本文发表于《党内法规研究》2023年第1期党内法规基础理论专栏，因篇幅限制，注释省略。
作者简介：张松，吉林警察学院法律系讲师。
摘 要：党内法规的司法适用作为人民法院根据法定职权和法定程序，将党内法规运用于审判过程的专门活动，是深入推进中国特色社会主义法治体系建设的重要内容。通过对中国裁判文书网上2013至2021年涉及党内法规适用的304份裁判文书的案件类型、法院层级、时间地域等基本情况和诉讼程序、提供主体、适用目的、法院态度等程序方法进行统计分析，发现在不同类型、不同层级、不同年份、不同地域的案件审理过程中，党内法规在司法裁判中并未受到排斥，但不同主体对待党内法规司法适用的态度有较大差异。这说明党内法规作为裁判依据融入司法将是一个长期过程，既要从法理上正确认知党内法规的司法适用，又要通过选取准则实现有效识别，并建立案例类型图谱来严格规范。
关键词：党内法规；司法适用；裁判文书；类型图谱
就功能作用而言，作为治国理政依据和中国特色社会主义法治规范形态，党内法规的对外效应日益显现。特别是在党和国家机构改革的大背景下，党内法规对国家治理的影响变得更为直接。它不仅成为部分党和国家机构运行的主要准则，而且也成为司法判决的重要依据之一。截至2021年12月31日，在中国裁判文书网上以“党内法规”“党规”“党纪”为关键词搜索，共计得到9534份裁判文书；而以具体的中央和部委党内法规名称为关键词搜索，共计得到近5000份裁判文书。以上数据表明，党内法规在司法领域已经得到了广泛适用。此时，积极推进党内法规的司法适用问题研究，一方面是党内法规研究议题由宏观转向微观的必然要求，符合党内法规学术体系的发展方向；另一方面也有助于破解司法难题、保障司法公正和维护司法权威。然而，学界目前尚未出现针对“党内法规司法适用”问题的专门性学术成果，与之联系紧密的文献，只有2019年陈禹衡、何韫在《山西省政法管理干部学院学报》第2期上发表的《党内法规在空白罪状中的司法适用》这一篇文章，内容主要包括“党内法规的性质和特点”“适用的优势和缺陷”“适用的位阶冲突”和“适用的未来展望”四个方面。围绕“党内法规司法适用”的相关研究成果多以“党内法规性质”“党规国法关系”和“党内法规解释”等议题出现。总体而言，针对“党内法规司法适用”问题，目前相对缺乏深入的学术探讨和深刻的学理反思，既未能由表及里地挖掘其所面临的现实困境，亦未能系统阐释其所涉及的基本理论问题。对此，我们需要进一步深化理论、回应实践和构建制度。本文围绕党内法规的司法适用问题，以司法实践为切入点，总结基本特征，进行相应的法理思考，从而提供更多的学理积累。
一、司法裁判适用党内法规的基本情况
司法裁判是一个具体过程，但所具有的强制规范、价值评判和教育引导功能由裁判文书承载。社会公众往往通过司法裁判将文本中的法律与现实中的法律连结在一起，以对自身行为作出明确预期与清晰判断。因此，在这个层面上透视党内法规与司法裁判的关系，有利于科学把握司法裁判适用党内法规的合法性、合理性与必要性。为了更加深入地观察党内法规在司法实践中的具体运用情况，笔者主要考察司法裁判文书中党内法规的适用方式，并基于以下四个方面因素进行研究对象的选取工作。第一，党内法规文件选取的针对性。根据2019年新修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》），党内法规主要包括中央党内法规、部委党内法规和地方性党内法规三大类。截至2021年7月1日，这三类现行有效党内法规共计3615部，其中地方性党内法规高达3241部。鉴于党内法规数量过于庞大，且因保密等工作要求，地方性党内法规文件搜集较难，故所选取的党内法规文件将限定于中央党内法规和部委党内法规这两类。第二，党内法规文件搜集的广泛性。为了选取到最有利于分析党内法规司法适用样态的裁判文书样本，需要保证资料搜集的丰富与全面。因为目前尚无收录全部现行有效党内法规文件的检索目录，笔者搜集中央和部委党内法规文件的途径主要有二，一是《中国共产党党内法规汇编》《中国共产党党内法规选编》等权威汇编书籍，二是共产党员网“党章党规”栏目、北大法宝数据库等网络渠道。经过检索，最终确定了258部现行有效且公开发布的党内法规。其中党章1部，准则3部，条例43部，规定132部，办法71部，规则4部，细则4部。第三，裁判文书样本筛选的代表性。笔者以前述258部党内法规的具体文件名称为关键词在中国裁判文书网上进行检索，截至2021年12月31日共搜集到裁判文书4132份。鉴于将以条例、规定和办法为名称的党内法规作为关键词时，检索到裁判文书较多，为了简化研究，选取的样本为将以党章、准则、规则、细则为名称的党内法规作为关键词检索时得到的全部裁判文书，以及在以条例、规定、办法为名称的党内法规中，每类中各选择一部能够检索到裁判文书数量最多的党内法规。