本文发表于《党内法规研究》2023年第1期党的领导制度化法治化专栏，因篇幅限制，注释省略。
作者简介：陈海嵩，武汉大学法学院教授；吕芝慧，武汉大学法学院博士研究生。
摘 要：党的规范体系由党内法规和党的规范性文件构成。相较而言，党内法规属于中国特色社会主义法治体系的组成部分，获得了更多的学术关注，但针对党的规范性文件的专门研究相对较少。然而，在我国国家治理实践中，党的规范性文件绝不仅是传统意义上的政策文件，而且在特定领域、特定时期、特定条件下具备相应的规范效力，发挥关键性的作用。忽视党的规范性文件的效力问题，将难以证成党的规范性文件在现实中参与国家治理、调整相应国家与社会事务的正当性。在我国生态文明建设中，通过党政联合发文的形式，诸多党的规范性文件将党和国家的意志转化为生态文明制度创新与转型的规范指引，其灵活性、针对性强的优势满足了生态环境治理及生态文明建设的紧迫需求，典型代表领域如环保垂直管理改革、生态保护补偿制度、生态环境损害赔偿制度等。党的规范性文件之规范效力有别于党内法规的“溢出效力”。党的规范性文件在满足一定要件时发挥特殊的规范效力，主要体现为效力形式、效力程度和效力范围的特殊，其效力发挥的要件包括调整对象的重要性、内在属性的双重性、发展目标的探索性。
关键词：党的规范性文件；党内法规；党政联合发文；生态环境保护；规范效力
目前，我国已经形成比较完善的党内法规体系，即“1+4”的基本框架：以党章为统帅，具体涵盖党的组织、领导、自身建设和监督保障四大板块。毋庸置疑，党内法规与国家法律都是中国特色社会主义法治体系的有机组成部分。近年来，党内法规的学术研究不断升温，学界主要围绕党内法规的发展历史、规范定位、体系构建以及党内法规与国家法律的衔接协调等问题展开研讨，取得了丰硕的成果。总体而言，目前学界普遍认为党内法规在性质及规范效力上具备政治与法律的双重属性，但是针对党的规范性文件进行的专门研究甚少。即便偶有提及，也是在非严格意义上的“党内法规”语境中，并未按照形式要件严格区分党内法规与党的规范性文件，只是在分析党内法规时“顺带包含”党的规范性文件。因此，对党的规范性文件之专门性研究有待深入。
就生态环境保护领域而言，总体上，我国生态环境治理规范体系由党内法规、党的政策、国家法律三类制度规范构成。党的十八大以来，一系列党内法规及党的规范性文件有力地推动了我国的生态文明建设与生态环境法治建设。其中，以中共中央办公厅、国务院办公厅名义联合发布的规范性文件，即党政联合发文，对生态文明法治建设产生实质影响，构成生态环境治理中重要的规范类型。但党政联合发文作为特定形式的党的规范性文件，学界目前对其属性的认知往往限定在传统的政策而非规范层面，这导致对党的规范性文件效力的理解也存在一定的局限性。对此，有必要以党的规范性文件的规范效力为切口，推进、深化学理上对党的规范性文件的认识。需要说明的是，本文所称的“规范效力”，是指党的规范性文件对相应国家与社会事务进行调整而产生的约束力和强制力，其并非党的规范性文件实施后在事实层面上产生的效果，而是具有规范指引和评价功能。基于此，本文专门分析党的规范性文件在生态环境保护领域发挥的作用，辨明其具有的特殊规范效力，说明其如何妥善地将党的主张体现于国家治理之中，从而增强对党的规范性文件之规范效力的认识，并以此为基点深入探析我国生态文明建设中的政党治理活动。
一、党的规范性文件效力之相关研究
本文对“党内法规”的界定，主要根据《中国共产党党内法规制定条例》第5条第1款，只有具备“党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则”七类名称的规章制度，才属于党内法规，其余的规章制度属于党的规范性文件。在严格区分党内法规与党的规范性文件的基础上，应承认两者均具有重要作用，“党内法规与党内规范性文件构成党内法规制度的主体”。基于这一背景，首先从学界对党的规范性文件规范效力的认识出发进行分析，包括如下两个方面。
（一）党内法规的“溢出效力”与党的规范性文件效力
许多学者注意到党内法规的效力不仅仅及于党内的现象，并将此称为“溢出效力”，即党内法规对党外主体和事务产生了强制力、约束力，超出了党内法规原先设定的效力范围。有学者分析，党内法规的“溢出效力”包括“对象效力溢出、空间效力溢出和事项效力溢出”。有研究强调应区分党内法规“溢出效力”的情形，主张规范党的领导活动的党内法规在实施过程中存在间接调整党外主体以及党外事务并产生间接效力的情形，但这会挤占国家法律的效力空间。总体而言，目前学界已经普遍认识到党内法规存在“溢出效力”，并往往将这一问题置于“党内法规效力”或“党内法规调整范围”等整体性视野中加以考察。如此，“溢出效力”已经成为党内法规研究的内容之一。但是，对于党的规范性文件是否具有“溢出效力”或是其他规范效力的研究则较为缺乏，仅在专门分析党政联合发文的文章中简要提及。这些文章也并未区分是党内法规的“溢出效力”还是党的规范性文件的“溢出效力”，而是在整体上分析党政联合发文的效力等问题。目前，关于党的规范性文件对党外主体、党外事务产生约束效力的专门分析较为缺乏，难以完全解释属于党的政策范畴的规范性文件如何作用于党外主体以及党外事务。
基于执政党的集中统一领导地位，党的主张可以根据现实需求转化为不同类型的规范（党内法规、党的规范性文件、国家法律、国家政策等），以实现党对国家事务的领导。无论是党内法规还是党的规范性文件，对党外事务的调整与影响，本质上都是党的主张在国家治理中的体现。认可党的规范性文件对党外主体以及党外事务产生了约束作用，是讨论其规范效力的基础，并可进一步分析出党的规范性文件究竟具备什么样的规范效力，以及该规范效力可否被称为“溢出效力”。
