罗露瑶：裁判文书援引党内法规和规范性文件的类型化研究——基于法律论证的视角

本文发表于《党内法规研究》2023年第2期党内法规制度建设专栏，因篇幅限制，注释省略。

作者简介：罗露瑶，中国政法大学法学院硕士研究生。

摘　要：作为独立于国家法律的规范体系，党内法规和规范性文件已多层次地进入裁判文书。在审判实践中，这些被援引的党内法规和规范性文件具有极强的说服力，个别党政联合发文还构成了现实的裁判依据。人民法院对党内法规和规范性文件的援引需遵循法律论证的逻辑，基于法律论证视角廓清人民法院纷繁复杂的援引活动，可以为司法实践提供可能的具体指引。经过类型化，人民法院的援引可分为司法不介入、界明争议概念、加强释法说理三种典型样态。其中，加强释法说理又可以进一步分为提供外部证成、填补法律漏洞两种类型。党内法规和规范性文件深刻影响着司法过程，党内法规和规范性文件在政治上的权威、作为具有法律意义的事实、在特定领域内的规范效力，递进式地构成其进入裁判文书的深层逻辑。

关键词：裁判文书；党内法规和规范性文件；法律论证；外部证成；法律漏洞

一、问题的提出

2014年10月，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确要求：“加强党内法规制度建设。党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。”由此可见，党内法规制度建设不仅事关党内政治生态，而且与国家法治建设大局休戚相关，党内法规体系与法律规范体系在国家治理实践中呈现出愈加紧密的联结关系。党内法规和规范性文件逐步融入国家立法、执法、司法过程，形成了具有中国特色的法治建设格局。然而，在司法场域中，指向更为微观的观察视角与更为繁杂的本土实践的党内法规研究，仍然较少。

自“郭小兵诉江苏省人民政府政府信息公开案”始，学界开始触及党内法规和规范性文件同司法实践的关系，这集中表现为对党政联合发文是否应纳入政府信息公开范围以及能否对党政联合发文进行附带性审查的讨论。司法视域下的经验分析依托于具体的裁判文书，能够避免研究上的思维试验，构成观察党内法规和规范性文件的另一关键视角。在论及党内法规和规范性文件所具有的法源属性时，不少学者以“党内法规已‘潜入’了司法判决”、部分党内法规“被一些人民法院在裁判中适用”作为论点开展论证。然而，作为独立于国家法律的规范体系，党内法规和规范性文件何以进入人民法院释法说理的裁判文书之中？党内法规和规范性文件的司法适用究竟是人民法院的个案援引，还是一种初具规模、兼备现实性与正当性的适用偏好？解答这一问题，需正视党内法规和规范性文件的说理论证功能，并构建司法适用框架。为此，需要回到具体的裁判文书中，观察人民法院对党内法规和规范性文件的实际运用。

党内法规和规范性文件的援引表现出何种情况、面临何种问题，党内法规和规范性文件能否作为裁判理由、裁判依据？对于这些问题，学界关注不多。既有研究成果主要存在三个方面问题。其一，研究系统性、严谨性不足。部分研究仅为论证党内法规法源属性时的附带性探讨，通过司法裁判的数据收集与简单分析即得出党内法规和规范性文件能够在司法裁判中得以适用的结论。其二，纯粹的学理探讨难以回应现实的适用问题。如有学者以效力渊源与认知渊源的新型分类分析党内法规、党的规范性文件、党的政策等可能具有的渊源地位，如党内法规可以作为合宪性审查的内容渊源。然而，宪法本身就极少适用于裁判文书，此时党内法规和规范性文件的司法适用仅具备理论上的可能，难以为司法实践提供现实的指导。还有学者主张将党内法规纳入空白罪状予以适用，但仅为理论构想，缺乏司法实践的佐证以及规范层面的探讨。其三，部分研究虽较为集中地呈现了党内法规司法适用的现状，但未就具体的论证功能进行深入剖析，难以解释党内法规进入裁判文书的正当性。

虽然党内法规和规范性文件的司法适用研究处于起步阶段，但关于司法裁判援引宪法、法律学说、习惯、政策的研究已经形成了丰富的成果，具有较强的借鉴意义。与上述渊源相比，党内法规和规范性文件具有鲜明的政治性且并非传统意义上的法源。因此，党内法规和规范性文件援引研究的侧重点应当有所不同，党内法规和规范性文件面临的首要问题并非是如何适用，而是进入司法裁判有无正当理由。就司法语境而言，本文认为正当理由应当是：党内法规和规范性文件构成法律论证不可或缺的一部分，或者至少是因为援引党内法规和规范性文件有益于推进法律论证，否则难以解释其司法援引的合理性。简言之，本文是以党内法规和规范性文件为观察对象，以既有法学研究方法为基础理论的研究，尝试于法律论证相关的理论中寻找具有现实解释力的理论框架。对此，本文在分析过程中尝试引入罗伯特·阿列克西关于外部证成的程序理论以及卡尔·拉伦茨所著《法学方法论》第四章“案件事实的形成及其法律判断”的内容，以对司法实践进行理论解析与评价。

本文将以法律论证视角检视党内法规和规范性文件所具有的说理论证功能，揭示司法主体运用党内法规和规范性文件的法理逻辑，并透过理论的指引，进一步反思人民法院的司法援引活动。经过梳理，党内法规和规范性文件的说理论证功能已呈现出几种典型样态。这种梳理虽尚不全面，但也揭示了党内法规和规范性文件司法援引的些许特征，对该命题的探索是有益的。然而，伴随党内法规和规范性文件说理论证功能的显现，一些问题亦进入研究的视野，例如援引的非规范化、论证说理的薄弱、人民法院对党内法规和规范性文件的非正式解释等，皆现实地影响着党内法规和规范性文件的权威性与裁判文书的说服力，需要给予关注。从现象回归本质，跳出人民法院适用的场域，值得思考的是，党内法规和规范性文件为什么能够进入裁判文书，这在中国语境下究竟意味着什么。

