王 勇：激励法学视角下的党内关怀帮扶法规研究

摘 要：激励法应该是激励人们实施特定行为，利于高尚道德行为普及和推广的法，而激励法学正是以研究此类法的发展规律为核心的法学学科。运用法律功能论的分类方法审视党内关怀帮扶法规，可将其归类于“激励类法规”的范畴之内，设立此项法规对改进党的领导方式、完善党内法规体系、推动全面依法治国、推进全面从严治党具有十分重要的意义。透过激励法学视角对党内关怀帮扶法规进行分析，可发现其存在规范性缺失、激励性不足两方面问题。为进一步完善党内关怀帮扶法规，应秉持系统性思维，与其他党内法规进行协调衔接；并在此基础上，依据各地实际情况建立实施细则与相关管理办法，增强党内关怀帮扶法规的现实可操作性。

关键词：激励法学；党内关怀帮扶；党内法规

作者简介：王勇，上海社会科学院法学研究所硕士研究生，上海社会科学院法学研究所党内法规研究中心特邀研究人员。

论文创新点：作者以激励法学这一创新性视角对党内关怀帮扶法规进行分析，为健全党内关怀帮扶制度，搭建更为规范完善的党内关怀帮扶法规体系进行了理论层面上的探讨。在内容方面，作者通过“概念辨析”厘清了本文语境下的激励法学和党内关怀帮扶法规，进而从政治、法治、体系、现实层面论证了建立党内关怀帮扶法规的四重意义。在分析了激励法学视野中我国党内法规关怀帮扶法规的两大主要问题后，分别从宏观、微观层面创造性地提出完善党内关怀帮扶法规的具体路径，对建立完善党内关怀帮扶法规体系具有重要意义。

引文析出格式：王勇. 激励法学视角下的党内关怀帮扶法规研究[J].党内法规理论研究.2019,02:195-210.

现将全文转载如下，以飨读者：

党的十七大报告首次提出要建立健全党内激励关怀帮扶机制，党的十九大报告再次重申了这一基本要求。2018年2月，中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018－2022年）》，其中明确提出要制定党内关怀帮扶办法。2019年2月2日，中共中央办公厅发布关于印发《中国共产党党内关怀帮扶办法》的通知（以下简称《办法》），至此，党内关怀帮扶制度的顶层设计正式以党内法规的形式得以确立，为指导各地党内关怀帮扶制度建设指明方向。党内关怀帮扶制度的建设初步纳入法治化轨道，作为激励党员积极履行义务的特殊手段，有必要借此契机，以激励法学的视角对党内关怀帮扶法规进行研究，为健全党内关怀帮扶制度，搭建更为规范完善的党内关怀帮扶法规体系进行理论层面上的探讨。

一、本文主要概念辨析

（一）作为本文视角的激励法学

就激励手段而言，在组织管理学之中更为常见。其中，管理学理论与管理实践认为，“人具有趋利避害的本性，因此，无论对于企业职工，还是对于政府公务人员，都要既加以制约、又加以激励，才能提高效率。”对于现代法学发展而言，经济学、管理学、心理学等多学科的交叉互动，极大程度上丰富了法学理论，也进一步促进了对法律激励理论的深入探讨。于现状而言，民法、行政法、环境法之中都存在大量的法律激励事实。现实层面中，法律激励理论在调整权利义务关系中发挥的功能越来越受到重视。但值得注意的是，运用法律的激励理论并不是现代兴起的新概念，中国古已有之，只是现代国家相对更加重视。例如：发达国家通过法律激励经济、科技的发展，更多地促进了整体社会制度的发展提升。毋庸置疑，法律激励是无可否定的客观事实。有些学者通过重新审视法律的功能，对法律惩罚性的定位以及对激励（奖励）规范与约束（惩罚）规范进行二元划分时，将奖励与惩罚视为一体，作为“激励”的两面，进而以“激励”来定义法律的属性。从概念意义上进行区分，法律激励功能语境下对“激励”的定义非单纯指正向激励，同时也包含了负向激励。此时，“激励”的定义显然更近似于“刺激”。明显此种理念与本文所欲采取的激励法的概念相异。

