一、已有文献和创新空间
在学术界，党的全面领导已成为非常重要的论题，产生了与之相关的大量研究成果。这些研究主要从三个方面进行讨论，可分别将其概括为历史经验论、制度机制论、考据阐释论。
历史经验论聚焦于对党的全面领导的历史进程、文献史料和历史经验的分析，历史分期自然是其中的重要组成部分。根据中国共产党的发展历程，党的全面领导的历史演进可以分为新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期、中国特色社会主义新时代四个阶段。新民主主义革命时期党的领导制度基本框架建立，社会主义革命和建设时期党的领导制度在探索中曲折发展，改革开放和社会主义现代化建设新时期党的领导体制改革深入开展，中国特色社会主义新时代党的领导制度体系形成并日益完善。党的领导制度的历史嬗变展现了党的领导制度的基本属性：政治性、时代性、人民性。从党的领导制度化建设的历史演进来看，它经历了革命时期围绕“实现领导权”的制度开篇、中华人民共和国成立后全面执政条件下的制度转型、改革开放后党的领导制度建设的重塑与改革、新时代党的领导制度化建设的创新与完善四个阶段。从党的领导的百年历程中，可以总结出如下经验：“坚持和巩固党的领导，重在维护党中央权威和集中统一领导，确保党总揽全局、协调各方；完善和发展以民主集中制为原则的制度体系；持续通过党的建设完善党的领导，不断提升党的领导能力和改进党的领导方式。”历史经验论的大部分研究是在建党百年的时间节点上进行的，是对党的全面领导的历史分析和经验总结。
制度机制论偏向于讨论党的全面领导的相关制度和运行机制，既包括对党的领导与政府、社会关系的讨论，也包括对党的全面领导制度机制的研究。在“全面领导”与“长期执政”的关系上，中国共产党在从局部执政走向全国执政的过程中发展出一系列发挥支柱性作用的领导制度，如党组制度、请示报告制度、“分兵把口”制度和分部分级干部管理体制。在政法体制下，政法工作转型面临官僚体制组织失灵和民主机制组织异化的组织困境，改革政法体制既要坚持党的领导也要支持人民当家作主。在党的领导与政策制定的关系上，中国共产党是政策制定的“来源性主体”，政策制定主体结构是由中国共产党、以政府为核心的国家机关、民主协商主体和基层自治主体形成的圈层，并通过元政策、基本政策及具体政策的下沉和中国共产党领导的中央国家机关，央地关系中的中央党政机关、地方党政机关和基层组织的下沉来实现政策制定和执行。在党与国家的关系上，领导小组是中国共产党为领导国家建设而设立的一种工作体制，“党将自身的组织机构、价值取向、意识形态、行动逻辑、干部和党员等全面、深度嵌入融入政府体系，在执政中形成党全面领导国家政权的组织和制度体系”。“从党的领导逻辑看，党的执政权兼具政治权力与政治权利双重属性”。
考据阐释论大多运用史学研究方法对党的全面领导的文献、逻辑、内涵进行资料挖掘、论据考证、理论阐释。从理论渊源看，科学社会主义原理、马克思主义政党理论和习近平新时代中国特色社会主义思想是党的全面领导的三个重要理论渊源。党的全面领导的基本内涵和要求需要立足于马克思主义经典作家关于党的领导的相关论述才能得到正确揭示。“中国近现代历史用无可争辩的事实，为中国共产党领导力量的强大作出了有力证明，为中国人民选择中国共产党全面领导提供了可靠依据。”“科学社会主义基本原理的根本要求是坚持党对社会主义现代化建设全面领导的理论逻辑；我们党领导中国人民站起来、富起来、强起来的伟大实践是坚持党对社会主义现代化建设全面领导的历史逻辑；应对‘两个大局’背景下的各种风险挑战，是坚持党对社会主义现代化建设全面领导的现实逻辑。”