二、党内法规和规范性文件在裁判文书中的援引情况

（一）基础数据与分析视角

要使研究具备科学性与说服力，需明确界定研究对象的范围，保障数据的可靠性，并选择合适的研究视角。为此，下文有必要进行相应的说明。

1.关于研究对象的范围

本文的研究对象为党内法规和规范性文件，其内涵根据《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）第3条第1款、第13条第2款与《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《备案审查规定》）第2条第2款确定。由此，本文的研究对象除规范程度较高的党内法规以外，还包括各级各类党组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力且可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件（含党政联合发文）。关于研究范围的确定，需要说明的有以下三点。其一，由于历史原因，党内法规与党的规范性文件的界限一度较为模糊。其二，本文所关切的司法援引实践反映的是过去的事实，在2019年修订《制定条例》之前，无论是人民法院亦或是当事人对于相关概念的认知均较为模糊，往往笼统地使用“党内法规”“党规”或者具体的某部文件。可以说，在司法实践中党内法规是在广义范畴内被理解的。其三，2019年修订的《制定条例》第3条第1款虽已正式明确党内法规的定义，但若仅依这一定义确定研究范围，又可能会忽略一些具有研究价值的裁判文书。因此，本文的研究对象为党内法规和规范性文件，根据《制定条例》第13条第2款，党政联合发文亦归属于考察范畴。

2.裁判文书数据的可靠性

首先，党内法规和规范性文件数量之繁多导致了检索的困难。“截至2021年7月1日，全党现行有效党内法规共3615部。其中，党中央制定的中央党内法规211部，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的部委党内法规163部，省、自治区、直辖市党委制定的地方党内法规3241部。”相关党组织制定的党内法规、党的规范性文件名目不一，不易检索。本文是基于司法视角的研究，要考虑党内法规和规范性文件进入司法裁判的可能性与呈现形式。基于此，为保障检索数据的可靠性与代表性，本文选择以“党规”“党内法规”等党内法规和规范性文件的常见称谓，以及使用频率较高，具有惩戒性质、可能涉及当事人利益的《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》）、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》（以下简称《廉洁从业若干规定》）、《党政机关厉行节约反对浪费条例》（以下简称《厉行节约反对浪费条例》）为关键词，以中国裁判文书网为平台搜集共822份可供研究的裁判文书。本研究虽不能对援引现状进行系统的、穷尽的描绘，但搜集的样本数已能展现党内法规和规范性文件司法援引的部分特点，对于初始阶段的研究是有意义的。

3.选择合适的研究视角

司法实践提供了丰富的经验素材，同时亦呈现出多重的观察视角。研究既可以根据人民法院层级、地域、案由等要素进行形式上的整理，亦可以分别就党内法规、党的规范性文件的援引情况分类说明其应用场景。除此之外，还可以从当事人、人民法院不同主体的援引逻辑出发展开研究。本文选择第三种视角并侧重于人民法院一端，其原因有三。其一，党内法规和规范性文件司法援引的现实与规范之间存在着一定张力，首先需辨明党内法规和规范性文件进入司法裁判究竟有无正当理由，才可以进一步期待规范的回应与更为细致应用场景的构建。其二，人民法院作为专业从事审判的机关，无论是其集体论证谬误抑或是确实存在援引的现实需求，均对后续的司法实践具有借鉴、参考意义。其三，党内法规、党的规范性文件虽存在内容与效力的差异，但在发挥说理论证功能时，均是被概括地作为论据使用，并无显著区分。

（二）裁判文书援引情况分析

822份裁判文书涉及民事、刑事、行政案由以及执行、赔偿等其他程序。总体而言，党内法规和规范性文件在民事裁判文书中出现频率最高，共496份（约60%），行政裁判文书次之，共186份（约23%），刑事裁判文书再次之，共122份（约15%），执行、赔偿等其他类型共18份（约2%）。

数据的简单分析意义较为有限，要研究党内法规和规范性文件在裁判文书中发挥的具体效用，需从当事人的陈述、人民法院的裁判说理中剖析其适用的逻辑。党内法规和规范性文件通常以当事人就事实与规范的辩论为起点进入裁判文书。为精确描述党内法规和规范性文件的援引情况，本文将裁判文书进一步分为基于法律论证目的援引和无涉法律论证的陈述两种类型。司法主体意图以党内法规和规范性文件辅助法律论证的情形，本文将其表述为援引，而无涉法律论证的情形则为陈述。通过分析发现，在822份裁判文书中，当事人援引172份（约21%），人民法院援引44份（约5%），当事人、人民法院共同援引即混合主体援引21份（约3%）， 检察机关、赔偿义务机关援引各1份，而无涉法律论证的陈述583份（约71%）。

1.无涉法律论证的陈述

可以发现，相当比例的党内法规和规范性文件陈述活动并无法律论证意义，党内法规和规范性文件在此时出现更多是为彰显政治权威，而非论证某种法律后果。无涉法律论证的陈述主要有以下三类。（1）陈述当事人受所在单位纪委党纪处分的事实。如在上诉人北京首都机场房地产有限公司与上诉人黄岩春劳动合同纠纷一案中，首都机场主张黄岩春因存在违规违纪行为，而不应取得2015年度奖金。人民法院为查明黄岩春的违纪行为，查阅了《关于给予黄岩春开除党籍处分的决定》。而该决定援引了《廉洁从业若干规定》第5条第1款、《纪律处分条例》（2003）第112条等党内法规的规定。（2）当事人将某部党内法规或党的规范性文件的相关内容作为证据主张某主体涉嫌违纪。如在原告张某2（裁判文书原文如此）诉被告富民县人民政府永定街道办事处其他行政诉讼一案中，原告张某2向人民法院提交的第4项证据，即中共中央纪委印发的《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》、中共中央政法委打击处理违法上访五条要求，欲证明被告违反相关规定下发通知要求原告交款。（3）当事人以维护“党规国法”“党规党纪”等概括式话语加强自身诉求的正当性。如在单华永诉临海市村民委员会、临海市股份经济合作社依法履行职责一案中，原告主张：“根据《中国共产党纪律处分条例》，上沙村村两委负责人拖延并拒绝执行村民代表决议，拒绝移交村账的行为，己严重违纪违法，……从2018年4月8日至今，村支书邵胜飞及村主任周胜伟置国法、党纪于不顾，依然拒绝执行村民代表的决议，……其他村民多次向被告反映，然被告对此也不闻不问，从某种意义上来说是纵容，充当了贪腐保护伞的角色。”第（2）（3）类多由当事人提出，此时当事人并非意图证明某种法律后果，而是有着内在行事逻辑：（1）相关行为确实违反党内法规和规范性文件，试图提供类似“品格证据”，占据政治道义上的制高点；（2）基于党领导政法工作的话语策略，通过维护党内法规和规范性文件的权威，使其主张即便不能进入司法裁判，也能成为法官内心衡量的重要因素。由此可见，该种视角虽无涉法律论证却展现出中国司法场域中当事人、人民法院之间特殊的互动关系，当事人在一定程度上将党内法规和规范性文件与朴素的正义理念等同起来，作为增强自身诉求正当性的重要话语保障。

