摘 要：新时代纪检监察体制改革是推进国家治理腐败体系和治理腐败能力现代化的重大举措。改革的主要任务是重点解决反腐败机构职能分散、责任落实不到位、案件难查办等体制问题，通过加强党的统一领导，实现反腐败机构、职能的衔接、贯通与协同，重构纪检监察体制并全面提高其整体效能。改革的基本方略是在党的统一领导下，强化反腐败机构的独立性、权威性、责任性和效能性，通过体制机制建设，不断提升反腐败机构、职能衔接、贯通与协同的层次和水平。改革的目标是构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的中国特色纪检监察体制，为建设社会主义现代化强国提供制度保障。
关键词：纪检监察体制改革；任务；方略；目标
作者简介：卜万红，男，河南大学马克思主义学院副教授，河南大学廉政研究中心成员，主要从事反腐倡廉建设研究。
随着改革的深入推进，我国纪检监察体制越来越难以适应党和国家事业发展的要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持问题导向和目标导向，针对纪检监察体制存在的突出问题，通过强化反腐败机构、职能的衔接、贯通与协同，重构纪检监察体制。根据总体部署，党的十八大后，改革的重点是纪律检查体制，主要任务是增强反腐败机构的独立性、权威性和效能性。以纪律检查机关为中心，推动反腐败机构、职能初步实现衔接、贯通与协同。党的十九大后，改革的重点是国家监察体制，主要任务是组建国家监察委员会，实现其与中央纪律检查委员会的合署办公，建立新的纪检监察体制。以新的纪检监察体制为中心，实现反腐败机构、职能在更高层次上衔接、贯通与协同。改革逐步消除了原有体制机制的弊端，推进了国家治理腐败体系和治理腐败能力现代化。
一、针对纪检监察体制的突出问题，明确反腐败机构职能衔接贯通协同的目标方向
“问题就是时代的口号，是它表现自己精神状态的最实际的呼声。”新时代的纪检监察体制是针对原有监察体制存在的突出问题展开的。有效解决纪检监察体制存在的问题，补齐体制短板，建立与建设社会主义现代化强国相适应的新体制。这是改革的目标追求。
（一）加强党对纪检监察工作的统一领导加强党对纪检监察工作的统一领导是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求。“中国最大的国情就是中国共产党的领导。”党的领导是中国特色社会主义的最本质特征，也是社会主义制度的最大优势，决定着中国特色社会主义的性质和方向。党的全部事业都必须建立在这个最本质特征和最大优势的基础之上。这是全面深化改革的核心问题。习近平总书记指出，全面深化改革是有明确目标的，“这里面最核心的是坚持和改善党的领导、坚持和完善中国特色社会主义制度，偏离了这一条，那就南辕北辙了”。党的领导弱化、党的建设缺失、管党治党宽松软是影响党的执政能力和执政水平，影响党的先进性和纯洁性，造成腐败滋生蔓延的重要因素。这个问题不解决，就会动摇党的执政基础，弱化党的凝聚力、号召力、战斗力，威胁党的领导核心地位，甚至会引发更大的政治风险。纪检监察体制是加强党和国家监督、规范权力运行、有效防止不正之风和消极腐败现象发生的制度保证，必须置于党的统一领导之下。因此，纪检监察体制改革的首要任务是从基本制度上解决好党中央对纪检监察工作的统一领导问题。只有这样，才能确保全党在思想上、政治上、行动上向中央看齐，同党中央保持高度一致，坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，充分发挥党中央在全党的领导核心作用。只有将反腐败力量置于党的统一领导之下，才能彻底消除管党治党宽松软的体制机制根源，为党解决自身存在的问题，实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高提供根本制度保障。
