刘志坚、赵嘉玲：“党的领导”入法在地方性法规中的规范表达

本文发表于《党内法规研究》2023年第2期党的领导制度化法治化专栏，因篇幅限制，注释省略。

作者简介：刘志坚，兰州大学法学院教授；赵嘉玲，兰州大学法学院博士研究生。

摘  要：地方性法规中的党的领导条款是“党的领导”入法的规范表达形式，对其发展历史、分布特点、样态类型、影响因素进行梳理和分析，能够在学理层面为地方性法规设置党的领导条款提供助益。从历史发展过程看，在中央立法观念的影响下，地方性法规中党的领导条款的设置总体经历了三个阶段，即鲜见党的领导条款阶段、增加党的领导条款阶段以及党的领导条款规模化阶段。从分布特点看，地方性法规中党的领导条款在数量上与立法内容的政治性强弱、立法层级的高低呈正相关关系，在位置上集中在总则部分。从样态类型看，根据规定内容的不同，地方性法规中党的领导条款主要有原则型条款、职权型条款、义务型条款三种类型。从影响因素看，地方立法权限是在地方性法规中设置党的领导条款的基础，党内法规的相关规定构成是否在地方性法规中设置党的领导条款的重要考量，可执行性则构成在地方性法规中设置党的领导条款的目标追求。在“党的领导”入法全面推进的背景下，地方性法规中党的领导条款的设置既要遵循合宪性和合法性原则，还应该考虑到党内法规的相关要求。

关键词：党的领导；党的领导条款；地方性法规；党内法规

一、问题的提出

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着重强调要坚持和加强党的全面领导，完善党的领导体制，改进党的领导方式，将“党的领导”入法作为实现党的领导制度化、法治化的重要推进方向。2018年修改的《宪法》将“党的领导”写入正文，为推进“党的领导”入法进一步提供了宪法依据和法理基础。其后，2019年1月印发的《中共中央关于加强党的政治建设的意见》（以下简称《意见》）在“完善党的领导体制”部分明确提出，要“贯彻落实宪法规定，制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位”。此举将宪法的实施与“党的领导”入法有机结合起来，体现出在法律法规中确立“党的领导”地位是对宪法中“党的领导规范体系”的承继和具化。《意见》中的“法律法规”当然包括地方性法规，这表明，在地方性法规中规定党的领导条款是地方立法主体应当承担的政治和法律任务。

参酌“党的领导”入宪及入法历程可知，地方性法规中党的领导条款实质上也是一个历史性范畴，其规范内容长期随着我国政治生活重心的迁移而改变，其表达方式亦因宪法和法律的发展而适时变化，这在一定程度上揭示了立法者对党的领导和法治建设之间关系认识逐步深化的历程。因此，在党中央提出“党的领导”入法这项政策部署之前，受宪法法律的影响，地方立法主体往往只将“党的领导”作为立法的一项基本原则，并未对其何以存在、以何种形态存在、有何种功能效果等问题进行溯源性探究或规律性总结，这就使得地方性法规中党的领导条款的规范表达呈现出一定的自发性。从实践上看，地方立法主体自主且积极地将“党的领导”写入立法文本之中，主要表现在两个方面：一是联动党和国家发展改革全局，精准地将党中央政治决策部署贯彻落实到地方性法规中；二是围绕党中央政治部署合理配置立法资源，并对宪法法律规范的原则性内容作出细化规定。

然而，因对“党的领导”入法缺乏必要的立法指引和规范，如何规范表达地方性法规中党的领导条款成为摆在地方立法主体面前的现实问题。本文之所以认为“党的领导”入法在地方性法规中的规范性表达是一个“真问题”，首先是因为在“党的领导”入法制度阙如的情况下，需要对地方性法规设定党的领导条款的自发性予以重新审视，以避免这种自发性渐变为扩展的无序性。当然，更深层次的原因在于：要在地方立法过程中坚持和加强党的全面领导，就需要从根源上剖析自发性立法背后的影响因素，以便为立法主体科学设定党的领导条款提供理论参考。梳理关于“党的领导”入法的既有研究成果，既有成果多关注党的领导条款在宪法及中央立法层面上的表现，而缺乏从实然和应然层面出发，对地方性法规中党的领导条款的表达要旨进行描述的研究，相关研究对地方性法规中党的领导条款规范表达的逻辑规律总结不足。鉴于此，本文特以地方性法规中明确规定党的领导地位、党的指导思想，以及其他为维护和保障党的领导地位而专门涉及党组织或者党员义务权利的条款为研究对象，在剖析地方性法规中设定党的领导条款发展历史的基础上，客观梳理地方性法规文本中党的领导条款的特点和类型，并分析可能影响党的领导条款设定的因素，以期对地方性法规中党的领导条款的规范表达有所助益。