（二）党政联合发文中党的规范性文件
“党政联合发文是当代中国政治和法治实践中独特的制度现象，它泛指中国共产党各级党委与国家政权机关因治理事项存在交集而共同发布相关通知、意见、决定、规定、指示等制度文件。”党政联合发文在我国有着丰富的客观基础与实践经验，其源于中国共产党建设国家的历史背景和党领导国家的现实逻辑。
学理上对于党政联合发文的性质尚无统一定论，总体上存在“国法说”“政策说”“双重属性说”“复合属性论”等观点。“国法说”认为，党政联合发文直接通过法律系统的内部运作形成期望的政治效果，是对法律系统自主性的冲击。“政策说”认为“党内规范性文件其实就是政策的一种载体形式，属于政策的范畴”。承认党政联合发文“规范”特征的还有“双重属性论” 和“单一属性论” ，二者主要从法治体系的二元结构出发，侧重强调党政联合发文的一般“规范”特征，但未作进一步深入研讨。有学者总结以上不足，提出“复合属性论”，即应当“根据治理场景、治理功能等对党政联合发文具体规范属性进行现实识别”。也有观点提出，党内法规在中国特色“政治—法律”场域中具有意识形态、法治体系与制度规范的三重属性，属于党内法规的党政联合发文自然也应具有相关特质。总体而言，尽管实践中存在丰富的党政联合发文现象，但目前相关研究并未就党政联合发文的性质达成共识，争议主要集中在其是否具有“法律”属性的问题上。
另外需要强调的是，以前述党内法规“七类名称”作为区分标准，党政联合发文包括党内法规和党的规范性文件，但有关研究鲜少区分党政联合发文之中的党内法规及党的规范性文件，或将党的规范性统一囊括至党政联合发文的语境中，或将党内法规等同于党政联合发文，忽视了党的规范性文件的特殊性。相关现象产生的原因在于长期以来学界对党的规范性文件规范效力的忽视，仅仅认为党的规范性文件是党组织通过政策形式领导国家治理的一种方式，在法学领域的研究空间不大。但是党的规范性文件在我国国家治理中不止发挥传统意义上政策的效力。如在生态环境保护领域，党的规范性文件在事实上调整了生态环境保护多个方面的具体事务，具有相应的规范效力（具体参见下文）。至少站在部门法的角度看，党政联合发文是实现党的规范性文件之规范效力的重要场域，为更好发挥党的规范性文件在国家治理中的作用提供了重要保障。
从形式上看，在生态环境保护领域，目前符合严格形式要件的党内法规共有5部，均以党政联合发文的形式颁布，数量上处于少数，难以在生态文明建设中全面贯彻落实党的主张。其他大量由中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的规范性文件，在生态环境治理与生态文明体制改革中发挥重要作用。回避党的规范性文件的效力问题，将难以证成党的规范性文件在现实中参与国家与社会事务的正当性。在已有研究对此缺乏关注的情况下，需要加以专门分析。
二、生态环境保护领域中党的规范性文件所发挥的效力
生态环境问题具有复杂性，以解决环境问题为导向的生态文明制度必然需要多元规范体系的动态协同。传统法律对社会关系的调整建立在“人—人”行为模式的基础上，而环境法的调整模式则建立在“人—环境—人”行为模式的基础上。环境法所调整的社会关系的转变，需要在一定程度上变革传统法律的行为规范理念和治理逻辑。前文提及，在我国实现国家治理现代化的过程中，党的规范性文件发挥了不可替代的重要作用。尤其在生态环境保护领域，党的规范体系与国家法律体系共同形成了具中国特色的“政党法治”，通过“高位推动”的模式，对环境法治建设与环境治理现代化产生显著的影响与实效。在某种意义上，根据我国生态文明建设的现实情况，除国家法律以外的多元规范，特别是党的规范性文件在生态文明体制改革中发挥了关键的作用，事实上具备制度创新、制度构建的效力。规范效力本质上是某些规定本身所具有或者被赋予的约束属性。判断某类规范在现实中究竟具备何种规范效力，需要分析这类规范效力的约束程度和调整范围，并结合这一规范效力的实践应用情况，判断该效力是否展现了特殊之处。以下选取近年来生态文明建设中具有典型性、代表性的三个制度领域，以分析严格形式上的党的规范性文件在其中发挥的重要作用及其特殊的规范效力。
（一）环保垂直管理改革
一直以来，“以块为主”的环保管理体制导致我国生态环境保护中出现许多突出问题。所谓以块为主，是指我国传统的行政管理体制以属地管理为基本特征之一。具体到环保管理体制中，就是以层级制为基础划分生态环境保护职能范畴，中央统一监督管理全国的生态环境保护工作，各级地方政府分别对本行政区划内的生态环境保护问题负责，各级地方政府内有关职能部门具体承担此项工作。尽管以块为主的地方环保管理体制在一段历史时期内满足了国家治理和社会管理的需要，但是伴随社会经济的高速发展、生态环境形势的愈加严峻，传统的环保行政管理体制逐渐暴露出职权分配不清、责任追究难以落实、工作执行分割严重、地方保护主义普遍、跨区域环境问题难以解决等问题，无法适应我国生态环境保护的实践需求。为适应生态文明建设的时代需要，环保行政管理体制改革迫在眉睫。为此，国家逐步探索建立健全“条块结合”的地方环境保护管理体制，改善以往以块为主开展生态环境保护工作的弊端，探索垂直管理制度改革的路径与方向。