倪正茂教授在《激励法学要言》一文中以法的功能作为标准，将法分为组织管理类法、惩戒类法与激励类法。从此种分类意义上讲，激励法中的激励概念应区别于传统法律激励功能中的“激励”概念，即激励法中的激励对任何人而言都是无负面性的一种措施，而激励法学的研究范畴也应该是“一切可以‘激发、鼓励人们为一定行为，以实现满足需要的愿望’的法。”激励法学理论认为，激励法存在的必要性就在于人的需要。人的行为总会伴随着某种需要，而那些特定行为更是如此，法律针对需要进行回应，才能进一步激发特定行为的产生，从而取得预期的法律效果，形成理想的法律秩序。换言之，激励法应该是激励人们实施特定行为，进而促进全社会范围内形成积极向上的社会风气，利于高尚道德行为普及和推广的法，而激励法学正是以研究此类法的发展规律为核心的法学学科。

（二）党内关怀帮扶法规

长期以来，不少党组织中片面强调党员奉献、尽义务、主动承担责任，忽视了此种方式对党员政治上思想上生活上的压迫感，忽视了党员的需要，致使部分党员产生抵触情绪，削弱了党组织的组织活力。因此，当党员作出对社会有利的行动或者进行主动奉献时，某种程度上都伴随着一定的需要，给予其政治上生活上的关怀帮扶，有利于增强其对自身价值的认同感及对组织的归属感，进而起到鼓舞士气的作用，激发党员更为主动实施高尚道德行为。因此，党内关怀帮扶的主要目的是通过关心、引导、帮助的方式实现激励、发展个体的效果。

激励理论认为激励可分为显性激励与隐性激励。显性激励是指在契约关系中，激励方以相关条款规定工作指标，并明确以奖金、物质报酬等为激励形式的激励机制；隐性激励则是未能明确写进契约，但又对激励相对方起实质激励作用的柔性报酬，如个人价值、声誉口碑的提升等，此种激励机制即隐性激励。而激励法的激励功能也有隐性与显性之分，显性的激励功能在于针对人的需求，运用隐性激励与显性激励相结合激励措施，在实践过程中使法律文本上的激励显现为现实上的激励；而隐性激励功能则是通过文本上规定的激励措施，激发了人遵照法律而作为，以获得激励的期望。党内关怀帮扶涉及关心、引导、帮助等形式都是为了达成物质激励与精神激励的目的，而党内关怀帮扶法规也正是通过规定各种关心帮助的激励措施，在实践中对产生需要的党员进行激励，同时也正是因为党内关怀帮扶法规规定了各种关心帮助的激励措施，进而激发了党员敢于积极奉献，以获得党组织的激励勉励的期望。以此，将党内关怀帮扶的激励形式与激励理论相印证，可发现党内关怀帮扶正是以隐性激励与显性激励为主要激励形式的管理手段；将党内关怀帮扶法规发挥的功能与激励法的激励功能相印证，可发现党内关怀帮扶法规正是具有显性激励功能与隐性激励功能的党内法规。

结合以上分析，便不难得出党内关怀帮扶法规的性质是以正向激励为主基调，以党内关怀帮扶为主要规制对象的党内法规。同时，党内关怀帮扶法规的目的正是为回应党员精神上与物质上的需求，进而达到激励、发展党员的效果。就此种意义上讲，党内关怀帮扶法规与激励法学理论高度契合，与激励法之间存在着分割不了的联系。

党内法规的法律属性决定了其本身必然要同国家法相互协调衔接，因此需要借助国家法对党内关怀帮扶法规进行审视，使其更具规范性和合理性。若按法律功能论的分类方法对党内关怀帮扶法规进行归类，可将其纳入“激励类法规”之中。因此，运用激励法学视角审视党内关怀帮扶法规，对党内关怀帮扶制度完善具有十分重大的意义。

二、建立党内关怀帮扶法规的四重意蕴

党内关怀帮扶是体现中国共产党人文关怀精神的重要举措，通过开展党内关怀帮扶进而不断增强党在面对新时期社会建设任务中应对各种困难与风险的能力，对确保中国共产党永葆旺盛生命力与强大战斗力具有十分深厚的意蕴。

（一）政治意蕴：改进党的领导方式的重要思路

在新时期，中国共产党统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想建设，因此需要中国共产党不断完善领导方式，而党内关怀帮扶正是提升党的生机活力、巩固党的领导、维护党的团结、增强党的执政能力的重要机制。