即筛选出的研究样本为以《中国共产党章程》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党廉洁自律准则》《关于党内政治生活的若干准则》《中国共产党纪律处分条例》《中共中央、国务院关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》《信访工作责任制实施办法》《纪检监察机关处理检举控告工作规则》《中央和国家机关党小组工作规则（试行）》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》《关于组织人事部门对领导干部进行提醒、函询和诫勉的实施细则》《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》《中国共产党发展党员工作细则》和《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例实施细则》为关键词检索到的裁判文书，共计1050份。第四，裁判文书样本选定的精准性。通过对1050份裁判文书进行细致甄别，以下5种类型的裁判文书被剔除：一是，裁判文书的案件事实认定部分虽出现党内法规文件字样，但系陈述事实而与案件争议焦点无关的；二是，二审（再审）案件裁判文书中所含有的党内法规文件字样系当事人对原审内容的重复表述，或系对原审文书中当事人诉称、原审法院认定事实的载明和对原审判决论述的援引，且二审（再审）未对其作出评判的；三是，裁判文书中虽出现党内法规文件字样，但案件本身是因一些与中国共产党政策、方针、历史和执政制度等相关的书籍出版而引发的著作权归属、版权争议类案件的；四是，仅当事人不同而案情基本一致的一组裁判文书中，存在重复的；五是，其他与党内法规无关的文书。由此，本文所采取的裁判文书样本系在判决主文中出现“根据（依据）某党内法规，判决……”等类似表述，或将党内法规作为说理主要依据的裁判文书，共计304份。
（一）司法裁判适用党内法规的案件类型
图1 司法裁判适用党内法规的案件类型分布
图1是对司法裁判适用党内法规的案件类型所进行的统计分析。从该图可以看出，司法裁判适用党内法规较多的案件类型是民事案件、行政案件和刑事案件。其中，在民事案件中适用党内法规的比率达到了50.98%，占据了司法裁判适用党内法规案件的“半壁江山”，而执行案件和赔偿案件中仅是略有涉及。即便笔者在选取样本时，仅在条例、规定和办法中各选择了一部能够检索到最多数量的裁判文书的党内法规，但仍能看到，相较于我国庞大的裁判文书总量而言，在司法裁判中适用党内法规的裁判文书数量少之又少。可以说，虽然党内法规在司法实践中的影响力逐渐扩大，实际效用逐渐增强，但截至目前，党内法规尚未完全融入司法领域。
（二）司法裁判适用党内法规的法院层级
图2 司法裁判适用党内法规的法院层级分布
图2是对司法裁判适用党内法规的法院层级所进行的统计分析。从该图可以看出，基层人民法院和中级人民法院是在司法裁判中适用党内法规较多的法院，比率分别为48.36%和41.78%，而高级人民法院和最高人民法院适用党内法规则相对较少。我国实行两审终审的审级制度，根据法律规定绝大多数案件均由基层和中级人民法院管辖，从而使二者适用党内法规的机会更多，由此产生的裁判文书数量也就较多。当绝大多数案件在基层和中级人民法院消化时，高级人民法院受理案件的数量自然相对较少，适用党内法规作出裁判的文书也就相应较少。同时，最高人民法院具有一定的政策导向功能，并非重在审理案件，而是通过制定司法文件、出台司法解释和颁布指导性案例，将党和国家的政策转化为具体的司法政策并使其切实有效地应用于司法审判过程，故适用党内法规作出裁判的文书数量亦较少。
（三）司法裁判适用党内法规的时间分布
图3 司法裁判适用党内法规的时间分布
图3是对司法裁判适用党内法规的时间分布所进行的统计分析。从该图可以看出，从2013年至2018年，适用党内法规的司法裁判文书数量逐年呈上升态势，虽然2019年和2021年稍有回落，但并不影响对于党内法规司法适用整体趋势的判断。其中，2018年是司法裁判适用党内法规的高峰，样本裁判文书数量占总体样本数量的20.07%；其次是2020年，占比19.74%；再次是2017年，占比18.42%。这表明，党内法规在司法裁判中的适用与年份并无显著关联性。党的十八大以来，在党内法规制度建设驶入快速发展轨道的大背景下，党内法规成为理论界和实务界的法治“热词”，特别是在党的十八届四中全会将形成完善的党内法规体系一并纳入中国特色社会主义法治体系后，党内法规和国家法律在司法领域的衔接协调很大程度即表现为司法裁判中对党内法规的具体适用。因此，党内法规的司法适用具有时代背景和实践基础。
（四）司法裁判适用党内法规的地域分布
图4 司法裁判适用党内法规的地域分布
图4是对司法裁判适用党内法规的地域分布所进行的统计分析。从该图可以看出，在中国大陆除了宁夏和西藏两省的法院目前暂未出现适用党内法规的司法裁判文书以外，其他各个省级行政区法院均有适用党内法规的司法裁判文书。在304件裁判文书样本中，除了其中5件为最高法院适用党内法规的文书以外，其余299件文书均分散在各个省级行政区。其中，数量最多的省份为河南省，占比9%；其次是河北省、浙江省、北京市，数量均各占比8%。若按照东中西部省份划分，东部地区省级行政区法院适用党内法规的裁判文书样本共计150份，占比50.17%；中部地区省级行政区法院适用党内法规的裁判文书样本共计89份，占比29.77%；西部地区省级行政区法院适用党内法规的裁判文书样本共计60份，占比20.06%。