环保垂直管理制度改革的本质目的，是消除因地域划分管理职能范畴与界线而带来的行政局限。通过垂直管理，中央上收地方的部分生态环境保护职权，强化对地方环保行政管理部门的统一调控和监管。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《环保垂直管理改革指导意见》），在我国探索将生态环境保护行政权限统一收归省级机关、组建省级以下地方环保执法队伍的垂直管理体制。根据《环保垂直管理改革指导意见》，省级环保部门上收市、县环保部门的职能，并通过派驻等形式统一行使环境监察职能，上收的范畴包括环保部门的人员、经费以及机构。此外，《环保垂直管理改革指导意见》还取消了环境保护属地管理制度，对市级环保部门实行以省级环保厅为主、市级政府为辅的双重管理机制，并将县级环保部门调整为上级环保部门的派出分局，即派出机构。在将基层环保部门职能上收的同时，《环保垂直管理改革指导意见》依然十分重视地方的生态环境保护责任，重点强调地方各级党委和政府及其领导成员的责任考核与承担，指明应当围绕生态环境质量状况开展对党政领导干部的考核评价。
从性质上看，环保垂直管理制度改革以前述《环保垂直管理改革指导意见》为依据，但该党政联合发文并不具备党内法规的“七类名称”，因此在性质上属于党的规范性文件。该文件虽未按照一般规范文件罗列条款的方式规定制度，但实际上统领、指导、规范了地方环境保护管理体制的改革。《环保垂直管理改革指导意见》内容涉及全国各省市所有基层环境监测监察执法人员，以此为依据，各省政府相继制定省级环保垂管制度改革实施方案，省级以下地市政府也以《环保垂直管理改革指导意见》和当地省级环境垂直管理改革实施方案为指导，细化出台市级改革实施方案。自《环保垂直管理改革指导意见》实施以来，我国已全面完成了环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，打破了环保工作中地方干预的“痼疾”，理顺了环保系统省市县三级关系、环保部门与所属地党委政府之间的权责关系，提升了地方政府和环保部门的公信力。我国环境行政监督、管理与执法的格局由此发生了重大变化，包括省级部门权力扩大、市县执法重心下移、人事任免权力调整、地方环保责任增强等。以山西省为例，截至2022年3月，其在环保垂直管理制度改革过程中设立各级生态环境保护委员会1522个，实现省、市、县、乡四级全覆盖，实行“周调度、月汇总、季通报”工作机制，建立14个跨县（市、区）的生态环境监测机构，全面深化监管体制改革。湖南省在取得既有改革成效的基础上，提出将“改革与‘四严四基’三年行动计划紧密结合起来，统筹推进，形成合力，致力构建‘三横四纵’协作格局和协调推进的系统格局”。针对地方上长期存在的“以‘保发展’为名，行干预之实”的突出现象，《环保垂直管理改革指导意见》从制度设计和人、财物保障上着手，解决了长期存在的环保机构人员编制不清、队伍专业化程度不够、一线执法装备不足等问题。
深入剖析《环保垂直管理改革指导意见》所提出的改革要求，一方面是改革环境监察体系，监督党委和政府的生态环境保护管理工作，另一方面是改革环境执法体系，保障生态文明制度的实践运行，加速推动我国绿色发展转型的步伐。《环保垂直管理改革指导意见》对生态环境保护责任清单、上收环境监察职能、上收环境质量监测、下移环境执法重心、市（地）级派出县级环保分局、市（地）级环保部门双重管理等事项进行了明确规定，能够从根本上推动我国生态环境管理体制的变革，克服传统科层制逻辑在环境监管执法上的失效。
可见，作为党的规范性文件，《环保垂直管理改革指导意见》规定的内容同时涉及党委和政府两类主体的事项，在实践中对相应生态环境问题的处理产生了更强的约束性效力，突破了过往环境问题分割分治的瓶颈，实现了制度创设和变革的目标，体现出党的规范性文件的规范效力不同于一般规范性文件的特殊之处。环保垂直管理制度改革从生态环境治理基础制度和基本体制入手，解决了一直以来制约生态环境保护的机制体制障碍，推动了我国生态环境质量的改善。尽管《环保垂直管理改革指导意见》在定性上只能属于规范性文件，但是在我国生态文明改革的进程中，它所发挥的规范效力实际上超越了一般规范性文件的效力强度和效力范畴，是党的规范性文件规范效力的特殊化形态，能够直接作为环境保护垂直管理改革的制度依据。在整个改革进程中，包括选取试点城市、总结实践经验、完善制度体系、全面实践运用等多个环节，《环保垂直管理改革指导意见》都在事实上发挥了多方位、多层次的规范作用。分析其在生态文明建设中发挥规范效力的现实路径，应当认为党的规范性文件发挥特殊的规范效力具有一定的科学性、规律性和逻辑性。
通过党政联合发文这一技术手段，党的规范性文件能够成为国家治理的重要依据。在生态环境保护领域，党政联合发文是党的规范性文件发挥特殊规范效力的路径和保障。借由《环保垂直管理改革指导意见》，本文总结了在党政联合发文形态下党的规范性文件发挥特殊规范效力的特点。首先，党政联合发文形式的党的规范性文件运用在同时涉及党委管理和政府管理的行政领域，这些领域往往更强调发挥党的领导作用。其次，相较于仅由政府发布的规范性文件，以党政联合发文形式规定的制度内容，往往能够保障规范性文件在宏观上更聚焦前沿问题，更关注实践中改革拓新的迫切需求。最后，在我国发展的现阶段，包括党的规范性文件在内的多元规范，往往能够补足法律规范体系的短板。尤其对于国家法律体系而言，在严格的立法程序之外，党的规范性文件能够灵活地为实践问题和变革需求提供制度供给、完善的路径和依据。在环保垂直管理体制改革中，《环保垂直管理改革指导意见》重新架构了地方环境保护管理体制改革的框架，在一定程度上突破现有《环境保护法》第10条在环境管理体制上的规定，能够适应生态文明体制改革的要求。或者说，在生态环境保护领域通过制定符合生态环境保护实践的特殊制度，为我国探索实施垂直管理体制提供了具体的操作方案，是作为党政联合发文形态的党的规范性文件发挥特殊规范效力之具体表现。在《环保垂直管理改革指导意见》实施以后，我国环保垂直管理改革具备了可行的制度依据。全国在展开改革工作时普遍施行这一意见，有效贯彻落实了党中央提出的思路、方案和要求。
（二）生态保护补偿制度