（二）补齐纪检监察体制机制的“短板”我国原有的纪检体制和国家监察体制都存在突出的“短板”。主要表现在：一是领导体制问题。纪律检查机关双重领导体制仍然存在明显缺陷，主要表现就是上级纪委领导弱化。双重领导落实不到位严重影响了纪律检查机关的独立性和权威性，这导致在查办腐败案件时纪检监察机关受到的掣肘较多，从而严重影响了纪律检查的实际效能。二是资源配置分散问题。我国反腐败资源总量充足但机构、职能分散，无法形成整体合力。“目前的问题主要是，反腐败机构职能分散、形不成合力”，这严重制约了纪检监察机关的办案能力和办案效率，进而影响了监督的实际效果。三是监察机关独立性和权威性不足。国家监察部门始终是作为中央政府的一个职能部门存在，这种制度配置使得监察机关的职能行使受到多方面的制约，难以得到有效发挥。四是责任制落实不到位问题。党委履行管党治党的主体责任，纪委履行监督责任，但少数党委没有认真履行主体责任，只选干部，不管干部；少数纪委没有认真履行监督责任，不能有效维护党的政治纪律和政治规矩，不敢同党内消极腐败现象作斗争，甚至放任纵容，这导致“有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够”，形成“破窗效应”。五是监督工作法治化水平不高。在依法治国的总体框架下，法治思维和法治方式应该成为纪检监察工作的主要方式。但在纪检监察工作实践中，少数纪检监察机关依法履行职责意识不强，有法不依、执法不严、知法犯法的问题依然存在，严重影响了监督执纪法治化水平。这些表明，我国纪检监察体制已经难以适应国家治理现代化的需要，“特别是权力监督制约机制存在明显的缺陷，成为国家治理体系中的短板”。补齐这些体制机制“短板”，是纪检监察体制改革的重要任务。
（三）建立健全中国特色党和国家监督体系改革的最终目标就是建立与我国党情国情相符合，与中国特色社会主义事业总体进程相适应的党和国家监督体系。“从总的状况来说，我们国家的体制，包括机构体制等，基本上是从苏联来的”，这套体制有其独特的制度优势，但也有其致命的制度缺陷。“我们国家无论在体制、制度上，还是在所走的道路和今天所面临的前所未有的境遇，都与苏联有着相似或者相近乃至相同的地方。”这种状况的出现，与这套制度自身的缺陷密切相关。如何革除这套体制的弊端，这是全面深化改革必须深入思考和认真解决的问题。纪检监察体制改革就是要解决传统体制存在的突出问题，建立健全与中国特色社会主义事业发展相适应的纪检监察新体制，为全面从严治党提供坚强制度保障。习近平总书记指出，中国特色社会主义事业已经进入“后半程”。当前，“我们的主要历史任务是完善和发展中国特色社会主义制度，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”，使我们的社会主义制度更加成熟定型。纪检监察体制改革也必须围绕这个改革任务来谋划，通过理论创新和制度创新，不断推进纪检监察体制现代化。这就要求纪检监察体制改革既要立足于解决党内监督存在的突出问题，全面加强权力制约监督，确保第一个百年奋斗目标的实现，又要着眼于构建与中国特色社会主义事业长远发展相适应的中国特色党和国家监督体系，为实现第二个百年奋斗目标和实现中华民族伟大复兴奠定坚实的制度基础。
二、强化反腐败机构独立性、权威性，奠定反腐败机构职能衔接贯通协同的组织基础
国际反腐实践经验表明，反腐败机构的独立性、权威性、廉洁性和专业性是其切实完成自己使命任务的重要保障，而独立的反腐败机构是国家廉政体系的制度支柱之一。建立独立和权威的反腐败机构是新时代纪检监察体制改革的出发点。
