【文章来源】
《理论探索》2021年第6期。
【作者简介】
韩强，男，北京外国语大学马克思主义学院院长，教授、博士生导师，北京市哲学社会科学领军人才，北京市长城学者，山东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员，北京高教学会中国近现代史研究会副理事长，清华大学国家治理研究院学术委员会委员，主要研究方向为党的建设基本理论、党内法规制度、海外中国共产党。
【摘要】
民主集中制是党的根本组织原则和组织制度，坚持民主集中制是党的先进性的集中体现。民主集中制从注重原则到强调原则性与制度性相统一，再到以中国共产党为代表的党内法规制度的整体健全完善，体现了制度化是民主集中制的内在要求。同样，由规则的属性、党内规则的地位作用、依规治党的现状所决定，规则化成为民主集中制制度化的必然选择。为此，要更加重视党内规则的作用，从源头上增强规则意识；正确认识党内规则的定位；健全完善民主集中制的党内规则体系；加强对民主集中制规则化的研究，使党的先进性在党内法规制度体系的保障下得到更充分的发挥。
【关键词】
中国共产党；民主集中制；规则化
党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体，民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主的有机结合，它既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用。《中国共产党章程》规定了民主集中制的六条基本原则，为党的领导、党的组织运行和党内政治生活提供了根本遵循。在此基础上，我们党也制定完善了一系列相应的体制机制，以保证民主集中制原则的贯彻落实。尽管如此，这一原则在实施中仍然存在很多问题，如现实中过度集中和过度分散的状况仍然存在，打着民主集中制的旗号搞“一言堂”和“家长制”也屡见不鲜等，那么如何才能把民主集中制原则真正落到实处呢？在思想建党和制度治党有机结合的大背景下，我们需要进一步把民主集中制制度化或者法治化，使之转化为更具约束力和可操作性的党内法规制度体系，其中，挖掘民主集中制的规则属性、推进民主集中制的规则化既是其中的应有之义，也是一条重要途径。
民主集中制体现为党的领导、党的组织运行和政治生活的一系列根本原则，《中国共产党章程》把这些原则概括为：党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会；党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生；党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会；党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见，及时解决他们提出的问题；党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度；党禁止任何形式的个人崇拜。这些原则对于全面正确理解民主集中制、保证民主集中制的落实具有重大意义。但是，在实际工作中，要落实好这些原则并非易事，因为原则和具体事务的处理往往有着巨大的差距，必须使这些原则成为不同层次具有权威性和约束力的具体行为规范，嵌入党的领导、党的组织运行和政治生活的各项制度体制之中，否则原则就只能停留在原则层面，不会产生实际效用，甚至成为一些人搞个人主义、官僚主义的借口。随着工作的日益复杂和出于防止被滥用的需要，民主集中制的制度化正显得更加必要和紧迫。对于民主集中制的这种制度化要求和趋势，我们可以从这样几个方面来理解。
第一，制度化是民主集中制原则的基本内涵。
我们通常说民主集中制既是党的根本组织原则和组织制度，也是党的根本的领导制度和工作制度。这样的表述肯定了民主集中制既有原则属性，也有制度属性，同时也肯定了从原则到制度转化的必然性。我们要看到，民主集中制并非典型意义上的制度，因为制度从一般意义上讲是指大家共同遵守的办事规程或行动准则，这种一般认识往往具有原则的意蕴；从具体意义上指的是在一定历史条件下形成的法令、礼俗等规范、规矩，使人们明确能够做什么不能做什么，以及怎样做，也要告知违背规范所应受到的惩罚，这就是具体意义上的制度。当然，具体意义上的制度又可以分为许多层次，正如党内法规分为四级七类一样。