【 作者 】樊英,吉林大学法学院宪法学与行政法学博士研究生。
【 来源】文章刊于《党内法规理论研究》2021年第1辑
摘 要：效力问题是规范研究的核心问题，主要包括效力范围、效力来源以及实效问题三个方面。党内法规的效力研究是以《中国共产党党内法规制定条例》为基础的关于效力范围的规范分析，而党内法规效力正当性基础处于初步探索阶段。效力与实效二元界分是现代规范研究的基本遵循，党内法规研究混同了党内法规的效力与实效。党内法规研究应当在深入研究效力范围的基础上，向党内法规效力来源、实效问题进一步延展。
关键词：党内法规 效力范围 效力来源 实效
党内法规作为一种特殊的法现象进入法学研究的视野， 但并没有独有的研究方法，法学概念的“类推”、法学理论的“移植”，是目前党内法规研究的重要途径。但是党内法规的研究还不够深入，基础理论问题尚需探明。
效力是规范的内在要素，也是规范得以存在的必要条件，是规范体系有效构建、运行、实施的基础和前提。
效力问题是党内法规研究的核心问题，处于基础性地位。
效力问题包括效力本身、效力来源、实效三个方面的内容，党内法规效力问题亦然。效力本身即规范的拘束力，指在一定时间、空间、范围内对特定的人或事的制约和规范，即效力范围。因此，党内法规效力研究首先是对其效力范围的规范分析。关于效力来源的追问是对于党内法规正当性的追问，虽未涉及效力本身，但以规范本质为基础进而研究效力来源，能够为党内法规效力研究提供线索，是效力研究的重要组成部分。此外，从具体规范而言，效力是党内法规具有实效的前提和标准，实效应当以效力为标准。整体上具有实效的党内法规体系意味着调整事项符合整个规范体系，如果党内法规体系整体丧失实效的话，意味着党内法规体系对调整对象不产生约束力，整个规范体系便没有效力。实效与效力是相互区分却又密切相关的两个概念，共同构成了党内法规效力问题研究的核心内容。
目前党内法规效力研究是以《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《党内法规制定条例》）为基础的效力范围的规范分析，科学地界定党内法规的效力范围对于准确地认识党内法规在规范体系中的定位、厘清党内法规与国家法律的关系具有重要的理论意义和实践价值。效力作为规范研究的核心概念具有丰富的内涵，党内法规效力研究尚处于起步阶段，本文立足于党内法规效力研究的整体概况，探析党内法规效力研究的不足，以期推动党内法规效力研究的深入。
2014年以来国内掀起了党内法规研究热潮，但目前的党内法规研究依旧处于宏观理论的建构阶段，以“效力范围”为核心的党内法规效力研究对于明确党内法规的调整范围、适用对象具有积极的意义。学者对于党内法规效力来源问题、实效研究问题也都进行了初步的探索。
我国学界普遍接受的观点认为“法律效力是指法对其所指向的人们的强制力或约束力”，依据效力的大小和作用范围的大小区分了规范效力等级，以及效力冲突与规范体系中所包含的效力冲突解决。法理学界关注到了法律效力概念的局限，关注到了法律效力与法律约束力的差异， 对于“法律上的力”进行了的区分， 也关注到了效力的来源问题， 由于效力问题本身的多元性，并未也不可能形成统一结论。目前以“效力范围”为轴心是国内法律效力研究的主流观点，效力范围是部门法对于法律效力研究的主要甚至是唯一的路径。“党内法规制度体系属于公法制度体系，党内法规理论研究属于公法理论范畴”， “由于强制力同类而产生的一体联动的可能空间，使中国共产党党内法规与国家法律体系具有自然而然的强烈类比性”， 将法律效力“类推”到党内法规效力，以“效力范围”为轴心的效力研究也“类推”到党内法规效力的研究中。