实践证明，改革开放考验的不仅仅是一个执政党的执政能力，同时也在考验着一个执政党自身组织的领导方式。如今社会发展急剧变化，既充满着机遇又伴随着风险，这需要执政党有强大的领导力和战斗力以面对挑战。但应当明确的是，“党的强大领导力和战斗力的提升，应该是党更善于用非权力领导力去驾驭和升华权力领导力的本领的提升” 。换言之，执政党需要以更为科学的方式不断改进自身的领导方式。组织管理学认为，激励措施能够明显提升组织成员的“向心力”，是增强组织战斗力的有效方式。那么，如何将此种激励措施形成一种长期化、有效化的制度则是现实必须要考虑的问题。党内法规是运用法治思维进行管党治党的利器，通过设置党内关怀帮扶法规，从而将激励措施形成一套系统而稳定的机制，这不仅能够改进党的领导方式，而且能够有效提升党的领导力，同时也具有深厚的政治意蕴。

（二）法治意蕴：推进全面依法治国的内生动力

政府主导型的法治建设需要依靠“主导者”本身自我法治意识的提高，而约束“主导者”的方式主要就是通过法治的形式建立一套更为严格规范的体系规则，在此基础上，严格执行依规治党，才能形成“主导者”遵法守法，以示范效应带动群众，从而促进依法治国的深入发展。而问题的关键在于，在党要守法的大前提下，如何促使其成员更加积极守法，使得法律成为他们的信仰。换言之，即如何促使在党内成员守法的前提下，采用恰当方式使得党内成员更为信守法律，又不消解其作为积极性。有学者认为，从法律信仰角度出发，实在法、伦理法、自然法合一的法律才能被信仰。自然，在这种法律体系之中，法律的正向激励与威慑相比发挥着更为重要的作用。因此，需要一部激励党内成员的法律，来促使其更为信守法律。

着眼于党内实践不难发现，党内关怀帮扶作为有效的激励手段对鼓励党员积极作为，增强其归属感起到了关键性作用。站在人类发展的角度看，党员虽是人民群众的积极分子，觉悟比一般群众要高，但仍然不能以“完全理性化”的方式加以对待，过多的强调义务与奉献精神反而会使得一些党员逐渐丧失积极实施特定行为的主动性，也不符合人类的发展规律。在此基础上，他们并不会排斥一部激励其积极作为的法规，不仅如此，还会极大的增加对党内法规的信赖感。以法律的形式将其完善，有利于促进高尚道德行为的产生，号召党员更加主动的承担特定的责任与义务便更为有效，也更利于依规治党的全面推进，从而带动与促进全面推进依法治国的方针战略的实施。

（三）体系意蕴：完善党内法规体系的必然选择

现阶段，党内法规正处于集中立法与集中清理的时期，党内法规难以形成体系，法规之间缺少系统性、整体性和协调性，难以发挥党内法规的真正作用。《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》实际确立了以党章为核心，包括党的组织、党的领导、党的自身建设、党的监督保障四个方面的党规体系格局。 就党的自身建设而言，现阶段以义务为本位的党内法规更多的是强调党员的责任意识与奉献精神，对党员的权利保障相对涉及较少。随着时代发展，社会的发展方式更为多元与复杂，同时对于民主的要求也越来越高，中国共产党制定的党内法规在党内民主的要求上就要适应新时代的要求和变化，由此决定了对于党员权利的保障和发展就要在党内法规之中具有较为充分的体现和表述。一般情况下，党员具有更高的思想觉悟，会主动牺牲自身利益以换取党的具体任务的顺利执行。此时党员的权利状态处于一种正义真空地带，因此，有必要通过关怀与帮扶的方式，矫正其利益受损的状态，填补党内成员的内心空缺，使得党内成员感受到党组织内部的温暖与团结，增强其政治荣誉感，使其在面临此种情况时更为主动地作出正确选择。

再者，从党的建设角度而言，一个具有社会主义人道精神的党，可通过党内关怀帮扶法规的外溢效应，产生事实效力，提升党组织的群众号召力。就此而言，建立党内关怀帮扶法规能够起到完善党内法规体系的作用，使得依规治党的“规”更具有内在完整性，而且能够结合党的实际情况以及社会发展需要，使得党内法规体系更具科学规范性。

（四）现实意蕴：推动从严治党纵深发展的创新方式

全面从严治党关键在严，运用严厉与严密的党纪法规，大力提高党的执政能力和党建科学化水平，突出强调理想信念、政治纪律、政治规矩和组织纪律。一旦党员缺失了理想信念，便会逐步滑向违规违纪的边缘。为避免产生这种情况，需要通过党内关怀帮扶引导、培育甚至重塑党员的理想信念。