（一）强化纪律检查机关的独立性和权威性加强纪律检查机关的独立性和权威性是纪检监察体制改革的切入点。习近平总书记指出，纪律检查体制改革就是要强化纪律检查机关的独立性和权威性，确保其履行党章赋予的监督执纪问责职责，切实完成党章赋予的使命任务。改革的重点在于：一是改革完善领导体制。双重领导制度是纪律检查机关的基本领导制度。从实践看，同级党委对纪委领导的具体化、程序化、规范化与上级纪委领导的弱化、虚化、边缘化造成双重领导体制的严重失衡，这种失衡严重影响了纪委的独立性和权威性，弱化了其履职能力。为改变这种状况，党中央提出，“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导”。这确定了解决纪律检查机关独立性和权威性问题的工作重点。二是聚焦主责主业。根据党风廉政建设和反腐败斗争总体要求，推动纪律检查机关转职能转方式转作风，大幅度削减纪检监察机关参与的协调议事机构，将主要力量集中到纪检监察的主责主业上来，强化监督执纪问责力量。三是内部机构改革。纪律检查机关内部机构按照相互制衡的原则进行重构，强化纪检监察队伍建设，成立干部监督室，加强对纪检监察干部的监督，确保纪检监察干部忠诚干净担当，防止“灯下黑”。领导体制、运行机制和内部机构改革，强化了纪律检查机关的独立性和权威性，使之真正成为履行党内监督的专责机关，为强力“打虎”“拍蝇”“猎狐”，保持高压态势、形成强大震慑提供了强有力的组织保障。
（二）强化派驻机构独立性和权威性增强独立性和权威性是派驻机构改革的首要任务。习近平总书记指出：“纪检组长要一心一意履行监督职责，不要分管其他业务，如果都‘打成一片’、混成一锅粥了，还怎么能行使监督职责呢？”这指明了原有制度的主要缺陷，明确了改革的努力方向和基本任务。一是增强独立性。这就是强化派出机关对派驻机构实行统一管理。派驻机构负责人由派出机关选派，不再分管驻在部门的其他业务，专门负责对驻在部门领导班子的监督以及与之相关的其他工作。纪委监委合署办公后，派驻监督制度改革继续推进。在管理制度上，将派驻机构统一更名为“派驻纪检监察组”，由派出机关“直接领导、统一管理”，建立了具体的统一领导和具体分管制度。二是强化权威性。明确派驻监督就其本质来说是上级纪委对下级党委和党员干部实施的监督，派驻机构是派出机关设在驻在部门的“常设机构”，向派出机关负责。纪委监委合署办公后，中央强调它是派出机关的“重要组成部分”，进一步强化了“派的权威”。三是实现全覆盖。党的十八届三中全会提出“全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构”，派驻监督要不留死角、不留空白，实现全覆盖。在改革中，中央创新派驻方式，在原有单独派驻方式的基础上，创造性提出综合派驻的新方式，派驻机构“吃一家饭，管几家事”。这有效解决了派出机关人手不足的问题，实现了“全覆盖”的改革目标。这项改革增强了派驻机构的独立性，强化了“派的权威”，实现了全覆盖。
（三）强化巡视机构的独立性和权威性巡视监督是党内监督的“战略性制度安排”。独立性和权威性是发挥巡视“利剑”功能的前提。强化巡视监督独立性和权威性的改革举措包括：一是加强党的领导。党的中央委员会成立巡视工作领导小组，统一领导巡视工作，向中央负责并报告工作。二是扩大巡视主体。在原有的党的中央和省级委员会的基础上，又明确中央有关部委、中央国家机关部门党委（党组）可以开展巡视；党的地市级和县级委员会可以开展巡察。中央提出“省区市党委必须坚决贯彻中央巡视方针，深化聚焦转型，做到横向全覆盖、纵向全链接、全国一盘棋，上下联动遏制腐败现象蔓延势头”。三是改革巡视组织方式。建立巡视组长库，实行一次一授权，坚持做到巡视组长不固定、巡视对象不固定、巡视组与巡视对象关系不固定，排除一切可能的干扰因素。四是创新巡视方式。在坚持开展常规巡视的同时，根据情况的需要，开展专项巡视、机动巡视和巡视“回头看”，强化巡视发现问题能力，推动巡视发现问题的整改。五是实现巡视全覆盖。巡视全覆盖主要包括两个方面的内容，这就是按照党内巡视不留死角、不留空白的要求，做到对地方、部门和企事业单位巡视的全覆盖；明确在一届任期内实现对所有监督对象巡视监督的全覆盖。六是改进巡视方法。坚持将“下沉一级”和抽查领导干部个人重大事项报告等多种方法并用，提高巡视工作的针对性和实效性。增强巡视工作透明度。整个巡视工作坚持做到巡视组成员、巡视对象、巡视时间、联系方式、发现问题、整改结果公开，确保党员和人民群众的知情权和监督权，让巡视工作在阳光下运行。