目前关于党内法规效力的研究基本上围绕效力范围、效力等级、效力冲突解决而展开。王雷、吴延溢从时间、空间、对象三个维度探讨党内法规的效力范围；属人效力是党内法规效力范围研究的核心场域，宋功德教授在《党规之治》中区分了公民、普通党员、党员干部、非党员干部、党员领导干部、非党员领导干部等不同的主体适用党内法规的差异。以效力范围为基础，学者在党内法规的体系化研究中分析了其“三个层次、四个效力等级”以及效力冲突解决规则。党内法规效力研究是以《党内法规制定条例》为基础，结合其他党内法规进行的规范性、描述性分析。以“效力范围”为核心的研究有助于明确党内法规效力的规范边界，展现党内法规效力的应然状态，是党内法规研究的前提和基础。
党内法规效力来源即党内法规的正当性追问，目前学术研究处于初步探索阶段，学者主要基于契约理论和特别权力关系理论论证党内法规的正当性。部分学者以契约理论为基础，提出党内法规的效力来源于全体党员的认可和接受或全体党员的意志体现。党内法规具有规范属性，必然满足规范研究的基本规律，党员作为党组织的组成单元，基于意思自治，让渡部分权利，自愿接受党内法规的约束。此外，部分学者通过“特别权力关系理论”论证党内法规的正当性。由于“党组织与党员之间具有特别权力关系的一般属性”，故特别权力关系理论能够为党内法规提供正当性基础，同时划定了党内法规的效力范围。契约理论和特别权力关系理论分别关照到了党内法规的规范属性和特殊性，但对于党内法规的效力来源的解释力都是片面的，故有学者提出区分党的建设类党规和党的领导类党规，认为党的建设类党规效力源于党员的认可和接受，而党的领导类法规“不能从党员的同意中简单得出”，党的领导类法规效力来源于“基于党的领导和执政地位而建立起的特别权力关系”。
党内法规的实效研究目前主要包括党内法规的执行力以及党内法规评估研究。党内法规的执行力是指党内法规规范转化为现实的能力，“党内法规的执行是实施的重要组成部分，也是重要形式”， 党内法规执行力是对于党内法规实施的程度性评价。根据《中国人民大学中国法律发展报告2018：2015~2017年中国法治满意度评估》，2015~2017年党内法规执行力调查得分分别为64.4分、70.7分、75.6分。学者认为导致党内法规执行力不足的因素包括：党内法规自身制定的不科学、党内监督制度的不完善，以及文化、社会环境等。实效是对于效力的实现的程度性评价，2012年党中央部署了第一次党内法规清理工作，之后党内法规的评估引起了学者关注，就评估体系、评估标准、评估指数等问题进行了专门性探讨，也构成了党内法规实效研究的组成部分，但是对于党内法规评估的研究侧重于评估体系科学化的建构。目前只有少数学者展开对党内法规的制度实效的社会学研究， 但能够反映党内法规效力运行状况的实证研究较少，执行力不足，评估标准、评估体系的科学性建构都以学理分析为主。
党内法规效力研究贯穿于党内法规法学研究的每一个环节，但目前党内法规效力研究尚处于起步阶段，在基础理论研究中缺乏对效力基础理论的关注，现有理论尚不足以探明党内法规效力来源，且研究过程中在现象与规范之间来回跳跃，造成了效力与实效的混同。
（一）忽视效力理论导致党内法规与国家法律关系的误读
目前以“效力范围”为轴心的研究是以《党内法规制定条例》为基础的规范分析，但在相关的基础理论研究中忽略了效力基础理论。党内法规的法学研究的核心关注是党内法规与国家法律的关系，即在国家法律体系中如何看待党内法规的问题。目前关于党内法规与国家法律的关系都围绕“党内法规高于国家法律”“党内法规严于国家法律”这两个命题而展开。规范作为一个整体性概念是指研究对象需处在同一个规范体系内，效力范围、效力等级、效力冲突解决的研究均要求了规范体系为前提。党内法规与国家法律都属于中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，但二者从规范属性来看，分属于不同的规范体系，效力范围、效力等级、效力冲突解决的研究都应当以党内法规体系或国家法律体系为限，跨越学理边界进行研究就会引起党内法规与国家法律关系的误读。