【摘要】推进党的领导制度化、法治化，健全保证和规范党对国家和社会实施领导的法规制度，是建设中国特色社会主义法治体系的关键环节。将领导主体具体化、职责任务清单化、工作运行机制化、保障措施制度化的任务，应主要由党的领导法规来完成，国家法律一般只抽象确认党的领导地位，而不具体规定党如何领导。对此需作出法理论证。一是党务自理，即党的领导权是新型的公权力而非国家机构职权，党如何领导属于党务而非国务，由党根据党章规定和宪法精神自主决定；二是“下不定上”，党创建并领导国家政权，执政体制不同于西方，不宜由被领导的国家立法机关来规定党如何领导国家政权；三是宪法授权，即党是人民主权的政治代表，人民用宪法确认党的领导地位并默示授权党自立领导法规。党的领导法规起着宪法相关法的作用，应着力提高立规质量，并构建“领导法学”新学科。
【关键词】党内法规；领导法规；领导权；领导法学；双重代表制
一、问题的提出
党的领导制度是我国的根本领导制度，党的十九届四中全会将党的领导制度体系摆在中国特色社会主义制度和国家治理体系的统领性地位。党的领导分为对全党的领导与对国家和社会的领导。所谓党的全面领导，强调的是党对国家和社会的一切工作实施领导。党对国家和社会的领导制度，是党的领导制度体系之中党的外部领导制度，这是本文的研究对象（以下简称为“领导法”，党的内部领导制度可简称为“领导纪律”）。领导法是坚持依法治国和依规治党有机统一的逻辑结果，是中国特色社会主义法治体系的重要构成。广义的领导法包括涉及党的领导地位、领导范围和内容、领导体制机制、领导责任等事项的国家法律、党内法规以及人民团体、企业事业单位等的规章制度。
目前，《宪法》序言和正文都规定了党的领导地位。1980年8月，时任中共中央书记处书记的胡乔木在主持起草《关于建国以来党的若干历史问题的决议》过程中谈到：“要使党在国家生活中的地位、作用的范围，在宪法里有规定。”不过，这一设想并没有在现行宪法文本中实现。那么，法律要不要规定党的领导职责的内容？1998 年6月4日，党中央开会讨论全国人大常委会党组的几个议题，其中一项是决定高等教育法应规定党委领导下的校长负责制。刚担任全国人大常委会委员长不久的李鹏在这天的日记中记载：“我问乔晓阳，人大是不是有个不成文的规定，即宪法中已肯定了各项事业都应在党的领导下进行，而具体法律中有关党的领导的内容不写入。乔晓阳说，有几部法是例外，如公司法。我说，今后就要改变这条不成文的规定。关于党的领导，法律条文该写就写，不需要写就不写。”
截至2019年12月，共有 17 部现行有效的法律明确规定了党的领导。此外还有若干行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章规定了党的领导。其中，只有《高等教育法》第 39 条对公立高校党委领导的职责内容作了列举式的基本规定；《全民所有制工业企业法》第 8 条、《村民委员会组织法》第 4 条对党的基层组织的领导职责作了概括性规定。其它 14 部法律中，学位条例、民族区域自治法、工会法、国防法、立法法、现役军官法、各级人民代表大会常务委员会监督法、国家安全法、监察法等 9 部法律抽象确认党的领导地位；个人独资企业法、公司法、民办教育促进法等 3 部法律规定党在企业、民办学校中依照章程开展活动，公司法 2005年修订时增加规定公司应当为党组织的活动提供必要条件；解放军选举人大代表办法规定党在军队中的各级组织可以推荐人大代表候选人；公务员法 2018年修改时增加规定了公务员不得散布有损党的声誉的言论，不得组织或参加旨在反对党的领导的集会游行示威等活动。
总的来看，国家法律规定党的领导主要是抽象确认党的领导地位，对于领导的具体范围、方式等极少作出明确规定。对于谁来具体领导、领导什么、怎样领导、如何保障等事项，一般都由党内法规来具体规定。这就是狭义的领导法，也即作为“1+4”基本框架之党内法规制度体系中一大板块的“党的领导法规”。根据党中央文件，党的领导法规的根本任务在于坚持党对一切工作的领导，完善党的领导体制机制，改进领导方式，提高执政本领，不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保证。