（四）强化国家监察机关独立性和权威性行政监察权是隶属于人民政府的一项重要权力，主要任务是行政监察。无论是新中国成立初期的监察部还是改革开放后恢复重建的监察部，都只是国务院的一个部门。纪检监察合署办公制度的建立，在一定程度上提高了其组织独立性，但没有从根本上改变政府行政部门的基本结构，监察对象仅限于行政机关及其工作人员。有学者认为，“现行的行政监察其实只是行政机关内部的一种自律性监督”。这种组织定位产生一种结构性压力，这种“结构性压力让现行监察机关陷入多头管理和领导的窘境，难以完成法律所赋予的监督职责和任务”。因此，增强监察机关的独立性和权威性，实现对监察对象的全覆盖，提高监察的实效性成为改革的重点。党的十八大以来，党中央根据改革的总体进程不断推进国家监察体制改革，补齐监察体制“短板”。习近平总书记提出了“扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”18的改革任务。十三届全国人大一次会议表决通过宪法修正案和监察法，决定组建国家监察委员会。监察体制的重大创新体现在：一是组织性质。明确监委不再是政府的一个职能部门，而是成为与“一府两院”具有同等地位的、依法履行国家监察职能的专责机关。二是组织产生。明确监委由人大选举产生，对人大及其常委会负责，并接受其监督。三是领导体制。明确上级监委领导下级监委工作，下级监委要对上级监委负责。改革“从制度上解决了国家监察权的定位问题，为国家监察机关更好地履行反腐败职能，实现监察对象全覆盖提供了制度依据”19，为提高监察效能奠定了坚实的制度基础。
经过改革，我国反腐败机构的独立性、权威性明显提高。这为实现纪律监督、监察监督、派驻监督和巡视监督机构之间的有效衔接，全面提高纪检监察体制的整体效能奠定了坚实的组织基础。
三、强化反腐败机构的责任性和效能性，奠定反腐败机构职能衔接贯通协同的功能基础
职责明确是机构履责高效的前提。“专责监督的机构或人员只要能够起到应有的作用，权力监督问题就可以在很大程度上得以解决，而且效率会很高。”20强化纪检监察机关的责任性是改革的起点。
（一）纪律检查机关重在聚焦监督执纪问责提高纪律检查机关聚焦监督执纪问责能力，消除其中的体制机制障碍是关键。实践表明，在履行监督责任方面还存在诸多问题，有的不愿监督、不敢监督、抵制监督；有的不主动发现问题，发现问题也不报告；有的对不正之风和腐败现象不作斗争，遮丑护短，甚至为其说情开脱；有的担心妨碍地方发展，影响地方形象，有问题极力捂着盖着，有案不报、压案不查；有的长期不查案，最终导致窝案串案频发，形成“塌方式腐败”；有的奉行好人主义，面对腐败现象装糊涂、“做好人”。导致监督责任弱化的原因极为复杂，既有纪律检查机关领导体制原因，也有职能定位不准的原因，还有领导干部思想认识的原因。习近平总书记指出，我们接受人民赋予的权力，就是要报党报国，不当“好人”。“不得罪成百上千的腐败分子，就要得罪十三亿人民。”21这笔政治账必须算明白。提高纪检监察机关的履职能力，必须针对领导体制问题，改革重点是推动落实“两个为主”的既定方案，通过强化上级纪委的领导来压实纪律检查机关履行主责主业的责任。针对职能定位不准问题，中央大力推进“三转”，实现纪检监察机关自我革新，将工作重点重新聚焦到主责主业上来，有效解决了职能泛化导致越位、缺位和错位问题，避免“种了别人的田，荒了自己的地”。针对领导干部的思想认识问题，重点强化履责教育。习近平总书记强调，依法履行监督责任，查处违纪违法问题，必须坚持原则，实事求是，“不能装聋作哑、避重就轻，不能大事化小、小事化了，任何人不得隐瞒、简化、变通”22，对那些失职渎职行为必须严厉惩处。机构改革推动纪检监察机关回归主责主业。
