摘要：党内法规实施后评估是建设完善党内法规制度体系的重要环节之一，其评估标准的确立及指标体系的构建关系到评估活动的科学性和客观性。作为构建党内法规实施后评估指标体系的一个重要的基础性工作，评估指标的类型化研究对于科学确定评估标准和构建评估指标体系具有十分重要的作用。文章依据党内法规实施后评估的特点，通过要素分析的方法，提出评估活动的类型化分析原则与类型体系的构建框架，以期为党内法规实施后评估的理论研究和实践探索提供思路与借鉴。
加强党内法规制度建设，是全面从严治党、依规治党的必然要求，也是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容。随着党内法规制度体系的建设日益加快，大批重新制定或修改的党内法规不断颁布与实施，在此背景下，党内法规实施后评估作为衡量党内法规制定质量与实施效果的一项重要制度安排，成为党内法规制度体系建设中一个不可或缺的重要环节。
在我国政治生活中，党内法规因党在国家治理中的领导地位而具有特殊性。党内法规数量繁多、内容涉及面广，同时考虑到我国具体的国情特征，无论是地区间还是部门或组织间的实际情况都存在一定的差别，因此在评估活动具体实施过程中，很难通过同一套指标体系进行统一的评价。为此，要保证评估活动的科学性、客观性，就需要运用类型化研究的方法，首先要根据党内法规实施后评估的特点实现评估指标的科学分类，这是构建党内法规实施后评估指标体系的一个重要的基础性工作。
所谓类型化研究，即是指从逻辑上和实践中通过分析事物的共同特征，根据评估活动需求确定相应的评估标准，并据此对相关概念进行分类而构建类型化体系的一种方法。作为概念研究的补充，类型化研究可以使概念更加清晰有序，便于在实践活动中的具体应用。该方法在传统的部门法领域已有广泛应用，例如合同的分类、行政诉讼的分类、侵权行为的分类等。党内法规实施后评估的类型化研究即是运用上述方法，根据不同的标准对实施后评估活动进行分析、拆解，并进行具体分类而构建类型化体系的活动，是评估指标体系构建的基础性工作之一。
一、党内法规实施后评估类型化概说
（一）党内法规实施后评估类型化的基本概念
党内法规的概念外延十分丰富，它既可以泛指党内发布的、有约束力的所有各类文件，也可以在一定的语境下进行限缩解释。1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》首次使用了“党内法规”这一概念，2013年《中国共产党党内法规制定条例》则明确了党内法规这一概念的具体内涵，将其定义为“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。党章是最根本的党内法规，其他党内法规是党章有关规定的具体化。”同时，在2016年12月中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》中，提出探索赋予副省级城市及省会城市党委在基层党建、作风建设方面的党内法规制定权，并于2017年5月确定沈阳、兰州、青岛、武汉、福州、深圳、南宁7个城市进行试点。因此，本文所分析的对象即是由上述主体所制定的党内法规。
党内法规的实施后评估是指通过调查党内法规的实施情况，并以一定的标准对其进行评价的活动。实施后评估是党内法规监督机制中一个十分重要的部分，也是党内法规制度建设的重要环节。除了对某一部具体的党内法规进行实施后评估外，也存在将党内法规作为法治体系的一部分进行整体评估的做法，但此类评估一般从宏观视角着眼，规模较大，其指标体系和评估方式将更为复杂。本文的研究主要针对于前一种即针对某部具体法规的评估。
党内法规实施后评估的类型化是指按照不同的标准对实施后评估进行分析、拆解，并进行具体分类和构建类型化体系的过程。类型化分类与普通的分类有所不同，一般而言，普通分类的基础是事物间的一般性区别，而类型化需要在此基础之上寻找事物中有意义的区别，如针对党内法规实施后评估这一事物对象来说，核心标准是评估指标体系的科学性和客观性，因此凡是对此可能产生影响的区别，就是有意义的区别。