党的全面领导是我国重要的政治优势之一，它对党和国家运行体制机制产生了重大影响。作为对这一优势的学术回应，历史经验论、制度机制论、考据阐释论从历史主义、制度主义和规范主义的视角分别进行了分析和思考。这些研究成果的共同特征是：重视从历史场景、中国国情和马克思主义理论来理解和阐释党的全面领导，具有鲜明的中国化色彩。而且，这些研究成果的研究视角大多比较宏大，具体表现在历史视野、理论视野和制度视野都很大、很宽，有助于我们全面地理解党的全面领导这一概念。但是，“加强党对一切工作的领导，这一要求不是空洞的、抽象的，要在各方面各环节落实和体现”。那么，党的全面领导如何从概念变成实践、如何在具体的制度运行中得以实现？要想回答这个问题，我们还需要对党的全面领导进行实证研究，在微观层面和具体制度运行中进行考察。作为坚持和加强党的全面领导的重要成果，2022年2月中共中央、国务院发布的《信访工作条例》，把“坚持党的全面领导”作为信访工作的首要原则，并且通过一系列的制度规定来确保党的全面领导在信访工作中得以实现。
本文将以《信访工作条例》为对象，分析党的全面领导在信访工作中何以产生、何以具体实现和展开。笔者认为，党的全面领导作为一种新的领导体制需要贯彻落实到信访工作制度中，并且在工作机制中得以体现，通过配套机制提供支撑。案例研究的优势在于能够发现社会发展中产生的新议题，能够通过饱和、生动、具体的经验事实来呈现事件发生的具体过程和发生机制，但也容易被诟病存在“一案例一理论”、以偏概全、不完全归纳的缺陷。当然，中国的党政体系是自上而下设置的，具有职责同构的特征。以《信访工作条例》全图景式地反映党的全面领导的实现机制，在一定程度上可以准确总结出党的全面领导的实现机制的共性特征，并把党的全面领导原则全面地、具体地和生动地呈现出来。本文之所以选择《信访工作条例》作为研究案例，是因为《信访条例》（1995）、《信访条例》（2005）均没有规定坚持党的全面领导这一原则，通过《信访工作条例》与《信访条例》（1995）、《信访条例》（2005）的比较，我们能够更加清晰地、全面地观察到党的全面领导逐渐发展的实现机制。
二、党的全面领导：宏观层面和微观层面
2012年11月，习近平总书记在主持十八届中共中央政治局第一次集体学习时就曾强调：“必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。”在党的十九大报告中，“党的全面领导”第一次正式出现并得到全面阐释。习近平总书记提出党的全面领导，是对当时党的领导存在问题的有效回应。这些问题主要包括：坚持党的领导认识模糊、行动乏力问题；落实党的领导弱化、虚化、淡化、边缘化问题；党中央重大决策部署执行不力问题；“七个有之”问题；等等。鉴于此，“坚持和加强党的全面领导，就要从过去不够全面、不够集中统一、不够有力的领导，走向全面的、高度集中统一的、坚强有力的领导”。党的全面领导是对党的领导的进一步强化和深化，是对党的领导的思想、领域、结构、制度、力度的进一步完善和加强。
习近平总书记关于坚持加强党的全面领导和党中央集中统一领导的重要论述，为党的全面领导确定了基本内涵。其中包括：坚持和加强党中央集中统一领导，坚持党对一切工作的领导，坚持党的领导全覆盖等。由此可见，党的全面领导不是一个孤立的概念，在党的文献中有许多与之相关或相近的概念和表述，例如“党的绝对领导”“党的集中统一领导”“党的一元化领导”等。与之相对应，在党内法规体系中，不同的党内法规对党的领导的表述也是不同的。例如，《中国共产党政法工作条例》第1条规定，“坚持和加强党对政法工作的绝对领导”。《中国共产党军队党的建设条例》和《军队政治工作条例》均明确了“坚持党对人民军队绝对领导”的基本要求。《中国共产党纪律检查委员会工作条例》第4条第1项规定：“坚持党的全面领导，坚持党中央集中统一领导。”《信访工作条例》第7条规定，“坚持和加强党对信访工作的全面领导”；第8条规定，“党中央加强对信访工作的统一领导”。《中国共产党统一战线工作条例》第6条第1款规定，“加强党对统一战线工作的集中统一领导”。《中国共产党政治协商工作条例》在第5条第1项将“坚持党的全面领导”确立为政治协商工作应当遵循的一项基本原则，并在第6条第1款规定“党中央对政治协商工作实行集中统一领导”。这些不同的表述表明，党的全面领导在不同工作领域呈现出不同的形态。党对政法工作的绝对领导，就是坚持党中央对政法工作的绝对领导，这意味着党中央是党对政法工作进行绝对领导的唯一主体，排除了其他党组织的绝对领导主体资格。党的全面领导和党中央集中统一领导是高度交叉的，党中央集中统一领导是党的全面领导的组成部分。“党的一元化领导”在发展实践过程中，产生了“不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记”的现象，因此逐步被摒弃。
