冀明武：基于党规本原属性的党规国法“衔接和协调”原则研究

摘要：在全面依法治国和全面从严治党的新时期，“衔接和协调”成为党内法规与国家法律发展的基本目标定位。党的六届六中全会成功塑造出党内法规维护党中央权威和集中统一领导及全党义务服从本位的两大本原属性，由此造就出党内法规与国家法律在法律性质上的显著差异。中华人民共和国成立后党规国法关系演变史表明，党内法规与国家法律既不能互相代替、也不能彼此割裂，衔接协调才是两者关系的科学定位。整体来看，党规国法衔接协调应该遵循党规坚守自身本原属性的同时，积极借鉴国法法治理念精神的整体原则，具体应该从强化党中央集中统一领导、突出对公共权力运行监督和重视党员权利保护、关注党内程序法完善层面积极推进，真正实现党规国法的衔接协调，确保全面从严治党和全面依法治国事业顺利展开。

关键词：党内法规；国家法律；衔接协调；本原属性

作者简介：冀明武，男，郑州大学法学院博士后，南阳理工学院党内法规与廉政建设研究中心执行主任。

论文创新点：作者以党内法规本原属性为研究出发点，认为党规国法衔接协调应该遵循党规坚守自身本原属性的同时，积极借鉴国法法治理念精神的整体原则，具体应该从强化党中央集中统一领导、突出对公共权力运行监督和重视党员权利保护、关注党内程序法完善层面积极推进。本文的理论价值在于通过对六届六中全会上党内法规提出背景的深入挖掘，从而对党内法规的价值进行了追根溯源；创新之处在于提出新时代党内法规建设应当坚持“义务本位基础上强调党员权利的维护”；实践意义在于提出党规国法衔接协调所应遵循的三项原则。

引文析出格式：冀明武. 基于党规本原属性的党规国法“衔接和协调”原则研究[J].党内法规理论研究.2019,02：169-179.

现将全文转载如下，以飨读者：

2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确，建设中国特色社会主义法治体系既要形成完备的法律规范体系，又要形成完善的党内法规体系，并提出“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”的重要论断。全面依法治国内涵自此更加完整与科学，实现国家法律和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局，成为新时代全面依法治国的战略目标。2016年全国党内法规工作会议上，习近平总书记强调指出：“我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”党的十九大报告进一步明确提出依法治国和依规治党“有机统一”的改革目标。随着党内法规与国家法律统筹推进战略目标的推进，如何顺利实现党内法规与国家法律的衔接协调，在党内法规制度建设中的学术价值和现实意义日益凸显。

在此背景下，近年来学界以党内法规与国家法律衔接协调为主题的研究成果数量明显增多，整体来看，大多集中于以下两个理论维度：一是集中进行二者衔接协调法理基础的证成（姜明安2012、王振民2013、付子堂2015），实现新时代法治语境下衔接协调的合法性铺垫；二是以党内法规与国家法律实施中的备案审查衔接联动机制为核心（马立新2014、秦前红2016），强调对衔接协调具体实施路径制度模式构建与原则遵循的分析。就核心观点而言，上述学术进路基于国家法律的理论成熟与制度完备的逻辑前提出发，多倾向于党内法规向国家法律的充分学习借鉴，最终完成党内法规“全面法治化”，以至于使得衔接协调事实演变为国家法律对党内法规的“全面法治化”改造或同化。随着研究的深入，已有部分学者意识到上述学术进路的不足，指出党内法规与国家法律在法理性质、作用定位以及运行模式等方面的重大差异（屠凯2016、苏绍龙2016、李树忠2017）。与此同时，在党内法规本原属性上的探讨，以及与国法关系演变的历史考察上，目前暂时仍缺乏更为深层次的学术探究。正基于此，笔者认为，党规国法“衔接和协调”的论断本身就蕴含着二者性质上的差异，衔接协调绝不能简单化成一方被另一方的完全吸收融合，而只能理解为在坚持各自独特属性基础上的相互学习借鉴。中华人民共和国成立后党规国法关系演变史证明，唯有双方相辅相成，才能推动国家治理良性发展。审视党规国法本原属性上的差异、反思党规国法关系演变史的经验教训，理应成为实现二者“衔接和协调”战略目标的重要学术视角。