（二）类型学说介绍
类型化方法源于社会学，也是法学领域重要的研究方法之一。类型化方法是指，先将对象事实拆分为若干要素，对其进行一般化，抽象出各自的上位概念，再根据需求选取一定的标准，依据要素之间的关系将对象事实分类，最后将各个分类按照一定的逻辑顺序进行整理，形成类型系列。
在相关著作中，类型化的讨论常常用于与“抽象概念”进行对比。抽象概念更倾向于将事实拆分后的要素进行叠加，运用涵摄思维进行价值判断，得出“是”或“不是”（某概念）的结果。而类型化分析则有不同的思路。类型不要求每个事实的要素完全一致，仅要求具有关键影响的要素存在于该事实当中，可以归类的思维则将其归入同一类别。例如，事实P可以被拆分为a，b，c，d四个要素；事实Q可以被拆分为a，b，c，e，f五个要素；事实R可以被拆分为a，b，c，g四个要素；且a，b，c在三事实中，均为影响事物性质的关键要素。因P，Q，R均具有关键事实a，b，c，尽管每个事实的外观特征不尽相同，但它们在本质上具有相似性，则可归为同一类型。在各个事实被拆分后概括出的要素中，有些要素可能会使它的事实更加偏离这种类型的本质，游离于该类型的边缘，有些要素则使事实更贴近此种类型的本质特征，因而更靠近该类型的核心地带，是该类型中更为“纯正”的事物。处于不同位置的事实，自然在应用这一类型所对应的制度时有所不同。在上例中加入事实S，将该事实拆分为a，b，e，f四个要素，且均为关键要素。对比观察，事实Q也可与事实S归为同一类，应用类似的制度。因此可做如下分析：事实Q虽然在第一个类型（与P，Q）中处于较为边缘的地带，但在第二个类型中（与S），则处于较为核心的位置。
由此可以看出，类型思维与抽象概念思维的第一个区别就是，类型与类型之间通常不是非此即彼的关系，其边界是模糊的。一个事实可以被描述为“更偏向某种类型”或是“更偏向另一种类型”；而抽象概念之间往往是非此即彼的关系。此外，与抽象概念仅仅简单地做是非判断不同，类型化思维引导观察者探求事物的本质与核心，建立更加灵活、立体，并且便于应用的体系；抽象概念的形成往往需要思考者从事物本身出发，做“向上”的抽象，形成不同于任何一个具体的个别现象的概念，类型化思维更多地引导思考者从事物表象出发，做“向内”的思考，并且更加关注事物之间的动态联系。如亚图·考夫曼所言，“类型无法被定义，只能被描述”。抽象概念思维是在理论上构建社会事实的重要工具，但社会事实并不总是泾渭分明，当一个概念因过于抽象而导致没有社会事实可以被涵摄于其中时，它可能就成了一个空洞的概念。然而类型与类型之间模糊的边界就给了更多的社会事实被归类的可能性，很大程度上避免了抽象概念思维中因抽象过度而导致无法应用的尴尬。当然，这并不代表类型分析能够完全取代概念思维，因为抽象概念的封闭性特点使要素之间的联系更加紧密、逻辑结构也更加严谨，在很多时候也是无法被替代的。
二、党内法规实施后评估的类型化要素
类型化的前提是确定影响事物本质的关键要素，即根据需求寻找类型化的依据或标准。本文的研究对象即党内法规实施后评估，是针对党内法规的一项实践性活动，本身带有一定的价值判断并具有很强的目的性。评估的标准、指标体系的构建，均是影响评估客观性与科学性的关键要素。因此，凡是在法规实施后评估过程中出现的，可能会影响到这两个关键要素的事项，都需要加以考虑。
（一）党内法规的制定主体
根据《中国共产党党内法规制定条例》第二、三条，党中央、中纪委、中央各部门以及省、自治区、直辖市党委均有党内法规制定权；此外，前述7个试点城市的党委在特定领域内也有法规制定权。上述制定主体所制定的党内法规分属不同的效力层级，导致其在实施时会产生不同的效应。运用同一标准和指标体系开展评估将有可能无法保证评估活动客观性和科学性。因此，将其纳入党内法规实施后评估类型化的要素依据是必要的。