在宏观层面，党的全面领导意味着党对一切工作的领导，意味着党的全面领导是涵盖所有社会政治空间和领域的。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。“党政军民学”阐明党的领导在工作内容上的全面性，“东西南北中”阐明党的领导在工作领域上的全面性。这一表述表明，中国共产党对国家、社会进行全方位、全覆盖的领导，不存在游离于党的领导之外的内容或领域。换言之，党、国家和社会的一切领域，例如经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等领域，以及改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各方面，都要坚持党的领导。党的全面领导也意味着，在党、国家和社会工作中，中国共产党是最高政治领导力量，是各项事业的领导核心。虽然不同形式的领导是存在的，但是党的领导在一切形式的领导中是最高的，不存在凌驾于中国共产党之上的领导力量。此外，在宏观层面，党的全面领导体现的是党的内部关系、党与国家的关系和党与社会的关系。在党的内部关系上，党的全面领导体现为党中央集中统一领导。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》指出：“坚持和加强党的全面领导，最重要的是坚决维护党中央权威和集中统一领导；坚决维护党中央权威和集中统一领导，最关键的是坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位。”在党与国家的关系上，党的全面领导主要体现为中国共产党在同级各种组织中“总揽全局、协调各方”。一方面，通过党的全面领导，中国共产党总揽全局，打破了“条块分割”，对政府工作进行集中统一决策。另一方面，通过党的全面领导，中国共产党协调各方，在政府部门中发挥桥梁作用，避免科层制专业化分工导致的各自为政、相互推诿的弊端。在党与社会的关系上，党的全面领导主要体现为党的组织和党的工作在社会中的全覆盖，以党的自我革命引领社会革命，发挥党员干部的先锋模范作用，发挥基层党支部的战斗堡垒作用。换言之，中国共产党在社会组织、企业、社区治理中通过党组织整合资源、动员群众和改造风气等方式，引领社会发展进步。
在微观层面，党的全面领导意味着党的领导要在各方面各环节落实和体现，党对某一具体工作的全面领导，意味着党的全面领导涵盖某一具体工作全过程。党的全面领导是具体的、系统的、全过程的。所谓党的全面领导是具体的，是指要通过一系列制度设计和程序规范把党的全面领导嵌入实际工作之中。所谓党的全面领导是系统的，是指党的全面领导在具体工作中的呈现是各个方面的有机统一，不是单方面的机械化运行。例如，党的全面领导的实现不仅依靠原则的规定，而且需要机制支撑，需要有相应的激励和惩戒机制，也要有相应的保障机制。所谓党的全面领导是全过程的，是指在某一领域工作的各个环节都要体现党的领导，党的全面领导是贯穿于整个工作过程的主线。在微观层面，党的全面领导体现的是党与具体工作环节的关系，党的全面领导意味着要在具体业务工作中实现党的领导。具体工作环节包括决策、执行、监督、反馈等，党的领导在这些工作环节中要发挥重要作用。在决策环节，党委发挥领导核心作用，保障决策的集中统一。在执行环节，党委要发挥总揽全局、协调各方的作用，对相关工作部门进行有效的组织和协调。在监督环节，党委要发挥监管和督办作用，保障各方面各层级实现党中央集中统一领导。在反馈环节，党委要对工作进行客观公正的科学评估，对发现的问题进行有效的整改。总体而言，党的全面领导要求所有的工作环节都在党的领导下进行，党委要在所有工作环节发挥领导核心作用。