（二）派驻机构重在发挥“探头”作用党的十八大以来，派驻机构同样推进了“三转”工作，实现职能收缩，聚焦主责主业。关于派驻机构的职能定位，党中央《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》明确提出，派驻监督是中央纪委纪律检查机关职能的“重要组成部分”，既要有“派”的权威，也要有“驻”的优势，充分发挥出“探头”作用。为此，派驻机构不再承担协助驻在部门党委做好党风廉政建设和反腐败斗争方面的具体工作，将主要精力聚焦到党风廉政建设和反腐败斗争上来。派驻机构的主要任务是强化监督、发现问题，监督驻在部门党委班子及其成员认真履行党风廉政建设和反腐败斗争的主体责任、做好全面从严治党工作情况。派驻机构第一位的职责是监督执纪问责，依法依规查处驻在部门中层干部的违纪违法行为。建立发现问题报告制度，对于发现驻在部门党委班子成员的违纪违法问题，派驻机构要及时向派出机关报告。派驻机构干部既要牢记使命，又要坚持原则，还要忠诚干净担当，认真履行岗位职责，中央明确提出，“对党风廉政方面的问题，该发现没有发现就是失职，发现问题不报告、不处理就是渎职，那就要严肃问责查处”23。《监察法》规定，派驻机构可以“根据授权，按照管理权限依法对公职人员进行监督”。这意味着派驻机构可以运用纪律和法律两把尺子，更好发挥“探头”作用。纪检监察体制改革为充分发挥派驻机构的职能作用提供了更好的体制保障和履职手段，强化了派驻机构的监督功能。
（三）巡视机构重在发挥“利剑”功能党的十八大以来，党中央将巡视作为上级党委加强对下级党委监督，破解“一把手”难题的战略性制度安排。习近平总书记指出，巡视“是党内监督与群众监督结合的重要方式，是上级党组织对下级党组织监督的重要抓手，为全面从严治党提供了有力支撑”24。他还强调，“巡视工作要明确职责定位，巡视内容不要太宽泛，要围绕党风廉政建设和反腐败斗争这个中心进行”25。这进一步明确了巡视监督的组织定位和功能定位。这就是说，巡视是上级党组织对下级党组织和党员领导干部的巡视，主要巡视下级党组织和党员干部履行管党治党职责情况，是政治巡视而不是业务巡视，要做到“术业有专攻”。随着全面从严治党战略的深入推进，巡视内容也越来越集中，先后经历了从聚焦党风廉政建设和反腐败斗争、切实增强“四个着力”，到聚焦全面从严治党、坚持将纪律挺在前面，再到聚焦坚持党的领导、严明政治纪律和政治规矩、全面加强党的建设等阶段性变化。巡视工作要围绕“四个全面”、增强“四个意识”找差距、查问题，当好党委的“千里眼”，发现“老虎”和“苍蝇”。随着巡视改革的深入，党中央提出，发现问题只是巡视工作的“上半篇”，推动被巡视单位党组织整改问题是巡视工作的“下半篇”。对于巡视发现的问题，被巡视党组织必须“照单全收”，认真整改，决不能当“看客”和“说客”，“各级党组织整改不力是失职，不抓整改是渎职”26，只有切实推动巡视发现问题的解决，才能更好发挥巡视的“利剑”功能。巡视主体的扩大、巡视对象的全覆盖、巡视内容的增加、巡视方式的创新和巡视结果公开透明和正确使用，都使“巡视利剑”更具锋芒。
（四）监察委员会重在聚焦监督调查处置按照《监察法》的规定，监察委员会是依法履行国家监察职能的专责机关，是政治机关而不是政府的职能部门。监委的主要职能是依法行使监察权，加强党和国家的自我监督。监委除负责对本级行政机关及其公职人员的监察外，还负责对立法机关和司法机关及其公职人员的监察。此外，还负责对其他行使公权力人员的监察。从具体职责看，监委主要履行三项职责：一是监督。这就是要在全体公职人员以及行使公权力人员中开展廉洁教育和道德建设，对公职人员以及行使公权力人员依法用权、秉公用权、廉洁用权、从业道德等进行监督检查。二是调查。这就是对公职人员以及依法履行公权力人员涉嫌贪污浪费、行贿受贿、以权谋私、失职渎职、滥用权力等违法犯罪行为进行调查。三是处置。这就是依法对违法的公职人员和依法行使公权力人员做出行政处分决定，对履行职责不认真甚至失职失责的领导人依法进行问责，对涉嫌犯罪的公职人员则移送司法机关审查起诉。此外，监委还要根据违纪违法发生情况向其所在单位发出监察建议，要求涉事单位加强制度建设，堵塞制度漏洞，防范类似问题再发生。这三项核心职能决定了监委工作重点，也是评价其工作成效的依据。经过改革，国家监察机关的主要职责也随着其性质、地位的变化发生了重大而深刻的变化，职责定位更加清晰明确。