运用党内法规司法适用率对各省级行政区党内法规的司法适用分布规律进行再次说明。笔者在中国裁判文书网上统计出各省（市）的案件总数，并以该数据为基础，计算出东中西部地区的党内法规司法适用率：
东部地区=150/59950176=2.50×10^（-6）
中部地区=89/37440068=2.38×10^（-6）
西部地区=60/31879965=1.88×10^（-6）
由此可以说明的问题是：第一，无论是统计党内法规司法适用的省份，还是统计党内法规的司法适用率，都可以看出东部地区各级法院在司法裁判中适用党内法规的更多；第二，从某种程度上来说，在司法裁判中适用党内法规已经得到全国各级法院的普遍认可，因此学界深入研究党内法规融入司法裁判的制度进路具有必要性和可行性。
二、司法裁判适用党内法规的程序方法
虽然党内法规在司法裁判中得到日益广泛的适用，但仍有部分学者及社会公众基于“党内法规不是法”的观点，或否定党内法规的司法适用，或将党内法规的司法适用过程作为一种值得关注的考量因素。也就是说，出于对党内法规属性的不同理解，目前在认知党内法规实施方面尚未形成共识。特别是在更加专业的司法领域，适用党内法规需要受到司法程序的严格约束，并可能产生如下问题：如审理案件时，是否或能否适用党内法规？适用党内法规的目的如何？应在何种条件下适用党内法规？等等。若要妥善回答这些问题，我们需对党内法规进入司法裁判的程序方法进行考察与分析、从中提炼党内法规司法适用的正当性与可接受性等。
（一）司法裁判适用党内法规的程序分布
表1 党内法规在司法裁判中的提供与适用主体
表1是对司法裁判适用党内法规的程序分布及司法裁判中党内法规的提供主体所进行的统计分析。从该表可以看出，一审案件和二审案件是适用党内法规的主要程序，其中一审程序占文书样本的50%，二审程序占文书样本的40.79%，二者合计超90%。此外，在再审程序、执行程序与赔偿程序中也有适用党内法规的情况存在，只是所占比例较小，三者合计不足10%。由此，可以说明如下三个问题。第一，党内法规在司法裁判中的适用并不存在程序的限制，各个阶段均有党内法规适用的身影。也就是说，党内法规可以被各个司法程序涵盖，党内法规与国家法律一样具有司法适用的现实基础。第二，虽然党内法规和国家法律在国家和社会治理中的功能和作用机制有所不同，但是党内法规制度和国家法律制度在价值指向上是一致的，党内法规在司法领域中的适用并不排斥国家法律程序，因而能够在各个司法程序和阶段得以适用。第三，党内法规可以作为当事人行为性质的评价标准，符合中国法治实际，因而在各个司法程序中易被适用，也广泛得到了各方主体的接受。这也为党内法规适用提供了正当性基础，在一定程度上也促进了党内法规的发展完善。
同时，从该表还可以看出，在304份裁判文书样本中，有229份系当事人提出党内法规相关意见的裁判文书，占比75.33%；法院主动适用党内法规的情况较少，占比19.41%；公诉机关主要是在刑事案件中将党内法规作为诉讼证据提出，所占比例最少，为1.64%。此外还有一种情形是，在同一案件中当事人和法官均提出了党内法规，笔者将这种情形的提供主体称为混合主体，其占比3.62%。这说明的问题主要有以下三个方面。第一，当事人作为党内法规提供主体的，占比最高，说明党内法规已广泛为人所知，当事人对党内法规的功能和作用具有较高期待，希望通过援引党内法规证明自己的观点和主张自己的权益，并影响法官的判断。第二，虽然法官主动适用党内法规裁判案件的情形相对较少，但从现有的适用情况来看，党内法规能够成为法官在司法裁判中判断当事人权利是否合理行使、义务是否真实履行、责任是否妥善承担的重要依据。第三，在裁判文书样本中，还存在一部分是当事人和法官共同提供党内法规的情形。这说明无论是诉讼当事人还是法官，均可作为党内法规在司法程序中的提供主体，只是各个提供主体对党内法规能否被最终采纳所施加的影响有一定差别。因此，在实践中各方都有提出适用党内法规的动力，这也说明了党内法规对司法裁判的重要性。
（二）司法裁判中党内法规的适用目的
表2 司法裁判中党内法规的适用目的