正如前文文献梳理所示，当前学术界对党的全面领导的宏观层面研究比较深入，但是对党的全面领导在某一具体工作领域的实现机制讨论较少。但是，党对某一工作领域的全面领导又是一个更加基本的问题。因为党的全面领导在所有政治空间的实现是以党的全面领导在某一具体工作领域的实现为前提的。所以，本文以《信访工作条例》为切入口来观察党的全面领导的实现机制，不仅可以更加具体地描绘党的全面领导在微观层面的具体样态，也有助于勾勒出党的全面领导在宏观层面的大致线条。
三、党的全面领导在信访工作中的生成
“党的全面领导”是习近平总书记对党的领导和党的建设理论的重要创新和发展，它从理念变为现实需要通过一系列体制机制设计予以落实。党的十八大以后出台的诸多党内法规，都把党的全面领导作为基本原则，例如，《中国共产党政法工作条例》《中国共产党统一战线工作条例》等。在信访工作领域，《信访工作条例》也把坚持党的全面领导确立为基本原则，并通过一系列配套制度予以贯彻实施。《信访工作条例》确立党的全面领导原则是党的全面领导在信访工作中的具体体现，是对习近平总书记关于党的全面领导重要论述的贯彻落实。
习近平总书记把信访工作的重要性提升到关乎党的执政基础、党与人民群众血肉联系、维护改革发展稳定大局和国家长治久安的高度。2017年7月，习近平总书记对信访工作作出重要指示，“各级党委要加强对信访工作的领导”。国家信访局原局长舒晓琴把坚持党的领导作为习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想的核心要义，认为“信访工作是党的群众工作的重要平台，党的领导是做好信访工作的最高原则、最大优势，我们必须坚持和加强党对信访工作的领导，为加强和改进新时代人民信访工作提供坚强保证”。2022年1月，中共中央政治局召开会议审议《信访工作条例》时进一步强调，“要坚持和加强党对信访工作的全面领导”。
《信访工作条例》确立党的全面领导原则是对《信访条例》（2005）的发展和完善。自《信访条例》（2005）实施以来，我国的经济、政治、文化、社会等诸多方面都发生了巨大变化，党和国家的方针政策也有许多重大变化和调整。但是，《信访条例》（2005）并没有随着社会主要矛盾的变化而进行修改。进入中国特色社会主义新时代，我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，相对于之前人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，现在的社会主要矛盾化解更具有挑战性。但是，《信访条例》（2005）作为行政法规，位阶较低、覆盖面窄、相关规定过于原则，难以为解决当前社会主要矛盾提供有力的制度保障。尤其是，《信访条例》（2005）只能规范行政信访行为和办理，无法规范党组织的信访行为和办理。涉信访的党内法规和规范性文件主要有2007年中共中央、国务院发布的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《信访工作责任制实施办法》，2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步加强信访法治化建设的意见》，这些党内法规和规范性文件结构分散、内容单一，没有形成统一的制度规范体系。而且，这些党内法规和规范性文件仅规定领导干部应该做什么，对领导干部不应该做什么没有作出明确的限制，更没有对中国共产党领导信访工作的方式方法作出具体的规定和要求，这就无法避免因领导干部越位干预信访而产生的次生重复访、越级访和非访问题。不仅如此，因为党内法规的缺位，也导致了涉纪信访、涉人大信访以及涉法涉诉信访的治理缺乏相应的党内法规依据，在一定程度上不利于治理重复访、越级访和非访问题。《信访工作条例》把涉及信访工作的行政法规、党内法规和规范性文件整合起来，形成高位阶、全覆盖、整合性的综合性党内法规，能够有效弥补《信访条例》（2005）作为行政法规所存在的不足。