（二）党内法规的调整对象
凡制度必有其目的，一项规范性文件的目的是确立、或完善、或废止某种制度。实施后评估的一项重要目的就是检验该制度的实施程度如何，是否达到了立规之初所预定的效果。法规的调整对象不同时，对其进行实施后评估所采用的标准和指标体系自然也是不同的。具体可分为以下三个辅助要素依据：
1.党内法规的调整事项
不同的规范性文件有不同方面的调整事项，需要在实施后评估过程中采用不同的标准。即便在同一方面的调整事项中，既有专门针对特定具体事项的，如《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定〉的通知》；也有内容比较笼统抽象的，如《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》。因此，将法规的调整事项、法规的抽象程度这两类要素作为类型化的要素是必要的。
2.党内法规的地域效力
即使是针对同一事项，不同地区的实际情况往往也具有很大差别。如国家法律体系中就存在着数量庞大的地方性法规，体现为在上位法的范围内做出有个性的、符合区域特点的安排。党内法规亦是如此，实际上在一些中央法规中，会要求各地方根据本地实际制定相关的实施细则。在对这些法规进行实施后评估时，必须考虑到地域特点，在一些事项上对评估标准加以区别。
3.党内法规的对人效力
一部分党内法规适用于全体党员；一部分党内法规只针对特定人群，如《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》等；还有一些党内法规会及于非党员。因此实施后评估在检验法规不同的约束对象时，必然要有所区别。
（三）党内法规实施后评估的目的
如前文所述，类型是价值导向的思考方式。除了将实施后评估作为倒逼机制，使党内法规更加完善，为党内法规的修改、解释与清理提供依据以外，也可以开展学习导向的评估和赋能评估，使党内法规的实施后评估成为一项常态化的制度。
（四）党内法规的抽象程度
与国家法相似，在党内法规体系中，效力层级越高的法规往往越抽象，不对具体的事务作出规定，效力层级越低，其中的具体规定也就越多。当然，这与党的组织、运行方式是相符的。不同抽象程度的法规在对其进行实施后评估时，也应当使用不同的指标。
（五）党内法规的社会功能
依照结构功能主义的观点，社会结构中蕴含的社会功能分显性和隐性两种，即较为明显的功能和隐含的功能。党内法规作为一种社会制度安排，其社会功能也可做这样的分类，探讨这项制度（即评估对象）对社会生活或是党内生活的直接影响、间接影响。成为实施后评估类型化的要素之一。
综上，本文从五个角度对党内法规实施后评估进行类型化分析。需要说明的是，在立法后评估的相关研究中，有学者以评估主体的不同进行分类。的确，评估的主体原本也应作为类型化的要素依据之一，因为不同的评估主体在选择评估标准与指标时可能有所不同。但笔者认为，这种选择上的差异是由于评估的目的差异造成的，因此“评估主体”这一分类方式本文不再单独列出。
三、党内法规实施后评估的类型化分析
本节将根据上文提出的五个主要要素进行类型化分析，即从分类标准出发，寻找事物之间的区别，并对这些区别加以分析，由此作为后续构建类型系列的基础。
（一）以党内法规的制定主体为依据
根据《制定条例》，具有党内法规制定权的主体有：党中央、中纪委、中央各部门，省、自治区、直辖市党委，以及前述7个试点城市党委。从法规的文本内容来看，不同主体制定的法规具有不同的特点，因而对其进行实施后评估时应采取不同的方式。
1.中央级