一、党的六届六中全会对党内法规本原属性的塑造

英国法学家梅因指出，法律概念的早期形式有着无限的价值，因为它们可能包含有法律在后来表现其自己的一切形式。党内法规概念的正式提出，可以追溯至1938年中国共产党在延安召开的六届六中全会。毛泽东同志在会上的报告《抗日民族战争与抗日民族统一战线发展的新阶段》中首次提出党内法规概念，并初步明确党内法规建设的基本原则。随后，党的六届六中全会通过了《关于各级党委暂行组织机构的决定》《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》和《关于各级党部工作规则与纪律的决定》（以下简称“三个《决定》”），明确从中央到地方各级党组织的任务职责范围及党员基本义务观念等内容。回顾党的六届六中全会关于党内法规概念使用的初衷，加之对于三个《决定》理念内容的法理审视，笔者认为，党的六届六中全会成功塑造出党内法规的两大本原属性，即维护党中央权威和集中统一领导及全党义务服从本位。

（一）维护党中央权威和集中统一领导

党的六届六中全会上，毛泽东同志提出党内法规概念的主要原因是，鉴于张国焘分裂党中央的严重教训，需要从制度层面彻底消除此类危害党中央权威、破坏党内团结事件的隐患，有必要制定出“一种较详细的党内法规”，以此确保全体党员团结得“像一个人一样的程度”，以严格完备的党规制度保障党中央集中统一领导地位。换言之，党内法规概念的初衷落脚于对党中央集中统一领导目标的追求，它不仅表现为以严格制度规范全体党员与各级组织机关行为的制度表述，还内化为对全党在思想政治与组织行动高度统一的目标，更是以党员应该“爱护党和党的团结统一有如生命”形式升华为共产党人的至高信仰，最终使得党内法规与党内团结统一成为同义词。同时，三个《决定》遵循“下级服从上级、全党服从中央”的原则，成功构建出以党中央为权力顶端的金字塔式组织框架，紧紧围绕“一切领导集中于中央”来规定全体党员和党组织的具体权利义务，为维护党中央集中统一领导提供坚实完备的制度保障。

（二）全党义务服从本位

从文本观察，毛泽东同志提出党内法规概念之前，充分强调“四个服从”的重要地位。张国焘事件的发生一方面是由于其没有严格遵守全党的“四个服从”，另一方面也暴露出在贯彻落实“四个服从”方面的制度缺失。为了增强“四个服从”对党内关系正确发展的制度约束力，才需要制定出“一种较详细的党内法规”来保障全党统一的行动步调。显然，党内法规的出发点和归宿是对全党“四个服从”的制度维护，党内法规存续发展理应围绕“四个服从”这一核心而展开。质言之，义务服从自始就是党内法规的制度基因，最终也成功塑造出党内法规另一本原属性——全党义务服从本位。这一本原属性在三个《决定》制度建设中充分彰显。例如，各中央局中央分局须完全执行中央委员会、中央政治局、中央书记处的决议和指令，不得有任何违反中央委员会、中央政治局、中央书记处的文字与行动；各级党委员会常委须完全执行各该级党的委员会的决定；各级党委员会委员和党代会代表须无条件执行相关党组织决定，不得在党内外对任何人发表与决定相违反的意见。相比之下，三个《决定》对于权利义务模式中党员权利部分很少关注，对党员权利救济程序规定得非常笼统。例如，对党员对各级组织处分不服而向上级党委控告的程序，基本没有涉及有实践操作性的细化规定。

综上，无论是毛泽东同志对于党内法规理论基础和功能价值的定位，还是三个《规定》制度推进的原则遵循，都已充分凸显出党的六届六中全会关于党内法规核心价值追求与权利义务模式两大本原属性的成功塑造，为日后党内法规制度建设定下基本原则遵循。