二、地方性法规中党的领导条款的历史发展

察源辨流，“党的领导”入法实际上是一项实践在前、陈炼在后的政治部署。从《宪法》（1982）将“党的领导”写入序言，至《高等教育法》（1998）中写入党的领导条款，再至2018年修改的《宪法》将“党的领导”从序言延伸至正文，期间立法者经历了“党的领导已入宪故不必入法”的观点，“法律条文该写就写”的理念调整，再到根据《意见》要求，形成“制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位”的意识。这个历程体现了党的领导不仅是基础的政治性原则，还是必须宣诸于法的立法准则，彰显了新时代中国共产党对宪法精神、宪法秩序的延续和维护。党的十八大以来，坚持和加强党的全面领导成为立法的核心原则，“党的领导”正以更加多样的方式进入国家法律体系。

（一）地方性法规中鲜见党的领导条款阶段

关于“党的领导”入法的根源，可回溯至早期立法者对“党的领导”入宪问题的探讨。早在《宪法》（1982）起草的过程中，有关“党的领导是否入宪”问题即在党内外引起了一番广泛讨论，并形成了两种截然不同的观点。此后经反复斟酌、推敲论证，最终由全国人民代表大会表决通过将“党的领导”写入序言部分。然而，基于中国共产党领导并全程参与宪法制定这一客观事实，当时的立法者认为：“各个国家机构和各方面的工作都是在党的政治领导下，依据党的基本路线进行的，不必一一用法律规定，也免得挂一漏万，反而引起不必要的误解。”故在“党的领导”入法问题上，立法者形成了“党的领导已入宪故不必入法”的观点。

这一理念影响了当时我国整个的立法体制，地方性法规的制定亦遵循了这一观点。例如，在《工会法》（1992）制定的过程中，因为立法者认为其中的第4条第1款关于“工会必须遵守和维护宪法，以宪法为根本的活动准则”的规定，实质上已经间接表达了“坚持党的领导”的内涵，因而这部法律并未写入党的领导条款。其后，作为《工会法》（1992）的地方配套性立法，《福建省实施〈中华人民共和国工会法〉办法》（1992）在第3条第1款规定了“工会必须遵守和维护宪法”的基本原则。以及1998年之前制定的，诸如云南、四川、山东、山西、江西、甘肃等多地的工会法实施办法都以“遵守和维护宪法”“以宪法为根本活动准则”等表述来指代“党的领导”。如若再往前追溯，《村民委员会组织法（试行）》（1987）第5条亦用“村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策”指代“党的领导”，这使得包括《贵州省村民委员会选举办法》（1995）、《湖南省村民委员会选举办法》（1996）等在内的多部村民委员会选举办法均未直接写入党的领导条款。一方面，这体现了地方性法规对“党的领导已入宪故不必入法”观点的遵循和延续，地方立法主体认为法律文本中的“维护宪法”或者“以宪法为根本活动准则”已然彰显了“党的领导”。另一方面，这表明地方虽已获得立法权限，但如何规定地方性法规的内容，包括能否规定“党的领导”，基本取决于相对应的上位法。对于规定党的领导条款这样政治性较强的内容，地方立法主体在制定地方性法规过程中的主观能动性较弱。

当然，地方立法主体的“能动性”不强并不等同于“自发性”欠缺，“党的领导已入宪故不必入法”的观点也并不必然带来相关立法实践的空白。地方在与中央基本观点保持一致的情况下，在一些具有特殊性或专门性的地方性法规中也写入了党的领导条款。例如，1995年11月实施的《黑龙江省实施政治协商民主监督参政议政规范化制度化办法》在第2条、第12条第2款均规定了“党的领导”。这一地方性法规具有“特殊性”的原因在于：一是该法以人民政协相关工作为主要内容，而“人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一基本政治制度的重要组织形式和实现形式。……具有高度的政治性，有着丰富的政治内涵”；二是该法规专门规范了党政机关在政治协商、民主监督、参政议政中的工作，具有加强和改善党的领导的功能；三是该法的制定依据《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》也对“党的领导”予以明确规定。概言之，鉴于中央层面对“党的领导已入宪故不必入法”的认识，这一时期的地方立法虽在规定党的领导条款方面有着一定的“自发性”，但这种“自发性”仍保持在“强政治性”的领域内，仅在政治性较强的少数地方性法规中规定有少量党的领导条款。可以说，这一时期地方立法的“主观能动性”总体较弱，地方性法规中鲜见党的领导条款，通常以“宪法的基本原则”指代“坚持党的领导”。

（二）地方性法规中增加党的领导条款阶段

至20世纪末，法律中是否规定党的领导条款这一问题迎来新的变化，这一变化的标志性体现是《高等教育法》（1998）的制定。针对是否在《高等教育法》（1998）中规定“党委领导下的校长负责制”的问题，时任全国人大常委会委员长的李鹏明确提出：“关于党的领导，法律条文该写就写，不需要写就不写。”这一重要意见为这一时期不少法律的制定和修改提供了方向性指引。在《村民委员会组织法》（1998）的修订过程中，针对是否在这部法律中写入“党的领导”的问题，有部分观点认为“村委会是自治组织，没有必要专门写”。对此，李鹏指出：“在党组织领导下，实行一人一票的选举，这既是基层民主法制建设所必需的形式，又是对村干部进行有效监督的重要手段。”按此逻辑，《村民委员会组织法》（1998）即属于“需要写入党的领导”的法律文本范畴。从全国人民代表大会常务委员会最后审议通过的《村民委员会组织法》（1998）看，其中第3条明确规定了“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”。由此可见，此时的立法者已对过往“党的领导已入宪故不必入法”的观点进行了调整，并转变为“按实际需要”规定党的领导条款的观念。