2018年8月24日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上强调：“推进党的领导制度化、法治化，既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务。……我们要继续推进党的领导制度化、法治化，不断完善党的领导体制和工作机制，把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面。”“要发挥依法治国和依规治党的互补性作用，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党。”2019年1月印发的《中共中央关于加强党的政治建设的意见》明确提出：“贯彻落实宪法规定，制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位。将坚持党的全面领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法，载入政协、民主党派、工商联、人民团体、国有企业、高等学校、有关社会组织等的章程，健全党对这些组织实施领导的制度规定，确保其始终在党的领导下积极主动、独立负责、协调一致地开展工作。”据2019年4月官方报道，“研究制定推进党的领导入法入规的指导意见，推进党的领导制度化、法治化”是中央全面依法治国委员会第二次会议确定的一项重要的工作任务。一些学者曾建议用国家法律来对党如何实施领导作出具体明确的规定，例如，于风政等学者较早就提出，党对权力的使用限度应由国家的宪法和法律来加以规定。那么，需要从学理上回答的问题是：领导法的形式渊源应当是以国法为主，还是以党规为主？换言之，将领导主体具体化、职责任务清单化、工作运行机制化、保障措施制度化的立法任务，究竟应当主要由国法还是党规来承担？质言之，中国特色社会主义法治理论需要回答党自立领导法规的法理依据问题。
二、党的领导制度化的学界方案
关于党的领导制度化的载体，我国学者提出的建议总体上是两大类：国法方案和党规方案。
（一）国法方案
国法方案包括宪法方案和法律方案两大类，后者又分为集中立法方案和分散立法方案。
1.在宪法中作出具体规定
早在二十世纪八九十年代，就有一些学者建议在宪法中对党的领导权的具体内容等事项作出明确规定。进入 21 世纪后，这种观点得到一些学者的继承和发展。例如，叶海波教授认为，中国共产党作为领导党的强制性应当通过法规范来表达。宪法中有关政党的规范应安排在正文的总纲一章。鄢一龙教授建议在宪法的正文中对党的领导做出规定，使党的领导权完全纳入宪法轨道。蒋劲松教授认为，宪法序言确认了党的领导地位，但地位不等于权力，还应当在宪法正文中赋予各级党委以领导权。柯华庆教授建议，在宪法中单列一章规定党的领导和执政的具体方式，并把党章附于宪法之后。
不过，由于宪法是根本法而不是法律大全，宪法能作出的“具体”规定实际上也只能是概括性和原则性的，宪法要靠法律来具体化，因而，国法方案必然会引出法律方案。
2. 集中立法
集中立法方案就是专门为党的领导进行立法。例如，童之伟教授认为，宪法既然确认了党的领导权，就应按法治原则，同时明确或者另行立法明确领导权的具体内容、范围、行使程序和相应义务。他建议制定一部“执政党与国家机关关系法”，对党的执政原则、执政程序作出规定。宋树涛同志提出“党的领导权法律化”，对于党的领导权的职责范围、行使方式与程序，需要制定法律予以规范。石文龙教授提出“两步走”方案：先以党规形式制定“党与国家机关关系基本准则”；条件成熟时，以法律形式制定“党与国家机关关系法”。
立宪和集中立法两种方案并不排斥，而是可以结合起来。例如，葛海彦研究员认为，党的性质、地位、职能以及主要活动方式、领导方式等，都应在宪法中有所规定，并且要制定“中国共产党执政法”这样的专门法律来规范党与各国家机关、人民团体、社会组织等的关系。
对党的领导进行集中立法的思路，实际上属于建议制定“政党法”的脉络。但是，根据比较政治研究的结论，政党法其实并非政党政治的普遍现象或必然要求，其与民主政治之间并无必然的逻辑联系。政党法制化并非世界普遍现象。从国外有关政党立法的内容来看，规定的范围很有限，法律运行的实效也有限。学界对于以法律形式来控制政党运作的必要性和可行性一直存在争议。如今，建议我国制定“政党法”的声音越来越小了，集中立法的方案也面临诸多理论困境。