2.基于论证目的的援引：从当事人论辩到人民法院援引

上文呈现的互动关系根植于中国特有的社会环境，党内法规和规范性文件具有其特有的制度功能，而基于法律论证目的的援引则有所不同。在司法过程中，当事人具有法律意义的事实主张与规范论辩和人民法院的援引活动紧密关联。经过对比梳理发现：（1）针对当事人以“党规国法”等概括式话语提出的情形，人民法院未在司法论证中予以援引；（2）就当事人论证错位的援引，部分人民法院在裁判文书中予以回应，表明司法不介入的态度；（3）对于案件涉及党规国法中易混淆概念的情形，部分人民法院援引党内法规和规范性文件予以界明；（4）若人民法院认为党内法规和规范性文件确有论证意义，则在说理部分进行具体阐述。其中（2）（3）（4）构成人民法院援引党内法规和规范性文件的具体情形。故人民法院援引党内法规和规范性文件的情形可初步分为三种：作出不予受理裁定的援引，即作为司法不介入理由的援引；界明党规国法争议概念的援引；认可党内法规和规范性文件论证意义的援引，即基于释法说理的援引。具体如图1所示。

图1　从当事人论辩到人民法院援引的逻辑

由此，最终呈现出人民法院援引党内法规和规范性文件的三种路径。但人民法院作为适用法律解决争议的审判机关，其援引活动并不如当事人一般“自由”，必然面临更多限制。那么人民法院援引的实际情况如何？

三、人民法院援引：党内法规和规范性文件说理论证功能的理论归类

经数据整理与分析发现，人民法院援引党内法规和规范性文件的裁判文书共65份，其中仅有人民法院援引的为44份，混合主体援引的为21份。与此相对应，人民法院援引存在两条路径：一是人民法院主动援引党内法规和规范性文件，具体表现为当事人未明确援引党内法规和规范性文件，但其提出之事实或主张涉及相关党纪处分，人民法院由此将党内法规和规范性文件纳入论证的视野；二是人民法院认可当事人主张的援引，即人民法院接受当事人的援引并在法院认为部分展开论述。在65份人民法院援引的裁判文书中，作为司法不介入理由的援引共13份（约20%），界明党规国法争议概念的援引共18份（约28%），基于释法说理的援引共34份（约52%）。从层级上看，援引人民法院的级别较低，审理级别为基层以及中级人民法院的裁判文书共62份（约95%），高院裁判文书3份（约5%）。从案由上看，包括民事案件41份（约63%）、刑事案件15份（约23%）、行政案件8份（约12%）、其他类型1份（约2%），所涉具体争议有租赁合同纠纷、劳动争议纠纷、贪污贿赂犯罪、政府信息公开、行政公益诉讼等。

党内法规和规范性文件逐步进入人民法院的司法活动，并通过裁判文书表现出来，但人民法院援引党内法规和规范性文件的内在逻辑与必要性仍不甚清晰。为解决上述疑惑，本文将从人民法院论证的主观需求出发，对人民法院的援引活动进行理论归类，在既有的法学研究框架下认知党内法规和规范性文件的说理论证功能。同时，以人民法院裁判说理的实际需求为衡量标准，可以将人民法院的援引活动分为“必要的援引”“可以的援引”和“不必要的援引”三种样态，从而对援引活动进行评价。因部分裁判文书具有一定的相似性，为避免不必要的重复，本文以检索范围内具有典型意义的14份裁判文书为主要研究对象，以相关文献提及的2份裁判文书为补充，将16份裁判文书以表格的方式陈列，力求达到简洁、全面的呈现效果。

（一）作为司法不介入理由的援引

由于党内法规与国家法律在规范结构上的相近性以及党员与公职人员身份的高度重叠性，当事人极易混淆党内法规与国家法律，错误地援引党内法规和规范性文件以论证某种行为的法律后果。面对当事人关于党规国法错位的“论证”，一定数量的人民法院援引相关党内法规和规范性文件进行回应。例如告知当事人该行为属于党内法规和规范性文件调整的对象而不属于行政诉讼受案范围等，如表1所示。此时的援引主要为简单援引，由于争议事项界限明确，无需人民法院系统论证，故人民法院亦多未进行针对性回应。

表1　作为司法不介入的理由

从援引模式上判断，因法律论证已自足，该种援引就论证而言非属必要，为“可以的援引”。质言之，省略该部分的阐述并不影响裁判的作出，人民法院依据法律足以作出不予受理裁定。尽管如此，部分人民法院仍援引党内法规和规范性文件的相关规定说明该行为不属于法律规范的对象。如在表1的编号1江苏省南通市中级人民法院（2015）通中行诉终字第94号行政裁定书中，人民法院在本院认为部分写到：“《中国共产党章程》第四十三条第一款规定......第四十四条第一款规定......根据上述规定，中共启东市王鲍镇纪律检查委员会查办相关村干部违反财物管理制度所作的情况通报不属于行政诉讼受案范围。”如前文所述，这其实是对当事人在法庭辩论环节的错误论证予以回应，那么该回应有何意义呢？