参考中办法规局2017年发布的《中央党内法规和规范性文件汇编》，党的中央级别的机关制定的党内法规涵盖的范围很广，除了《中国共产党章程》这一党内的根本大法外，主要包括党的组织、党的自身建设、党的领导、党的监督保障这四个大方面。其中，主体部分是3部准则和26部条例。作为主体部分的这些党内法规，与传统的法规范性文件不同，有些规范性文件在形式上十分特别，例如《中国共产党廉洁自律准则》，由八条规范组成，四条是对党员的要求，四条是对党员领导干部的要求，每条规范的格式都比较近似，如“坚持吃苦先前，享受在后，甘于奉献”、“廉洁从政，自觉保持人民公仆本色”等。笔者认为，这类规范性文件在党内生活中起纲领性、宣示性的作用，是对党员的自我约束要求。但这类法规在语言上都比较笼统，缺乏具体的实施标准，难以对其直接进行实施后评估。
而从体系解释的角度看，通常会有相关的内容更加具体的配套性法规，可以提供具有可执行性、可评估性的标准。例如上文提到的廉洁自律准则，与其内容相关的法规有《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例》等。因此，针对诸如廉洁自律准则这类效力层级较高、但内容比较抽象的法规进行实施后评估，可以认为是一种对该事项整体情况的评估（比如针对“廉洁程度”的评估），而不仅是对单一制度的评估。一般可以从相关法规在党员中的知晓情况、了解程度、具体落实措施等方面来衡量，并至少需要设置三级指标进行详细的拆分。
大部分中央级党内法规规范在文本语言上与一般意义上“法”的形式比较相近。这类法规从内容上看，是对某个具体事项的总体安排，具有分工的性质。因此在对这类法规进行实施后评估时，可从相关主体是否着手实施、实施进度如何等方面进行评估，例如，针对重大事项请示报告制度，相关责任主体是否积极执行这一制度，通过何种方式执行，执行中是否遇到问题等等都是评估中所需要考虑的指标。
2.省级党委制定
地方党委制定的党内法规，多数是为了落实上位法而制定的，例如《湖北省党务公开实施细则（试行）》，就是根据《中国共产党党务公开条例》第25条的要求而制定的细化规则。在对这部分党内法规进行实施后评估时，不仅要进行实施状况的调查，也要针对法规本身进行文本评估，考察其是否符合上位法的规定（即“合法性”评估），因为地方党委制定这类法规的行为本身，也是对上位法的落实行为之一。但考虑到实际情况，这部分指标的比例设置也不宜过多，重点仍应集中在实施情况方面。
3.市级党委制定
七个试点城市党委在基层党建、作风建设方面拥有党内法规制定权，因而这部分党内法规的内容范围相对明确，如武汉市委2018年5月10日发布的《武汉市委加强基层党员干部作风建设若干规定（试行）》。与效力层级较高的上位法不同，这些法规内容更加具体，可操作性更强。可以说，这类法规的制定是以规章制度的形式落实上位法的要求，是立法行为，同时也是上位法的实施行为。在对这类法规进行实施后评估时，应尽可能作到详尽和全面。评估的结果不仅是本级党委完善法规的依据，从宏观角度看，也具有一定的普查性质。
总体来说，省级、市级党委制定的党内法规都具有落实上位法的性质，因此二者实施后评估的指标体系设置存在一定的相似之处，即同时考虑法规本身是否符合上位法的规定、法规内容是否贴近本地区具体情况，以及法规的具体实施情况这三个标准。
（二）以党内法规的调整对象为依据
1.党内法规的调整事项
从党的中央机关发布的党内法规来看，主要包括如下内容（除《中国共产党章程》外）：
可以看出，现行有效的党内法规不仅数量庞大，内容上更是不仅仅局限于党内的事务，而是涵盖社会生活的方方面面。这些制度不可避免地与国家法体系存在交叉部分，在对这些法规进行实施后评估时，自然应当考虑与国家法是否存在矛盾，是否衔接得当，若存在不一致之处，责任主体通常采取何种方式解决等等问题。
2.党内法规的地域效力
中央出台的党内法规中，部分会要求地方党委根据本地区的实际情况制定实施细则，例如《中国共产党党务公开条例（试行）》。在对此类党内法规进行实施后评估时，不仅要考虑到地区实际情况以及是否符合上位法的规定（即合法性），还要重点考察实施效果是否符合上位法的制度目的，即首先明确上位法规制定的核心精神及其本质目的是什么，才能保证评估活动不偏离本质。