如有学者提出“党章在党内法规中具有最高法律效力”，党章、党内法规具有法律效力，间接的表明党章、党内法规属于法律规范体系中的一部分，这与党内法规不属于国家法律的基本共识相悖；也有学者提出“党内法规效力低于宪法和法律”，效力等级、效力冲突解决是同一体系内不同规范之间的关系，如果不同的规范处于不同的规范体系之中，其效力等级不具有可对比性，也无法通过体系内的效力冲突解决规则解决效力冲突问题。党内法规与宪法和法律的效力不具有可对比性，也不可能存在高低之别。“党内法规不得与宪法、法律相抵触”“党必须在宪法和法律的范围内活动”并不等于国家法律的效力高于党内法规或赋予其他的行为规范法律效力，而是立足于国家法律体系对于其他规范提出的基本要求。
党内法规源于全体党员的认可和接受是由国家法律的约束力来源于公民权利的让渡“类推”得出的，将社会契约理论“类推”到党内法规，关注到了党内法规的契约性，但社会契约理论对于党内法规的适用性尚需进一步的论证。社会契约论解释国家、法律的产生，“假定存在一个人人平等和自由的自然状态”， 这是社会契约理论成立的基本前提。霍布斯认为自然状态之下人具有“自然权利”，卢梭在《社会契约论》中提出“天赋人权”，不论是“自然权利”还是“天赋人权”，都是基本的、不可剥夺的、生而为人所具有的权利，都是在自然法意义上提出的。政党是近代社会的产物，与自然状态相去甚远。“党内法规的逻辑起点并不能简单类推归于党员的权利和义务”， 公民权利不等于党员权利，更遑论“自然权利”或“天赋人权”。
特别权力关系是行政法律关系的一种，用特别权力关系理论解释党组织与党员之间的关系，首先应当论证党组织与党员之间的关系为行政法律关系或党组织依法成为行政授权主体，否则特别权力关系理论在党组织与党员之间的关系缺乏适用的土壤。且将特别权力关系理论作为党内法规的正当性基础，并不能够解释领导类党内法规“对于其他非党组织、非党员产生了一定意义上的效力”。张立伟教授关注到领导类党内法规的特殊性，认为特别权力关系理论是领导类党内法规的正当性基础， 但特别权力关系理论适用于党组织与党员之间，明显与特别权力关系理论相背离。由此可以看出，特别权力关系理论虽然能够在一定范围内解释党员对党组织的服从关系，但其对于党内法规的正当性基础的论证是片面的，并不能够作为党内法规效力的理论来源。
现有党内法规效力研究混同了效力与实效。党内法规的“外溢效应”受到学者的广泛关注，学者从两个不同的视角进行了阐释：第一，具体规范的调整范围超出党内法规概念的范围。《党内法规制定条例》将党内法规调整范围界定为“党组织的工作、活动和党员行为”，通过对具体规范的调整对象、事项进行甄别对比，党内法规具体规范调整对象不仅限于党员，还包括非党员在内的领导干部等，调整事项也涉及社会管理事务等，据此认定党内法规具有“外溢效应”。调整范围属于效力范围的内容，实质指涉党内法规的效力。效力是规范性的、价值论层面的概念，规范分析方法是效力研究的主要研究方法，在“立法论”意义上最终导向规范的科学性，解决途径包括党内法规的修订或者党内法规概念的修正。党内法规的“溢出效应”是中国共产党的执政党地位所决定的，具有必然性， 党内法规的修订只能限缩“溢出效应”的范围，无法杜绝。因此，欧爱民教授认为党内法规的概念“严重脱离了党内法规制度建设的实际，必须予以调整”。第二，党内法规在实施过程中所产生的间接影响。党内法规的间接影响是指在实际运行过程中所产生的附带效果，并不会影响规范本身的效力。这种间接影响是对党内法规实施状态的客观描述，并未隐含价值指向或是非判断，但能够为党内法规的立、改、废、释提供参考；也有关于“增强党内法规的效力”的提法，对于效力而言，效力范围、效力等级、效力冲突解决等是规范建构的结果，效力范围的大小是由规范明确限定的，无法提高或增强；效力等级和效力冲突解决与规范制定主体、制定程序、制定权限等有关，是在制定规则中予以明确的，无法通过实施增强或提高，“增强党内法规的效力”的提法并不科学，表述为“增强党内法规的实效”更为确切。