经过改革，我国反腐败机构的主要职责定位更加准确，效能要求更加明确。这为实现反腐败机构、职能的有效衔接，全面提高纪检监察体制的整体效能提供了重要条件。
四、加强体制机制建设，奠定反腐败机构职能衔接贯通协同的制度基础
加强体制机制建设，有效整合反腐败资源，实现各类反腐败机构、职能的有效衔接、贯通与协同，提升纪检监察体制的整体效能。这是改革的目标。这种整合主要体现在领导体制、组织机构和制度建设三个层面。
（一）建立健全党对纪检监察工作统一领导的制度体系坚持党的领导内含着坚持党的监督。党既是中国特色社会主义事业的最高领导力量，也是最高监督力量。党既要依规治党，也要依法治国。这就要求“党既要加强对自身的监督，又要强化对国家机器的监督”27，这是党在长期执政条件下有效解决自身存在的问题，实现自我监督的必由之路。党对纪检监察工作的统一领导既是坚持和加强党的领导的题中应有之义，又是中国特色纪检监察体制的核心和灵魂。要有效解决反腐败组织机构分散化和核心职能碎片化的最突出的问题，必须加强党对纪检监察工作的统一领导制度。首先是建立党中央统一领导改革的基本制度。这是纪检监察体制改革、制度建设的首要任务。从纪检监察体制改革总体进程看，无论是顶层设计和总体规划，还是改革步骤和推进方法，都要在党中央的统一领导下进行。这是确保纪检监察体制改革顺利推进的根本保障。其次是将党的领导融入纪检监察工作。这就是通过制度建设，将党的领导贯穿于纪律监督、监察监督、巡视监督和派驻监督等各个主要领域，贯穿于纪检监察工作的各个环节，最终实现党的纪检监察工作领导的全覆盖。再次是将党的领导融入纪检监察体制。这就是从纪检监察工作领导制度、纪律检查工作领导体制和运行机制等方面，全面加强党的领导制度建设，将党的领导落实到纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督工作之中，确保党统一领导纪检监察工作目标的实现。党的统一领导既是纪检监察体制的灵魂，也是确保纪检监察体制高效运转的政治保障。
（二）组建国家监察委员会，实现反腐败机构职能的衔接贯通与协同组建监察委员会是一项事关全局性、根本性的政治体制改革。推动实现组织机构和核心职能的合理整合，形成强有力的反腐败机构，统一履行监督职能是纪检监察体制改革的首要任务。监察委员会的成立是加强反腐败机构整合和职能融合的重大举措。在组织机构整合方面，党中央将属于中央人民政府的监察机关和预防腐败局，隶属于最高人民检察院的反贪反渎机关等组织机构整合到国家监察委员会，形成了更具权威性的反腐败机构。在职能融合方面，随着组织机构的整合，原有的行政监察职能、预防腐败职能和反贪反渎职能重新整合起来，形成了国家监察职能。这种职能不是原有职能的简单叠加，而是进行了深度重组与融合，熔铸成国家监察权力。这种权力将监督、调查与处置有机结合起来，既注重监督，又注重调查，还注重处置。这实现了反腐败机构职能的内部整合。中央纪委与国家监委合署办公，形成了“升级版”的纪检监察体制。这种新的合署办公体制将纪委的监督执纪问责与监委的监督调查处置职能深度融合在一起。从内部机构设置看，合署办公后中央纪委国家监委的内部机构完全是按照融合后的机构职能来设置，紧紧围绕纪检和监察两项核心职能，严格按照制约监督原则来设置，合理划分为负责日常监督的“前台”和负责执纪问责和调查处置的“后台”，确保反腐败机构核心职能的实现。这是在更高层次上实现反腐败机构衔接、职能贯通和组织协同，标志着“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”28的改革目标取得了实质性进展，奠定了提高纪检监察体制整体效能的体制基础。