二、一九四九年以后党内法规制度建设对本原属性的坚守

中华人民共和国成立后，中国共产党由革命党成功转型为执政党，党内法规不再局限于对党内关系的规范调整，而同时取得管理国家事务的事实地位。然而，党内法规功能地位的变化并没有影响到自身本原属性的传承，维护党中央权威和集中统一领导与全党义务服从本位依然是党内法规不变的制度底色，其在中华人民共和国成立之初党的一元领导时期如此，在改革开放党政分开时期同样如此，在当下改革开放新时代也是如此。例如，请示报告制度对于维护党中央集中统一领导而言，具有非常重要的制度保障意义，因此这一制度在各个历史阶段都为党内法规制度建设所坚守。中华人民共和国成立初期，中共中央《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定》（1953）明确政府部门党组织一切重要方针政策、计划和重大事项均须事先请示中央，经中央批准后方能执行。从1982年十二大党章开始，请示报告制度更是通过“党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作”的表述取得最高的党内法规效力，之后历次党章修改都予以明确坚持。党的十八大以来，党中央一方面在党内法规制度建设层面积极完善请示报告制度，制定出台《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党重大事项请示报告条例》及《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》等重要党内法规，构建出以党章为根本、囊括各级效力位阶党内法规的完备制度体系；另一方面，以“四个意识”“两个维护”为核心激发全党政治自觉，确保全党思想上服从党中央权威和集中统一领导。维护党中央集中统一领导不仅事关党内法规本原属性的传承，更关乎党和国家前途命运和全国各族人民根本利益，党内法规发展史为党规本原属性的坚守提供了充分的法理依据和实践基础。“党的历史、中华人民共和国成立后的发展历史都告诉我们：要治理好我们这个大党、治理好我们这个大国，保证党的团结和集中统一至关重要，维护党中央权威至关重要。”

三、党内法规与国家法律的性质差异

党的十八届四中全会将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系，党内法规取得与国家法律平等的地位，但这并不意味着党规国法可以完全等同起来，更不意味着二者存在彼此相互同化的可能。在任何社会之中，法律都是相应社会基本价值取向和道德规范的制度凝结，法律是成文的道德，道德是内心的法律，道德性是所有法律的共同属性。基于以道德属性衡量和划分法律的学术立场，美国法学家富勒提出“愿望道德”和“义务道德”的概念区分，“如果说愿望的道德是以人类所能达致的最高境界作为出发点的话，那么义务的道德则是从最低点出发。”如果国家法律是基于维系社会基本秩序需要而对公民提出的最低限度道德要求而被归入“义务的道德”范畴，那么党内法规则因对共产党人提出更高标准的道德期望与要求，应该归入“愿望的道德”范畴。国家法律则只是底线要求，是社会中每位成员都需要遵守的基础行为准则。而中国共产党既是中国工人阶级的先锋队，又是中国人民和中华民族的先锋队，全体共产党员理应接受高于社会民众的制度约束，党的各级组织和广大党员不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。正因为此，党的十八届四中全会在提出党规国法“衔接和协调”目标的同时，就明确提出“党规党纪严于国家法律”的基本判断。混淆或否认党规国法性质上的差异，不仅不符合党内法规本原属性要求，甚至会严重削弱党内法规的法理根基。相较于国家法律重点关注对人们外部行为的调整，党内法规不仅注重对党员外部行为的规制，还积极关注党员内在思想的改造，加强思想建设始终是党内法规的一项重要制度使命，这一差异充分彰显出党规国法性质上的差异。例如，我国宪法将宗教信仰自由明确为一项公民基本权利，“任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。”与之对应的是，以党章为核心的党内法规制度体系明确要求全体党员必须坚持马克思主义唯物主义世界观，坚定理想信念，牢记党的宗旨，坚守共产党人精神追求，绝对不能信仰任何形式的宗教。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》首先要求全体党员必须把对马克思主义的信仰、对社会主义和共产主义的信念作为毕生追求，不断改造主观世界，解决好自身世界观、人生观、价值观“总开关”问题。《中国共产党纪律处分条例》2018年修订时增加对党员信教的处理新规定，为强化共产党员理想信念提供了制度保障。党内法规是中国特色社会主义法治体系的组成部分，但并不等同于国家法律，厘清此判断不仅构成党规国法正确衔接的法理基础，也是“衔接和协调”目标的应有之义，忽视两者性质差异与目标定位会直接影响依规治党和依法治国的推进，这一点已为中华人民共和国成立后党规国法关系演变实践所充分证明。