表2是对司法裁判中党内法规的适用目的所进行的统计分析。从该表可以看出，法院适用党内法规的目的主要有判断受案范围、判断主体是否适格、判断行为性质这三种情形，分别占比22.86%、1.42%、75.72%。其中判断行为性质，主要表现为以“依据……”“符合……”“参照……”等句式为表达的正向适用。如在（2020）鲁04民再45号再审申请人孟庆选与被申请人山亭区民政局及一审被告靳玉田、山亭区福利公司民间借贷纠纷一案中，法院认为：“根据《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》规定，在山亭区福利公司停办后，山亭区民政局对该公司负有清理义务，山亭区民政局长期未履行清理义务造成企业自有资产不足以清偿对外债务，该局应承担清偿责任。”在（2014）绍越商初字第2607号原告虞柏荪为与被告绍兴市体育局保证合同纠纷一案中，法院认为：“参照《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》，绍兴市体育局没有依法对绍兴市游泳健身中心的债务进行清理，其应对债务承担连带清偿责任。”除此之外，还包括以“违反……”等句式为表达的反向适用。如在（2015）赵民二初字第00195号原告赵建国与被告赵县教育局、育才公司买卖合同纠纷一案中，法院认为：“赵县教育局开办育才教育服务有限公司违反《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》，赵县教育局对其开办育才公司的行为存在过错，对公司开办期间的债务应承担民事责任。”由此可以看出，以判断行为性质为党内法规适用目的的案件大多数集中于民事领域。在行政领域，由于《行政诉讼法》第63条已明确强调以法律、法规为依据，参照规章，若以党内法规作为裁判依据，则有突破现行法规定之嫌，因此法院在党内法规的司法适用问题上比较慎重。以判断受案范围为目的的适用情形，主要集中在民事和行政案件中，具体表现为运用党内法规判断该案件是否属于该法院的受案范围。如在（2019）陕71行终506号上诉人刘冠楠与被上诉人西安市规划局高新分局规划其他行政行为一案中，法院认为：“本案被上诉人根据《党政机关公文处理工作条例》作出的案涉函是内部行政行为，并不对外发生法律效力，未对刘冠楠的权利产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定。不属于行政诉讼受案范围。”因此，党内法规并没有固定和统一的适用方式，法官既可以主动适用党内法规解决案件的争点问题，也可在当事人提出适用党内法规的意见后对其予以评判。这说明法院实践中还在探索，一方面要回应个案中适用党内法规的必要性，另一方面要在现有制度框架中找到依据。
（三）司法裁判中适用党内法规的法院态度
表3 司法裁判中适用党内法规的法院态度
表3是对司法裁判中适用党内法规的法院态度所进行的统计分析。从该表可以看出，在304份裁判文书样本中，有240份系法院对当事人意见持否定态度的文书，占比高达78.95%，主要理由有“没有事实和法律依据”“不属于人民法院受案范围”“主体资格不适格”“证据问题”和“不符合时效规定”等，其中多以“没有事实和法律依据”为主。结合文书样本来看，这一方面在于绝大多数当事人或其诉讼代理人、辩护律师提出适用党内法规的意见时，一般不将其作为真正与其诉讼请求高度相关的论据，而只是将其作为解决争点的辅助意见，因此他们在表达这类观点时较为泛化，并且容易受到心理情绪上的影响，提出诸多缺乏逻辑推理的假设。在这种情况下，法院或是忽略当事人提出适用党内法规的意见，或是以该意见不具有法律规范性为由予以驳论。另一方面在于，部分人民法院对待党内法规的适用问题相对保守和谨慎，在严格尊崇党内法规与国家法律是“两种不同性质的行为规范”的前提下，认为党内法规并非有效法源，不应予以适用。同时，由于党内法规的司法适用缺乏相应标准和制度支撑，致使当事人提出党内法规适用意见以及人民法院适用党内法规面临着重重障碍，既难以把握适用的必要性，又难以衡量适用到何种程度才是适宜、恰当且充分的。从该表还可以看出的是，法院是否适用党内法规与法院对待当事人提出的适用党内法规的意见是否持支持态度呈正相关。在当事人提出适用党内法规的意见或法院主动适用党内法规这种单向运用党内法规的文书样本中，法院持否定态度的占比均近80%，而在混合提出党内法规这种双向运用党内法规的文书样本中，法院持支持态度与持否定态度的比例基本相当。也就是说，如果法院以党内法规对当事人适用党内法规的诉求予以回应，那么法院就会有更高的几率采纳当事人提出的适用党内法规的意见。反之，法院采纳当事人提出的适用党内法规的意见的几率就较低。可以说，在当前党内法规和国家法律同向发展的形势下，法官如何认真对待当事人关于适用党内法规的诉求以及其自身如何妥善适用党内法规，对于能否促进党内法规在司法裁判中适用具有重要意义。
三、司法裁判适用党内法规的法理思考
在推进全面依法治国的进程中，基于中国共产党的领导地位，需要关注作为中国特色社会主义法治体系重要组成部分的党内法规所产生的外溢效应。对此，学界应当立足个案观察党内法规在司法裁判中的实际运行。因此，笔者在实证研究部分以中国裁判文书网为资料来源，搜集整理适用党内法规的司法裁判文书，挖掘裁判文书中所蕴含的细节信息，尽可能客观地描述党内法规的司法适用场景，寻求党内法规在司法领域中运行的内在机理，进而反映党内法规司法适用的基本概况和可能存在的主要问题。从前述的实证分析来看，党内法规的司法适用与案件类型、法院层级、时间地域、诉讼程序、提供主体和适用目的等方面均显著相关，这意味着党内法规的司法适用过程存在诸多变量。这些因素导致党内法规的司法适用存在着认知困境、互动困境、论证困境以及三者相互作用所形成的叠加效应。然而，尽管适用党内法规裁判案件存在许多争议，但党内法规的外溢效应在司法领域中不断得以显现的趋势是明确的。我们应在认真汲取司法裁判中适用党内法规的基本经验的基础上，进一步深入思考党内法规在司法裁判中适用的理论和实践课题，着重研究党内法规司法适用的内涵特征、识别标准和选取准则等基本问题，并通过系统化的论证建构完善党内法规司法适用的具体途径，力求最大限度地消弥适用党内法规裁判案件可能带来的非理性因素，有效维护司法的权威性与公正性。