党的规范性文件在生态文明建设中推进制度改革创新，同时也约束经济社会发展中个体和组织的行为。体现党的规范性文件之规范效力的另外一个代表是生态保护补偿制度。生态保护补偿制度是生态文明建设的重要制度之一，其基本逻辑是通过环境外部不经济性的“内部化”解决生态环境保护的问题。生态保护补偿的实现途径，不仅包括贯彻落实“损害担责”原则，还包括对生态环境的正外部性行为给予一定的补偿，以避免或解决因生产资源分配不平均导致过度使用生态环境公共资源的问题。我国虽然较早认识到了生态保护补偿制度的重要性，但迟迟没有能够制定针对性的法律法规。为回应生态保护补偿制度的现实需求，国务院自2010年起将研究制定《生态保护补偿条例》列入立法计划并加以启动，但是进展缓慢，目前生态保护补偿制度的专门立法仍在起草和征求意见过程之中。在现行的生态环境保护国家法律中，除去极少数专门领域的单行法中涉及关于生态保护补偿类型的原则性规定以外，只有《环境保护法》第31条第1款原则性地规定了“国家建立、健全生态保护补偿制度”，明确了中央和地方政府落实生态保护补偿工作的职责。除这一宏观性、指导性、原则性的条款之外，我国仍然未能确定关于生态保护补偿制度内容的具体安排。这导致了我国生态保护补偿制度长期缺乏规范依据的调整和约束。虽然相关部门和各级地方政府积极探索构建生态保护补偿机制，但是实践中各项工作的推进主要依赖于各项政策的颁布。尽管我国生态保护补偿的政策体系已经相对完善，但仍然需要统一的规范依据加以统领，否则难以整合我国生态保护补偿实践中庞杂的内容，还将阻滞生态保护补偿制度在生态文明建设中的持续深入发展。
2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，该文件并非党内法规，因而属于党的规范性文件。这一文件虽然并非以国家法律的形式明确制度内容，但也在一定程度上回应了《环境保护法》中“生态保护补偿”的制度完善需求，确定了制度发展的实践方向和期望目标，并规定了关于生态保护补偿的十大重要措施。作为规范党委与政府相应事务的规范性文件，《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》并没有严格按照法律规范中的条文形式，但是其中的内容均是实际意义上规范生态保护补偿制度的依据。
具体而言，在我国长期探索完善生态保护补偿制度的实践基础上，《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》一方面总结了过往的经验，梳理并回应了现实存在的制度短板和制度需求，另一方面全局谋划和系统设计了我国未来的生态保护补偿机制建设方向，清晰描绘出这一制度在我国生态文明建设中的改革路线图。《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》明确了生态保护补偿制度的总体要求，包括有效市场和有为政府发挥合力、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进、强化激励与硬化约束协同发力。其中的一大亮点是在指明未来生态保护补偿制度改革的工作原则为“系统推进、政策协同、政府主导、各方参与、强化激励、硬化约束”的基础上，提出从生态保护成本、公共服务保障能力和受益者付费原则等三个维度深化改革，建立与经济社会发展状况相适应的生态保护补偿制度。据此，生态保护补偿制度的发展和完善应当聚焦重要生态环境要素，完善分类补偿制度；应当围绕国家生态安全重点，健全综合补偿制度；应当发挥市场机制作用，加快推进多元化补偿；应当完善相关领域配套措施，增强改革协同；应当树牢生态保护责任意识，强化激励约束。《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》进一步划分政府和市场在生态保护补偿中的权责边界，强调生态保护补偿制度应当是政府主导有力、社会参与有序、市场调节有效的；改革生态保护补偿分类体系和转移支付测算办法，关注不同生态环境要素，考虑生态环境系统性、整体性的内在规律；统筹兼顾生态文明建设中的制度治理效能，通过“受益者负担”的方式平衡环境公共利益的分配。
《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》进一步完善了生态保护补偿机制的顶层设计，发挥了市场机制的重要作用，逐步打开生态保护补偿市场化融资渠道，加快推进多元化补偿机制的发展。同时，这一意见也推进了国家法律、经济财税等一系列配套措施的完善，落实了党政同责的要求，发挥了超乎常态的特殊规范效力。各部门、各地方、各领域充分响应相关要求，结合实际认真贯彻落实。例如，中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅印发《北京市关于深化生态保护补偿制度改革的实施意见》，巩固生态保护补偿的阶段性成果。生态保护补偿制度改革逐步取得成效。以流域补偿为例，依赖于《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》的指导，各地妥善调节了水生态产品供需链中各利益相关方环境利益与经济利益的分配关系，未来将形成流域保护的利益导向机制。