文革结束后，以邓小平同志为代表，党中央在深刻反思历史经验教训基础上，推动解决党包办干预一切党政不分、以党代政问题，提出我国政治体制改革目标关键是实现党政分开，明确确立党政分开在党和国家建设中的指导地位。就制度建设领域而言，党政分开真正开启了党规国法建设并驾齐驱之路，党规国法关系演变进程也由此正式展开。党内法规与国家法律二元推进模式符合两者在性质上的差异要求，但是需要指出的是，如果过分强调两者关系中的分立而忽视衔接，加之双方在特定发展阶段地位和影响力上的不平衡，确也存在其中一方地位凸显甚至主导另一方的局面，直接影响党规国法在制度建设中的效能发挥与功能配合。考察党的十一届三中全会至党的十八大阶段党规国法关系演变史，出于对以党代政弊端的谨慎制度防范，加之国法在现代国家治理制度体系中的主导法理地位和话语优势，此段时期内国法主导甚至同化党规的现象凸显，由此带来党规在国家治理制度体系中地位和影响力的下降，无论是学理铺垫还是制度推进都不能很好应对改革开放形势下管党治党的新挑战。与此阶段国家法律体系迅速发展完善相比，党内法规制度建设推进步伐明显滞后。例如，一直到1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》的颁布，才有了“党内法规”概念的正式界定；一直到《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年）》的出台，才有了党内法规发展的首次顶层设计。党内法规地位边缘化与制度建设滞后交叉重叠，造成一个时期以来依规管党治党领域“宽松软”现象出现，一些地方和部门党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，一些党员干部党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，一些党组织和党员、干部不严格执行党章，漠视政治纪律、无视组织原则等，直接影响依规治党、从严治党乃至全面依法治国战略目标的顺利推进。正是出于对上述问题的制度纠正，才有了党的十八届四中全会党规国法“衔接和协调”及党的十九大依法治国和依规治党“有机统一”等科学论断的明确提出。

四、党内法规与国家法律衔接协调的原则

党规国法衔接协调原则遵循的科学确定，必须建立在对党规国法本原属性的明晰厘清基础之上。随着党内法规被纳入中国特色社会主义法治体系，党内法规表现出典型的二元特征——姓“党”与属“法”，姓“党”表明党内法规的归宿在于管党治党，属“法”昭示出党内法规与国家法律在基本法治理念上的一致共通。确立党规与国法衔接协调原则必须围绕这两点展开，如果缺乏以中国特色政党制度为核心的政党理论的支撑，党规国法衔接协调最终很可能出现或自说自话、或生拉硬套的尴尬局面。笔者以为，从党内法规的角度出发，应该是在坚守自身本原属性的同时，积极借鉴国家法律的理念精神，以期顺利实现与国家法律的衔接协调，具体可以归结为以下两个原则。

（一）强化党中央集中统一领导、突出对公共权力运行监督

如前所述，维护党中央权威即是党内法规出现的逻辑原点，也是依规治党制度建设的最终归宿。党内法规发展历史表明，维护党中央权威和集中统一领导是一条根本的政治规矩，党中央是全党“大脑”和“中枢”，必须有定于一尊的权威。为了确保党在应对国内外各种风险和考验的历史进程中始终成为全国人民的主心骨，在坚持和发展中国特色社会主义的历史进程中始终成为坚强领导核心，全党必须自觉维护党中央权威和集中统一领导，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致。无论是制度体系构建还是规定贯彻实施，党内法规都必须始终围绕维护党中央权威和集中统一领导这一宗旨展开，创新“四个意识”“两个维护”在党规本原属性新时代制度投射范式与路径，具体围绕《深化党和国家机构改革方案》总要求，重点完善党的组织法规、领导法规和自身建设法规，确保党中央在依规治党和依法治国事业中定于一尊的权威领导地位。

规范约束国家公权力是现代法治精神内核，“只要公权力存在，就必须有制约和监督。不关进笼子，公权力就会被滥用”，全面依法治国战略目标赋予国家法律规范监督国家公权力的基本使命。正因为如此，“把权力关进制度的笼子里”一直是国家法律的核心追求，具体折射为非常重视对国家公权力制约和监督的制度设计理念。党的十八大以来，依法治国精神以“法无授权不得为”的形式在全社会获得普遍认同与遵守，成功为保障全面依法治国顺利推进奠定坚实民意基础。在此背景下，如何借鉴国家法律公权力监督理念和制度确保党的权力始终在法治轨道上运行顺势演变成全面依规治党事业的核心命题。党的十九大报告明确“加强对权力运行的制约和监督”“让权力在阳光下运行”等借鉴色彩明显的法治论断，为党内法规权力监督体系建设提供政治根基。2016年，《中国共产党党内监督条例》正式颁布，不仅将“党内监督没有禁区、没有例外”直接明确为条例的指导原则，而且“建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系”的原则更是直接演化成条例内容的基本框架设计，充分彰显出对监督党内公权力精神理念贯彻的制度设计。笔者以为，未来党内法规在规范和监督党的权力运行制度建设上，应按照“规范主体、规范行为、规范监督”相协调原则统筹推进，分别从权力主体设置、权力运行过程和事后监督等方面全方位全过程规范和监督党的权力运行。以党组织监督薄弱问题为导向，切实加强对党组织违法违规行使党的权力的监督。围绕对党员干部的监督、奖惩和保障这一党权监督关键，抓紧建立健全相关党内法规，形成有权必有责、用权受监督、失责必追究的约束和监督机制，最终成功打造党规国法衔接协调、配合发力的中国特色国家权力监督体系。