人民法院既是司法审判机关，也是为人民解决争议、服务于民的机关。习近平总书记指出：“一纸判决，或许能够给当事人正义，却不一定能解开当事人的‘心结’，‘心结’没有解开，案件也就没有真正了结。”要真正做到案结事了、息讼止争，“法”之外的人情、事理亦需一并考虑进来。如在表1的编号1、编号2裁判文书中，人民法院告知当事人所诉行为确应规范，能够有效安抚当事人情绪，同时又表示其不属于人民法院的管辖范围，体现对当事人的尊重，亦具有一定的普法作用。在此种情况下，党内法规和规范性文件的援引能实现更佳的说理效果。

（二）界明党内法规和国家法律中争议概念的援引

在当事人以已受党纪处分为由主张豁免、减轻法律上的处罚时，或者以党内法规和规范性文件的否定性规定论证民事合同无效时，部分人民法院在裁判文书中援引党内法规和规范性文件予以界明。值得关注的是，在一些疑难案件中，为界明党规国法中的争议概念，人民法院简单援引党内法规和规范性文件并不能完成论证，还需对党内法规和规范性文件所规定的名词含义、适用情形进行大篇幅的阐释，以论证涉案争议行为的性质。在该种情形下，人民法院援引党内法规和规范性文件的必要性大为增强，为“必要的援引”，如表2所示。在表2的编号1、编号2裁判文书中，当事人均辩护称，其行为是设立“小金库”的违纪行为而非刑事犯罪。设立“小金库”并不必然构成刑事犯罪，亦可能是违反纪律的行为，但又极易诱发贪污罪、私分国有资产罪等刑事犯罪，呈现出违纪与犯罪相交织的局面，故辨明罪与非罪成为人民法院重要的论证任务。

表2　界明党内法规和国家法律争议概念的援引

然而，“小金库”并非法律名词，仅在党内法规和规范性文件中有所规定。人民法院若要说服当事人，就必须援引党内法规和规范性文件对“小金库”的内涵外延进行说明，并据此分析该行为究竟构成刑事犯罪抑或违纪行为。表2的编号3涉及的案例便有类似情形。在该案中，人民法院认为被告吴某收受10万元人民币的行为不符合间接受贿罪的犯罪构成，不能以受贿论处。该行为应认定为党员干部违规兼职取酬，可用相关党纪来规范。表2的编号4裁判文书所涉情形虽有所差异，但本质仍属于疑难案件中违纪、犯罪认定困难的情形。在表2的编号4裁判文书所涉案件中，被告人某县土地整理中心负责人徐仲从天尚公司、三峡大学取得两个项目的测量工程，并凭借其专业知识、借用其他方面的测绘资料形成了项目测量成果，呈报省国土资源厅后获准审核得以立项，被告人徐仲由此获得该项目的测量费，公诉机关以徐仲涉嫌贪污罪起诉。人民法院认为，徐仲等人基于同一合意，实施获取项目测量费的行为，构成当时有效的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》（2010）、《纪律处分条例》（2003）规定的违反党员干部廉洁纪律的情形，是违规从事经济活动，违规获取劳务报酬的行为，应认定为违纪。该案件争点为被告所收受的款项系贪污所得还是劳务兼职所得，后者为违反党员兼职规定的行为，应受党纪处分。在此情况下，人民法院认为其符合党内法规和规范性文件的规定，最终将其认定为违纪行为。这也符合其他司法实务工作者的观点。

（三）基于加强释法说理的援引

如果人民法院认为党内法规和规范性文件具有重要的论证意义，就会援引其作为裁判理由甚至裁判依据，并予以阐明。若将党内法规和规范性文件概括地作为人民法院说理之凭证，则无法揭示党内法规和规范性文件所发挥的具体效用，亦难以规范人民法院的司法适用行为。故本文根据党内法规和规范性文件在法律论证中发挥的不同作用，将援引情形细分为提供外部证成和补足法律漏洞。上述两类援引均属“必要的援引”，即出于论证目的所必须的援引。此外，本文还需对上述分类进行两点说明。一是基于某些原因采取的裁判策略，或因司法能力有限，部分人民法院的论证并不能展现党内法规和规范性文件的真实效用。对此，本文通过还原规范的、完整的论证模式予以说明。二是部分人民法院说理论证的薄弱可能模糊国家法律与党内法规和规范性文件的界限。基于此，本文坚持审慎的态度，严守现有“裁判中的法”概念，而不宜轻易得出党内法规和规范性文件具有“法源”属性的结论。

1.提供外部证成：具有法律意义事实的提供者

《宪法》第1条第2款规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”中国共产党是最高政治领导力量，党的全面领导已经深度融入国家政权体系，中国共产党通过党组、党政合署办公、党政联合发文等形式将党的组织机构、价值理念、行动逻辑等政治“基因”嵌入行政体系，从而实现对后者的深度塑造。党内法规和规范性文件作为主体依据、行动依据、责任依据潜在而现实地影响着中国特色社会主义法治体系中的诸多概念，并在国家机构参与诉讼的过程中显现出来。

表3　提供外部证成的援引

如表3所示，在编号1裁判文书中，人民法院需论证被告身份为从事公务的公职人员，即满足《刑法》（2015）第388条规定的受贿罪的主体要件。被告作为党校教师，涉及党和国家机关工作人员的性质认定，故人民法院援引《中国共产党党校工作条例》（2008）对其工作性质进行论述。表3的编号2裁判文书涉及行政公益诉讼，人民法院则援引当地县委办公室印发的《关于印发凤阳县违法用地和违法建设专项整治工作实施方案的通知》这一党的规范性文件，说明政府负有相关职责（土地卫片图斑整改工作）而不作为，在环境法领域也有相似的论证路径。如表3的编号3裁判文书摘取了部分原审法院判决内容，其中。原审法院援引中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推行河长制的意见》关于“各级河长对侵占河道的行为有管理的职责”的规定，据此判定被告黄石街道办事处依法具有强制拆除的职权。在表3的编号4裁判文书所涉案件中，人民法院认定《厉行节约反对浪费条例》中“禁止租借公房”的规定可适用情势变更原则，从而判决解除合同合法。相似情形还体现在表3的编号5裁判文书中。人民法院根据党的十八大精神、党的十八届三中全会精神及《厉行节约反对浪费条例》，主张由指导意见推行的公车改革属于《劳动合同法》第40条第3项的情形，因此判决解除劳动合同合法。

