政审判所能依据、参照或引用（援引）的规范之列。但值得注意的是，前述“依据”“参照”“引用（援引）”均特指法院在判决主文部分所适用的裁判依据，而不包含判决理由部分的说理依据。对于裁判依据，如前所述，党内法规不在其列。而对于说理依据，《最高人民法院关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》第13条作了宽泛设定，即“除依据法律法规、司法解释的规定外，法官可以运用下列论据论证裁判理由，以提高裁判结论的正当性和可接受性：最高人民法院发布的指导性案例；最高人民法院发布的非司法解释类审判业务规范性文件；公理、情理、经验法则、交易惯例、民间规约、职业伦理；立法说明等立法材料；采取历史、体系、比较等法律解释方法时使用的材料；法理及通行学术观点；与法律、司法解释等规范性法律文件不相冲突的其他论据”。据此，党内法规可作为“与法律、司法解释等规范性法律文件不相冲突的其他论据”，进而成为法院审案时的“说理依据”。

从最高院的相关案例来看，党内法规可作为法院审案时的说理依据。在王并生诉太原市政府等不履行职责案中，法院适用中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《机关档案工作条例》进行说理。在李宏诉郑州市中原区政府信息公开案中，法院认为，根据《信息公开行政案件规定》第7条第2款，政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。而该款中的“国家有关规定”包含作为党内法规的《机关档案工作条例》，法院适用该条例进行了说理。在王振江等诉沈阳市政府不履行职责案中，法院适用《党政机关公文处理工作条例》进行说理，认为：“纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。……会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。”类似情形在平泰化工公司诉重庆市九龙坡区政府等不履行职责案中亦有出现，该案的审理法院适用《党政机关公文处理工作条例》进行说理，认为：“通知适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。……九龙坡府发〔2016〕39号通知批转、转发的《实施方案》所记载的事项具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是行政相对人均须遵照执行。通知所明确的行政机关职责，亦因此而转化为行政机关的法定职责。”

关于第二个问题，在判断党内法规中的党务信息公开之职责条款时，须关注职责的明确性问题与党务信息的范围问题。

首先，职责的明确性是指党内法规中有关公开党务信息的规定，要明确到何种程度才被视为创设了公民、法人或其他组织的信息公开请求权。在区少坤诉广州市政府信息公开案中，《党政机关公务用车管理办法》第24条表述为“党政机关应当将……等情况纳入政务公开范围”，故被最高院视为党务信息公开的职责条款。相比而言，一些党内法规仅要求党政机关“以适当方式公开”“在一定范围内公开”“必要时向社会公开”“按照有关规定予以公开”。因类似表述既未强调“应当公开”的义务性色彩，也未辅以不按要求公开时的法律责任，故不能被当然认定为党务信息公开的职责条款。若参照《党政机关公务用车管理办法》第24条的表述，则下列包含“应当公开”要求的规定，可视为党务信息公开的职责条款（见表1）。此外，对不按要求公开党务信息之行为设置相应法律责任的条款，同样构成职责条款。例如，中共中央纪委、原监察部印发的《抗震救灾款物管理使用违法违纪行为处分规定》（2008）第九部分设置了党内处分与行政处分的双轨责任，即“严格禁止并严肃查处隐瞒抗震救灾款物管理使用分配信息，依照规定应当公开而不公开的行为。各地区各单位要主动公开抗震救灾款物的来源、数量、种类和去向。……违反规定的，对有关责任人员党内给予警告或者严重警告处分，行政给予警告、记过或者记大过处分”。又如，根据《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》第7条第1款第5项，不按规定公开环境污染和生态破坏（灾害）事件信息的，应当追究政府有关工作部门领导成员的责任。