一方面，“能量是守恒的，履行义务意味着党员产生某种‘损失’，而能量回流需要经过一个漫长的行为链，通过党的领导和执政作用于社会、再间接作用于社会中的党员。如果‘损失’过多又缺少激励，党员就容易寻求‘私力救济’， 借助党的权力谋取特权以填补‘损失’。”而通过建立党内关怀帮扶法规，发挥激励作用，不仅能够激励党内成员更加自觉遵守党内法规，增强其荣誉感与归属感，而且能够预防党内的不良现象产生，减缓腐败与权力寻租的不良态势。

另一方面，中国共产党的先进性与纯洁性建立在每个党员个体先进性与纯洁性的基础之上，个体党员失去先进性与纯洁性便容易犯错误、受处理或处分，究其根本原因则是政治荣誉感、组织认同感、归属感、理想信念的衰退。但不能否认其仍属于中国共产党组织大家庭的事实，作为具有人文关怀精神的组织，应当通过必要的方式重塑理想信念，从而使其再次符合先进性与纯洁性标准。而制定党内关怀帮扶法规是党组织以正向激励方式提升党员的归属感与认同感，使其精神与意志上受到激励，从而能够更深切地感受到自己作为一个党员所拥有的荣誉与责任，有利于犯错误的党员恢复积极向上的精神。

虽然党内关怀帮扶法规主要是通过正向激励方式激励个体、发展个体，但并不代表其失去了约束的作用。法规确立激励制度，必然会产生执行主体与监督执行的主体，可通过发挥法规本身的约束作用，向违规者问责，以达到从严治党的事实效果。以此来看，党内关怀帮扶办法的技术价值是透过正向激励将党内法规激励功能扩大化，但其规范目的还是为了促使党内成员更为严格遵守党内设置的行为规范。因此，党内关怀帮扶法规一方面用严格的纪律约束了违规者与不作为者；另一方面也为维护党的先进性与纯洁性提供了保障。从此种意义上讲，党内关怀帮扶法规是推动全面从严治党的纵深发展一个主要创新方式。

三、激励法学视野中我国党内关怀帮扶法规的主要问题

治国必先治党，治党离不开制度，但制度治党归根结底是依规治党，通过党内法规将党的领导和党的建设活动纳入到制度化程序化规范化轨道。制度治党意味着需要依靠激励制度与约束制度两方作用，两者并举发挥最大合力，推动党组织由善政走向善治。因此，需要党内法规在激励制度建设层面给予支持，纳入法治轨道发展。鉴于党内关怀帮扶法规内在的激励公共性、方式积极性和手段作为性的特点，决定了其激励功能实现的特殊性。因而，在落实顶层设计的基础之上，仍然需要以法学视角尤其是激励法学视角对整个党内关怀帮扶法规体系进行分析。通过审视现存的党内关怀帮扶的相关文件，可发现主要存在以下两个方面的问题。

（一）缺乏规范性

1.激励形式层级不清

以党内关怀而言，党内关怀最主要的是突出政治关怀，增强党员政治荣誉感，进而提升党员的政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，在政治上得到进步。其中一个重要方式就是通过颁发荣誉奖章，依据个体情况分层次实施表彰，起到激励党员的效果。《办法》第五条规定，通过授予勋章或者荣誉称号、表彰奖励和表扬等形式，对于作出贡献、表现突出的党员进行褒奖。就此而言，《办法》对具体的荣誉激励形式已经进行了明确，但并未对授予勋章、荣誉称号、表彰奖励和表扬的层级定位加以明确。从现有的地方荣誉表彰实践来看，产生了表彰随意性较大，荣誉表彰层级不清、表彰泛化，缺乏统一规范要求等问题。如此一来，荣誉表彰的严肃性与权威性都受到不同程度的打击，导致所应起到的激励功能弱化，对接受荣誉的党员而言激励效果并不明显，难以增强其政治荣誉感与归属感。

在党内帮扶中也存在同样问题，多地积极探索“结对帮扶”“互助帮扶”等帮扶模式，但是由于对帮扶对象缺乏具体的划分标准，对于哪些党员符合帮扶标准，符合哪一层次的帮扶标准都不能明确，这不仅导致帮扶对象的确认具有一定的随意性，而且往往不加区分的实施普遍帮扶，针对性不强。激励适当原则是激励法中一项基本的原则，若不能厘清激励形式的法律层级，将很难保证激励的适当性，最后可能事与愿违。