3. 分散立法
分散立法就是在涉及党发挥领导核心作用的领域所对应的那些法律中对党如何领导作出具体规定。例如，蒋劲松教授认为，有关法律应对党的领导权的主体作必要的具体化，应规定各级党委是领导权的具体主体，确认其以自己的名义对同级人大行使领导权，并承担相应责任。金国坤教授认为，法律需要明确什么是必须由党讨论决定的“重大问题”，政府在什么程度及范围内拥有管理国家和社会事务的决策权。王振民教授提出“依法领导”的概念，并指出其两种实现方式：对于“党对国家和社会公共事务的直接领导”，实现依法领导就是要通过法律法规对党的直接领导加以规范化；对于“党对国家政权的领导”（即执政），依法领导集中体现在十八届四中全会提出的“三统一、四善于”。王春业教授比较系统地论述了党的领导入法的问题，他主张：“党的领导入法，不是说仅仅在少数法律中体现党的领导，而是在所有有党起着领导作用领域的法律法规中都要有所体现；不是仅仅在相关法律中象征性地写入一条党的领导的口号式条款，而是要将党在其中的作用以及相应的法律责任写清楚；写入相关法律法规中的不仅仅是党的领导，也包括党的参与，因为党的参与往往是起着主导作用的参与，而不是一般性的参与。”
与集中立法方案相比，分散立法方案比较务实，也更易操作。但从根本上讲，是否应当由国家法律来具体规范党的领导，不无疑问。
(二)党规方案
有些学者主张党规方案，是属于“退而求其次”。例如，秦前红教授等学者认为：“在以国家法律规定党行使执政权力程序和边界存在现实困难的情况下，一个可欲可为的方案是在恪守宪法法律原则的基础上，以党内法规的形式廓清党执政行为的程序和边界，明确党组织与国家政权机关的关系，行使执政权力的方式、步骤和范围等实体和程序问题，使党的执政行为有真实、明确的规范可以依凭并且受到规制。”同样是出于依法执政的考虑，有些学者则认为党规方案才是正途。例如，宋功德教授指出：“党依法执政的核心问题是科学界定党组织与国家政权机关、政协、人民团体、国有企业事业单位等非党组织之间形成的领导与被领导关系，在宪法法律范围内，主要依靠党规来规范这种领导与被领导关系，至于这些领导对象与其管理对象之间的关系，则主要依靠国法或者章程来规范。”执政党的党规“心系执政，既要为管党治党定规矩，更要为党执政治国立遵循”。姜明安教授认为，党“发挥领导作用的重要途径之一即是制定发布党内法规，通过党内法规规范党的执政行为实现依法治国”。
还有些学者认为应由国法和党规共同来规定党的领导。例如，柯华庆教授等学者主张：“通过在宪法中明确规定党的领导地位和执政方式，从而将党的领导和人民主权紧密结合在一起，同时将部分权力授予中国共产党在党章和党内法规中自行决定，从而形成宪法与党章并行的二元宪治模式。”欧爱民教授进一步指出，国家法律只需抽象规定党的领导原则，领导的具体内涵、方式方法等应由党内法规来细化规定。在政治性很强的诸如立法、干部选任等领域，党规与国法之间是分段调整的关系，国法的任务在于与党规衔接，将党的主张转化为国家意志。党规和国法共同规定的方案是目前的实践做法，但这一方案的实质仍然是主张对于党的领导的细化应由党规来规定，因而本质上依然属于党规方案。
综上可见，焦点问题在于，对党的领导的细化规定，是应该主要由国法还是党规来完成。另外，对党的领导入法的覆盖面也有不同观点。例如，前引王春业论文主张，要将与行政机关关系密切的党的领导或参与重要事项决策写入法律法规之中，这有利于党与政的合作；他还主张反垄断法应规定党组织监督不力的责任，因为地方政府搞行政垄断往往都与地方党组织参与制定的政策有关。而前引欧爱民著作则认为，只有宪法性法律、政治性强的法律才有必要规定党的领导，民商经济法律、纯粹行政管理法律等都没必要规定之。
本文初步赞成党规方案中的国法抽象确认、党规细化规定的做法。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》所指出的“制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位。将坚持党的全面领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法”，这属于用国法抽象确认党的领导地位和领导对象；《意见》所指出的“健全党对这些组织实施领导的制度规定”，这应理解为用党规即党的领导法规来对党如何领导非党组织予以具体化。