针对党内法规效力研究中存在的问题，应当将效力基础理论贯穿于党内法规法学研究的过程当中，深入效力范围的研究。在以“效力范围”为轴心的研究基础上，应当丰富党内法规效力来源的理论供给，将效力研究向党内法规效力来源延展。实效研究作为党内法规效力研究重要的组成部分，本身明确指向社会学研究方法，应当逐步加强党内法规规范效应的实证研究。
党内法规法学研究的核心是研究党内法规与国家法律的关系，包括对制定规则、存在方式、效力范围等静态对比和对相互作用以及衔接、协调关系的动态研究，都应当以效力理论为基础。首先，应当明确效力相关概念的基本内涵。效力范围、效力来源及实效都具有明确的指向和适用范围，体现了效力研究的规范、价值、事实三个维度。效力范围是规范对何人、何事在什么时间、空间有拘束力，进一步延伸涉及效力位阶及冲突规则，效力范围的研究是以现有规定为基础的规范分析，不涉及价值评价；效力来源是对于规范正当性的哲学追问，包含了丰富的价值选择；实效是对于规范实施状态的事实描述。其次，应当区分党内法规效力与国家法律效力。党内法规的法属性已经基本达成共识，但其效力与国家法律效力存在显著差异。国家法律的拘束力来自国家强制力，党内法规的拘束力主要来自组织约束，主要通过对党员（党组织）资格的限制实现对于有关主体的高道德要求。明确党内法规与国家法律的拘束力实现方式存在本质性差异，是研究二者相互作用以及衔接、协调关系的基本前提。最后，党内法规体系性是其效力研究的基础。2016年中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》确立了以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，对于不同党内法规制度的研究逐渐聚焦。以党的领导法规制度为例，党政机关联合制定党的领导法规是该类党内法规主要的行文方式之一，欧爱民教授认为这类规定“适应了党和国家治理的现实需要，与党领导权优化理论、法治成本/效益理论和党政关系协调理论相契合”。欧爱民教授的相关论述也印证，对于党的领导法规制度的正当性追问都需要以党内法规体系整体具有正当性为前提。党内法规效力研究应当以党内法规体系为边界，超出这一体系论述党内法规效力问题都是不恰当的。
效力来源是对于党内法规正当性的哲学追问，“不仅关系到党内法规体系的完整性，而且更关涉到党内法规体系的合法性与合理性问题”， 但现有理论对于党内法规效力来源的解释力不足，需要丰富党内法规效力来源的理论供给。首先，关注不同学科理论对于党内法规效力来源的解释力。党内法规研究涉及法学、政党学、政治学、哲学等领域，中国传统哲学思想、西方哲学思想、各学科的哲学基础理论共同构成了党内法规效力来源的理论土壤。将国家法律效力来源的理论“类推”到党内法规效力来源的研究中，张立伟教授关注到了领导类党内法规的特殊性。在政党学、政治学的视野之下，政党作为现代民主的产物，并不会直接行使立法权、行政权、司法权等公权力，我国在党和国家机构改革过程中“大幅度地推进党政机构整合”， 但在党政关系的形式规范化方面，“党政分开仍有一定的存在空间”， “党的领导不应异化为对具体业务事无巨细的包办和干涉”。党政关系为领导类党内法规效力及其效力来源问题呈现了不同的视角。其次，应当关注理论的边界。理论“移植”是目前党内法规研究必不可少的路径，但任何理论都有适用的边界，研究对象的相似性为理论的适用性提供可能性，但差异性恰是理论“移植”的关键，根本性的差异能够否定理论适用的基础。