《信访工作条例》确立党的全面领导原则是新时代信访工作的客观要求。党的全面领导原则的确立有助于树立信访工作权威，高位推动信访工作发展。长期以来，信访工作管理的存废和归属存在一定的争议。无论是实务部门还是学术界，一直存在取消信访制度的呼声。信访工作在大部分省份归口政府口管理，在有些省份归口党委口管理，这反映出各地区对信访工作的地位和性质的认识是不一致的。党的全面领导原则的确立在信访存废和归属问题上统一了思想，强化了党中央对信访工作的集中统一领导和信访的制度自信。信访工作本质上是协调和督办工作，需要把相关部门组织起来共同处理复杂的信访问题。但实际上，因为信访工作存在定责难题，一些信访问题由于协调困难而变成了“死案”或积案。例如，对一些“三跨三分离”、处理权有争议或比较模糊的事项，第一个接访的单位应该负起首办责任，协调有关方面积极做好对接、处理工作。但在实际工作中，一些单位碰到这样的问题会出现推诿塞责现象，导致一些信访人来回跑、重复信访。信访工作不只是信访局一个部门的工作，也不单是几个分管领导的责任，它是一项系统工程。信访工作的协调和督办属性，客观上需要通过强化党的全面领导的方式，发挥党总揽全局、协调各方的政治优势，通过政党权威推动信访部门的协调，形成解决信访问题的合力。1995年和2005年国务院颁布、修订《信访条例》的初衷，是把行政信访从涉法涉诉信访、人大信访、纪检监察信访中剥离出来，对信访问题进行分类处理。但是在实际运行中，各种类型的信访仍然是通过信访局进入的，信访出口不畅的问题导致大量信访案件无法转出而得不到应有的处理。一些行政信访案件不是单纯的行政纠纷，往往与政法机构、党的纪检机构交织在一起，但是信访部门缺乏有效的权威和法律依据来协调和督办这些机构共同处理信访疑难案件。《信访工作条例》是自信访制度建立以来信访领域权威性最高的中央综合性党内法规，明确了党对信访工作的全面领导，对于整合信访工作力量、强化信访工作机构的权威具有重要意义。
四、党的全面领导在信访工作中的工作机制
《信访工作条例》第1条规定：“为了坚持和加强党对信访工作的全面领导，做好新时代信访工作，保持党和政府同人民群众的密切联系，制定本条例。”这一规定表明，《信访工作条例》制定目的之一是坚持和加强党对信访工作的全面领导。《信访工作条例》第5条第1项规定：“坚持党的全面领导。把党的领导贯彻到信访工作各方面和全过程，确保正确政治方向。”这一规定把坚持党的全面领导确定为信访工作应当遵循的原则，并对其内容作出了解释。党的全面领导需要把党的领导贯彻到信访工作各方面和全过程。党的全面领导的最终目的，是确保信访工作坚持正确政治方向。但是，这两条规定只是确立了党的全面领导的基本原则，而原则的贯彻落实则需要通过一系列工作体制机制才能够实现。以《信访工作条例》为例，党的全面领导是通过三种工作体制实现的。
第一，党中央集中统一领导工作体制。党中央集中统一领导是党的全面领导的重要内容，它要求坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导。党中央集中统一领导是通过制度规范、领导权和治理结构实现的，例如述职制度、请示报告制度，明确决策权和解释权。中共中央、国务院在印发《信访工作条例》时要求：“各地区各部门在执行《条例》中的重要情况和建议，要及时报告党中央、国务院。”《信访工作条例》第12条第1款还规定：“中央信访工作联席会议根据工作需要召开全体会议或者工作会议。研究涉及信访工作改革发展的重大问题和重要信访事项的处理意见，应当及时向党中央、国务院请示报告。”此外，党中央还通过领导中央信访工作联席会议实现对信访工作的集中统一领导，在信访工作中行使政治领导权、政策创制权、组织领导权。其中，政治领导权主要包括党中央对信访工作的政治方向、政治原则、政治纪律和政治规矩的领导。政策创制权主要包括信访工作的政策制定权、信访改革部署权。组织领导权主要是指对信访干部队伍的领导权。
第二，地方党委领导工作体制。如前所述，当前学术界对党的全面领导的研究大多是宏观研究，往往是粗线条的、原则性的。如果深入党的全面领导体制内部，我们可以发现，党的全面领导其实包括中央层面的党的全面领导和地方层面的党的全面领导。二者虽然有着较大的相似性，但是也存在一定的区别。例如，《信访工作条例》第9条第1款规定，“地方党委领导本地区信访工作，贯彻落实党中央关于信访工作的方针政策和决策部署”。相对于党中央的全面领导体制，地方党委领导工作体制更加具体，不仅要负责“面”的领导，也要解决突出问题。不仅如此，地方党委领导工作体制更具有灵活性，可以随着信访形势变化进行调整，在改革中被赋予较大的自由裁量权。