此时，党内法规和规范性文件被视为解释法律的一类材料。许多党内概念对法概念也具有一定的形塑作用，因此党内法规和规范性文件指向的事实具有一定法律意义。但若不展开具体的论证细节，易让人产生党内法规和规范性文件与国家法律不分之惑，也无法呈现党内法规和规范性文件的论证特征。为了更好地阐释党内法规和规范性文件是如何参与法律论证的，本文借助阿列克西提出的内部证成与外部证成理论进行说明。在保持法律推理形式逻辑与独立性的基础上，解释党内法规和规范性文件的适用活动，从而消解党内法规和规范性文件参与法律论证的突兀感。

（1）理想模式：层层嵌套与细节展开

阿列克西认为：“内部证成处理的问题是：判断是否从为了证立而引述的前提中逻辑地推导出来；外部证成的对象是这个前提的正确性问题。”外部证成与内部证成的联系是如此紧密：“每当裁判者运用理性的解释方法，并提出充分理由使得某一解释性命题得以证成，他就可以将此一解释性命题‘添入’演绎的结构之中。在逻辑严谨的演绎之中，每一个步骤都是必需的，这是出于内部证成之要求，但对它们的具体证成则属于外部证成的任务。”

简言之，内部证成解决形式逻辑问题，外部证成则关注逻辑论证所运用之前提的可靠性。阿列克西试图提供一套清晰的程序理论，使法官所作出的法律判断在现有法秩序框架下能够被理性地证立，以更好地实现裁判的论证与说服。可见，内部证成与外部证成的理论构建不仅是对裁判实践的解析，更是对司法过程合理性与论证效果的追求。

针对内部证成与外部证成如何对应于党内法规和规范性文件的援引实践，以及对该援引实践具有何种指引效果等问题，本文将以表3的编号1裁判文书为例进行说明。依据《刑法》（2015）第388条第1款关于受贿罪的规定，我们用X来表示不特定的个体，用R来表示受贿罪的法律效果，用a表示具体特定的个体，即表3的编号1裁判文书中的罗某，而用T表示大前提的构成要件，其又包括六个构成要件要素，即“国家工作人员”“利用本人职权或地位形成的便利条件”“通过其他国家工作人员职务上的行为”“为请托人谋取不正当利益”“索取请托人财物”“收受请托人财物”，分别以t₁、t₂、t₃、t₄、t₅、t₆表示，其中t₁、t₂、t₃、t₄为必要特征，t₅、t₆是选择性特征，司法三段论的推论过程即：①对于所有X而言，如果X满足构成要件t₁∩t₂∩t₃∩t₄∩（t₅∪t₆），那么法律效果R就应当适用于X；②a满足构成要件t₁∩t₂∩t₃∩t₄∩（t₅∪t₆）；③法律后果R应当适用于a。

然而，步骤②是有待具体化的，只有将各个具体的案件事实与构成要件要素相联结，才能完成步骤②的论证。这就需要对a进行分解。将a分解出主体要件a₁，即罗某为党校教授的身份，t₁为法律上的国家工作人员身份。再根据《刑法》（2015）第93条第1款对国家工作人员的范围进行进一步界定：国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。其包括两个构成要件要素“国家机关工作”“从事公务”，即m₁、m₂：①对于所有X₁而言，如果X₁满足构成要件m₁∩m₂，那么法律效果t1就应当适用于X₁；②a₁满足构成要件m₁∩m₂；③法律后果t₁应当适用于a₁。

为进一步完成框一步骤②主体要件部分的论证，导出框二的论证，如图2所示。

图2　援引党内法规和规范性文件提供外部证成

人民法院援引《中国共产党党校工作条例》（2008）旨在论证罗某为国家机关中从事公务的人员。《中国共产党党校工作条例》（2008）规定了党校工作人员的职责，说明党校教授的身份既是党所属单位工作人员（指向m₁的论证），亦是为党培养人才干部的人员（指向m₂论证）。原裁判认为，根据《中国共产党党校工作条例》（2008），中国共产党党校是党委的重要部门，应认定为国家机关。党校的职责包括培训轮训各级党员领导干部及后备干部等，党校的工作人员依法履行教学、培训等职责应认定为从事公务。

上述论证仍可进一步细化，中国共产党机关工作人员何以与国家机关工作人员相对应，这必须结合党的机构与事业单位的编制安排才能说明党校作为党的直属事业单位的性质。对比框一，框二是其外部证成，但对于框二步骤②所需的进一步论证而言，框二又属于内部证成，框二的步骤②还可以进一步论证，直到案件事实与对应的构成要件能够完全弥合。

“法律适用的重心不在最终的涵摄，毋宁在于：就案件事实的个别部分，判断其是否符合构成要件中的各种要素。”此时党内法规和规范性文件并不涉及内部证成的逻辑推导，而是在解决前提问题。无论是党校教授国家机关工作人员身份的确定，还是凤阳县人民政府不作为行为的定性，抑或是“禁止租借公房”符合情势变更的语义范围，都间接地影响着内部证成的推理结果。内部证成与外部证成通过演绎推理层层嵌套，直至事实与规范严丝合缝，达到避免任意裁量的效果。以内部证成与外部证成为解释框架，既能说明党内法规和规范性文件的辅助论证效果，又能避免党内法规和规范性文件、国家法律二者在论证过程中的混淆，是一种较为理想的论证模式。

（2）司法实践：简化说理与模糊论证

然而，司法实践却与上文构想的理论模型相去甚远，本该层层嵌套的复杂论证逻辑被人民法院在很大程度上简化了。例如，在表3的编号1裁判中，党委部门如何转变为法律意义上的国家机关；又如在表3的编号2裁判中，“上级党委、政府依照党规和政府组织法规定的权限交办给府城镇人民政府的工作任务，亦属于其工作职责”是如何进入《行政诉讼法》第25条第4款所涵盖的行政机关职责的；再如表3的编号4裁判中的《厉行节约反对浪费条例》如何与情势变更原则具体对应。在这些个案中，事实与规范的严丝合缝难以指示具体的论证维度，每层论证均可因再次追问“为什么”而陷入“自我循环”的“明希豪森困境”，最终只能诉诸于政治经验、惯例等难以具言的法感觉。由此，面对无穷递进的论证义务，人民法院援引党内法规和规范性文件的意图更多在于实现裁判的权威性，而非论证的详尽展开，即党内法规和规范性文件的政治属性能够在一定程度上增强论证过程的权威，提升裁判的合理性与可接受性。