中央立法理念和立法实践的转变，在相当程度上影响了地方立法主体对“党的领导”入法的态度。这具体体现在两个方面。一是在修改业已生效的地方性法规时补充党的领导条款。例如，前述《湖南省村民委员会选举办法》（1996）在第4条第2款中规定“村民委员会成员应当遵守宪法和法律”，但在2000年7月湖南省第九届人民代表大会常务委员会第十七次会议修订这一法规时，就将“党的领导”以直接、显性的方式加以表达，即在第7条中明确规定“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”。这一规定既凸显了上位法中党的领导条款的可适用性，又是对“发挥农村基层党组织核心作用，无论什么时候都是重要的”这一要求的贯彻落实。二是在新制定的地方性法规中增加党的领导条款。例如，《立法法》（2000）在第3条增加了“坚持中国共产党的领导”的表述。受《立法法》（2000）相关规定的影响，《陕西省地方立法条例》（2001）第3条第1项、《广东省地方立法条例》（2001）第3条第1款均规定了“坚持中国共产党的领导”的立法原则。

然而，这一阶段在地方性法规中直接规定党的领导条款，并未形成一种立法惯例或立法共识，也不全然体现为对上位法中“坚持党的领导”的衔接。在地方性法规中是否规定、如何规定党的领导条款，地方尚具有一定的自主性。例如，就地方立法条例而言，除了上述陕西省与广东省的两部地方性法规之外，诸如《山西省地方立法条例》（2001）第4条第1款和《浙江省地方立法条例》（2001）第3条第1款等仍以“地方立法必须遵循立法法确立的基本原则”指代“坚持中国共产党的领导”。总体而言，这一阶段受到“法律条文该写就写”立法理念的影响，原本以“宪法基本原则”间接表达“党的领导”的立法模式开始转变，在地方性法规中直接规定党的领导条款的趋势开始显现，有关党的领导条款的数量也呈递增态势，但整体上仍然未形成规模化和体系化趋势，且主要分布在少数宪法相关法和政治性较强的立法中。

（三）地方性法规中党的领导条款的规模化阶段

党的十八大以来，坚持和加强党的全面领导这一原则贯穿全面依法治国的全过程和各方面，对地方立法主体的理念和行为产生了深刻的影响。在“党的领导”正式写入宪法正文，尤其是《意见》印发之后，地方立法主体开始在地方性法规中主动写入党的领导条款，此类条款在地方性法规中开始呈现出一种规模化特点。这种趋势，在习近平总书记提出“要进一步推进党的领导入法入规，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志、转化为法律法规，推进党的领导制度化、法治化、规范化”之后变得愈加明显。这是因为，《意见》在“完善党的领导体制”部分明确要求“完善地方党委、党组、党的工作机关实施党的领导的体制机制。……制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位”。进言之，在地方性法规中规定党的领导条款，一是为了遵循宪法并与宪法中“党的领导”规范保持一致；二是为了确保地方立法与党中央路线方针政策的同步，避免地方立法与中央相关政策表达不同步；三是为了改善地方党委等主体在地方的领导体制机制。如何在地方性法规中明确表达“党的领导”成为地方立法主体的重要政治任务。由此，地方立法主体对“党的领导”入法的态度由“按实际需要”切实转变为“主动推进”。

首先，地方性法规中的宪法相关法多规定了党的领导条款。仍以各地的地方立法条例为例，2018年以后新制定的或者修改的地方立法条例多增加或者完善了党的领导条款。其中，2021年1月，河北省第十三届人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《河北省地方立法条例》对既有立法原则作出较大调整，在第3条第1款第1项明确规定了立法应当坚持中国共产党的领导及党的指导思想和路线方针政策。对此，部分委员认为这是“围绕着宪法修正案，把坚持党的领导、社会主义核心价值观、习近平新时代中国特色社会主义思想”法律化的具体表现。再如，2019年以后各地制定或修改的各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定也大都规定了党的领导条款。其中，《黑龙江省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定（草案）》的起草者明确提出，要“在法规中明确党领导相关工作的法律地位，把党的领导贯穿到人大行使重大事项决定权的全过程和各方面”。此外，2022年5月通过的《贵州省各级人民代表大会常务委员会人事任免条例》在第2条增加了党的指导思想的内容，地方立法主体认为这是“深入贯彻党中央关于加强党的全面领导、加强党的政治建设的要求”。当然，这也是对《意见》中要求的“将坚持党的全面领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法”的具体体现。