就约束各类主体行为而言，《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》提出的规范性要求包括：1.以祈使句对政府主体提出的规范性要求（职责），表述如“各省级政府要加大生态保护补偿资金投入力度”“各省级政府要将生态功能重要地区全面纳入省级对下生态保护补偿转移支付范围”“对暂不具备治理条件和因保护生态不宜开发利用的连片沙化土地依法实施封禁保护”等。2.以陈述句对社会主体（公民、法人及其他组织）权利的规范性要求，表述如“依法对因法律规定保护的野生动物造成的人员伤亡、农作物或其他财产损失开展野生动物致害补偿”“建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度”。可见，《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》体现了党的规范性文件之特殊规范效力在生态文明建设中的重要作用，意味着我国生态保护补偿制度迈出了重要的一步。至少在制度运行过程中，不再只是通过各级政府自下而上地在实践中摸索制度发展的可能路径，而是通过党政联合发布的规范性文件，为制度改革提供宏观性的依据以及相应的规范指引，充分调动各方主体参与生态保护补偿的积极性。
（三）生态环境损害赔偿制度
总体而言，生态环境损害的救济路径包括公法路径和私法路径。在公法领域主要表现为惩治生态环境领域的违法犯罪行为，包括刑事处罚和行政处罚。在私法领域主要表现为弥补因生态环境损害造成的个人人身伤害、财产损失以及生态环境自身的损害。在实践中，针对生态环境损害救济，“当前我国业已形成以行政权为主导的公法机制，以及以审判权为主导的私法机制”。尽管我国生态环境损害已经在救济模式上完成了公私法划分，但是一直以来，基于生态环境保护的公共利益属性，损害救济主要以公法手段为主，行为惩罚在损害追责中占据较大比重，而私法救济手段缺乏制度构建及规范依据。这一生态环境损害救济格局的形成，原因在于未充分考虑救济目标的特性、未结合生态环境自身需求展开直接救济，导致救济程度无法满足现实中平衡环境公共利益的需求。因此，生态环境损害赔偿制度也就应运而生。生态环境损害赔偿的对象既包括因损害行为造成的经济价值损失，也包括因此产生的生态价值损失，目的是充分救济因生态破坏或环境污染带来的损害后果。生态环境损害赔偿制度遵循环境法“损害担责”的基本原则，救济受损的环境公共利益，救济手段主要通过私法路径实现。
从我国制度构建过程看，生态环境损害制度的创设体现了“先试先行”“实践先行”的方式。在国家立法滞后的现实情况下，中共中央办公厅、国务院办公厅在2015年印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》），开启了我国逐步建立生态环境损害赔偿制度的探索之路。《试点方案》明确了生态环境损害赔偿制度改革的总体要求和目标，即“探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度”，并首次在“损害赔偿”的基础上提出了“环境有价”的原则，同时明确了试点开展应当遵循的其他原则。此外，《试点方案》还开拓性地界定了生态环境损害的概念，以“不利改变”和“功能退化”作为环境要素和生物要素损害的表征，前者包括大气、水体、土壤等要素，后者包括动物、植物、微生物等要素，同时通过肯定列举和否定列举的方式，明确了生态环境损害赔偿制度中责任追究的情形，即在公共性生态利益和环境利益受损时。《试点方案》虽然在形式上是党政部门联合发布的规范性文件，但是实际上成为我国生态环境损害赔偿制度构建的规范依据，在生态文明建设的重点领域中发挥了特殊的规范效力。《试点方案》明确规定了具体的制度方案，包括损害赔偿范围、赔偿义务人与权利人、磋商机制、诉讼规则、赔偿与修复的执行监督、鉴定评估以及资金管理等内容，完整地构建了生态环境损害赔偿制度的框架。尤其是重点规范了制度运行的配套保障措施，保证制度得以实施并产生现实效果。《试点方案》发布后1年，吉林等7个省市部署开展改革试点，为全国开展生态环境损害赔偿工作和制定相关立法提供实践经验，取得明显成效。
在生态环境损害赔偿制度改革试点工作稳步推进的基础上，中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）。《改革方案》总结了此前7个省市开展改革试点的实践经验，承继了2015年《试点方案》的基本制度框架，进一步丰富、完善了生态环境损害赔偿制度改革的具体内容，以便更好地应对生态文明建设的现实需要。首先，《改革方案》确定了生态环境损害赔偿制度改革的阶段性目标：到2020年在全国范围内初步构建生态环境损害赔偿制度。其次，结合原先确定的适用范围，《改革方案》细化了各地区根据实际情况综合确定生态环境损害的具体情形。最后，根据实践需求，《改革方案》相应地扩大了赔偿权利人的主体范畴，同时更进一步细化了赔偿权利人的职责分工。权利人除了省级政府以外，还包括地市级政府。《改革方案》最引人关注的革新点，是增设了赔偿磋商作为提起生态环境损害赔偿民事诉讼的前置程序。也就是不允许赔偿权利人未经磋商程序直接提起生态环境损害赔偿之诉，只有在磋商未达成一致的情况下，赔偿权利人才能启动诉讼程序救济受损的生态环境。同时，《改革方案》丰富了赔偿磋商的制度程序，例如，增加了赔偿协议司法确认的内容、给予了赔偿协议具有强制力的可能性等。《改革方案》的颁行对生态环境损害赔偿的实践推进影响巨大。在司法领域，最高人民法院根据《改革方案》部署，于2019年颁布《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》，创新赔偿协议司法确认程序，依法受理生态环境损害赔偿各类案件，探索完善审判执行规则，坚持环境有价、损害担责工作原则。在行政领域，行政机关依照《改革方案》的制度安排，积极开展生态环境损害赔偿磋商，承担生态环境损害救济的公法义务。生态环境部先后公布了两批“生态环境损害赔偿磋商十大典型案例”，指导各地办理生态环境损害赔偿案件。目前，我国已经构建了责任明确、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。