三、党自立领导法规的正当性论证
现行宪法除了在序言中规定“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，……实现中华民族伟大复兴”，还在正文第 1 条中规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。坚持党对国家和社会的全面领导是我国宪法的一项基本原则。国家的有关立法应明确规定坚持党对相关工作的领导，还可以像高等教育法那样对有关单位党组织的领导职责作出提纲性的规定。但对于相关党组织及其工作机关的具体职责是什么，工作机制、方式、程序、责任是什么等涉及具体如何实施领导的事项，应当由党自己制定党内法规来作出具体规定，主要法理依据如下。
(一)党务自理
在宋功德教授看来，不应由法律来规定党应当如何领导，这首先是因为党如何领导国家政权机关，是属于党组织工作和活动的重要内容。也就是说，党如何领导，这属于党务事项，而非国务事项。党务事项，由党根据党章规定和宪法精神来自主决定。
主张由国家法律来具体规定党如何领导的观点，往往是自觉或不自觉地把党务当作国务，把党的领导权当作国家权力来处理。例如，王春业教授认为，“党的领导入法，党将从台后走到台前，在宪法和法律规定的范围内，以国家机构的身份与行政机关一起处理事务并发挥作用”。然而，若要让党的组织机构全面地国家机构化，这并不符合党章的精神——党章总纲最后一段规定：“党必须保证国家的立法、司法、行政、监察机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”
党领导人民夺取政权并创建新的政权机关体系，这就说明党与国家政权是两种事物，党务和国务是两种工作，党对国家政权的全面领导并不等于党代行国家政权的职能。正如中央党校党建教研部主任张志明教授所言，现代领导科学区分领导与管理，领导是做正确的事情，管理是把事情做正确。所以，“不能把领导简单等同于管理，不能把党领导一切简单等同于党管一切。……新时代强调党的全面领导和党领导一切，绝不是要党包打天下，包办包揽一切”。很多学者都认为党的领导权（包括领导国家政权的执政权和领导社会大众的引领权）属于公共权力的性质。进一步讲，作为领导党和执政党的领导权不再是社会公权力，也不是宪法确定的国家机构权力，而是一种独立的公权力类型。除了个别党政机构合设合署的情况之外，党的机关并不承担国家机关的职能，党的领导权并非国家机构职权。
同时，党的十九届三中全会决策部署有关党政机构合并设立，使得党的个别工作机关承担了行政管理职能，并对外保留或加挂原行政机关的牌子。之后，相关法律作了修改，例如，由于新闻出版管理职责划入党的宣传部门，故将《公共图书馆法》第 51 条中的“出版行政主管部门”修改为“出版主管部门”，将《义务教育法》第 40 条中的“出版行政部门”修改为“出版主管部门”，从而，党的工作机关以直接管理的方式依法领导有关工作。这也是党的领导入法的一种形式，但在文字上并不明确体现为党的机构，可称为“隐名入法”。此种情况下，党的工作机关只是根据既有的行政法律规范来行使管理权，国家立法机关并没有为党的这种管理权创设新的制度规范。
此外，还有一种党的领导“隐名入法”的情况，即党政机构合署办公，典型的是纪委和监委。党的这种领导机制有两个要点，一是通过宪法创设国家机关，并由国家法律规定其职权；二是同党的机关合署办公的国家机关由人民代表大会产生并对它负责、受它监督。这也不是由国家法律直接规定党的领导的具体职责，仍然属于十八届四中全会《决定》所讲的“通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”。
(二）“下不定上”
宋功德教授指出，宪法确立了党对国家政权机关的领导地位，“以下定上，如果由身为领导对象的国家政权机关来立法规定党应当如何去领导它，这既不合法也不合理”。欧爱民教授也持这一看法。可能有人会说，这种观点把党视为高于国家政权，理论上是否妥当？对此，党的十九大报告明确指出“党是最高政治领导力量”这一重大论断作出了回答。