（二）重视党员权利保护、关注党内程序法完善

义务服从本位是党内法规本原属性之一，其在具体制度折射突出表现为党规在党员权利义务关系上对义务的偏重，而对包括实体和程序两方面的党员权利关注较少。这种权利义务模式对于保持党的先进性和纯洁性是必然的，而且在革命等特定历史阶段也是必须的。然而，随着时代和社会环境的变迁，尤其在全面依法治国建设的新时期，有必要对党员权利义务模式进行适度调整，凸显党内程序法对党员权利的保护和救济。正如法学家伯尔曼所言，“法之所以成之为法，并与其他社会制度和解决社会问题的过程相区别，在于它的形式化、程序化。”重视程序法一直被视为是现代法治文明的一个重要标志。相对较为完备的党内实体法规体系而言，目前党内程序法规发展确实存在着立法滞后、内容碎片化简略化等问题，不仅影响党内实体法规的正确贯彻执行，也影响依规治党事业顺利推进。具体而言，一方面要加快党内法规执行程序制度建设，弥补党内程序法规制度短板，为党员权利救济提供有效制度保障；党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。保障党员权利的正常行使和不受侵犯，是发展党内民主的重要基础，是提高党的执政能力的必然要求。2019年，以《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》出台为标志，党内纪律检查机关监督执纪程序工作走上规范化法治化之路，在此基本制度框架下，未来党内程序法规应重点关注对该规则配套制度的完善，使其制度规定更具有公开透明性、更好维护被监督党员合法权利。比如，为了规范纪律检查机关审理工作，防止程序拖延对被监督对象权利侵害，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第55条规定：“审理工作应当在受理之日起1个月内完成，重大复杂案件经批准可以适当延长。”然而，对于重大复杂案件的具体范围，以及具体上级批准机关均无明确规定，规定内容的模糊极可能伤害到被监督党员的程序权利，有必要尽快出台完善配套制度规定，构建完善的监督执纪工作程序性规定体系。

结 语

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度最大优势，这是我国党政关系的基本内涵，也是全面依法治国事业的语境前提。推进法治现代化是全面依规治党和依法治国的有机融合统一，党规国法的衔接协调是全面依法治国的题中之义。党规国法关系处理得当，依规治党和依法治国事业就会相得益彰、顺利推进；党规国法关系处理不好，不仅会直接妨碍治党或治国一方事业的展开，最终也必然对整个国家治理造成损害。从党的十八届四中全会提出推进党内法规和国家法律“衔接和协调”的目标，到到十九大依法治国和依规治党“有机统一”目标的明确，我党对于党规国法衔接协调的认识正在逐步走向深化，如何最终实现两者衔接协调不仅考验着执政党执政能力和政治智慧，更是学术界在新时代应有的历史担当。

在回应和解决这一时代命题的过程中，我们必须清晰地认识到，党内法规与国家法律属于两种不同性质和类型的规范形式，它们在核心价值追求、权利义务模式等方面存在显著差异。基于此，“衔接和协调”绝对不能简单理解为一方对另一方的完全同化，这一点对于党内法规的发展而言意义更为明显。党内法规在此过程中必须始终坚守自身的本原属性，这不仅是“衔接和协调”目标的暗含前提，更是党内法规作为中国特色社会主义法治体系组成部分的法理根基。只有真正实现党规与国法的衔接协调，才能更好发挥和释放党内法规的制度潜力和优势，才能构建一个自我运行良好且与国家法律同向运行顺畅的中国特色社会主义法治体系统一体。

注：原文注释从略。本文原载于《党内法规理论研究》2019年第2期（总第3期），社会科学文献出版社，2019年版，第169-179页。