（一）正确解读党内法规的司法适用
党内法规的适用是一种司法活动。司法适用即法的适用，是一个存在多重含义的概念，主要是指“国家司法机关根据法定职权和法定程序，具体应用法律处理案件的专门活动”。鉴于本文的主要内容是司法裁判中的党内法规适用问题，因此将司法机关限定为狭义的人民法院，党内法规的司法适用即人民法院根据法定职权和法定程序，将党内法规运用于司法审判过程的专门活动。它具有如下四个特征：第一，从主体上看，党内法规的司法适用是人民法院在审判活动中对党内法规的具体应用。人民法院为党内法规的司法适用主体，权力由宪法赋予，因此党内法规的司法适用活动并非党的组织或工作机关依据党章所进行的党内活动。需要注意的是，人民法院可以成为党内法规的适用主体，但并非是有权审查党内法规的主体。第二，从内容上看，党内法规的司法适用必须按照法定程序进行，并运用法律推理等法律方法，使得推出的结论具有合法性与正当性。适用党内法规的具体内容既包括对党内法规中规则和原则的适用，也包括对宣示类党内法规条文的适用。第三，从效力上看，党内法规之所以能够在司法裁判中得以适用，前提是具有必要性。如果现行法律足以解决案件争议，则无需适用党内法规。当适用党内法规裁判案件时，其与适用国家法律所作出的生效裁判具有相同的法律效力。第四，从关系上看，虽然适用党内法规审理案件是人民法院行使审判权的表现，但这并不意味着党内法规将取代国家法律，也并非表明党内法规具有和国家法律相同的性质和地位，而是将党内法规作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，对国家法律起到补充和具体化的作用。也就是说，它在理论上可以成为国家法律的一种非正式法律渊源，只有穷尽正式法律渊源，抑或适用正式法律渊源将引起明显不公时才可适用，且在这个过程中应当符合法的基本精神，必须进行充分说理。同时，需要注意的是，适用党内法规审理案件并不表明该案件排斥国家法律的适用，而是二者各有分工、各司其职，可分别或同时作为解决案件争点的依据，即人民法院在确有必要适用党内法规时，既可以单独适用，也可以与国家法律一同适用。
（二）党内法规司法适用的选取准则
根据党内法规调整对象的不同，党内法规体系的基本框架可概括为“1+4”，即在党章之下，分为党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规四大板块。那么从种类繁多的制度文件中选取到可以适用于司法过程的党内法规需要考虑哪些因素？也就是说，如果经过有效识别的党内法规可以作为司法裁判的考量因素，那么能够成为裁判文书说理依据的党内法规又需要符合哪些基本准则？毕竟司法裁判需要达到一定的法律效果，这就不同于一般意义上的请求，也不是说理论证符合自洽逻辑即可。司法裁判除了要求论证逻辑严谨规范以外，还要求能够作为司法裁判依据的党内法规需具备一定的条件，使之经得起推敲和考验。换言之，问题在于在适用某一党内法规作为裁判依据时，应当依循何种思维模式进行判断。
选取准则之一：合法性判定，即是否合乎现行法律且能实现法律效果。在马克斯·韦伯看来，合法性是指一种对规范的规则形式“合乎法律”以及根据这些规则有权发布命令的那些人的权利的确信。即马克斯·韦伯认为的“合法性”既包括符合形式上的法律，也包括“大多数公民认为合法的情况下，一个设定的秩序是合法的”这种实质上的合法。最高人民法院《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第6条规定：“对于本规定第三条、第四条、第五条规定之外的规范性文件，根据审理案件的需要，经审查认定为合法有效的，可以作为裁判说理的依据。”《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》亦规定，“与法律、司法解释等规范性法律文件不相冲突的其他论据”可以作为法官采用的论据以论证裁判理由。以上规定说明能够成为裁判依据的文件不能有违法律规定。在我国，法律通常是指由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会依照法定程序制定、修改并颁布，并由国家强制力保证实施的基本法律和普通法律的总称，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。在这个意义上，能够作为裁判说理依据的党内法规必须符合宪法、基本法、特别法、行政法规、司法解释和地方性法规等具体规定。而何为“大多数公民认可”的法律效果？理论界和实务界对此并未形成一致意见。