一般意义和具体意义上的制度是有机统一的，原则具有宏观指导意义，而具体制度则是原则的具体化，仅仅停留在原则的层面并不能保证制度得到正确理解和有效遵循，只有同时使其具体化，特别是在各个具体领域都有明确的行为规范，制度的价值才能体现出来。民主集中制从一般意义上体现为六大原则，从具体意义上则应结合党的领导、组织运行及党内政治生活的各个领域需要加以具体化。民主集中制的完善就是从形成原则到逐步具体化制度化的过程，即先有马克思恩格斯以民主原则领导共产国际的实践，后有列宁的进一步概括提炼，最终上升为马克思主义政党的根本组织原则和组织制度。列宁是民主集中制的提出者，他在使用民主集中制概念的时候，也主要是在原则层面使用的。比如，1905年俄国社会民主工党第一次代表会议根据列宁提议通过的决议第一次使用了民主集中制的提法，提出“民主集中制的原则是不容争论的”。此后1906年该党的“四大”决议确认“党内民主集中制是一致公认的原则”。“四大”通过的党的组织章程也明确规定“党的一切组织是按民主集中制原则建立起来的”。1919年共产国际成立时，列宁起草的《加入共产国际的条件》中也明确规定“加入共产国际的党，应该是按照民主集中制原则建立起来的”。此后，随着世界许多国家的无产阶级政党陆续取得执政地位，民主集中制的制度内涵和形式逐步发展和完善起来，特别是中国共产党在民主集中制原则制度化方面进行了全方位探索，作出了开创性贡献。这些都体现了民主集中制原则制度化的内在要求和基本趋势。
第二，制度化是民主集中制付诸实施的重要途径。
从民主集中制的实施进程看，从注重原则到强调原则性与制度性统一，再到以中国共产党为代表的党内法规制度的整体健全完善，可以看到制度要求在逐渐突出出来。而且随着无产阶级政党成为执政党，民主集中制的制度化变得更为必要和紧迫，甚至成为政权机构和其他组织组成与运转的基本原则和制度形态。因为作为执政党，要处理的问题更加复杂多样，仅仅靠原则是无法应对大量特殊问题的，如果不对原则加以细化和制度化，增强针对性，就难以摆脱运用中的困境。在民主集中制实 施的过程中，由于对基本原则的理解经常会受到各级领导干部马克思主义理论水平、对实际情况的了解及政绩观、本位主义、功利主义等因素的影响，因此同一原则的落实常常会变得南辕北辙、大相径庭。比如，下级服从上级是民主集中制的基本原则之一，每一个党组织作为整个党的组织系统中的一部分，必须对上负责，认真贯彻落实党的路线方针政策和上级党组织的决议决定，但同时服从上级必须和对人民负责结合起来，这是这一原则的应有之义，片面地对上服从并非马克思主义的正确立场，特别是当上级决策脱离实际与人民利益存在矛盾的情况下。也就是说，根据下级服从上级这一民主集中制原则，特定的党组织在服从上级指令的同时必须对所在地方或单位的人民利益负责，做到全心全意为人民服务，如果脱离了人民利益片面强调对 上负责，就从根本上违反了下级服从上级这一原则，是一种典型的教条主义、官僚主义，最终侵害党的根本利益。毛泽东在《反对本本主义》一文中，曾经非常严厉地批评这样的做法。他指出：“盲目地表面上完全无异议地执行上级的指示，这不是真正在执行上级的指示，这是反对上级指示或者对上级指示怠工的最妙方法。”因此，只有正确理解民主集中制原则并在此基础上使其制度化，才能避免因理解差异而造成的不良后果，实现科学、民主、依法决策。
第三，制度化是管党治党的基本方向。
如何管党治党是治国理政的重大问题。“文化大革命”结束之后，我们在管党治党方面得出的一个最基本的结论就是必须结束人治和运动式治党的老路，走制度 治党的新路，因为制度更具有根本性、全局性、稳定性和长期性。改革开放以来，我们在党的建设中取得的最大进展就是逐步健全完善了以民主集中制为核心的集体领导体制和相关党内法规制度体系，使管党治党走上了依规治党的正确道路，实现了制度治党和思想建党的有机结合。党的十八大以来，我们党坚持治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度，在制度治党方面取得了更大的进展，特别是党内法规制度体系得以进一步健全完善，并成为国家法治体系的重要组成部分，党的领导的制度化法治化也成为国家治理体系和治理能力现代化的 核心和关键。所有这些体制制度的构建，都是以民主集中制为根本的，都贯穿着民主集中制的基本原则，也是这一原则的制度化和具体化。目前看，党的领导、党的组织、党的自身建设和党的监督保障法规制度，业已构成了党内法规制度体系的基本框架，这个体系“是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体”。习近平在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中庄严宣告：我们党“坚持依规治党、形成比较完善的党内法规体系”，这一重要论断进一步凸显了依规管党治党的基本方向。可以说，民主集中制的制度化、体系化彰显了管党治党的基本思路，代表着党的建设的基本方向。