进一步讲，在中国特色社会主义制度中，共产党和民主党派都不是西方那种被本质定性为社会团体的政党。并且，共产党依据宪法长期执政，党的领导和执政体制不同于西方资本主义制度的执政体制。西方国家的执政党只是以自己的干部进入国家行政机关担任领导成员，同时（或者）占据议会的多数席位，执政的主体只是党员干部个人，而不包括党的组织。所以，在西方国家，只有哪个政党上台的“执政权利”之争，而无政党的“执政权力”之说，因为西方执政党的党员干部个人所掌握的就是国家机关权力，不存在什么单独的执政权力。在我国，执政的主体不仅是党员领导干部，更重要的还有党中央及其领导下的地方党委，根据党章规定的重大问题须由集体讨论决定的原则，是党的委员会而非党员领导干部个人拥有把方向、谋大局、定政策、保落实等执政权力。包括这种执政权力在内的党的外部领导权与党的内部领导管理权唇齿相依，发源于党领导人民夺取全国政权的革命过程中，是创建新的国家政权及其法律制度的主导力量。在长期执政的条件下，领导法规制度需要继续保持相对于国法制度的总体独立性，领导权需要继续主持并监督国家政权而不褪化为国家机构职权，这样才能保证党的各级组织及其党员干部始终保持同人民群众的血肉联系，代表人民意志对国家和社会实施领导。正如林尚立教授所言，社会主义国家形态与资本主义国家形态的最大区别是在国家制度之外，确立了领导制度。党的领导权“是共产党领导人民建立新型国家与国家制度的权力基础，所以，它不在国家制度内，而在国家制度外；其组织与运行不由国家制度安排，而是自己形成与国家制度相匹配的制度安排，这就是领导制度”。当然，领导制度也要在宪法框架内运行，从而使领导制度与国家制度相互协调具有必要的法制基础和保障。这里的“国家制度”之“国家”是指国家政权。党的领导制度本质上不属于国家政权法律制度的内容，不应由国法来进行具体规定。
(三）宪法授权
党自立领导法规的又一个理由是“宪法授权说”。例如，宋功德教授指出，宪法原则规定党的领导地位，一揽子授予党以领导权，并未就党如何领导作出具体规定，“这种刻意‘留白’可以视作授权党通过制定党规等方式去设定党的领导体制和执政方式，规范党的政治、思想和组织领导活动”。张立伟教授也认为，宪法通过默示的方式同意由党自己来阐明其领导地位的实质内涵，并以党内法规来规范其领导权的行使。宪法授权的实质是人民授权。在当代中国，中国共产党作为政权外生型政党，为人民谋幸福、为民族谋复兴，领导人民建立了新的国家政权。人民通过宪法把管理国家和社会事务的权力授予给各个政权机关，人民也通过宪法把领导政权机关的权力授予给中国共产党，选择她长期全面执政（这是指整体意义上的执政地位，具体的执政官员则要通过定期的协商和选举来产生），人民还可以通过宪法授权中国共产党去制定规范自身如何对国家和社会实施领导的法规制度。人民对政权机关所授之权包括规范制定权（国家立法机关有法律制定权，行政机关有行政法规制定权，司法机关有司法解释制定权），人民对党所授之权也包括规范制定权，即党规制定权。
不过，“宪法授权说”很容易受到这样的质疑：授权都是明示的，要规定清楚授权的具体对象、事项、范围等，特别是在公法上，所谓“默示授权”不能成立。而且，如果是默示授权，怎么证明人民是把细化党的领导的规范制定权授予党而不是人大呢？这种质疑有一定的道理，对它的回应，需要运用人民主权的“双重代表制”理论。
我国宪法确认了人民主权原则。主权属于人民，不等于人民亲自行使国家对内对外最高权力，人民需要恰当的组织来代表自己实现主权。从世界经验来看，“主权虽然不能由两个或两个以上的个人或机关独立的各自行使，却可由两个或两个以上的个人或机关共同行使。英国宪制，以决定国家所属分子及国家自身权利义务的权力 [ 此即该书对主权的界定——引者注 ]，付给君主及上下两议院共同行使，即是一例”。就当代中国而言，著名宪法学家何华辉先生指出：“人民创造了人民代表大会制，决定全国人民代表大会作为最高国家权力机关；人民于国家机关之外，选择了中国共产党作为领导，由它行使对国家权力的领导权。全国人民代表大会的最高权力，中国共产党的领导权两者均来自人民，体现人民权力的统一。”陈端洪教授概括道：“宪法是关于国家之内主权的分配与运用的规则。在当代中国，最终的主权属于人民，而人民是通过共产党的代表作用和人民代表大会的代表作用得以组织化的。”换言之，“人民主权在中国的实现有两个基本的机制，即共产党的代表制和人民代表大会制”。强世功教授也认为，中国共产党领导的多党合作制和人民代表大会制这两种“人民主权”或“人民意志”的形成机制，使得中国政体展现出一种独特的互动结构。这两种主权代表有相对明确的分工，即政治问题的决断权属于党领导下的政治协商，而人大则要对政治协商之后党的决定予以法律化，从而使党的意志上升为国家意志。