省级党委具有制定地方性党内法规的权限，例如湖北省委制定的《湖北省实施< 中国共产党问责条例>办法》，这一地方性党内法规看似是根据上位法要求制定，然而在《中国共产党问责条例》中，仅仅说明省级党委“可以”制定实施细则，并未做强制要求。在对此类法规进行实施后评估时，在地方特点方面的指标占比应适当提高。
但无论是哪一级主体制定的法规，只要明确地表明了效力的地域特征，就应在评估时充分考虑相关地区的实际情况，从而保证评估的科学性和客观性。
3.党内法规的对人效力
有些法规只规范部分党员的行为，有些法规的效力涉及全体党员，也有些法规的效力会涉及非党员。如《干部教育培训工作条例（试行）》中规定，条例所指的培训对象是全体干部，并未区分党员干部和非党员干部。同样，非党员领导干部也要受到党规的约束，原因是这部分群体手中通常掌握着一定的公共权力，加之党管干部的政策，党规对于约束公权力的规定也适用于非党员领导干部。因此在对不同的党内法规进行实施后评估时，要特别注意哪些群体受该法规约束，厘清被评估对象的身份。
（三）以党内法规实施后评估的目的为依据
与任何评估活动一样，党内法规的实施后评估也是一项价值导向的活动。在宏观的法治评估中，有学者认为应该使法治评估结果具有“直接可使用性”，笔者赞同这一观点，党内法规的实施后评估除了评估实施状况以外，还应注重实用性，因此有必要开展不同价值导向的评估，而不同的评估目的决定了评估流程、指标设置、数据采集方式也是不同的。
1.定性分析
首先，党内法规的实施后评估最直接的目的通常是调查法规客观的实施情况。若是仅以摸清事实为评估目的，在设置分级指标时可以考虑将问题尽量拆分、细化，在进行信息汇总时，可以从尽可能多的角度分析数据，全方位展示实施结果；其次，对于实施时间比较长，准备进行调整的法规，可以开展问题导向的实施后评估，即以发现问题为主要目的，在设置指标体系时侧重现实情况与制度规定的对比，调查现实情况中存在哪些问题，这些问题与制度规定之间是否有一定的因果关系。在总结评估结果时，除了基本的数据分析，还应针对法规内容提出相应的建议；第三，对于一些刚刚实施不久，还未经过“反应期”的法规，可以开展跟踪式、较长时间的评估，进而观察调整对象对法规的反应时效，对于落实时间较长的，要注意发现问题；反之，则可以总结经验，为今后的法规制定提供借鉴。
2.定量分析
定量分析最早应用于经济学领域，而后社会学、政治学领域也逐渐采用。其常用的方法有成本收益分析、效用分析以及多标准分析法（multi-criteria analysis）。定量分析的优势在于结果更为精准、明确，可以很好地弥补定性分析的不足，使评估活动更加科学。
目前的党内法规实施后评估（甚至包括国家法体系中的立法后评估），都不太重视定量分析的方法，也缺乏相关的基础性研究。笔者认为定量分析应当在今后的党内法规实施后评估中逐渐占有更大的比重。例如，可开展单独的成本（收益）分析，以“实际成本（收益）/预期成本（收益）”为计算模式，进行简单的定量分析，进而慢慢过渡到更为科学、具体的定量分析。
（四）以党内法规的抽象程度为依据
以抽象程度为标准，可以自然地将所有法规排列为一个类型体系，这一体系大致呈金字塔结构，越靠塔尖，抽象程度越高，法规数量越少，越往下，法规内容越来越具体，法规的数量也越来越多。前文“制定主体”一部分中曾对这一现象有所阐述，但不能简单地认为只要是中央级别制定的法规就是抽象的，地方制定的法规就是具体的。所谓抽象或具体，是相对而言的，也具有描述性的特征，在抽象与具体之间划一条清晰的界限是不太合理的。因此，在以抽象程度为依据对党内法规实施后评估进行类型化分析时，应针对“抽象”或是“具体”这两个特点预设两套指标体系，在评估时，根据法规的抽象程度，设计出一套新的更偏向预设的其中一方的指标体系。
（五）以党内法规的社会功能为依据