2.程序规定阙如

目前多地颁发的关于党内关怀帮扶政策文件，其主要关注点在于丰富党内关怀帮扶的形式，而对于实施党内关怀帮扶的程序却少有涉及。例如：中共池州市委组织部印发的《〈关于建立健全党内激励、关怀、帮扶机制的实施意见（试行）〉的通知》中，探索建立了多种党内关怀帮扶形式，但对于各项党内关怀帮扶形式的实施程序却并未进行规定。因为缺少程序性规定，党内关怀帮扶如何启动，形式审查与实质审查以及最终决定都仍然停留在以党组织干部的主观确认为主，主观随意性大，难以形成长效化规范化的可借鉴模式。在依法治国与依规治党的大背景下，若党内关怀帮扶缺少明确的程序规定，就意味着缺少形式上的正义性，难以满足法治化的需求，进而影响实质内容上的合法合规性。如此一来，党内关怀帮扶的激励效果也难以得到保障。

3.资金良性管理机制缺失

前文曾述，党内关怀帮扶本质上是一种显性激励与隐性激励相结合的激励机制，因此需要一定的资金支持。《办法》也明确规定，党内关怀帮扶工作所需经费应当按照有关政策规定予以保障，中央管理党费和各级党委留存党费予以补充；党委组织部门统筹协调党内关怀帮扶工作，财政、人力资源保障等部门密切配合。虽然此种规定在形式上对资金来源进行了保障，但是就各地实际情况来看，对于资金的管理呈现以下两种情况：一种情况是，多数地方并未出台有关党内关怀帮扶资金管理的政策文件，党内关怀帮扶资金管理机制并未形成，资金来源并不稳定；另一种情况是，初步建立了党内关怀帮扶资金管理机制，但资金来源仍然主要依靠党费划拨与留存，党委组织部门与财政部门实际配合较少。例如，中共陕西省委组织部印发的《陕西省党内关爱帮扶专项资金管理办法（试行）》，对于资金来源主要是依靠划拨党费以及各级留存党费，并未达到《办法》中规定的以党费为补充的管理目标。以上两种情况直接表明，目前党内关怀帮扶资金良性管理机制是缺失的。如此，不仅使得一些基层党组织的资金来源难以得到保障，同时也影响到资金如何更为合理的使用。再者，欠缺系统性的专项资金管理规定，便极易与党费使用管理方面的党内法规相抵触，开展党内关怀帮扶便会受到不同程度的限制，难以保证其顺利实施。

（二）缺乏激励性

1.党内关怀仅以权利保障为终点

考察各地关于党内关怀帮扶制度建设的规范性文件，普遍存在关于党员权利保障为基本内容情况，例如：中共四川省南充市嘉陵区天星乡委员会《关于印发〈党内激励关怀帮扶制度〉的通知》中规定的政治关怀，其内容主要是以围绕保障党员知情权与参与权为主的，当然类似于此种规定的文件不在少数。但应该注意到，中共中央于2004年9月22日印发了《中国共产党党员权利保障条例》（以下简称《条例》），规定党员享有参与权、建议权、选举权与被选举权等基本权利，并明确保障措施。因此，《条例》才是保障党员权利的基本法规。诚然，党员权利得到基本保障是实现党内政治关怀，达到激励目的的基本条件之一，但若仅将党员权利保障作为党内关怀的终点，此种情况下党内关怀将难以起到相应的激励作用。主要原因在于：其一，在政治关怀层面上分析，“政治的初级关怀是一种对政治行为的关怀……政治的终极关怀是一种对政治价值的关怀” 。若政治关怀仅停留在权利保障层面，则对提升个体政治素养并无裨益。其二，党内关怀不能否认权利保障的基础性作用，实质上党内关怀的基础也正是建立在党员权利得到有效实现的基础之上的，但如果只将权利保障作为政治关怀的目的，极易产生两者混淆，最终也只是起到抚慰作用。

2.党内帮扶呈现异质化

党内帮扶主要是通过对具有生活困难的党员提供支持，帮助其走出困境，正确认识自身价值，进而提升党性修养。《办法》规定，党组织应当主动了解困难党员情况，为生活困难党员提供多种形式的帮助。但往往在党内帮扶过程中，部分党员干部对激励理论理解不深，造成了党内帮扶的异质化现象。具体表现如下。

其一，帮扶不平衡。首先，在帮扶方式上存在着不平衡。在进行帮扶过程中，部分党组织缺少责任意识，往往对此项工作重视程度不够，奉行通过提供物质支持或资金支持为主的工作方式，以走访慰问为例，柳州市曾对各级党组织的走访慰问方式进行统计，结果显示约有90.6%的基层党组织仅采取送钱送物等应急性方法。党组织不加辨别地分析个体产生困难需要帮扶的原因，此种方式难以从根本上解决问题，单一应急式的帮扶甚至有时会产生负面的依赖效果，从另一种角度上说，这也是“懒政”的一种表现形式。其次，在帮扶对象上存在着不平衡。少数基层党组织走访慰问的对象只是针对高龄党员和特困党员，而忽视了年轻党员群体，未能及时了解年轻党员的思想状况，并针对产生懈怠以及抵触情绪的年轻党员开展思想帮扶工作。