以外部证成的论证方式进入裁判文书，与简单援引党内法规和规范性文件以提高裁判文书的权威性是不同的，前者具有更多论证细节，因为外部证成本身亦需遵循法律推理的逻辑。即外部证成同样是以法律为基准，将法律的波段范围（通过法律解释的方法）与作为陈述目的的案件事实（具有法律上重要性的事实）对应起来的推理模式。具体到裁判文书中，如表3的编号2裁判文书中的“负有职责而不作为”、表3中编号4裁判文书中的“情势变更条款”均为法律概念。当探讨上述情形将引起何种法律效果时，首先需要解决的是何为负有职责而不作为、何为情势变更，明确法律概念的边界在何处，然后再关注案件中未经加工的生活事实如何转化为作为陈述目的的法律事实，并纳入该法律概念，从而完成前提的证立。党内法规和规范性文件在外部证成中发挥的作用既可能是辅助确定所述前提的范围，如通过法律解释将党内法规和规范性文件的制定目的纳入法概念中，又可能是在提供作为陈述目的的案件事实。法律的解释与案件事实的提供有时呈现出交融的情形，正如拉伦茨所说，在提出事实问题时，多少就已经带有法律判断的影子了。因此，党内法规和规范性文件有时兼备两种角色，如在表3的编号4裁判文书中，人民法院对《厉行节约反对浪费条例》的援引，一方面是为选择事实提供理由，另一方面是因为党内法规和规范性文件的权威又指向合同履行环境的重大变化，属于情势变更。无论是将党内法规和规范性文件实施之效果理解为具有法律意义的事实，还是通过法律解释的方法，将党内法规和规范性文件的内涵置于法律概念的范围之中，均构成党内法规和规范性文件进入外部证成的可行路径。

2.填补法律漏洞：争议解决之规范来源

“不论如何审慎将事的法律，其仍必然有漏洞”，法律漏洞是法律“违反计划的不圆满性”。若提供外部证成的党内法规和规范性文件不会与司法争议解决的规范依据产生混淆，当人民法院援引党内法规和规范性文件作为裁判依据时，则呈现出填补法律漏洞的效果。层层剥离纷繁复杂的裁判现状，能够发现党内法规和规范性文件作为争议解决规范来源的样态。如表4所示，这些案件的共同特征是：党内法规和规范性文件构成实质或实际裁判依据。

表4　填补法律漏洞

一方面，人民法院将党内法规和规范性文件确定为实质裁判依据，采取了迂回策略。首先是构成实质裁判依据的情形，如表4的编号1、编号2裁判文书。在此种情形下，人民法院虽未将党内法规和规范性文件明确列为裁判依据，但在说理过程中大量援引党内法规和规范性文件，即人民法院在党内法规和规范性文件尚不具有裁判依据地位时，采取了较为迂回的裁判策略。表4的编号1裁判文书处理的是历史遗留问题，即三原告作为国家公职人员违反纪律规定入股参与煤炭经营，其股份被纪委收缴，后该企业转让时，三原告要求分割其对企业享有的剩余股份。该案的争议焦点是纪委对三原告的股份进行拍卖时，应处理的是其全部股份及收益还是只退出其原始股，以及三原告能否取得出资人收益。对此，人民法院还原了纪委拍卖时的具体情形以及纪委所依据的相关党内法规和规范性文件。通过援引《纪律处分条例》（2003）、中共湖北省委办公厅印发的《关于清理纠正国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股矿产有关问题的处理意见》以及对原监察部印发的《关于贯彻落实〈关于清理纠正国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿问题的通知〉有关问题的说明》进行分析，人民法院认定现三原告对企业已无剩余股份。

在另一类涉国有企业、事业单位的“劳动争议”事项上，人民法院也采用了类似的迂回裁判策略。本文以表4的编号2裁判文书为例说明人民法院是如何迂回裁判的。在说明理由部分，人民法院重点分析了蔡某是否属于《工作规程（试行）》《廉洁从业若干规定》所规范的特定人员，以及京城电气公司的扣发行为有无相应依据；在裁判依据部分，人民法院依据《劳动法》第78条、《民事诉讼法》第64条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第90条的规定判决京城电气公司胜诉。该份裁判文书的特殊之处在于，作为实体法依据的《劳动法》在陈述事实、说明理由部分均未出现，贯穿全文的规范依据是《工作规程（试行）》《廉洁从业若干规定》。《工作规程（试行）》是由北京市纪委监委制定的文件，其规定事项包括党纪和政务处分两方面。根据制定主体、规范对象与内容来看，其应属于党政联合发文。《廉洁从业若干规定》则是由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的党内法规。从规范主体上看，《廉洁从业若干规定》的规范对象包括党外干部，具有混合性党规的性质；从规范结果上看，就该裁判文书援引的《廉洁从业若干规定》第23条而言，其规范结果直接关涉公民的劳动报酬。反观作为裁判依据的《劳动法》第78条，即劳动争议处理应该秉持合法、公正、即时处理的原则，却并未出现在说理环节。人民法院对原则规范的选择侧面说明在本案裁判过程中法律规范的缺失。在此情况下，人民法院以劳动争议处理的原则为依据，将党内法规和规范性文件作为说理工具，试图以党内法规和规范性文件的说服力填补法律规范的空白，达到劳动争议处理所期待的合法公正的效果。