其次，地方性法规中党的领导条款的涵盖领域或范围有所拓展，即“党的领导”入法逐渐体现在宪法相关法之外的领域。例如，在2017年公布的《武汉市物业管理条例（修订草案）》中，起草者增加了有关“党的领导”的5个条款，但是审议组在对这5个条款进行分组审议时产生了较大争议。例如，审议组第一组认为草案第8条直接规范党组织活动的写法欠妥，审议组第四组认为物业管理坚持中国共产党的领导是必须的，第3条是否要明确规定还需审慎。最后，武汉市人民代表大会法制委员会在《武汉市物业管理条例（修订草案表决稿）》中保留了第3条，并在对第8条等其他党的领导条款的内容作出适当删减之后予以保留。立法者认为，这既是“发挥基层党组织凝聚力，持续推进‘红色物业’建设”的需要，也是“推进物业管理领域党的组织和党的工作全覆盖”的需要。再如，2020年修订的《北京市志愿服务促进条例》分别在第3条和第5条中增加了党的领导条款。对此，北京市人民代表大会法制委员会的解释是，要“进一步突出党对志愿服务事业的全面领导”。

可以说，相较于前两个阶段，这一时期地方立法主体更加主动地推进“党的领导”入法，并认为在地方性法规中直接规定党的领导条款是“坚持和加强党的全面领导”“加强党的政治建设”的体现。由此，在地方性法规中规定党的领导条款的领域逐步拓展，形成了包括但不限于在宪法相关法领域规定党的领导条款的趋势。此外，在“党的领导”的表述上，地方性法规还形成了诸如“坚持党的领导”“构建党（委）统一领导……的工作机制”“在中国共产党的领导下……”等更加多样化的表述方式。

三、地方性法规中党的领导条款的分布特点和样态类型

如果说宪法中党的领导条款是一种宏观性表达，法律中党的领导条款是为了强调中国共产党对某一具体领域工作的领导，那么地方性法规中党的领导条款则凸显了地方立法主体对宪法和法律内容的贯彻与落实。当然，如果立足于地方立法的自身规律考量党的领导条款，则可进一步发现地方性法规中党的领导条款具有一定的特殊性。为了更加清晰、直观地认识地方性法规中党的领导条款的内在规律，本文特以2015年1月至2022年7月间有效的地方性法规为研究对象，依托北大法宝系统梳理了党的领导条款的规定情况，并针对党的领导条款在地方性法规中的实然样态和规范内容进行特点总结与类型划分。

（一）地方性法规中党的领导条款的分布特点

从分布领域、立法层级、条款位置等不同维度出发，可以发现党的领导条款在地方性法规中的分布特点，有助于进一步了解“党的领导”入法在地方上的实践展开。

第一，从分布领域看，党的领导条款数量的多少与立法内容的政治性强弱相适应，呈正相关关系。从研究样本看，地方性法规调整事项的政治性越强，其规定党的领导条款的可能性就越大。以2019年省级地方性法规中出现的党的领导条款为例，这些条款多集中在诸如各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定、人民代表大会选举办法、村民委员会选举办法等地方性法规当中。在这些地方性法规中写入党的领导条款的目的，是以立法的形式明确有关党组织发挥对地方经济社会发展的领导作用，使有关党组织通过组织体系的“上传下达”和自身的能动部署等方式，将党中央的路线方针政策贯彻落实到地方治理的各方面、各环节。例如，在2017年1月中共中央办公厅印发《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》之后，福建省、吉林省在对《福建省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》（2002）和《吉林省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》（2001）进行修订的过程中，都提到相关法规的修订有利于加强和改善党的领导，确保中央重大决策和地方党委工作部署的贯彻落实。另外，福建省人民代表大会常务委员会还强调起草法律法规要“特别注意与中央和省委实施意见相衔接，把党委的意图转化为人民的共同意愿”。可见，在政治性较强的地方性法规中规定党的领导条款，一是为了加强党的政治领导，实现地方性法规与党中央路线方针政策及地方党委意见和法规的衔接。二是切实将党中央和地方党委所代表的人民的共同意愿通过法定程序转化为法规的具体表现，充分体现了党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一。

第二，从分布位阶看，党的领导条款数量的多少与立法层级高低相适应，呈正相关关系。从研究样本看，地方立法主体的层级越高，所规定的党的领导条款数量越多，反之则越少。其逻辑体现为：立法层级越高，立法主体的权限愈大，地方性法规可调整的事项也愈广泛，涉及政治性较强领域的事项越多，相应的需规定党的领导条款的地方性法规数量也就越多。比如，省级立法主体可就除法律保留之外的事项进行立法，可进行的创制性立法就较多。反之，立法主体层级越低，可立法的权限越小、范围越窄，涉及政治性较强领域的事项较少。比如，根据《立法法》第81条第1款的规定，设区的市级立法主体只能就“城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规”，立法内容较为详细且具有针对性。固然，在党领导立法之下，省级立法主体、设区的市级立法主体都负有贯彻落实“党的领导”入法的政治任务，但是受立法权限的影响，两者在规定党的领导条款时，会有一定数量上的差异。选取2018年1月到2022年7月的新制定的地方性法规为样本，可以发现省级地方性法规和设区的市级地方性法规中党的领导条款的数量及占比分布如表1所示。其中，2018年新制定的省级地方性法规821部，规定有党的领导条款的为43部，占比5.2%；设区的市级地方性法规644部，规定有党的领导条款的为26部，占比4%；2022年1—7月新制定的省级地方性法规212部，规定有党的领导条款的为44部，占比21%；设区的市级地方性法规207部，规定有党的领导条款为24部，占比12%。由此可知，地方性法规中党的领导条款的规定情况，一定程度上与立法层级呈正相关关系。

