[摘要]党内法规是依规治党的制度载体，完善的党内法规体系保障了制度治党的成效，推进了全面从严治党向纵深发展。党内法规制度体系在党内生活中的实效，直接关系着党内民主的建设进程。通过对调查问卷数据的分析，结合党员对党内法规制度制定与执行两方面的评价，归纳党内法规制度在科学性与民主性、衔接性、执行力方面存在的问题，并提出相应的解决对策：完善党内法规制度的制定过程、强化党内法规制度的有效衔接、提高党员的制度思维水平、完善党内外监督制度体系、优化法规制度执行的外部环境。
[关 键 词]党内法规；制度实效；执行力
[中图分类号]D920.0 [文献标识码]A
[文章编号]1003-5478（2019）04-0087-08
[作者简介]王立峰（1976-），男，法学博士，吉林大学行政学院教授、博士生导师；田芳芳（1992-），女，吉林大学行政学院博士研究生。
文章刊于《长白学刊》2019年第4期
作为执政党，中国共产党担负着领导中国社会主义现代化建设的重大使命，党的建设关乎着中国的前途与命运。党的建设之中最重要的是党的法规制度体系建设，党内法规中约有35%是用于规范党的领导和执政活动的。[1]3 党内法规是“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”[2]1316“徒法无以自行”，党内法规只有在管党治党实践中才能真正发挥其实效作用，而党内法规的实效性评价则必然会反馈于立规活动，为良规的制定提供有益的参照。基于此，教育部重大攻关项目“坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进研究”课题组于2018年3月至9月间专门针对“党内法规制度的实效评价”进行了问卷调查，检验党内法规制度的实效性状况，以期为提升党内法规的制度实效提供对策性建议。
一、总体调研情况
（一）数据来源
调研问卷共发放700 份，回收664 份，其中有效问卷为632 份，有效回收率为95.18%。此次调研面向中共党员群体，并在问卷问题的设置上，选取了影响党内法规制度运行的典型因素进行了调查。为了保证调研数据具有代表性，调研组向相应党员逐一发放问卷，包括不同性别、不同年龄段、不同学历等。针对调查者家乡分布比较分散的特点，调研组要求调查者回到自己家乡所在地进行发放，这样的发放形式使调查数据更能够代表党内法规制度总体实效的评价情况。
（二）调研对象的基本情况
据数据统计（如表1 所示），在有效问卷数量中，男性占56.2%，女性占43.8%，性别分布比较均匀；年龄基本集中在21-35 岁和50-65 岁之间，属于青年党员或者即将步入老年的党员， 这些人员在实际问卷的填写中看法不尽相同。在受访者中有普通党员和党员干部，其中普通党员居多，占比67.2%；在受访者所列举的职业中均有被调查的党员，其中以工薪职业者居多，占比73.7%，其他诸如个体工商户、私营企业主等也有被调查的党员，总体占比较少。所有在法规制度执行过程中充当执行人员角色的受访者占比较高，为55.8%。学历和户口类型上，知识分子居多，即高学历党员较多，以本科及以上学历为主，城镇户口71.8%，农村户口占比较少；根据数据统计的图表，受访者都分别有不同的党龄和工作年限，分布尚属均匀。
二、关于党内法规制度体系的调研数据与问题分析
党员对党内法规制度体系的评价主要包括两方面， 即制定和执行。笔者根据实际指标架构，将问题大体分为党员对党内法规制度的科学性与民主性评价，对党内法规制度衔接性评价，以及对党内法规制度执行力评价。在对以上三方面总体评价的基础上，笔者力求通过数据分析，得出当前党内法规制度体系存在的问题，进而寻找相应的对策。
表1 调查对象的具体数据统计
（一）党内法规制定过程需要更加重视科学性和民主性
党内法规制度是在党的建设实践经验、党的领导实践经验和党的执政实践经验基础上，根据党的建设规律、党的领导规律和党的执政规律而制定的行为规范及其体系，因而具有科学性。[3]党内法规制度不仅高度重视党内法规制度设计中的民主元素，而且重视在制度执行过程中的民主参与程度，因而具有民主性。然而通过对具体的调研数据分析发现，党内法规制度的科学性和民主性需要在实践中进一步完善。