其二，帮扶流于形式。这种情况主要常见于基层组织中，往往实际情况下，“县级以下基层党组织党费留用部分相对减少，用于慰问农村困难党员的经费越发显得捉襟见肘” 。基层党组织党委拥有留存党费的权限较小，留存的党费也十分有限，非党委的总支和支部无权留存党费，而财政拨款则由党建、工会等共同使用，难以得到充足的资金保证，往往导致的结果就是党内帮扶重形式而轻实际效果，流于形式的党内帮扶激励效果更难以得到保证。再者，在开展谈心谈话等思想帮扶过程中，部分党组织对于党员的思想动态把握不准确，往往不能够真实地了解党员的真实思想和深层困惑，对于产生思想变化的原因也未进行分析，机械化开展“谈心谈话”“三会一课”等活动，流于形式化的思想帮扶进一步助长了党员的消极情绪，并不能起到应有的激励效果。

四、完善我国党内关怀帮扶法规的具体路径

《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018─2022年）》中正式提出要制定党内关怀帮扶办法，同时指明要切实加强对党组织和党员干部的监督、奖惩、保障，建立健全相关法规制度，形成有权必有责、有责要担当、用权受监督、失责必追究的激励约束机制，确保行使好党和人民赋予的权力。据此，党中央对党内关怀帮扶工作进行了顶层设计，抓紧制定了《办法》。不可否认的是，一个制度建立健全仅依靠一部法规是难以做到的，仍然需要进一步针对党内关怀帮扶的具体事项设立法规，协同配合，以共同打造良好的党内关怀帮扶生态系统。具体建议如下。

（一）宏观层面：完善党内关怀帮扶法规需坚持系统性思维

管党治党最重要的便是依规治党，加强党的自身制度建设，需要努力促进党内法规制度内容全面、结构合理、逻辑严密、形式统一、概念准确，使各个法规、各项规范之间衔接顺畅、协调一致，确保形成严密有效的党内法规制度体系，增强党内法规整体功能。换言之，即利用系统性思维审视部门党内法规在党内法规体系中的定位，处理好该部门党内法规与其他党内法规之间的联系与衔接问题，避免互相抵触、产生冲突，从而增强党内法规的整体功能。聚焦到党内关怀帮扶法规之上，则需处理好以下几组法规之间的关系。

1.与“激励类法规”相衔接

首先，处理好与《条例》的关系。党内关怀帮扶的目的主要是为了增强共产党员为共产主义事业奋斗终身的作为积极性，为避免出现激励性不足的问题，就需要做到与《条例》的良好衔接。一旦党员的基本权利未能得到保障，便需要党组织主动给予关怀帮扶、进行心理疏导，同时也需要通过《条例》依规进行救济，使得权利恢复正常运行的状态。但对于党内关怀帮扶而言，其不应局限于此。党内关怀帮扶本质上是一种“增益性”的激励方式，即应在保障个体基本权利之上，使党员获得有益的内容，从而获得激励效果。因此，党内关怀帮扶法规的关注点不能仅以权利保障为终点，需要建立更为积极的政治关怀方式，丰富激励形式。

其次，与《事业单位工作人员奖励规定》、《公务员奖励规定》等奖励法规相衔接。党内关怀帮扶与以上两种奖励法规是有区别但也是有联系的，其区别在于，虽然党内关怀帮扶法规中也涉及到奖励表彰内容，但党内关怀的覆盖面为全体共产党员，与上述两部激励党内法规不同的点在于党内关怀帮扶的政治奖励以及表彰并不以具体工作性质为基本要求，同时前提条件则相对较奖励规定宽松，只要做了对党以及人民有利益的事情，就可以给予党内关怀帮扶。在性质与本质上，以上法规都是激励性质的法规，因此，需要做好与两者的衔接工作。根据《办法》的第七条规定：“在培养发展入党和党员转接组织关系、获得功勋荣誉表彰时，党组织应当派人与其谈心谈话，给予鼓励鞭策。”规定表明，对接受奖励表彰以及党内关怀表彰的党员，党组织要进行必要的鼓励鞭策。因此，就需要衔接党内关怀帮扶法规与奖励法规之间的制度，保证鼓励鞭策的适时性以及恰当性。