一部规范性文件实施后的理想状态，首先是达到了立法目的，即显性效果。其次，法规实施后还可能产生一些隐性的、附带的效果，这些效果可能是立法者追求的、希望发生的，但也有可能只是一种不良的“副作用”。为了全面了解法规的实施情况，有必要将党内法规实施后评估分为显性效果的评估和隐性效果的评估。
一部党内法规实施后，其显性、隐性效果有时并非界限分明，这就需要评估者依照立法目的对这些事实进行区分。针对显性效果的评估主要围绕立法目的进行（但不排除有些立法目的的实现会通过隐性的效果方式表现），隐性效果的评估则应更多地考虑该党内法规实施后对社会、经济、组织运行、机构运行、甚至是相关群体的思想观念产生了何种影响和变化，其影响和变化与法规制度实施的关联度等方面。
四、党内法规实施后评估类型化系列的构建
在类型化的过程中，依据不同的标准可以将同一件事物进行不同的分类，这个过程在本质上是对事物不同方面特性的挖掘和描述。“类型系列”这一概念来源于卡尔·拉伦茨，在其类型分类理论中，最重要的一个类型就是“法的构造类型”，他认为这是一个“可变的体系”，并以不同的观点来构建，因此同一事物在类型化体系中很可能存在交叉的现象。为了使类型化结果更有逻辑性，建立类型系列是有必要的。本文探讨的类型化对象是党内法规的实施后评估，因其具有实践性的特点，类型系列的创建也应以便于应用为宗旨。
为叙述方便，笔者将以单元格类型的方式进行探讨，即以行、列为变量，事物通过不同的变量被定位在不同的单元格中。
（一）调整事项——抽象程度
根据表2，横、纵坐标中的每一项，背后都代表着一系列的有关实施后评估的具体操作方式。例如，横坐标为法规的调整事项，在“人大工作”向下一列的事件中，就都要考虑人大工作的特殊性，这个特殊性对实施后评估有什么要求，评估时有何注意事项等等；再如，纵坐标为党内法规的抽象程度，概括性的法规和较为具体的法规在评估上分别有着不同的操作，在这一坐标向右的一整行事件中都要遵循相应的操作。因此，该表格的使用方式就是通过横纵坐标确定实施后评估的对象法规所处的单元格，再考虑横纵坐标相应的类型对实施后评估的要求。
（二）地域效力——对人效力
确定了评估对象的调整事项以及抽象程度后，就要关注该法规的效力范围，其中包括地域效力和对人效力。当评估对象处于某一单元格时，寻找它所对应的横纵坐标相应的评估方法即可。
（三）评估目的
评估目的决定着整个评估活动的方向，党内法规实施后评估的目的主要是为党建工作实践提供帮助，因此无论是从定性分析还是定量分析这两个方面，具体实践都是评估活动最需要关注的。
（四）单独处理的类型
关于制定主体的问题。不同制定主体所制定的党内法规有着不同的特点，前述类型系列已经针对党内法规本身的特性进行了描述。更重要的是，制定主体通常与实施主体有着一定的关联，制定主体有时是实施主体，有时候是监督实施的主体。若要对党内法规进行实施后评估，必须考虑实施主体本身的一些特点。例如，该实施主体的组织机构可能影响着该法规实施的具体方式；再如，该主体是否与国家机关的某些职能相互关联，如存在一定联系，则需在评估中适当地扩大范围，并考察其与国家法律是否衔接得当。
关于评估党内法规的社会功能方面，存在显性功能与隐性功能之分，这种区分本质上也是围绕评估目的进行的。这种区分方式的思维与成本收益分析中的成本计算有些类似，即直接成本与间接成本。在定性研究领域，则需注重隐性的功能（包括正面、负面功效）。
需要特别说明的是，类型系列并非简单地把各种分类堆积在一起，也并非只有这一种构建方式。类型的描述本身就是开放的，类型系列的构建也可以依据不同的需求、通过不同的方式进行，并且不同的类型系列在应用时也有不同的方式。
类型化分类旨在于为党内法规评估指标体系的构建提供基础性分析，以期提高评估活动的科学性和客观性。本文所提出的思路属于一种基本的研究与分析框架，不但需要在理论上进一步完善，更需要在实践中逐步加以检验。
作者：王建芹，中国政法大学法学院教授，党内法规研究中心主任；王钰，中国政法大学法学院硕士研究生，党内法规研究中心科研助理。
微信号：whudnfg
最新公告：