总结我国生态环境损害赔偿制度的发展过程，一个显著的特征是：由于客观上缺乏国家法律的有关规定，较长一段时间内生态环境损害赔偿的制度依据存在空白。根据党中央的有关部署，生态环境损害赔偿制度得以确立并不断探索革新。通过党政联合发文的方式，《试点方案》和《改革方案》构建了生态环境损害赔偿的制度框架，保障了制度功能的实现。因此，党的规范性文件是生态环境损害赔偿制度存在的现实基础，不能否认它们在制度发展中发挥的特殊规范效力。2015年《试点方案》和随后2017年的《改革方案》，都是党的规范性文件在事实层面发挥规范效力的现实佐证，是生态环境损害赔偿制度实施的规范依据。
应注意到，即便《民法典》在生态破坏与环境污染责任专章中回应了生态环境损害赔偿制度的立法需求，在侵权责任编（第1234条、第1235条）增设了生态环境损害责任，在实体法层面确认了该制度的正当性和请求权基础，并区分了生态环境私益侵权责任和对生态环境公共利益损害进行救济的生态环境损害责任，但基于私法救济社会公共利益的有限性和谦抑性，《民法典》无法做到全面、完善地规定生态环境损害赔偿制度的具体内容。因此，前述党政联合发布的规范性文件，即2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《改革方案》仍然是现实中该制度运行的主要规范依据。直到2022年，生态环境部等14家单位共同印发《生态环境损害赔偿管理规定》，才通过部门规章这一国家法律的形式规定了生态环境损害赔偿的制度内容。但是，党的规范性文件依旧在实践中对这一制度发挥着重要作用，也得到了环境司法裁判的认可和援引。以现实角度观之，党的规范性文件是生态环境损害赔偿制度设立、运行、完善的规范依据，甚至是该制度初创阶段的唯一规范依据。这意味着党的规范性文件在特殊时期、特殊领域发挥了重要的规范作用，能够为国家治理和社会运行提供制度架构和约束指引，保障了中国特色社会主义法治建设的制度创新，构成生态文明建设的中国经验。
三、党的规范性文件产生规范效力的要件
从前文分析可知，党的规范性文件在生态文明建设过程中发挥了无可替代的作用，相应地产生了特殊的规范效力，有别于一般意义上规范性文件所发挥的作用，是我国生态环境治理的实践经验成果，能够有效地规范并监督党委和政府履行生态环境保护职责。党的规范性文件对一些有关生态环境保护的国家、社会事务进行调整，既包括在宏观上确定与完善制度体系，又包括在微观上细化制度落实的配套措施。毋庸置疑，以党政联合发文为表现形式的党的规范性文件在我国生态环境保护领域具备现实的规范效力，且它的规范效力超越了一般规范性文件的效力程度和效力范畴。正如有研究所指出的，党政联合发文既是管党治党的依据，又是治国理政的规范。
当然，党的规范性文件毕竟不同于传统的国家法律，也不能简单等同于党内法规。这就需要谨慎地确立其在我国生态文明法治体系中的功能定位。笔者主张，党的规范性文件产生规范效力、调整国家与社会事务具有一定的特殊性，需要具备相应的条件，绝不是所有的党的规范性文件都能具备前述规范效力。这意味着，需要坚持狭义党内法规和党的规范性文件的区分，不能因为党的规范性文件也可能具备规范效力而混淆两者。如前所述，党内法规本就归属于中国特色社会主义法治体系，具备较强的规范效力，能够对党外主体和党外事务产生“溢出效力”。但是党的规范性文件往往被视作“党的政策”，其规范效力问题需要结合特定情形加以判断。只有重要、特殊的党的规范性文件在符合特定条件的情况下，才能够产生特定的规范效力。这些要件归纳起来，主要包括三个方面。
（一）调整对象的重要性
党的规范性文件之所以在中国特色社会主义建设中不断推陈出新，拥有蓬勃的生命力，是因为它适应我国国家治理体系与治理能力现代化的实践需求。党的规范性文件之所以能够实际发挥特殊的规范效力，是因为它所适用的调整范畴和领域具有一定的特殊性。承认作为多元规范的党的规范性文件在我国国家治理体系中的重要地位，并不等于认为它的效力范围漫无边际。党的规范性文件在调整对象上具有十分明确的指向性，不是事无巨细地规定到每个领域的每一项制度，而要服从于党中央的战略部署，发挥其灵活性、针对性强的优势。党中央的决策部署是新时期开创中国特色社会主义事业的理论指导和行动指南。为推动高质量发展，必须加快推进重点领域的制度革新，以实际行动贯彻落实党中央的决策部署。然而，重点领域的改革必然需要与发展阶段相配套的制度规范，以此作为推动各项改革部署落地见效的桥梁。基于中国共产党的全面领导地位，包括党内法规和党的规范性文件在内的党的规范体系，不仅需要发挥管党治党的本职功能，还需要服务于党外关键领域的制度变革，也就是在特定的情形下，对国家治理中的重要事项发挥事实上的规范约束作用。这一特定情形，就是服务于重点领域改革的迫切需要。
这一现象在生态环境保护中格外突出，生态文明建设的重要性、迫切性决定了党的规范性文件在此领域所发挥的突出作用。“党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业‘五位一体’总体布局中，上升到了前所未有的战略高度，提出了一系列新理念新思想新战略。”党的二十大将“人与自然和谐共生的现代化”界定为“中国式现代化”的基本内涵之一，明确了新时代中国生态文明建设的战略任务。在开展新时代生态文明建设、实现人与自然和谐共生的时代背景下，生态环境保护的重要程度不言而喻。与生态环境保护相关的制度创新和体制改革不断开展，逐步构建起生态环境治理体系，党的规范性文件在其中发挥了无可替代的关键作用。党的规范性文件一方面具备较为详细的规范内容，服务于生态环境治理，对生态文明建设中的具体事项产生实际的强制力与约束力；另一方面推进了生态文明制度“先试先行”的特殊实践，激发了制度体制改革创新的活力，保障了国家可持续发展战略目标的实现。从这一意义上说，“生态文明体制改革的主要规范依据并非严格意义上的法律法规，而是党和国家的规范性文件”。党的规范性文件构成我国生态文明法治体系的重要组成部分，它们并不是为解决单一环境问题而提出的“临时性替代规范”，而是为实现人与自然和谐相处的目标，在生态文明领域建设和改革中，从制度创设、体制改革和机制完善等方面开辟新发展路径，客观上发挥了类似于法治规范的约束效力。