2.与“组织管理类法规”相协调

此处的“组织管理类法规”泛指一切对党组织中具体事项以及组织活动管理性质的法规。例如，《关于中国共产党党费收缴、使用和管理的规定》（以下简称《规定》）。党内关怀帮扶法规需要通过设立专项资金管理制度以支持党内关怀帮扶相关活动，党内关怀帮扶的经费来源主要来自于党费。因此，应该通过协调与《规定》的关系，使得专项资金的来源及使用既符合《规定》的基本要求，又能保障以恰当的方式给予相对激励方以资金支持。

3.与“惩戒类法规”相结合

激励类法具有“增益”性，无论此种“增益”是激励方依职权施为还是激励相对方依申请获得，都需要激励方根据职权主动实施一定的激励行为。问题关键在于采用何种方式能够使得激励方按约按程序行使职权。通常意义上，设置适当程度的约束与惩戒措施是行之有效的方法。就此种意义而言，就需要对违反“激励类法”程序及实体内容的责任主体，或者不履行、不正确履行“激励类法”的不作为者设置适当的惩戒、约束措施，以保障“激励类法”能够顺利运行。若以法律功能分类标准审视党内法规，《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》）、《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》）等法规正属于“惩戒类法规”的范畴。因此，为了保障党内关怀帮扶法规的稳定实施、运行，需要在对责任主体的党内关怀帮扶工作进行考核的条件下，结合《问责条例》《纪律处分条例》的相关具体要求，确立责任主体应当承担的责任。

（二）微观层面：完善党内关怀帮扶法规需建立配套实施细则及相关具体办法

1.各地应根据本地情况建立《党内关怀帮扶办法实施细则》

运用系统性思维解决党内关怀帮扶法规中存在的问题，需要依据党中央的顶层设计和全面规划，加强党内法规立法制定实施以及后续完善。具体在党内关怀帮扶法规而言，就是需要建立以《办法》为基本法的党内关怀帮扶体系，制定实施细则，增强其现实可操作性。

首先，需要在实施细则中明确激励形式。党内关怀帮扶可分为依申请性与依职权性两种激励形式，并且多数情况下以依职权性为主。依申请激励形式第一阶段需要通过党组织负责人发出激励要约，而第二阶段需要激励相对方根据自身条件进行申请得以实现，此处的申请只是达成激励契约的一种形式。依职权的激励形式，因其具有作为主动性，则需要激励方依据职权主动行为，进而达成“增益性”激励目的。为了弥补党内关怀帮扶规范性与激励性不足的问题，一方面应该通过实施细则明确党内关怀与党内帮扶的主要形式，完善权利保障性质的激励形式；另一方面，还应结合各地实际经验，进一步丰富激励形式。例如，可以定期组织党员党校学习，或者提供多方面、多阶段的学习机会，提升党员干部的政治素养以及个人价值。

其次，区分激励形式的层级。为了恰当的实现激励作用，党内关怀帮扶需要对激励相对方的特殊情况做出回应，从法治层面上讲，无论是依申请性还是依职权性的党内关怀帮扶，都必然伴随着激励方行使自由裁量权的过程，激励层级不清，则激励方的自由裁量权便无法得到约束，党内关怀帮扶便充斥着随意性与任意性，无法纳入法治化轨道发展。因此需要在实施细则中规定依申请与依职权的激励形式，并明确区分层级，例如：将某项荣誉表彰分为特等奖、一等奖、二等奖三个等级，授予相应的证书、奖章。诚然，对精神性的关怀帮扶而言，设立层级与标准的难度较大，对显性的关怀帮扶设立标准则相对容易。但不能否认的是，在一定程度上对激励形式进行梯度化与层级化的设计，这不仅是保证激励适当的必要方式，同时也是法治的必然要求。