有学者认为法律效果的含义有三，即法律规则之实现，法律原则之实现，法律目的之实现；还有学者认为法律效果以法律和事实的演绎、归纳、类比推理为主要内容，倾向于法律的证明，侧重于法律条文的准确适用；最高人民法院原副院长李国光认为裁判的法律效果是法官依法审判，即严格适用法律来维护法律的尊严，保证法律得到一体的遵循和适用。虽然具体观点各有不同，但仍能从中抽象出一个最小“公约数”，即法官应以法律为准绳，严格按照形式逻辑进行推理，使其所作出的裁判结论符合立法目的及法律精神，进而确保司法适用具有公信力。此外，实质合法性在我国还体现为政治效果、法律效果与社会效果的有机统一。习近平总书记强调：“始终牢记江山就是人民，人民就是江山。”“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民……推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。”司法机关办理案件既要实现个案公平正义，又要充分回应社会关切，增强人民群众对司法公正与司法权威的思想认同。鉴于此，将党内法规适用于司法裁判时应当考虑“大多数认可的道理”，同时寻求最佳的裁判方案，即以法律效果为基本遵循，以政治效果和社会效果为评价尺度。不仅要让党内法规及其适用的裁判文书得到社会的普遍认同，而且还要实现司法裁判所具有的规范和约束作用。
选取准则之二：必要性判定，即是否满足可被适用于司法过程的基本条件。党内法规虽然可作为法源被适用于司法裁判之中，但并非随时随地均能适用。只有满足一定条件，党内法规才有在司法裁判中适用的空间。笔者认为，当出现如下情况时，党内法规才具有适用的必要性。其一，案件审理前需判断受案范围。这种情形在行政领域出现较多，一般是党的工作机关对行为人作出某种决定，该决定被当事人认为是行政行为而诉至人民法院，人民法院对其自身是否具有管辖权作出判断时适用党内法规。在刑事领域中，一般是被告人认为党组织作出的处分决定为党纪处分，不应由人民法院对其再作出刑事处罚。在民事领域中，一般是当事人认为党的工作机关作出的决定或制定的政策、方针损害了其利益并要求赔偿，进而诉至人民法院，人民法院在审查时适用。其二，当存在法律疏漏时适用党内法规。“法律规范在一个法律论点上的效力，是由法律家按忠实原意和适合当时案件的原则通过法律解释予以确认的，其中包含着人类特有的价值和目的考虑，反映了法律家的知识表达具有主观能动性。”正因为人类认知存在局限性，加之容易对客观行为产生路径依赖，导致法律规范在制定之初就并非周延，而且法律规定往往滞后于社会发展，决定了静态且抽象的法律规范难以完全应对复杂多变的现实情形，从而存在出现“规则空白”的可能。当某一案件与党内法规密切相关，且在穷尽法律规定后仍难以解决争议问题时，如党内法规对此种情形有所规定，则可适用党内法规。其三，一方或双方当事人主动要求适用党内法规。此种情形出现在刑事领域中，多用于判断行为人自身的行为性质。如在（2018）吉0821刑初174号被告人刘力犯受贿罪一案中，被告人的辩护人提出：“《中国共产党纪律处分条例》中对党员参与营利活动的行为及后果进行了明确规定，但并未规定营利行为需要追究刑事责任，根据举重以明轻的原则，刘力等人的行为不构成犯罪。”在行政领域，多表现为政府行为或国家工作人员按照上级授权或《公务员法》的要求行动，但由于国家工作人员一般同时具有党员身份，因此当事人在对某一国家工作人员提起诉讼时，也会指出“×××作为党员同志，根据党内法规应当……因此其行为不但违法，而且违反了党内法规的规定”。这类表述在近年的裁判文书中大量出现，法官在对此作出回应时，普遍参照党内法规以对其行为进行界定，说明其行为不应由人民法院作出评价。在民事领域，多集中于当事人运用党内法规证明具有党员身份的人所从事的相关行为无效，如在（2017）最高法民申1043号再审申请人庆丰公司因与被申请人金喜良等合伙协议纠纷一案，再审申请人庆丰公司申请再审称：“根据《民法通则》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》等规定，金喜良属国有控股金融企业中国银行的党员，杨俊成属事业单位银监局的工作人员，不能经商办企业，三人合伙协议无效。”其四，为解决案件争点问题而必须参考党内法规。从梳理的裁判文书来看，实践中大量裁判文书提及党内法规只是为了表明一方或双方当事人的立场、身份和观点，而并不将它作为争点解决的依据。因此，党内法规的司法适用前提应当是适用党内法规来解决案件的争点问题，且适用党内法规必须审慎而行，若无必要则不应适用。