由此可见，具有规范效力的党的规范性文件，往往体现为党政联合发文的形式，是国家与社会治理的关键依据之一，其调整对象必然是当前阶段中国特色社会主义建设中的重点领域、重点任务。在相关重点领域内，必须不断推进改革创新，才能实现高质量发展目标，而改革创新必须结合实践需求，科学合理地制定、完善配套制度依据。对此，党政联合发布的规范性文件在其中占据了举足轻重的地位。党政联合发文虽然在形式上属于规范性文件，但它是将党的领导贯彻落实到国家治理之中的中间环节，并保障将党和国家意志体现于重点领域的发展过程之中，因此它能够成为国家改革创新事业的支撑依据。客观上，为全面贯彻落实党中央关于某一重点领域的决策部署，即便出台了国家法律层面的规范依据，在实现制度功能和制度目标等一系列具体问题上，仍旧需要诸多配套规则。党政联合发布的规范性文件能够有效地引导、推进制度的细化、完善和发展，使得国家法律、党内法规、党的规范性文件等多元规范类型发挥合力。
（二）内在属性的双重性
在现有的研究中，学者们认为党内法规具备政治和法律的双重属性，进而通过逻辑推导提出党内法规具有“溢出效力”，即党内法规发挥作用的对象不仅限于党内，而是会对一定的党外事务也产生约束和规范作用，并且这一规范效力在一定程度上可以比肩国家法律的功能与作用。所谓“政治与法律的双重属性”，是基于我国党的领导下的国家治理特征作出的认定，即党的规范既能够在党的内部管理中发挥作用，又能基于党对国家与社会事务的领导而在事实上成为国家治理的法治依据。因此，当党的规范性文件同样具备政治和法律的双重属性时，它也就具备了特殊的规范效力。党的规范性文件不仅在效力程度上能够发挥更强的制度规范的强制约束力，还能在效力范围上切实调整党外主体和党外事务。此时，党的规范性文件能够兼具规范效力的灵活性与强制力。党的规范性文件的内在属性之双重性是通过党政联合发文的形式实现的，由此强化了规范性文件的规范效力，使党的规范性性文件区别于一般的规范性文件，能够作为指导制度创立、建设和发展的依据。如前所述，采取党政联合发布方式的党的规范性文件，通常被运用在国家治理与发展的关键领域，体现了这类党的规范性文件的重要性和特殊性。
即便以党政联合发文为形式的党的规范性文件具备双重的内在属性，也要注意到，党内法规与党的规范性文件两者规范效力的侧重点各有不同。一般而言，党内法规更侧重于规范党内事务，产生党外约束效力并非其主要目的。相比之下，党的规范性文件发挥规范效力的途径更具有政治属性，其内容往往直接涉及对党外事务的调整。党政联合发文赋予了党的规范性文件被运用于国家治理之中的正当性和可实施性，因此，党的规范性文件也可以被理解为国家政策与党的政策的集合体，这是党的规范性文件双重内在属性的特点。有学者指出，与纯粹的党内法规不同，党政联合发文往往调整国家社会事务或者混合性事务，“针对纯粹的党内事务，党政机关没有必要联合发文”。对于这一认识，笔者认为，长期以来学术界对于党的规范体系之现实效用的关注，之所以集中在党内法规的“溢出效力”领域，而忽略了党的规范性文件之规范效力，是因为党内法规与党的规范性文件两者之间存在差异性。相较之下，党内法规的“法律”属性更强，归属于党内法规体系，主要规范党内事务和党的制度运行，是中国特色社会主义法治体系的组成部分。谈论党内法规在国家与社会事务中产生的规范效力，即便将这一效力认定为“溢出效力”，也更符合人们普遍对于规范依据的理解。而党的规范性文件不具备“七类名称”，不能归属于党内法规体系，故在很大程度上游离于中国特色社会主义法治体系之外。党的规范性文件更具有政策属性。党的规范性文件虽然是党的领导全面贯彻于国家治理的实践成果，但学界往往简单地认为其严肃性、稳定性、强制力较弱，缺乏深入的认识。但是党的规范性文件在事实上发挥的规范效力绝不仅限于政策范畴，不能忽略其法律属性在实践中的运用和体现。客观上，党的规范性文件在特定情况下发挥的作用甚至比国家法律更为重要。前文对三个代表性生态环境保护领域的分析，已经证明了这一点。更为重要的，党的规范性文件本就是执政党意志的具体体现，如果仅仅将党的规范性文件解读为党的政策，就难以正确认识它在国家与社会事务治理中发挥的重要作用。至少在生态环境保护领域，“如果僵硬地秉持形式法治立场，将党的政策文件一概排除在法治视域之外，就人为地割裂和掩盖了执政党在生态文明建设中发挥的领导核心作用”。
当然，即便党内法规和党的规范性文件都会对党外事务产生约束性的影响，也不能直接参照党内法规相关研究的证成逻辑，推定党的规范性文件发挥的规范效力等同于“溢出效力”，否则前述关于区分二者的讨论将丧失意义。然而，学界以往的研究并未严格区分党内法规与党的规范性文件之形式要件，而是推定二者所发挥的规范效力具有相似性，缺乏有关党的规范性文件之规范效力的专门研究。但是党内法规的“溢出效力”，是党内法规发挥作用时客观存在的效力“外溢”现象，并非直接约束党外事务，故称之为“溢出”。党的规范性文件是党组织和政府相互协作、共同治理国家所采取的方式之一，尤其体现在党政联合发文中，以直接规范、调整相关党和国家的事务为目的，因此能够作为我国全面深化改革和制度创新的正当依据，在特定情况下对相应事务产生规范效力。故笔者认为应对二者的规范效力有所区分，即便党的规范性文件在具备政治与法律双重属性时，能够发挥特殊的规范效力，但这一规范效力不能等同于党内法规所谓的“溢出效力”。通过党政联合发文的方式，党的规范性文件在事实上对党内和党外的各类人员、事务发挥了强制性的约束力，这就是在特定条件下党的规范性文件发挥规范效力的特殊之处。