第三，中央和地方各级信访工作联席会议统筹协调工作体制。信访工作联席会议是连接党中央与国家信访局、信访相关部门以及地方党委与地方信访局、信访相关部门的议事协调机构，是党对政府、社会相关信访机构实施全面领导的具体机构，是实现党对信访工作全面领导的机构载体。《信访工作条例》赋予了信访工作联席会议咨询权、决策权、督导考核权和指导权。信访工作联席会议把国家政权体系各机构各部门的相关行动协调起来，通过自上而下的层级体系对信访工作重大事务进行统一的领导。它打通了领导体系上下之间、左右之间的科层阻隔，“这一领导机制在‘统’上更有层次和力度，在‘行’上更加有序和有效，在‘制’上更加规范和科学”。
党中央集中统一领导工作体制、地方党委领导工作体制、中央和地方各级信访工作联席会议工作体制组成了党的全面领导的工作体制矩阵，形成了党中央集中统一领导、地方党委统一贯彻和决策、信访工作联席会议统一整合，上下贯通、左右协调的信访工作网络。党组织是整个信访工作网络的纽结，把党的领导传导到各个方面、所有环节。
五、党的全面领导在信访工作中的保障机制
党对信访工作的全面领导通过工作体制予以实现，通过党中央集中统一领导工作体制、地方党委领导工作体制和信访工作联席会议统筹协调工作体制，分别实现了党中央对信访工作的集中统一领导、地方党委对地方信访工作实施的领导和党组织对信访相关部门的组织协调。但是，党的全面领导的实现仅有工作体制是不够的，还需要一系列保障机制来确保工作体制能够有效运转。因为党的全面领导工作体制只是对治理结构、权力分配、机构关系、运行框架进行了比较宏观的规范，而工作体制运转需要有人财物来保障，需要激励机制来激活，需要责任机制来约束。通过考察《信访工作条例》，我们可以清晰地发现，党的全面领导通过组织保障机制、考核督办保障机制和责任监督保障机制来确保党的全面领导工作机制高效运转。
第一，组织保障机制。信访工作的领导机构即党中央、地方党委和各级信访工作联席会议，它们把党的领导贯彻到信访工作的各方面全过程。但是，党对信访工作的全面领导的重要前提，是信访工作部门的有效运作以及它与党委政府的有效衔接，具体而言就是信访局要与党委政府有效衔接。同时，信访工作部门也需要足够的人财物为信访工作提供保障。
在人财物保障方面，《信访工作条例》第16条第2至4款规定：“各级党校（行政学院）应当将信访工作作为党性教育内容纳入教学培训，加强干部教育培训。各级机关、单位应当建立健全年轻干部和新录用干部到信访工作岗位锻炼制度。各级党委和政府应当为信访工作提供必要的支持和保障，所需经费列入本级预算。”信访工作被纳入党员干部的党性教育内容，有助于强化党对信访工作的思想领导，在思想上加强党中央对信访工作的集中统一领导，消除信访工作的部门主义意识。信访工作岗位锻炼制度在组织建设上解决信访工作的部门分割问题，通过信访工作岗位的锻炼和交流，提高信访工作合作意识，提高信访工作组织协调的效能。各级党委和政府的信访工作经费预算在制度上保障了信访工作的基本物质条件，是信访工作部门有效运转的物质基础。
在干部队伍保障方面，《信访工作条例》第11条第2款、第13条第1款明确了中央和地方信访工作联席会议召集人的人事任命原则。中央信访工作联席会议召集人由党中央、国务院领导同志以及有关部门负责同志担任，地方各级信访工作联席会议召集人一般由党委和政府负责同志担任。《信访工作条例》第16条第1款规定：“各级党委和政府应当加强信访部门建设，选优配强领导班子，配备与形势任务相适应的工作力量，建立健全信访督查专员制度，打造高素质专业化信访干部队伍。各级党委和政府信访部门主要负责同志应当由本级党委或者政府副秘书长〔办公厅（室）副主任〕兼任。”中央和地方各级信访工作联席会议召集人的人事任命原则，确保党能够有足够的势能对信访工作实施强有力的领导，也打通了党中央和地方党委与各相关信访部门之间的联系，为党对信访工作进行全面领导提供重要保障。