民主集中制的制度化体系化已经成为全党的共识，这一进程也已全方位展开，但是，在制度化的过程中，也面临着具体制度的选择问题，或者说从哪里突破以什么为重点的问题。虽然所有制度都应体现民主集中制原则，但是党的制度建设是有重点按阶段有序展开的，不是不分轻重缓急、平行推进的，其中规则化正在成为一个极其重要的现实选择。
第一，这是由规则的属性决定的。
根据《现代汉语词典》的解释：“规则，就是规定出来供大家共同遵守的制度和章程，是由书面形式规定的成文条例，也可以是由约定俗成流传下来的不成文的规矩。”广义上的规则是对制度的统称，既包括成文的制度和章程、法律，也包括不成文的习俗、习惯、传统；狭义上的规则特指作为具体制度形式的规则 。不管从什么意义上讲，规则都是制度的源头，一个社会或组织总是先有基本的规则，然后再细分出各种制度。在这个过程中，规则也得以融入社会生活的各个方面，展现其普遍性和多样性，如人际交往规则、法律规则、交通规则、游戏规则、道德规则、习俗习惯、校规校纪等，规则也越来越成为人们共同制定并遵守的法则。规则为个人提供了行为规范，为社会提供了关系准则，为国家权力提供了基本依据，因此现代社会越来越需要良好的规则体系来维系。离开了基本的规则，社会运行或者陷入混乱，或者会付出更大的成本。从具体的社会组织来看，确定规则的意义更为突出，组织的存在首先依据的是共同制定并一致遵守的规则，如国际组织成立之初一般会先行制定基本规则，如会议、议事、决策规则等等，一些体育组织更是把规则的制定放在首要位置，以规则来保障组织运行和比赛活动的开展，以至于人们已经把规则的制定权作为最重要的权力来对待。随着规则的建立和完善，与之相应的规则意识便成为具有决定意义的因素。规则意识是社会主体在社会实践活动中，对所处社会的规则所形成的主观体验和认识，是对规则现象本身的价值所作出的价值判断。规则意识一旦形成，会对主体行为产生指导约束作用，而个体规则意识的增强，会极大地增强组织的稳定性，保证组织目标的实现。当然，从法治社会的角度看，规则的作用更加突出，其本身就是国家法律的重要组成部分，对人们的言行具有约束力，也会在实施中进一步内化为人们的规则意识，从而更好地起到调整社会秩序和人际关系的功能。
第二，这是由党内规则的地位作用决定的。
2019年新修订的《中国共产党党内法规制定条例》明确规定：“党内法规的名称为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则。”规定、办法、规则、细则是对党的某一方面重要工作的要求和程序等作出的具体规定。民主集中制作为党的根本组织原则和组织制度，必然要在党的权力运行和政治生活的各个方面体现出来，用规则加以规范既是必要的，也是党内法规制度体系化的重要体现。也就是说，根据民主集中制原则制定完善相关规则是党内法规制定工作的重要任务。目前规则堪称是党内法规制度建设的一个最为薄弱的环节，现行有效的全党性的党内规则只有《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《中国共产党党旗党徽使用规则》《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》等少数几个，而且关键性的涉及党的领导、决策的党内规则几乎是空白，对党的全面正确领导和党内政治生活的规范有序难以发挥应有作用，这种情况的发生与全党和理论界对党内规则的认识不足有直接关系，也意味着健全完善规则应该成为今后党内法规制度建设的一个重要方向。由于党内法规制度的实施需要发挥系统的整体作用，特别是要补短板、强弱项，才能避免发生“破窗”效应，而规则作为党内法规制度的一个重要层次，也必须是健全完善和体系化的，这样才能通过自身作用的发挥为党内法规实施提供有效支撑。如果规则缺乏，必然会使党内法规制度在特定层次上出现缺位，造成党内法规制度体系上的缺陷。
第三，这是由依规治党的现状决定的。