第三，从分布位置看，党的领导条款多分布于地方性法规的总则部分。从研究样本看，地方性法规中的党的领导条款绝大多数位于总则或者相当于总则的部分，较少在分则或者总则之外的具体章节显现。例如，2021年设区的市级地方性法规中规定了党的领导条款的有34部，其中有29部是在总则规定的党的领导条款，5部在总则之外的其他相关章节规定的党的领导条款。一般而言，总则在法律法规全文中起着统领和指导作用，其政治性、宏观性、指导性相较于分则更强，这种特征与党的领导条款所具有的政治性、宏观性更加契合。此外，总则部分主要规定立法目的、立法任务、立法原则、法律法规的适用范围等内容，以及某些在分则条文中不便规定的重要概念。分则是对总则的细化，同时也是对主体权利义务的具体表述。所以，总则中的党的领导条款一般表述为“坚持党的领导……”“构建党委领导……”等彰显中国共产党宏观领导地位的语句，分则部分更多是对具体党组织职权职责或者党员义务权利的表述。例如，《青岛市物业管理条例》第34条第1款和第3款分别规定了“业主委员会成员候选人通过业主自荐或者联名推荐，以及社区党组织、居（村）民委员会推荐等方式产生”和“引导和支持业主中的党员积极参选业主委员会成员，通过法定程序担任业主委员会成员”，其目的就是为了“积极探索党建引领社区治理的有效路径，把党的政治和组织优势转化为基层治理优势”。

（二）地方性法规中党的领导条款的样态类型

如果说概括党的领导条款的分布特点是为了揭示“党的领导”在地方性法规中存在的一般特征，那么基于对相关规律的认识，结合党的领导条款在地方性法规中的具体样态对其进行类型化区分，则是探寻“党的领导”如何与地方性法规发生连接，进而达到贯彻落实党的政策部署、加强和改善党的领导的有效路径。具体来说，地方性法规当中的党的领导条款主要有原则型、职权型和义务型三种。

第一，“原则型条款”。这类型条款主要是指地方性法规对上位法中业已规定的党的领导条款加以延续，目的是强调中国共产党对某项工作的宏观领导，多表现在立法原则之中。从内容上看，此类条款主要有两种类型。其一，在相关条款中规定中国共产党的领导核心地位。例如，各地针对《村民委员会组织法》制定的实施办法或若干规定多复述了其第4条关于“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”的规定。当然，除了与上位法中的党的领导条款保持一致之外，亦有部分地方性法规对上位法中有关“党的领导”的内容进行了灵活处理，以增强党的领导条款在地方性法规中的可适用性和可实施性。例如，《天津市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第4条第1款规定：“村民委员会在乡、民族乡、镇、街、村的中国共产党基层组织领导下，依法做好其职责范围内的工作。”再如，《浙江省公共数据条例》第4条规定的“公共数据发展和管理工作坚持中国共产党的领导”，便是对《数据安全法》第5条“中央国家安全领导机构负责国家数据安全工作的决策和议事协调”规定的灵活性处理。其二，在相关条款中规定党的指导思想。这是指将党的指导思想设置为具体的立法条款，以加强中国共产党对立法的全过程领导。例如，2020年11月，湖北省第十三届人大常委会第十九次会议修订的《湖北省人民代表大会常务委员会议事规则》在第3条第1款中不仅增加了党的指导思想，还补充规定了“思想引领、学习在先的工作机制”，因为起草者认为这是为保证党中央有关决策部署在当地人大工作中落实落地。当然，也有地方立法主体将党的指导思想与区域治理相结合。例如，《西藏自治区立法条例》第3条的表述为“贯彻习近平总书记治边稳藏重要战略思想”。需要说明的是，由于民族区域自治地方在自治权的使用上基本局限于婚姻法、计划生育、刑法等特定领域，其自治立法绝大多数与一般地方类似，所以除了上述政治性较强领域的条例外，基本上未规定党的领导条款。