西方法哲学形成了不同的效力观，伦理的效力观认为法律的效力源于道德， 自然法认为法律应当符合自然法上的正义原则和道德要求，虽然党内法规具有较高的道德要求，但党内法规是以不违反宪法和国家法律为基础，与伦理的效力观相去甚远。最后，党内法规效力来源需要构建中国特色的话语体系。由于我国政党制度与西方国家政党制度存在本质性差别，对于现有的理论提出了挑战，“难以形成富有说服力的法治新话语”， 应当构建中国特色社会主义的话语体系。翟国强教授提出了“双规宪制”， 强世功教授认为党章是中国“不成文宪法”的主要渊源之一， 形象地勾勒出了党内法规的宪法形象。党内法规的正当性基础与其所处的政治、经济、历史等因素息息相关，包括国家权力、社会理性、“基于一定的社会物质生活条件产生的权力关系”。党内法规效力来源应当立足于以宪法划定的权力框架为基础，以中国共产党在宪法中的地位、在中国治理中发挥的实际作用等权力事实为基础，构建中国特色的话语体系。
效力与实效、应然与实然是现代哲学研究、规范研究的基础，党内法规的实效研究应当以夯实的社会学研究作为基础，利用实证研究等社会学研究方法对党内法规运行的真实状态进行客观、理论的分析。首先，党内法规对立法、行政、司法的规范效应。党内法规在国家治理中发挥了重要的作用，党内法规的实施对国家法律体系的影响是党内法规法学研究最为关注的实效问题，党内法规对于立法、行政、司法的影响应当构成党内法规实效研究的重要组成部分。党领导立法是立法工作的基本遵循，党的政策会上升为国家法律或对立法工作产生影响，党内法规对于立法的规范效应研究能够将党内法规与国家法律的作用相区分。以民主集中制为原则，党组贯彻党的领导、决定的作用通过党组的决策程序等对于行政机关的决策产生实质性影响，党内法规对于行政的规范效应研究，能够明确党内法规对于行政规范性文件的关系及其影响。司法是社会法治的出口，也是社会矛盾的“集散地”，党内法规对于立法、行政以及社会生活的影响最终都会在司法过程中以不同的方式展现出来。党对于政法工作的领导也会对于司法工作产生影响，司法需要对党的领导、党内法规作出回应。党内法规对司法的规范效应研究不仅能够直观地反映党内法规与其他规范的区别，同时能够反映出在司法关系中，中国共产党机关与其他国家公权力机关的关系。其次，实效研究有明确的方法论意涵。党内法规效力范围研究主要使用规范分析方法，党内法规效力来源研究主要使用价值分析方法，而实效研究则主要以社会学研究方法为主，如社会调研、调查问卷、访谈以及对有关材料的实证分析。以党内法规对司法裁判的规范效应来说，现有法律文本中，并没有对于党内法规在司法裁判中的地位进行规定，完成此项研究须要以包含有党内法规的司法裁判文书为素材，经过整理分析党内法规在司法裁判中实际发挥的作用。实效的内涵非常丰富，是党内法规产生影响的总和，包括直接的作用，如执行力是对党内法规实施程度的规范性意义的评价；也包括党内法规所产生的间接影响，如党内法规会影响公民对于中国共产党的认识。通过社会学研究方法从不同的视角对党内法规产生的实际效果进行描绘正是党内法规实效研究的应有之义。
效力是规范本身的内在要素，也是规范得以存在的必要条件。虽然党内法规已经成为显学，但其研究尚处于起步阶段，效力问题的研究尤其薄弱。将党内法规的效力问题简化为对效力范围的规范分析，忽略了党内法规的正当性基础和实效研究。当前党内法规研究亟须完成对党内法规的哲学证成，而对其效力来源的追问和实效研究有助于推动党内法规的哲学证成和性质认定，明确党内法规的本质及其在中国特色社会主义法治体系中的定位，构建中国特色的话语体系，具有理论价值和现实意义。效力范围是党内法规效力研究的基础和前提，党内法规研究应当在深入研究效力范围的基础上，向党内法规效力来源、实效问题进一步延展。
微信号：whudnfg
最新公告：