目前加强党内法规制度建设的力度和成效都是前所未有的，也成为新时代党的建设的一个突出特色，但是，在实际工作中也存在较普遍的管党治党的实效与民主集中制的初衷不完全契合甚至出现矛盾的问题。本来，管党治党的所有制度、程序、效果都应以增强党的先进性纯洁性、提高党的执政能力、增进人民群众的获得感认同感为转移，努力造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面，这是党的性质和以人民为中心立场的集中体现。但是，民主集中制原则却时常被少数党员领导干部庸俗化、扭曲化，成为搞官僚主义、形式主义等不正之风的挡箭牌，甚至造成严重的腐败现象。比如，党的领导是民主集中制原则下的集体领导，是集体领导和分工负责的结合，但是由于缺乏民主集中制原则下的更具科学性操作性的基本规则作为遵循，有时导致在议事决策中出现一旦主要领导发话别人只能附和同意的现象，形成事实上主要领导个人说了算的局面，而分管领导往往也上行下效，借机把个人分工的领域变成了个人说了算的独立王国。在中纪委查处的许多大案要案中，这种现象屡见不鲜，清楚表明了管党治党制度在实施中还存在诸多不足，与民主集中制的要求相比也有明显差距，这个问题不解决，真正意义上的依规治党就难以实现。从此次我国抗击新冠肺炎疫情来看，虽然疫情暴发以来，各地党委政府和广大党员干部群众在中央领导下，团结一致、众志成城，付出了巨大的努力和牺牲，取得了决定性的胜利，但是，早期个别地方党委政府相关部门和党政干部出现了程度不同的瞒报漏报、推卸责任、简单偏激、“报表抗疫”等官僚主义、形式主义现象，贻误了战机，造成了人民生命安全和国家财产的重大损失，损害了党和政府形象，引起了人民群众的不满。这些问题的出现，虽然原因是多方面的，但是与这些部门和干部不能在工作中站稳人民立场、正确履职尽责、遵守党内规矩有着直接的联系，这些行为偏离党的性质宗旨。与民主集中制要求也有着原则性区别。
规则化是发挥民主集中制作用的重要途径，特别是在规则仍处于薄弱环节的情况下，重视和完善党内规则更具有补短板的意义。考虑到民主集中制落实中还存在以“潜规则”解构显规则、规则意识缺乏、守规则的老实人经常吃亏等问题，我们必须进一步明晰民主集中制规则化的基本思路，使民主集中制更加深入人心。
第一，更加重视党内规则的作用，从源头上增强规则意识。
前已述及，规则作为制度的源头，它能够引导人们的价值观，降低人际交往的成本，规范人们的行为，从而规避不利后果，对于保障社会秩序、实现公平正义具有重要作用。一个社会或组织只有形成公认的基本规则，才能使居于其上的精神、原则等得到落实，否则难免会被复杂的社会实际所解构和歪曲。社会生活的各个领域都存在一些基本原则，从而从总体上保证了社会的有序运行，但是，由于对这些原则的理解和落实有时众说不一，所以导致原则与事实往往会产生一定的出入。如保护人权是人类社会的基本原则，但是对什么是人权、哪些人权应当优先保护、如何实现人权保护的公平公正、不同人权存在冲突时应如何处理等等，这些问题往往是原则本身所难以回答的，也就导致了有的国家既可以打着人权的旗号践踏别国的人权，也可以借人权之名干违法勾当，所以就必须进行更具体的解释和制度设计，也需要有权威的机构来负责实施和进行监督保障。而规则作为原则的一个层次的细化，其作用也由此得到凸显。特别是依规则进行治理可以提高处理同类事情的程序化水平，也可以大大提高行政、司法及组织运行的效率。可以设想，假如没有规则，在处理更多的个案时，必然会费时费力，也难以达到公正的效果。同样，民主集中制为党内法规制度提供了基本原则，但是仅有原则是不够的，原则需要落脚到具体领域具体制度中，体现到具体事务的处理中，因此，在党内法规制度体系中，为什么既要有党章、准则这样偏原则性的党内法规，也要有条例这样的主干性党内法规，还要有规定、办法、规则、细则这样的配套党内法规，就是为了把民主集中制和法治原则落实到党内活动的各个方面各个领域，真正实现有规可依。同时党内规则为我们处理相似问题提供了便捷的普适性规矩，如党的领导规则可以为民主决策、集体领导提供基本遵循；党内民主规则可以提供党内选举、表达等的基本程序；党内监督规则可以促进监督工作的制度化程序化 。因此，重视、尊重、遵循规则可以为民主集中制和全面从严治党的落实提供基本依据。但是，现实地看，人们对规则重要性的认识还远远不够，遵奉法律至上的规则意识、规则思维还没有真正树立起来，在社会生活中诸如急功近利、唯上崇上和特权思维屡见不鲜，遇事找人不找法、不遵守规则却信奉“潜规则”的思维方式仍为很多人所津津乐道。这些思维方式的泛滥，会严重破坏党内政治生态，延缓法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的进程，必须引起高度重视。
第二，正确认识党内规则的定位。