进一步说，党的规范性文件在事实上具备法治功能及规范效力，这与它在性质上属于规范性文件并无冲突。将政策与法律完全割裂、简单认为政策就是所谓的“人治”，是对我国国家与社会治理方式的重大误读，是必须要克服的认知误区。“执政党的政策制定及其作用方式的改革是中国法治持续发展的重要保障。”实践中，党的规范性文件作为多元规范类型之一参与到国家治理之中，承担了制度创设、制度完善和制度变革等方面的重任，在各重点领域全面深化改革中发挥了首要、关键的作用，是制度运行的合理依据。因此，党的规范性文件之规范效力，展现了我国国家治理规范体系中政策与法律辩证统一的现实情况，具备政策形式的规范性文件同样可以发挥类似于国家法律的规范效力。同时，党的规范性文件在制定程序和制定形式上更为灵活，能够不拘泥于法律条款的形式限制，在内容上更突出体现政治立场与改革方向的指导性、可操作性，能够引领制度实践和制度发展。总而言之，党的规范性文件与正式意义上的法的渊源不同，但依旧可以构成制度的合理渊源。
（三）发展目标的探索性
党的规范性文件和党内法规都归属于党的规范体系。虽然党的规范性文件并未被纳入中国特色社会主义法治体系，但应当认为它是我国国家治理所依据的多元规范之一。党的规范性文件在国家治理各方面中所产生的规范效力，即便其在形式上并不符合法律的要件，但它在实质上的规范效力并不一定弱于国家法律，只是这一规范效力的发挥具有一定的特殊性，包括在特定的领域、特定的历史时期或特殊的现实需求之中。在国家治理实践中，党的规范性文件不仅会规定制度运行的具体措施，还会在特殊情况下承担制度创设的重任，发挥最为关键的作用。前述的环保垂直管理改革、生态环境损害赔偿制度改革等，就是依据党政联合发布的党的规范性文件开展试点加以确立，并在实践中不断完善的制度构建。应注意到，具有特殊规范效力的党的规范性文件往往具有试验性、前瞻性，这类规范性文件的目标往往具有探索性、改革性。概括而言，党的规范性文件适用于制度路径探索和开拓性“先试先行”之中，是其发挥特殊规范效力的重要途径，这一点在生态环境保护领域之中尤为突出。
理解具有特殊规范效力之党的规范性文件在发展目标上的探索性、改革性，应放置在近年来我国全面深化改革的总体背景中。自党的十八届三中全会以来，我国迈入全面深化改革的新征程，对改革进程中的制度设计和制度创新提出了更高的要求。推进全面深化改革的关键在于制度创新，这需要多种规范类型发挥合力，不能仅凭国家立法“单打独斗”。有研究指出，“通过党政联合发文这种形式，在一个相对小的范围、相对低的层次进行制度的先行先试，一定程度上能够为执政党推动制度改革创新以及国家正式立法制造社会舆论、刺激需求、促进共识”。在全面深化改革过程中，“先试先行”的路径主要适用于暂不具备制定国家法律条件的情形。“暂不具备条件”可以理解为时机不成熟或者实践中存在争议，此时党的规范性文件作为规范依据能够满足制度运行和创新发展的迫切需求。法律的立、改、废是一个漫长且严肃的过程，但随着时代变迁、社会进步、制度更替的步伐越来越快，法律必然更加具有局限性和滞后性。现实中却无法因为社会需求的任一变化就启动立法或者修法的程序，否则法律的稳定性将会荡然无存。在社会转型和治理革新的关键时期，完全依赖修订或完善法律的方式适应现实的变化并非最妥善的办法，难以保障制度创新的及时性，一定程度上阻碍了改革的深入发展。为在“先试先行”中破题，通过党的规范性文件实现制度创新和变革，有利于发挥多元规范应对现实迫切需求的灵活性优势。总体而言，在开拓、创新、探索的历史进程中，党的规范性文件致力于完成时代使命。通过党政联合发文的形式，党的规范性文件一方面将党的领导贯彻于不断推陈出新的制度创新过程中，另一方面对实践产生规范的约束效力和现实作用，能够为生态文明建设的攻坚克难过程保驾护航，契合了国家治理现代化的特质，为我国全面深化改革提供了充分的规则保障。
四、结 语
本研究认为，在国家治理体系与治理能力现代化进程中，不仅党内法规会对党外事务产生“溢出效力”，党的规范性文件也在事实上发挥了特殊的规范效力。这种规范效力区别于一般的“党规效力”和“政策效力”，在特定情况下甚至能够比肩国家法律，现实中一般通过党政联合发文的形式实现。在生态环境保护领域，党的规范性文件发挥规范效力、调整相应国家与社会事务的作用格外突出。这种现象产生的根源在于党的规范性文件的灵活性、针对性优势满足了生态环境治理及生态文明建设中紧迫的现实需求，在制度创设、制度实践和制度发展等阶段发挥了关键的作用，尤其推动了生态文明体制改革的“先试先行”，是党和国家意志在生态环境治理中贯彻落实的具体方式。对于党的规范性文件的规范效力问题，必须立足于中国特色社会主义建设的背景进行现实分析，不能简单地以“政策”为视角，而应在内在属性双重性的分析基础上，充分肯定其客观性、必要性和合理性。本文希望以此引起学界对党的规范性文件的关注，尤其是正视它在生态环境保护等重要改革领域发挥的特殊规范效力，认可它参与各项国家治理事务的正当性。
（责任编辑：段 磊）
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