再次，结合各地激励、关怀、帮扶实践，明确党内关怀帮扶的实施程序。通过设施相应的实施程序，一方面能够保障激励的准确性；换言之，能够促使激励方能够适时、适当地实施激励；另一方面，也能够确立激励的权威性；激励程序的设立使得激励的形式正义得到了维护，进而保障激励的实质内容，其权威性也因此得到确立。因此，在实施细则中需要对依申请的关怀帮扶方式明确启动、审查、决定授予等程序环节。第一步，启动；启动的必要条件为激励相对方需根据党组织发出的激励契约提出申请；第二步，审查；激励方对激励相对方进行形式审查及实质审查等，防止激励错位。第三步，决定批准；通过固定的地点、形式进行批准授予活动，例如：开展表彰大会等。同时，对依职权的关怀帮扶方式需对职权步骤、顺序、时间、方式做出程序性规定，精神激励可适用简易程序，例如：各地根据经验确立的“五必谈”“六必访”制度，据此可在实施细则内得以进一步明确，确保依法在关键时间进行访问谈话，从时间上、程序上保证激励的适时性，最大程度发挥激励效用。除此之外，显性的依职权关怀帮扶形式则应适用一般程序，通过调查程序、决定程序等环节，最后依规实施关怀帮扶，确保党内关怀帮扶的合法性及合理性。

最后，明确违反实施细则的责任。由于党内关怀帮扶是以党组织主要领导以及负责人为实施主体的激励形式，因此在关怀帮扶过程中领导者掌握的职权决定了党内关怀帮扶的基本走向，假若不进行必要的约束，势必会影响党内关怀帮扶目的的实现，甚至会产生一些负面效应。换言之，必须通过党内纪律对违反党内法规的行为进行处分。为保障实施细则的顺利实施，避免权力的不规范行使，需要对职权行使设置一定的约束措施。《办法》第十八条规定：“各级党委（党组）应当加强对党内关怀帮扶工作的督促检查，对于责任不落实、搞形式主义、工作敷衍应付的，按照有关规定严肃问责追责。”由此，应该在实施细则中结合《问责条例》、《纪律处分条例》，对未能达到实施细则程序及实体内容要求的责任主体，设置一定的责任，并严肃追责，从而保障党内关怀帮扶的激励效果最大化。例如，程度较轻的，应当予以通报或约谈训诫；严重违规的，应当给予处分。

2.建立特定的资金管理办法

《办法》第十七条规定：“党内关怀帮扶工作所需的教育培训、走访慰问、补贴补助、表彰奖励、优抚优待等经费，应当按照有关政策规定予以保障；中央管理党费和各级党委留存党费每年拿出一定额度作为补充。”由此可见，中央层面在对党内关怀帮扶的顶层设计中也明确了加强资金支持。但如何能够解决基层党费留存不足、党内关怀帮扶捉襟见肘的局面，则需要建立相应的《党内关怀帮扶资金管理办法》加以明确规定，例如，海口市印发的《海口市党内关怀帮扶专项资金管理办法（试行）》。各地在建立专项资金管理办法时应注意下列事项。

第一，针对财政与各地实际经济情况，在做好部门配合基础上，通过专项资金管理办法对资金来源做出明确规定，保证其来源稳定性。对于一项党内活动而言，其经费来源需要通过党组织部门协调财政部门及结合当地实际情况获得，其余资金来源则以划拨和留存党费为补充为主。而专项资金管理办法的重心除应落在对资金来源进行管理规定之上，还应注重党费分配与管理问题。因此，专项资金管理办法应该在与“党费收缴、使用和管理规定”协调衔接的前提下，对分配的党费数额有一个明确规定或者范围上的限定，以保证资金的稳定来源。

第二，对资金的使用管理做出程序性以及标准性的规定。无论是依申请激励还是依职权激励，都会涉及到显性激励形式，在保证资金来源稳定的基础上，通过对党内关怀帮扶资金使用作出规定，有利于遏制权力寻租、党内关怀帮扶异质化现象滋生。因此需要通过专项资金管理办法对党内关怀帮扶资金的使用时间、程序、符合标准、以及审批发放等进行明确。当然，资金管理办法中设置的程序性及标准性规定应该与实施细则进行衔接配合，避免重复规定或者相互矛盾的现象产生。

第三，由党委组织部门定期对专项资金发放使用情况进行专项检查。为了保证党内关怀帮扶资金发放的合法性，需要对其资金发放使用设立程序性及标准性规定。当然，不能仅靠建立、健全资金发放使用程序，还必须同时对资金发放使用情况进行专项检查，审核资金使用是否符合程序性规定及标准性规定。通过专项审查发现违反专项资金使用管理办法的，除应追回所发放的关怀帮扶资金外，还应严肃追究有关党组织及其相关责任人的责任。如此，使得程序性管理机制与监督性机制在办法内有机集合，才能促使专项资金发放使用能够更为规范合理。

注：原文注释从略，本文原载于《党内法规理论研究》2019年第2期（总第3期），社会科学文献出版社，2019年版，第195-210页。