第二，“职权型条款”。这类条款是指在立法文本中专门赋予党组织或者党员一定的职权，其目的是“既通过党员进入国家机关实现一般执政党功能又通过党组织对国家机关的总体领导实现‘大执政’功能”。此类条款主要有两种表达方式。一是以设置议事协调机构或者规定领导工作机制的方式，赋予党组织概括性职权。例如，《衡水市物业管理条例》第4条第1款规定的“建立健全社区党组织领导下的居（村）民委员会、业主委员会和物业服务人议事协调机制”，便是通过议事协调机构发挥社区党组织的领导职权。再如，《上海市公共卫生应急管理条例》第12条通过明确“建立健全公共卫生社会治理体系，坚持党的领导，落实属地责任、部门责任，通过联防联控、群防群控机制，将区域治理、部门治理、社区治理、单位治理、行业治理有机结合，形成跨部门、跨层级、跨区域的公共卫生事件预防与处置体系”的方式，对党组织职权作了概括性规定。不难看出，这些条款对中国共产党或党组织职权的规定通常是概括性的，旨在强调中国共产党或党组织的政治权威。二是直接为具体的党组织或者党员设定具体的职权。例如，《吉林省乡村振兴促进条例》第61条的3个条款分别规定了“村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任和村集体经济组织、合作经济组织负责人”“村务监督委员会主任一般由党员担任”以及“村级重要事项、重大问题由村党组织研究讨论机制”等由具体的党组织或者党员承担具体职权的内容。相较于前一种类型的职权型条款，此类条款注重为具体的党组织或者党员设定具体的职权，以此实现党的全面领导。另外，需要注意的是，在深化党和国家机构改革的背景下，“职权型条款”的形成基础不仅包括党员进入国家机关或社会组织形成的权责结构，还包括某些行政职权被“并入”党的工作机关，由党的工作机关统一承担该项行政职权的情况。例如，曾作为国务院直属机构的国家新闻出版署（国家版权局）在改革后被调整为在中共中央宣传部加挂牌子，由中共中央宣传部承担相关职权，而与新闻出版部门相关的立法，就将原有的“新闻出版行政主管部门”改为“新闻出版主管部门”。参酌《上海市出版物发行管理条例》第4条第1款和《辽宁省出版管理规定》第3条第1款可知，删去“行政”二字意味着实际行使新闻出版主管职能的党的工作机构，成为法定的新闻出版管理的职权主体。此种表述上的调整既理顺了党政机关管理新闻出版的职权关系，亦为党全面领导新闻出版提供了具体的组织和制度保障。

第三，“义务型条款”。此类条款即将“坚持党的领导”作为特定主体的法定义务，突出强调党管干部原则，或者进一步为党管干部原则提供法治保障。一方面，此类条款体现为对党员领导干部“坚持党的领导”的概括性义务要求，例如，《贵州省各级人民代表大会常务委员会人事任免条例》第2条规定，“地方各级人民代表大会常务委员会（以下简称人大常委会）决定任免、任免、批准任免的国家机关工作人员，应当坚持中国共产党的领导”。这固然是“加强党的政治建设”的关键举措，但结合《意见》在“净化政治生态”这一部分中提出的“突出政治标准选人用人”要求看，这其实也是党管干部原则的立法体现。另一方面，此类条款多是对特定主体贯彻落实“党的领导”要求作出具体义务规定。如《湖北省人民代表大会常务委员会议事规则》第2条第2款规定的“常委会组成人员应当自觉贯彻落实党中央决策部署”，《上海市人民代表大会专门委员会工作条例》第6条规定的“专门委员会分党组应当贯彻落实好中央、市委的决策部署和市人大常委会党组的要求，切实履行管党治党主体责任”等内容，都是较为具体的法定义务。可以说，此类条款详细地规定了常务委员会或者专门委员会应当履行的具体义务，以此进一步强化了党的领导。

四、地方性法规中党的领导条款设置的影响因素

上文大致归纳了地方性法规中党的领导条款的设定情况，那么，影响这些条款设定的因素是什么？在这些因素影响下，省级地方性法规与设区的市地方性法规的设定范围、设定领域又有何差异之处？与此同时，出现差异的内在机理又是什么？能否在地方性法规中无限制地设定党的领导条款？如果不能，在地方性法规中设立党的领导条款的影响因素又有哪些？这些问题还需要进一步分析。在我国一元两级多层次的立法体制下，地方立法权是由最高立法机关通过法律授予或决定授予等形式配置的。因此，基于地方立法贯彻中央意志和表达地方利益的双重功能，剖析并回答上述问题，实际上是解决地方在特定立法权限下，如何科学、合理地设置党的领导条款的问题，以及在党内法规制定权限的限制下，地方性法规又如何规定党的领导条款内容的问题。

（一）地方立法权限是在地方性法规中设置党的领导条款的基础

我国是单一制国家，地方立法主体拥有的执行性立法权和创制性立法权源于宪法、组织法、立法法等法律规定。依照《宪法》第5条第2款的规定，“国家维护社会主义法制的统一和尊严”，地方性法规的具体条文不得同中央立法的精神实质、基本原则相冲突，地方性法规自觉践行中央立法内容便是对党中央意志的贯彻和国家法制统一的维护。