第二，考核督办保障机制。一方面，上级党委政府通过考核来确保党对信访工作的全面领导，把考核作为一种激励机制来保障党的全面领导的实现。考核机制会形成正向激励和负向激励两种效应。正向激励的核心要义是对工作完成情况好的相关部门和人员进行奖励，包括政治上的职位晋升和经济上的物质奖励。它将工作任务同经济利益以及政治前途相结合，激发党委履行领导责任的积极性。与正向激励相比，负向激励在信访工作中的应用频率更高。负向激励具有警示、矫正和教育的作用，通过实质性的惩罚和压力效应，可以大幅度增加党委领导信访工作的动力。上级党委和政府以考核结果为重要依据，“主要通过情况通报、工作整改、负责人约谈、黄牌警告等方式为下级政府敲响警钟”。另一方面，上级党委和政府通过对下级党委和政府的信访工作进行直接督办，消除下级党委和政府信访工作中的懒惰、推诿、工作效率低下的情况。督办机制是考核机制的进一步推进，是对考核结果的实际运用。从考核到督办，上级党委和政府对下级党委和政府的领导责任进一步压实。但是，相对于责任追究机制，考核督办机制仍然是对党的领导责任的相对柔性约束。
第三，责任追究保障机制。责任追究保障机制通过建立党的领导的责任分配、责任判定和责任追究等机制，形成对贯彻落实党的全面领导的刚性约束。责任追究机制以“晋升淘汰赛”来对党的领导责任履行施加压力，把所有承担信访工作领导责任的领导干部纳入“淘汰赛”过程之中，以惩戒为主要手段，动员所有承担信访工作领导责任的领导干部切实承担领导责任。
《信访工作条例》第5条第3项规定：“坚持落实信访工作责任。党政同责、一岗双责，属地管理、分级负责，谁主管、谁负责。”这一规定明确了各级党委和政府对信访工作的主体责任。地方各级党委和政府在预防和处理本地区信访问题中负有主体责任。信访工作责任制把党的领导责任和政府的执行责任结合起来，一方面强化党委对信访工作的领导，另一方面强化政府对信访工作的执行，以引导党委和政府同向发力，形成信访工作合力。为确保党的领导责任落地落实，《信访工作条例》第五章还规定对领导干部的失责行为，可以采取通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分等方式进行追责。
组织保障机制、考核督办保障机制和责任追究保障机制形成了党的全面领导的三层保障。组织保障机制提供足够的政治资源，以此来为党的全面领导注入动能。考核督办保障机制为党的全面领导提供柔性激励，动员和激励各级党委和政府履行党对信访工作全面领导的职责。责任追究保障机制为贯彻落实党的全面领导提供刚性约束，通过“晋升淘汰赛”的政治压力促使党的全面领导责任的履行。我们可以发现，从组织保障机制到考核督办保障机制再到责任追究保障机制，党的全面领导的保障机制是一个压力逐步增加的过程，这一过程把整个信访工作机构强力纳入党的全面领导体系之中，为信访工作体制的有效运转提供强有力的保障。
六、结 语
党的全面领导是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，也是党的十八大以来党的领导制度化、法治化以及国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。从理论上看，党的全面领导意味着党对一切工作和领域的领导，也意味着党的领导要贯穿于一切工作的各方面和各环节。党的全面领导的实现，一方面需要建立党的全面领导的工作体制，通过结构和权力重构调整党与政府、党与社会的关系；另一方面需要建立党的全面领导的保障机制，通过资源优化、激励动员和惩戒刚性约束为党的全面领导的工作体制提供强有力的运转动能。
坚持党的全面领导是《信访工作条例》的首要政治原则。在信访工作中确立党的全面领导原则，是党和国家领导制度改革的政治背景和信访工作协调统一的需求共同推动的结果。《信访工作条例》通过建立党中央集中统一领导工作体制、地方党委领导工作体制和信访工作联席会议统筹协调工作体制重塑了党与信访工作之间的关系，在制度上为党全面领导信访工作提供了重要保障。同时，《信访工作条例》通过建立组织保障机制、考核督办保障机制和责任追究保障机制等信访工作体制的保障机制，确保党的全面领导在信访工作中能够有效运转。
微信号：whudnfg
最新公告：