选取准则之三：关联性判定，即党内法规能否作为司法裁判的重要依据。在司法裁判中援引的党内法规，不仅要求其具备合法性和必要性，同时还要求其具备可行性，这样它才能成为司法裁判的依据。对此，一方面要求该法规具有客观性，即能够作为司法裁判依据的党内法规本身不需要被其他依据证明；另一方面则要求该法规具有自洽性，即不存在相互冲突或相互矛盾的情况。就前者而言，党内法规的规则类条文具有很强的客观性，本身不再需要其他证明，但是党内法规的原则类和宣示类等条文的客观性较弱，并存在“仁者见仁、智者见智”的可能，那么客观性就要求此类党内法规条文不应该需要再次被证明，否则就无法作为裁判依据。后者则重在考虑作为依据的党内法规的一致性问题。所谓一致性，是指两个命题在逻辑上不存在矛盾。假设一个命题可以在无冲突的情况下嵌合到其他命题之中，我们就可以认为它们是一致的。那么，能够作为依据的党内法规的一致性就是指在裁判文书中被援引的党内法规与被证明对象之间不矛盾、不冲突，以及所援引的党内法规之间也不矛盾、不冲突。具体包括三种情形：一是同一案件所适用的多部国家法律和党内法规之间不矛盾、不冲突；二是对被证明对象拟适用的多部党内法规之间不矛盾、不冲突；三是作为论证依据的党内法规与论证理由之间不矛盾、不冲突。
综上所述，通过设计一套蕴含“合法性”“必要性”“关联性”的“过滤”模型（如图5所示）对党内法规进行层层筛选，从而科学合理地在司法裁判中适用党内法规。具体步骤为如下：第一步，一般推定党内法规符合国家法律。根据《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》的规定，党内法规在制定过程中需要经过前置审核、审议批准和备案审查等程序，这些程序都要求有权主体对党内法规是否同宪法和法律不一致、本身是否合法合规等进行审核或者审查。人民法院在决定是否将党内法规作为裁判说理依据时，一般不对党内法规的合法性进行审查，而是根据党内法规的制定主体、备案审查主体的意见，推定党内法规具备作为司法裁判说理依据的合法性。如果认为该党内法规同国家法律之间可能存在冲突，则可按照相应程序向有关部门反映。若有关部门认为二者之间存在冲突，则需要以党内程序处理，并直接排除其在该案中的适用；若合法性要求符合，则考察其能否实现相应的法律效果，若不能实现，则排除。若能够实现，则进入第二步，继续判断该党内法规是否满足必须适用党内法规的四项条件之一。若无法满足，则排除；若满足，则进入第三步。继续判断该党内法规本身是否不再需要被证明，若仍需证明，则排除；若无须证明，则考察将其引入是否会导致冲突矛盾，若冲突则排除，若融合则完成判断，将该党内法规适用于司法审判之中。
图5 党内法规司法适用的选取模型
（三）构建党内法规司法适用案例类型图谱
成文法的高度抽象性在于“它对千姿百态的人、事、物关系进行了高度概括，为了覆盖尽可能大的适用范围……但是，那些被生硬削剪掉的事件细节——它们是生活的褶皱，是空气——往往对法律裁判更为重要……于是，法律适用需要一册详细的、活页形式的使用说明书，帮助读者还原被抽象法条隐去的具体，同时不断添加使用者的新发现以节省后来者的使用成本”。法官在进行法律判断时如何寻找并恰当选择规范，尤其是在面对疑难复杂案件时，如何运用法律进行利益衡量和价值判断，这个过程难以被记录，因此相似案件的裁判经验很难得到积累。即便刊登司法案例数量可观的《最高人民法院公报》平台，由于这些案例具有分散性，也很难对其党内法规的适用加以解释和说明。只有通过“持续的、或叠加或补充或纠正的一系列司法裁判，才能逐渐清晰”，出于对法律的一致性、稳定性、可预期性以及提高适用党内法规裁判案件的准确性、确定性的考量，可通过归纳案例和具体化适用情境的方法建立党内法规司法适用的类型体系，充分发挥上级法院或同级法院适用党内法规的判例在司法实践中能够产生的重要参考价值，为法官审理类似案件提供指引和参考，进而提升司法效率和公信力。
首先，确立党内法规司法适用案例类型图谱的指导思想。在对适用党内法规的司法案例进行归纳时，应“把握存在于生活中之道理，朝向法律所要实现的正义价值；于具体化时，避免流失存在于理想中的道义，垂怜生活所需要建立的法律和平”。实际上，对党内法规司法适用的案例进行类型化整理，不仅在于统一党内法规的司法适用标准，加强、规范和促进司法审判工作，维护司法的公平公正，而且是法官有效防范法治风险的理性选择。当前，我国社会结构正发生深刻变化，由于社会利益的重新分配与调整，各种利益均处在变动不定的状态之中，利益冲突也就随之产生。尽管国家已经通过立法的方式尽可能地对社会的快速发展作出回应，但千姿百态的纠纷仍需要充分运用司法手段才能予以化解，社会利益的平衡才能得到维护。所以，解决矛盾纠纷的方法本身源自于社会生活，或者也可以说由社会生活所提供。法官根据社会生活整理出相应的方法以化解相同类型的纠纷，是合乎道义和社会生活发展规律的。
其次，设立党内法规司法适用案例类型图谱的遴选标准。党内法规司法适用的类型图谱应建立在众多案例的基础之上，通过对性质相近的案例进行分门别类的整理和归纳，确定各种类型分别适用的党内法规。即便个案之间无法做到绝对相同，但部分特征相似的案例的数量仍然是非常可观的。因此，在特定的集合范围内，使用类型图谱说明案件的共同性，或者运用类型图谱解释党内法规在具体司法适用过程中的内涵和外延，能够大大减轻法院适用党内法规裁判案件的压力，避免因对党内法规适用的不理解、不熟练和不规范而引发的党内法规适用的混乱性风险。“法院裁判的事件愈多，提供比较的可能性也随之增长；因此，作出确实可靠的裁判之机会也随之增加，而残留的必须作不那么确定的裁判之判断空间也将随之缩小”。能够纳入党内法规司法适用类型图谱中的案例，应属于那些认定事实清楚、证据确实充分、适用党规正确、解析说理充分、政治社会效果良好、对处理类似案件具有普遍指导意义的案件。