另一方面，人民法院将党内法规和规范性文件确定为实际裁判依据，采取了再造策略。不同于表4的编号1、编号2裁判文书中法官的迂回策略。表4的编号3裁判文书则直接将党政联合发文与法律并列作为裁判依据。表4的编号2、编号3裁判文书均属于涉劳动、人事争议案件，不同法院在处理该类案件时往往持有两种截然不同的立场：要么认为该类案件属于内部管理事项而不予受理；或者认为因涉及劳动争议中的人事关系与薪酬发放可能影响劳动者的基本生活，因而将其纳入管辖范围。表4的编号2、编号3案件均属于第二类情形。值得注意的是，在表4的编号2案件中，人民法院仅将党政联合发文作为裁判理由（即使其构成实质的裁判依据），而在表4的编号3案件中，人民法院将党政联合发文与国家法律并列作为裁判依据。在表4的编号3案件中，原告作为党员、事业单位员工，未经批准私自获取香港特别行政区永久居留资格的违纪行为直接影响其党内职务与人事关系。人民法院所援引的裁判依据为中共广东省委组织部、广东省人事局印发的《关于在职国家干部因私事获准在国外或港澳地区定居后有关问题的规定》，其性质为党政联合发文。

针对党务工作者劳动合同解除是否为党内职务免除的应然结果这一问题，有关文献已经注意到并作出肯定的回答。在表4的编号4裁判文书中，法官解释道，党管干部是中国的一项原则，进而支持了党委解除危建明国企领导负责人职务的决定。在表4的编号3案件中，原告因取得香港永久居留资格违反党纪而被解除党内职务，随后因未主动提出离职申请而被辞退，劳动关系相应解除，此时其党内职务与其人事关系具有连带性。虽然上述结果看似相同，但其实现路径存在差异。上述文献仍将党内法规和规范性文件置于外部证成的语境中：解除劳动合同需满足劳动合同的解除要件，而解除党内职务可以解释为要件之一。在表4的编号3案件中，因存在相应的党政联合发文，人民法院直接将其作为裁判依据。原本外部证成尚需论证，其效力和主张不一定能进入内部证成进而影响裁判结果，但在填补法律漏洞的情形下，党政联合发文为其提供了绝对的确定力。《廉洁从业若干规定》《工作规程（试行）》等规范均与基于特别权力关系的党的内部管理规范相类似，且该内部管理规范的适用将直接影响相对人的基本生活。在此情况下，相对人即拥有了通过劳动仲裁、诉讼主张救济的权利。对人民法院而言，就国企、事业单位中党员的内部管理事项，法律规范并未提供审查依据，人民法院只能以上述文件作为审查的起点，这也解释了为何党内法规和规范性文件能够构成实质甚至是实际的裁判依据。面临法律规范的缺失，人民法院选择了适用党内法规和规范性文件。此类案件所涉及的党员人事、劳动争议，就当事人的党员身份而言，当事人属于党内法规和规范性文件管理的对象，适用党管干部、党管人才的政治逻辑；就其处理结果而言，又涉及当事人劳动法上的权利，属于司法救济的范畴，适用国企、事业单位人事改革下的法治逻辑。特定的党政联合发文使审查依据达到了实质统一，进而成为人民法院现实的裁判依据。

本部分试图集中呈现人民法院援引党内法规和规范性文件的客观现状，并对党内法规和规范性文件在其中发挥的功能进行分析。从司法不介入到界明争议概念再到加强释法说理，党内法规和规范性文件的论证效果由弱到强、层层递进，最终呈现出作为裁判依据的样态，如图3所示。正如前文所言，援引党内法规和规范性文件的人民法院多为基层以及中级人民法院，作为案件裁判的主力军，其适用活动反映着我国司法审判工作的真实面貌。面对政治与法律的交织以及林立而模糊的规范，人民法院虽然在形式上仍坚守着“依法裁判”的界限，但面对规范的法与“现实中的法”之间的张力，法官已主动从党内法规和规范性文件中寻求支持判决的理由甚至依据。

图3　党内法规和规范性文件从陈述到援引之法律论证意义的递进

四、审思：党内法规和规范性文件司法援引的规范困境

经过对裁判文书的类型化分析可知，多数时候党内法规和规范性文件并非是作为争议解决规范进入裁判文书的，即党内法规和规范性文件主要作为司法裁判中的裁判理由，仅在填补法律漏洞时具备了成为裁判依据的可能。但无论何种形式，从经验回归规范，党内法规和规范性文件进入裁判文书能在我国现有的法秩序中找到立足点吗？

（一）作为裁判理由：合法性与合规性追问

党内法规和规范性文件作为裁判理由进入裁判文书，首先是一个司法的过程，受裁判规范的约束。同时，它也是党内法规和规范性文件适用的过程，受党内法规体系的约束。因此，党内法规和规范性文件作为裁判理由至少需要回应以下两方面的问题：一是人民法院能否对其所援引的党内法规和规范性文件的合法性作出审查？二是人民法院如何确保其所援引的党内法规和规范性文件符合党内法规体系的合规性要求？

《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》（以下简称《引用规定》）第6条规定：“对于本规定第三条、第四条、第五条规定之外的规范性文件，根据审理案件的需要，经审查认定为合法有效的，可以作为裁判说理的依据。”这表明，党内法规和规范性文件进入说理范畴在逻辑上需经合法性与有效性的审查。同样，《最高人民法院关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》（以下简称《释法说理指导意见》）也并未将党内法规和规范性文件列明为裁判理由。因此，党内法规和规范性文件作为裁判理由的正当性与合法性只能从“立法说明等立法材料”“与法律、司法解释等规范性法律文件不相冲突的其他论据”中解释出来。就前者而言，党内法规和规范性文件极有可能对立法产生影响，但从人民法院援引党内法规和规范性文件的实证分析来看，目前人民法院的援引暂未涉及与立法材料有关的论述；而后者所谓“不相冲突”与《引用规定》中的合法有效性审查含义基本相同。

这便指向党内法规和规范性文件的合法性审查问题。根据《宪法》第5条第4款和第5款、《制定条例》第32条第1款第2项、《备案审查规定》第5条第1款和第11条第1款第2项，党内法规和规范性文件的合法性在制定环节与备案审查环节均会得到贯彻落实，且党组织是进行审查的主体，人民法院无权对党内法规和规范性文件的合法性进行审查。那么，人民法院是否可以不经审查而直接推定其合法并予以适用？抑或提请有权审查的党组织进行审查？