首先，地方性法规中的执行性立法是设定党的领导条款的重要途径。这是指地方立法主体在中央立法的配套性地方性法规中一以贯之设置党的领导条款。当下，中央立法层面的党的领导条款主要集中于宪法相关法，比如立法法、选举法、组织法等法律，以及其他政治性较强的法律，比如涉及党管干部、党管意识形态、党对国家安全工作的绝对领导等内容的法律之中。对于上述立法事项，一般需要制定执行性地方性法规以对原则性内容或者授权性事项加以细化。在央地立法权划分背后蕴含的民主集中制逻辑下，执行性地方性法规理应贯彻中央立法中的党的领导条款。因为，就权力归属而言，中国共产党以组织为依托、以立法为依据将其领导权融入国家不同层级的权力运行中。“党的领导”不但要靠中央立法进行具体规范，也要通过相应的地方性法规来进一步确认。就运行机制而言，中国共产党是国家治理的领导核心和内生动力，将“党的领导”贯穿地方治理的全过程是对党总揽全局、协调各方领导核心作用的实践。概言之，此类地方性法规中党的领导条款的设定一般基于三种考量：一是维护党中央权威和集中统一领导，二是增强上位法中党的领导条款的可适用性，三是对地方党委等相关党组织的领导、治理活动进行立法确认。因此，执行性地方立法在党的领导条款的设定范围、规范表述、价值旨归上通常与中央立法相契合，相关条款预留给地方性法规自主发挥的空间较为有限。

其次，地方性法规中的创制性立法是增设党的领导条款的又一重要途径。对于省级立法主体而言，创制最主要的是遵循“不抵触原则”；对于设区的市级立法主体而言，创制则只限定在城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面。如前所述，在“党的领导”入法的影响下，不少创制性地方立法都增加了党的领导条款。例如，《浙江省社会治安综合治理条例》第3条增设的“社会治安综合治理坚持中国共产党的领导”条款，《南京市红色文化资源保护利用条例》第4条增设的“红色文化资源保护利用工作应当遵循党委领导、政府负责、部门协同、社会参与的原则”条款。若仔细剖析两部地方性法规中党的领导条款的设定逻辑，便会发现其共通性在于：其一，立法事项都属于中央立法未涉及的地方性较强的事务；其二，党的领导条款均是对党中央政治部署中“党委领导职责”的规范化、具体化。如前者是对党的十九大报告中要求的“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”的立法转化，后者是对2018年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实施革命文物保护利用工程（2018—2022年）的意见》在“加强组织领导”部分要求的，“各级党委和政府应牢固树立保护文物也是政绩的理念，高度重视革命文物工作”的立法转化。因此，在创制性立法中规定党的领导条款的逻辑前提，是党中央政治部署已明确强调了各级党委的领导职责。换言之，无论是省级地方性法规，还是设区的市级地方性法规都担负着将党的政治部署予以制度化和法治化的重要政治功能。其中，党的领导条款便是通过法定程序将党中央政治部署中的“‘党言党语’转化为‘法言法语’”的实然结果。

（二）党内法规与地方性法规中党的领导条款设置的关系

在强调党内法规和国家法律衔接与协调的背景下，对于地方党内法规已就党的领导内容作出规定的领域，地方性法规又该如何设置党的领导条款？

一种情况是，对于党内法规已有相关规定的事项，地方性法规不再作出具体规定。依据《中国共产党党内法规制定条例》第4条第2款的规定：“凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的，只能由党内法规作出决定。”从文义上理解，“‘创设’是对从未作出过规范的事项首次作出规定”，“只能”的限定词是党内法规，意味着只有党内法规才可以创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理，其他党的规范性文件并无创设权。聚焦到地方来看，依照《中国共产党党内法规制定条例》第11条的规定：“省、自治区、直辖市党委就其职权范围内有关事项制定党内法规：（一）为贯彻执行中央党内法规作出配套规定；（二）履行党章和中央党内法规规定的领导本地区经济社会发展和负责本地区党的建设相关职责。”省级党委等主体可在中央党内法规专属保留之外的事项制定地方党内法规，且地方党内法规也可对中央党内法规中创设的党组织职权职责或者党员义务权利加以细化。换言之，党组织的职权职责或者党员的义务权利主要由地方党内法规明确规定，而非由地方性法规加以规定。在此前提下，前述通过直接规定的方式为党组织或者党员设定具体职权或具体义务的党的领导条款，在设置过程中就需要考虑如何妥善配置具体领导主体的权力，特别是要避免党组织与国家机关及社会组织的职权发生混淆。

另一种情况是，在党内法规对地方工作提出相关要求的情况下，地方立法主体也可以在相关领域的立法中写入党的领导条款，在规范层面为党的领导活动提供保障。在中国特色社会主义法治体系内，党内法规与国家法律是衔接协调的关系，二者相互补充、互为保障、同向共进。中国共产党的决策和部署不仅需要党内法规提供制度化保障，更需要完善的法律法规为党的全面领导提供法治化途径。党内法规与国家法律双向供给、互相调适才能搭建起二者衔接协调的“桥梁”，才能充分发挥对党的领导的保障作用。因此，在地方性法规中原则性地规定“党的领导”，实质上具有为党内法规中的“党的领导”要求提供规范确认的作用，对于进一步实现党的领导制度化、法治化这一目标具有积极的意义。例如，《地方党政领导干部安全生产责任制规定》明确了地方各级党委和政府对安全生产工作的领导责任，在多地关于安全条例的地方性法规中便规定了诸如“安全生产工作坚持党的领导”以及“党政同责”等条款。再如，在《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》对各级党委和政府的责任进行明确规定后，《浙江省社会治安综合治理条例》第3条也同样原则性地规定“社会治安综合治理坚持中国共产党的领导”。