中国人民主权的“双重代表制”奠基于新中国第一部宪法即 1954 年宪法。1954 年新中国第一部宪法制定过程中，在全国政协组织的讨论宪法草案初稿的座谈会上，就有人提出这样的观点：属于人民的主权是法律主权，工人阶级的领导权是政治主权，两者并不矛盾。根据马列主义，工人阶级的领导是经过其先锋队组织——共产党的领导来实现。“共产党必须负起这个领导责任，不能放弃这个责任。”主权代表的双重结构在 1982 年宪法及其发展中愈加清晰地展现。1982 年宪法第 2 条第 2 款体现了人民代表大会是主权者的法律代表，宪法序言第 7 段第 4 句和正文第 1 条第 1 款（国体条款）体现了党是主权者的政治代表。特别是 2004 年宪法修正案将“三个代表”重要思想载入宪法，意味着宪法正式确认中国共产党不仅仅是中国工人阶级的先锋队（工人阶级的代表），同时也是中国人民和中华民族的先锋队（全体人民的代表），党作为主权的政治代表更加具有正当性。2018 年宪法修正案在第 1 条第 2 款中增写党的领导，进一步强化了党的政治主权代表身份和权威。人大对人民的代表是“委托 - 代理”逻辑，党对人民的代表是“群众 - 先锋”逻辑，党的领导既在人大之外独自运行，又嵌入人大、依靠人大以进一步扩大民主、加强法治，党的领导权和人大的最高国家权力是一致的，统一于人民的主权，服务于人民的福祉。
明确了党作为人民主权的政治代表，默示授权党自立领导法规的问题就迎刃而解了——既然党是主权的一个代表，那么党对自身如何发挥政治主权代表的作用（即如何实施领导权）的问题拥有创制性立法权就是具有根本法依据的。作为党内法规的党的领导法规实际上发挥着宪法相关法的作用，是党对宪法进行政治性实施的重要成果。
余论
综上，由国法直接具体规范党的领导不符合我国政治体制，党自行确定领导法规的具体内容具有宪制理论依据。以党规来规范党的领导权，是推进党的领导制度化、法治化的基础性工程，是建设中国特色社会主义法治体系的关键环节。应加快用党章和党内基本法规来完成这一任务。具体来说，党章应明确依宪行使领导权的原则和基本规则问题，有关党内法规应明确如何领导的具体规则。
党不仅要把领导法规制度立起来，还要让它们行得通、真管用、有效率。为此，要着力提高立规质量。第一，应精准符合新时代党的全面领导和长期执政规律，坚持问题导向、目标导向和结果导向，保证人民当家作主地位和国家政权机关依宪依法独立负责行使职权，注重通过党规明确党的权力的外部边界和内部权责划分，实现对党的权力的自我约束，保证把人民赋予的权力始终用于为人民谋幸福、为民族谋复兴。第二，党的领导法规应与党的组织法规、自身建设法规、监督保障法规等相互配合，使党的内部领导制度能够有效有力地配合助推外部领导制度，确保党总揽全局、协调各方的领导核心作用得以充分发挥，加强和改善党对国家政权机关以及其他非党组织的领导。第三，党的领导法规应与国家机构组织法、选举法等相关法律相互衔接，加强党规与国法备案审查协作联动，确保主权的政治代表和法律代表的活动一体纳入法治体系，相互协调、相互促进、相互保障，实现依法治国与依规治党有机统一，实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一。
就法学研究而言，有必要构建“领导法学”这一新学科 ，加强研究党的领导的基本法理、制度演进、规范释义、实施保障等问题，为新时代中国法学振兴增添新动能。
【作者】蒋清华：法学博士，中南大学法学院副教授，武汉大学、湘潭大学党内法规研究中心兼职研究员
【来源】《上海政法学院学报》2020年第2期
微信号：whudnfg
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