除了来自法律体系的限制，党内法规和规范性文件进入司法裁判还须考虑其自身的特殊属性。第一，党内法规和规范性文件作为具有政治性、权威性的规范，不应被人民法院随意引用。即使党内法规和规范性文件获得法律规范的确认，能够进入裁判文书，人民法院也只能在上述所称“必要的援引”“可以的援引”模式下引用，并使用全称，列明条、款、项，明确制定主体等。第二，人民法院适用可能带来党内法规和规范性文件的解释问题。如在表4的编号2裁判文书中，人民法院认为《廉洁从业若干规定》第23条规定的“绩效薪金、奖金”并未限定于与党建有关的“绩效薪金、奖金”，从而判定应扣除原告2018年度所有的绩效奖金。在该案中，人民法院对党内法规和规范性文件进行了解释，那么该解释是否符合党内法规制定主体的本意呢？根据《中国共产党党内法规解释工作规定》第3条，党内有专门的党内法规解释机关，而人民法院并非有权的解释机关。若允许人民法院对党内法规和规范性文件进行援引，那么随之而来的解释活动是不可避免的，即便它是非正式的解释。

（二）作为裁判依据：规范阙如与应对策略

若党内法规和规范性文件作为裁判理由的援引在现行法秩序下还有可解释的空间，那么作为裁判依据的援引则面临更多的规范困境。根据《宪法》第131条，以及《引用规定》第1条、第3条、第4条、第5条，人民法院的裁判依据只能是较高位阶的制定法。反观表4的编号1、编号2、编号3等可能产生裁判依据争议的案件，其所涉及的规范类型均为省级地方党委办公厅制发的党的规范性文件或相关党政联合发文。这三个案件在性质上有所不同，对应的解决方案亦存在差异。表4的编号1案件为解决历史遗留问题不得不依据党委制发的规范性文件作出裁决，但随着国家治理实践更加注重党内法规和国家法律同向发力、共同作用的现实需要，该类以党的规范性文件解决争议的案件将逐渐成为过去式。与此形成对照的是，自2012年以来党政联合发文的快速增长，可能会带来更多的类似于表4的编号2、编号3的案件。党的规范性文件不能作为裁判依据，面对类似的历史遗留案件，人民法院或许可以延续表4的编号1案件的迂回策略进行裁判说理。而评价表4的编号2、编号3案件所采取的处理方式，则需结合党政联合发文的属性问题，进一步考察将党政联合发文纳入现行法所规定的裁判依据的可能性。

党政联合发文的属性争议由来已久，现学界主要有双重属性说、混合性党规说两种立场。就表4的编号2、编号3案件而言，若承认双重属性说，党政联合发文因具备法律系统内的效力而能够作为裁判依据；若承认混合性党规说，则难以证成党政联合发文的裁判依据地位。可见，党政联合发文属性的界定难题如实地反映在了司法裁判中。然而，即使承认《廉洁从业若干规定》等党管干部领域的党政联合发文具有双重属性，其在法属性上也仅指广义上的“法”，不宜直接认为其具有法律位阶之效力。党政联合发文于法律体系内的效力位阶仍难以确定。作为《廉洁从业若干规定》联合制定主体之一的国务院，其既可以制定行政法规也可以制定行政规范性文件。除非证成《廉洁从业若干规定》具有行政法规的效力层级，否则，在现行法框架内，《廉洁从业若干规定》作为裁判依据仍不具有解释空间。在法律法规未明确党政联合发文具有裁判依据的地位之前，人民法院首先须论证其具有双重属性，其次明确其效力层级，最后再置于民事、刑事、行政诉讼的情境中考察其能否作为适格的裁判依据。就人民法院繁重的裁判任务而言，上述一系列的论证义务很难有现实的可操作性。由此，简化说理、采取迂回策略（作为实质裁判依据）实际成为司法裁判援引党内法规和规范性文件的主要方法，这隐含着偏离裁判文书规范样态的可能。基于此，在党政联合发文尚不具有法律法规赋予的裁判依据地位时，法官应当回到外部证成的论证，通过外部证成中前提的证立使之进入裁判文书，作为裁判理由发挥效用。外部证成本质上仍是司法三段论的推理，党内法规和规范性文件所具有的规范效果是否进入内部证成的形式推理依托于前提条件的证立，且须满足作为裁判理由的规范要求——合法。尽可能地将党内法规和规范性文件纳入外部证成的环节辅助法律论证，能够避免其以填补法律漏洞的方式直接成为裁判依据，是保障党内法规和规范性文件权威、实现依法裁判与裁判文书说理效果的可能应对策略。

五、结　语

党内法规和规范性文件作为中国共产党构建的规范类型，其效力在多数时候只作用于党内，但在一些特定情况下，它们仍不可避免地会对党外产生影响，甚至进入司法过程。本文基于有限的司法裁判对党内法规和规范性文件的司法援引现状进行了初步刻画，试图揭示司法主体，尤其是人民法院援引党内法规和规范性文件的现实倾向与论证逻辑。基于政治性与规范性特征，党内法规和规范性文件有时发挥着作为政治话语的作用，有时又具有说理论证功能。

人民法院援引党内法规和规范性文件进行释法说理，既可能是一种具有法律意义的事实，亦可能是具有实际效力的规范。一方面，即使党内法规和规范性文件仅对公权力进行约束，它也会影响特定社会关系中的权利义务配置。另一方面，随着作为特殊治理规范的党政联合发文逐渐走向成熟与规范化，其所涉的对党员的法律权利限制与克减具备了法律系统的背书，可论证性得以增强，最终藉由司法路径反映出特定党政联合发文所具有的规范效力，法定的裁判依据与司法中的“裁判依据”之间产生了一定张力。

就传统法规范语境下的司法裁判而言，党内法规和规范性文件的援引无疑是一个新问题。然而，在现实的司法实践中，无论是作为政治话语、法律意义事实提供者还是争议解决规范本身，党内法规和规范性文件似乎都有进入司法裁判的充分理由。就这个层面而言，党内法规和规范性文件进入司法裁判又具有深厚的本土性。必须进一步思考党内法规和规范性文件的司法援引问题，从规范与理论层面讨论如何应对本土实践的冲击，提出具有足够说服力的解释框架与行动方案，从而为中国法律实践提供具体的指引。

（责任编辑：祝　捷）

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