（三）提高制度建设科学化水平，实现党纪国法的衔接贯通与协同无论是党的统一领导层面，还是体制机制层面，反腐败机构和职能的衔接贯通协同主要是依靠制度建设来实现的。党的十八大以来，党中央着眼于纪检监察体制改革目标，在推动实现反腐败机构、职能衔接贯通协同的同时，不断提高制度建设科学化水平，实现党内法规与国家法律的衔接贯通与协同，使二者相互促进，相辅相成。首先是党内法规之间的衔接与贯通。这就是坚持以党章为中心，制定总体规划，对党内法规建设进行顶层设计，明确指导思想、基本目标、建设重点和推进步骤，将党章精神和党章规定进一步细化和具体化，发挥党内法规在管党治党中的治本作用。其次是党的纪律与国家法律之间的衔接贯通与协同。这就是在依法治国的框架下，协同推进党的纪律与国家法律建设，推动实现党的纪律检查职责与国家监察职责的有效衔接，实现依规治党和依法治国的有效贯通，让纪委监委综合运用纪律和法律两把“尺子”，做好纪律监督和国家监察工作。在具体实践中，无论是党内监督还是国家监察，都要坚持法治思维和法治方式，严格依法依规进行。再次是国家法律之间的衔接贯通与协同。《监察法》是国家反腐败立法，是对国家监察体制及其运行机制的顶层设计。它既是对我国监察工作长期探索成果的制度化，也是国家监察工作的根本遵循。《监察法》确定了国家反腐败立法的最高原则，是其他反腐败立法的基本依据，是公安机关、检察机关、审判机关的相关法律法规修订、新建的基本依据，是各项反腐败法律法规有效衔接贯通与协同的基本规范。这就是说，“监察委员会履行监督、调查、处置职责，与执法、司法机关有机衔接、相互制衡，实现依规治党和依法治国有机统一”29。
总之，改革将党的领导贯穿于党内监督和国家监察的各个领域、各个环节，加强了党对纪检监察工作的统一领导，从领导体制上强化了纪检监察体制的整体性。改革实现了反腐败机构、职能的衔接、贯通、协同，从组织体制上强化了纪检监察体制的整体性。这“解决了过去监察范围过窄、反腐败力量分散、纪法衔接不畅等问题，优化了反腐败资源配置，实现了党内监督和国家监察、依规治党和依法治国有机统一”30，全面提升了纪检监察体制的系统性、整体性、协同性和效能性。
五、结论
新时代纪检监察体制改革是一项宏大而复杂的政治工程。加强反腐败机构职能的衔接、贯通与协同，构建权威高效纪检监察新体制是改革的主要目标。为此，改革既有反腐败机构独立性和权威性建设，也有责任性和效能性建设；既有反腐败组织机构的衔接，也有机构职能的贯通；既有反腐败机构的整合，也有反腐败政治权力的重构；既有领导制度的衔接贯通与协同，也有体制机制的衔接贯通与协同。改革首先从增强反腐败机构的独立性、权威性、责任性和效能性入手，通过体制机制创新，推动党内监督和国家监督的有效衔接，党的纪律检查和国家监察全面贯通，实现反腐败机构联动与集成，推动纪检监察体制形成整体效应，取得总体效果。
在党中央的统一领导下，改革取得重大成果，我国纪检监察新体制的“四梁八柱”已经形成。新体制的建立，真正实现了纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督的全覆盖，消除了监督的盲区和禁区，推动实现党和国家治理腐败体系进一步完善，治理腐败的能力进一步提高。随着改革的推进，党和国家监督体制的制度优势逐渐转化为治理腐败的实际效能。新的纪检监察体制既是夺取反腐败斗争压倒性胜利的重要条件，也是巩固反腐败斗争压倒性胜利的根本保障。但我们也要清醒地认识到，在新体制下，各个反腐败机构、职能的衔接、贯通、协同还处于“物理反应”阶段，尚未进入“化学反应”形成新的“化合物”的阶段。改革形成了纪检监察体制演化新的路径依赖，确定了改革的前进方向。要实现反腐败机构、职能完全意义上的衔接、贯通与协同，还需要沿着这一方向持续推进改革，全面提高纪检监察体制的整体效能。
本文节选自《河南社会科学》2021年第8期
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