相较于2012年5月26日中共中央批准并发布的《中国共产党党内法规制定条例》，2019年8月30日中共中央政治局会议修订的《中国共产党党内法规制定条例》有了一个较细微但值得注意的变化，就是在表述党内法规的种类时把过去“规则、规定、办法、细则”调整 为“规定、办法、规则、细则”，也就是把规则的位置从第四层级四种党内法规之首调整为倒数第二，这种变化应该是反映了对规则地位作用的下调，这种下调既是规律层面的，也是实际层面作用下降的反映。据统计，现行有效的党内法规中，有党章１部，准则３部，条例43部，规定850部，办法2034部，规则75部，细则609部。规则的情形由此可见一斑。但是，其基本定位没有变化，仍然是对上位党内法规原则及规定的细化，是对党的某一方面重要工作的要求和程序等作出的具体规定。比较来看，党内规则显然是党内法规建设的薄弱环节，不仅地位作用下降，而且现实有效的全党性的党内规则过少，这与其他党内法规的不断出台形成了鲜明对比。尽管如此，党内规则的作用是绝对不可低估的。党内规则具有前提性、基础性、普遍适用性等价值。所谓前提性，是指遵守党的制度，首先要形成规则意识，没有对党内制度形成的规则体系的尊崇、敬畏和自觉遵守的积极态度，党的制度就难以真正落实；所谓基础性，是指党内规则是党的制度生成的土壤，党的制度体系就是从基本规则逐渐演化而来的，党的第一部党纲就体现为党组织的基本运行规则；所谓普遍适用性，是指规则适用于党的领导、党的组织运行和党内政治生活的各个方面，应该建立起具有普遍规范性和约束力的党内规则体系。从这样的意义看，党内规则建设更应受到重视，要作为重要配套党内法规来进行构建。我们应该提升而不是下调规则的定位，使其在管党治党中更具有普遍约束性。
第三，健全完善民主集中制的党内规则体系。
坚持民主集中制必须既充分发扬党内民主，又实行正确的集中，民主集中制的党内规则体系必须重点围绕这两个方面进行构建。党内民主是党的生命，充分发扬民主是民主集中制的基石，也是党的先进性本质的重要体现。只有充分发挥全党的智慧和力量，激发全党的积极性主动性，形成思想、组织统一基础上的行动上的高度一致，党才能充满生机与活力，才是不可战胜的。因为党内民主事关我们这样一个拥有9500多万党员、480多万个基层党组织的大党如何形成合力、巩固团结统一，因此党内民主的制度化、规范化、程序化是一个极大的问题，也是一个最为复杂的问题。在这一方面，我们在规则构建中，要逐步完善民主权利保障与救济规则、党内选举规则、信息公开规则、组织生活规则等等，确保每一个党员都能畅所欲言、心情舒畅。保障正确集中的规则要围绕加强党的政治领导、全面领导、保证党的科学、民主、依法决策来进行构建，特别是要着重围绕政治领导规则和信息公开规则、调查研究规则、党委（常委）会议事规则、决策规则和责任规则进行新时代党的全面领导基本规则的构建，使规则作为配套党内法规在党内法规体系中具有应有地位，发挥应有作用。民主集中制的党内规则体系要在完善规则制定的基础上，重在提高体系化水平，要处理好民主和集中的关系，确保正确集中在充分民主的基础上进行和实现；要协调好明规矩和潜规则的关系，形成相互促进的局面，避免落入“制度陷阱”；要处理好规则与其他党内法规制度的关系，实现相互协同。只有不断提高体系化水平，民主集中制的落实才能真正形成合力。
第四，加强对民主集中制规则化的研究。
民主集中制一直是党建理论研究的热点，对于其制度内涵的研究也是其中的一个重要方面，但是，由于党内法规制度研究仍然开展不久，因此对于把民主集中制与党内规则联系起来，学术界还缺乏关注，基本没有相关研究成果。在法学研究中，对规则的研究相对较多，但大多是从一般规则的角度，具体意义的探究仍然偏少。比如，有学者提出，一个现代化的国家治理体系，本质上是一个法治体系，是一个政府、社会、个体都按照宪法法律行为的“规则体系”。这显然体现了一般规则的视角。从目前情况看，亟需加强对党内规则进而对民主集中制规则化的研究，要通过研究正确认识党内规则的地位作用，明确党内规则的完善思路，对党内规则制定进行科学的顶层设计，同时要清楚认识民主集中制在党内规则建构中的核心作用，使每一个党内规则充分体现民主集中制的原则和要求，保障民主集中制的充分落实。
民主集中制的落实决定党的生死存亡，关系党的事业的兴衰成败。中国特色社会主义进入新时代，我们的事业发展达到了一个新高度，同时面临的内外部形势和风险也空前复杂严峻，作为一个马克思主义先进政党，更需要我们始终坚持民主集中制根本原则，贯彻全面从严治党、依规治党要求，保证党的正确领导和团结统一，特别要弥补规则方面的空白和短板，使党的先进性在党内法规制度体系的保障下得到更充分的发挥。
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