表1　党务信息公开的职责条款举例

其次，在判断党内法规中的党务信息公开之职责条款时，若党内法规中要求公开的信息本就是政府信息，则直接适用《信息公开条例》实现公开即可，无须适用媒介条款来间接实现公开。理论上，党务信息的范围关乎党务信息和政府信息的实质区分，但这究竟能否区分以及该如何区分，一直是实践难题。从司法实践来看，不少出现在党内法规中、被要求公开的信息并未被排除于政府信息之外。在刘玉霞诉郑州市金水区政府信息公开案中，公务接待费被视为政府信息。该案的审理法院认为，按照《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》规定的“加大‘三公’经费公开力度，细化公开内容，除涉密信息外，所有财政资金安排的‘三公’经费都要公开”之要求，公务接待费应当公开。又根据《党政机关国内公务接待管理规定》第7条第2款，公务活动结束后，接待单位应当如实填写接待清单，但其未被要求在接待清单中明确本单位接待人或接待费使用人。原告未申请公开被告的公务接待费，而是申请公开被告某个工作人员的公务接待费使用情况，该申请欠缺法律依据。换言之，法院认为原告依照《信息公开条例》（2007）申请公开公务接待费，于法有据，驳回其诉请仅是因为其所申请公开的并非公务接待费，而是个人使用该费用的情况。据此，公务接待费属政府信息。在傅文荣等诉义乌市政府江东街道办事处等信息公开案中，“三公”经费也被视为政府信息。针对“三公”经费之开支明细账，一审法院认为，依照《党政机关厉行节约反对浪费条例》精神，“三公”经费应当公开，但开支明细账尚不属于政府部门主动公开的信息范畴。依申请公开上述开支明细账，则须满足“三需要”条件。言下之意，“三公”经费属政府信息，其总体情况和开支明细账分属《信息公开条例》中的“主动公开”与“依申请公开”的范畴。

另外，还须注意一种情形，即当要求公开的信息本就是政府信息，因而可直接适用《信息公开条例》时，也可能由于特别法的存在而优先适用特别法，不适用《信息公开条例》。在罗梅英诉湖北省政府信息公开案中，最高院根据当时有效的《信访条例》（2005）第3条第1款与第32条，认为“信访程序中记录或者保存的信息是行政机关在履行信访处理职责过程中制作或获取的，并以一定形式记录、保存的信息，符合政府信息的构成要件”。但最高院随即指出，当时有效的《信息公开条例》（2007）第17条已强调“法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”，故应优先适用“另有的规定”即特别法。鉴于《信访条例》（2005）第12条就属于“另有的规定”，其明确了信访人对信访事项处理过程中相关信息的查询方式，故对这类政府信息的获取，应依照《信访条例》（2005）规定的途径进行查询，而不应通过申请政府信息公开的方式。上述分析旨在举例说明优先适用特别法以获取政府信息的情形，而在现实中，尽管修订后的《信息公开条例》第10条第1款沿用了“法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”之表述，但在《信访条例》（2005）废止后，该条例第12条的内容仅被2022年中共中央、国务院印发的《信访工作条例》第21条第2款所部分沿用。而且，作为党内法规的《信访工作条例》不在《信息公开条例》第10条第1款规定的“法律、法规”之列，故此时不涉及优先适用特别法以获取政府信息的情形。

四、结　论

在司法实践中，党务信息往往以不属于政府信息、不适用《信息公开条例》的形象出现。但要从正面定义党务信息时，却常陷入“党务/政务”的区分难题。在规范层面，《党务公开条例》未界定党务信息。在学理层面，形式标准与实质标准之争仍在持续。实质标准虽在理论正当性的层面占据了制高点，但极难在操作环节实现“软着陆”；形式标准无疑有助于统一行政处理及司法裁判的标准，在操作上亦更简便，却也面临政府信息向党务信息逃遁的风险。在司法层面，地方法院虽有采取实质标准的探索，但最高院一直坚守形式标准，并已形成以文号标准为主、以主体标准为补充且偶尔回避信息属性认定的司法立场。在党务信息公开方面，《党务公开条例》存在手段与目标不匹配的缺憾。这集中体现在该条例仅对党组织“主动公开”党务信息的程序及方式作出规范，却未出现公民、法人或其他组织“依申请公开”的相关规定。实践中，频繁涌现出借助《信息公开条例》的制度框架来申请党务信息公开之现象。从最高院的相关案例来看，党务信息的公开存在两种路径：一是认可党务属性与行政属性可能兼容，在此基础上直接适用《信息公开条例》实现公开；二是基于《信息公开条例》中的媒介条款，同时结合党内法规中关于党务信息公开的职责条款来间接实现公开。在判断职责条款时，应注意两点：一是该条款须体现“应当公开”的义务性色彩或辅以不按要求公开时的法律责任；二是党内法规中的职责条款所要求公开的必须是党务信息，若为政府信息，则可通过直接适用《信息公开条例》实现公开，无须以适用媒介条款来间接实现公开。

（责任编辑：伍华军）

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