最后，构建党内法规司法适用案例类型图谱的基本方法。一是明确党内法规司法适用类型图谱的案件类型。对于如何建立类型图谱这一问题，西方学者及我国台湾地区学者进行了诸多探索和大胆尝试，其经验可为我们借鉴。以违反公序良俗原则的案件类型为例，德国学者梅迪库斯提出，信贷担保中的“设定过度担保”“危害其他债权人行为”“束缚债务人行为”等有违善良风俗的行为、违反职业道德规则和违反善良风俗与性交、暴利行为等可作为违反公序良俗原则的案件类型。英美法系国家一般将“排除法院管辖权的合同、有损家庭关系的合同、限制人身自由的合同、限制贸易的合同、射幸合同、犯罪合同、包含不道德两性关系的合同等”认定为是违反公序良俗原则的行为。我国台湾地区学者陈自强则将适用公序良俗原则的案件类型总结为“宪法基本权利之保障、过度限制个人及经济行动自由、基于性关系之给付约定、暴利行为”这几种。以此反观党内法规的司法适用，以实践中适用较多的《中国共产党纪律处分条例》为例，该党内法规与作为国家法律的《刑法》类似，不仅可为党组织和广大党员提供清晰的行为标尺，同时还可为纪律检查部门提供明确的执纪依据。其中第68条规定：“党员领导干部对违反政治纪律和政治规矩等错误思想和行为不报告、不抵制、不斗争，放任不管，搞无原则一团和气，造成不良影响的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分。”然而，在实践中当事人对何为“政治纪律”和“政治规矩”等理解不一，对被撤销党内职务后，继续实施解除劳动聘用合同的处理是否合法合规等问题提出了质疑。对此，人民法院可以在总结大量相似案例的基础上，确立几种常见的案例类型，如关于适用党内法规解除劳动合同的纠纷、对党组织适用党内法规处理决定不服诉至法院的纠纷等。二是明确党内法规司法适用类型图谱的案例来源。在构建党内法规司法适用类型图谱时，除了最高人民法院审理的案件可作为案例来源以外，还应包括经最高人民法院严格筛选的各级人民法院上报至最高人民法院的具有代表性的典型案例。三是明确党内法规司法适用类型谱案件选取的基本标准。这或可参考以下类型化标准：一是同一类型在理论评价上趋于一致，在相同的条件它们应受到同等待遇；二是事务之间的根本特征或属性，类型与原型之间必须存在某种一致性或近似性，以便在理想化状态下将类型当作原型作为研究的对象；三是其对象能以一定的方式反复显现。通过上述方法，党内法规适用的类型图谱一经形成便足以具备普遍效力，人民法院在审理类似案件时可将其作为直接参考。
四、结 语
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规建设。党的十八届四中全会将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系之中，进而强调党内法规对推进全面依法治国的重要作用，使党内法规不仅成为管党治党的重要依据，同时也是中国式法治现代化的有力保障。在党的十九大报告提出“依法治国和依规治党有机统一”后，中央全面依法治国工作会议将其确立为习近平法治思想的重要组成部分，强调充分发挥依法治国和依规治党的互补性作用，形成党内法规和国家法律相辅相成、相互促进和相互保障的格局。这既是我国政治智慧的结晶和法治理念的升华，也彰显了作为领导党和执政党的中国共产党逐步完善治理方式和提升治理能力的改革魄力。随着党内法规与国家法律衔接协调从立法环节逐渐向执法司法环节拓展，党内法规在司法领域适用也成为了党内法规制度发展的一个重要衍生现象。这不仅符合党内法规学术研究议题由宏观转向微观的发展趋势，同时也是司法实践亟需破解的现实问题。应当说，党内法规作为中国特色社会主义法治体系中最具特色的组成部分，自身无疑彰显出法律的内在价值，洋溢着法律的外在特征，这也使其具有在司法领域中得以适用的空间和可能。笔者通过描述党内法规司法适用的实践样态，聚焦司法审判中的党内法规适用问题，寻找党内法规与司法审判的现实结合点，明确党内法规的司法适用是人民法院根据法定职权和法定程序，将党内法规运用于司法审判过程的专门活动，既是深入推进中国特色社会主义法治体系建设的重要内容，也是不断完善法治中国实践样态的具体体现。在对党内法规司法适用有了一个较为清晰的理性认知后，通过明确党内法规司法适用合法性、必要性和关联性的选取准则、建立内涵党内法规司法适用指导思想、遴选标准和基本方法的案例类型图谱，严格规范党内法规的司法适用，不仅有利于克服党内法规司法适用中的运行障碍，破解党内法规的司法实践操作难题，提升人民法院应用党内法规处理案件的质量，而且有利于为党内法规与国家法律的相辅相成、相互促进和相互保障的实践关系提供理论资源，为将党内法规更好融入中国特色社会主义法治体系提供理论支撑。
（责任编辑：叶正国）
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