（三）可执行性是地方性法规设置党的领导条款的目标追求

“无论是国法还是党规，都是为了让人们遵守执行的。如果脱离实际、肆意拔高，就会导致规则不具有可执行性，这样的后果是：如果强制执行，规则将异化为‘恶法’；如果不予执行，规则及其制定和执行机关的权威性将受到损害。”如前所述，地方性法规中的党的领导条款不仅在内容上已得以延展，还在设定领域上呈现出一定的自主性特点。这种自主性固然会受到立法权和党内法规制定权的影响，但是客观而言，立法权与党内法规制定权解决的仅是党的领导条款的逻辑自洽问题。在立法实践中，如果对地方性法规的自主性不加以理性的要求，不排除党的领导条款在地方性法规中出现泛化可能，而泛化式“入法”带来的不良后果表现为以下两个方面：一是由于缺乏可执行和可操作的内容，党的领导条款既无法执行也得不到执行，有悖于立法的实效性要求，达不到立法所要求的法律效果、政治效果、社会效果的统一；二是由于缺乏保障党的领导条款落实的责任机制，易导致党的领导条款在地方性法规中流于形式，成为带有宣传色彩的口号。这种模式一旦成为立法习惯，意味着将来所有的地方性法规都有可能要写上“坚持党的领导”，如果不写，好像就是不坚持党的领导。这种理解显然是机械的、片面的，未能正确认识到推进“党的领导”入法的深刻意义。为避免类似现象的发生，地方性法规在设置党的领导条款时，需从立法性质、立法目的、立法价值等方面进行综合考量，以具有可执行性作为“党的领导”入法的重要目标要求。

换言之，立法要接受党的领导，且随着“党的领导”入法的纵深推进，地方性法规设定党的领导条款会逐渐形成常态化趋势。但是，常态化并不等同于普遍化，也不等同于特殊化的消弭。因此，坚持和加强党的全面领导绝非是要在每一部地方性法规中都设定党的领导条款。即便部分地方性法规未明确规定党的领导条款，地方立法亦是在党的领导下进行的，地方的治理亦是在党的领导下推进的。相反，过于机械泛化地在地方性法规中写入党的领导条款，可能会混淆党组织与其他国家机关、社会组织的职权，甚至是削弱中国共产党作为领导者的权威。

五、结　论

在地方性法规中设定党的领导条款是加强党的全面领导、改善地方治理政治环境、实现区域有效治理不可或缺的方式。相较于宪法和法律中的党的领导条款，地方性法规中的党的领导条款为有关党组织和党员领导干部履行领导职权，提供了更为具体的规范保障和法治途径。与此同时，地方性法规中的党的领导条款对改善地方层面出现的党的领导弱化，特别是地方党组织对党中央重大决策部署执行不力等问题大有裨益。通过梳理、剖析可知，既往地方性法规中的党的领导条款多属于对相关上位法中党的领导条款的延续，但是在坚持和加强党的全面领导、坚持依法治国与依规治党有机统一的背景下，地方性法规基于上位法规范而增设党的领导条款的情况愈加常见。而且，可以确定的是，随着党的政治建设的纵深发展和“党的领导”入法的全面推进，这种情况会逐渐演变成立法的常态化样态。但是，常态化并不等于泛化，亦不等于立法的任意化，是否规定、如何规定“党的领导”，仍需遵循党中央对“党的领导”入法的统一部署，遵循宪法和法律中“党的领导”的规范意涵，遵循合宪性和合法性原则。一方面，明确地方性法规中“坚持党的领导”或者“党委领导的体制”只是表明中国共产党或党组织对该领域工作的宏观领导，强调的是中国共产党或党组织的概括性职权。另一方面，地方性法规给具体的党组织或者党员领导干部设定具体职权或者义务的，需协调好这部分主体与国家机关或者社会组织的职权关系，避免发生混淆。

另外，在中国特色社会主义法治体系内，国家法律和党内法规是有机统一的。具体到“党的领导”入法场域，由国家法律为党内法规中“党的领导”的规则性内容提供规范保障，是这种有机统一关系的法治表现之一。地方性法规中的党的领导条款当然也承载着为党内法规相关内容提供规范确认的功能。如学者所言，党内法规并不直接规范地方性法规调整的事项，党内法规“能够对党员、党组织以外的主体具备规范效力（溢出效力），从而在相关调整事项上产生间接交集”。这种“间接交集”的中介因素除了党政联合发文、党委或党组制度之外，更直接的依据便是地方性法规中的党的领导条款。即由地方性法规对“党的领导”加以立法确认，以衔接党内法规中的“党的领导”要求，进而为党的领导活动或者党组织的活动方式提供规范保障。因此，地方性法规中党的领导条款除了要遵循合宪性和合法性原则，还应该考虑到党内法规的相关要求。