在党内法规制度的制定过程中，参考信息的获取水平，诸如在实地调研水平中，选择“比较高”和“一般”的受访者占比分别为41.6%和31.0%；在专家建议咨询水平中，占比分别为40.2%和27.3%；在外界经验借鉴水平中，占比分别为37.3%和32.2%；在党内意见征集水平中，占比分别为36.6%和30.4%；在实践经验总结水平中，占比分别为40.5%和26.5%。以上数据明显显示总占比都在60%以上，但两者相比较，选择“比较高”的受访者占比更大，说明党内法规制定过程中的信息获取水平比较获得党员的认可。然而，选择“一般”的也占很大比例，同时“非常高”的占比很小，均在15%以下，这说明参考信息获取水平需要进一步提高。
党内法规的制定必须依照正当的立规程序，在立规过程中要审查草案是否与其他法律法规相抵触，要广泛征集意见建议，要统筹考虑制度的现实需求，以及开展党内法规实施后的有效评估等。在合法性审查程序、民主征求意见程序、统筹规划程序、立规后评估程序这几项正当程序的认知中，受访者中有18.2%选择“不清楚”一项，说明党内法规的立规程序宣传力度不够，一部分党员自身制度意识有待提高。在664 份问卷中，以上四项各自单独统计中，问卷数和占比分别为352 和53.0%、474 和71.4%、252 和38.0%、195 和29.4%，352 和474 份问卷数量可以说明党员对前两项的认可度比较高，比率在50%以上。252 和195 份问卷数量以及相对较低的占比说明党内法规在统筹规划程序、立规后评估程序方面需要进一步完善。
以上数据表明，党内法规的制定过程仍然存在一定问题，需要我们进一步完善党内法规制度制定过程，增强党内法规制度的科学性与民主性。
（二）党内法规制度体系的衔接性存在一定程度的不严密现象
党内法规制度体系的衔接性包括党内法规制度间的衔接和党内外法规制度的衔接。党内法规制度体系只有有效衔接和紧密契合，才能形成完善的制度体系，但是通过分析调研数据发现，其衔接性存在一定程度的不严密现象。
在党内法规之间的衔接程度方面（如表2 所示），受访者都认为各项衔接性“比较完善”或“比较高”，问卷数量均在260 以上，占比均在40%以上，其次是“一般”，问卷数量在150-190 之间，占比在23%以上，这说明党内法规制度间的衔接水平比较受到党员的认可。但是，从表2 中可以看出，选择“非常低/不完善”的受访者也占一定比例，其中对“党内条例间的衔接”评价最低，占比8%。在党内准则间衔接性等六种“比较高”衔接性相比中，受访者对党内准则间的衔接水平评价最高，问卷数达到303 份，占比45.9%，对党内细则间的衔接水平评价最低，占比40.2%，说明党内法规制度各方面的衔接性有待进一步提升。表2 中有一个明显的数据必须引起我们的重视，“不清楚”党内法规制度衔接水平的受访者有相当一部分，问卷数大都在50 以上，占比也在7%以上，这恰恰说明了，仍存在一部分党员不关心党内生活，不重视党内法规制度的制定与执行，这显然会极大影响党内法规制度体系衔接水平的提高。
表2 具体制度间的衔接性数据统计
在党内法规与国家法律的总体衔接水平上，对于“您认为，当前党内法规与国家法律的内容规定是否一致？”这一问题，有18.1%的受访者选择“一般”以下的选项，说明增强党内法规与国家法律间的衔接程度必须提上议程。在具体党内法规与国家法律的衔接水平上，例如，《中国共产党党内监督条例》与《中华人民共和国国家监察法》间衔接的紧密程度、当前党的纪律检查机关与监察委员会之间的纪法衔接水平，大多数受访者评价都比较高。前一项的衔接在“比较清晰”上问卷数为325，占比最高，为48.9%，后一项的衔接在“比较高”上问卷数为310，占比也最高，为46.7%。同时，两项仍然都存在相当部分“不清楚”衔接水平的受访者，占比分别为16.9%和17.2%，这会极大降低及时发现制度间衔接问题的概率，不利于完善审查评估机制。
当前党内法规与国家法律间的衔接机制主要表现在立规立法过程中的衔接机制等四个方面（如表2 所示），这四个方面的衔接机制都“比较完善”，占比分别为50.2%、43.8%、45.3%和40.5%，这说明当前的党内法规与国家法律之间衔接得比较紧密。但是，相比党内法规间的衔接水平，党内法规衔接在“非常高”的问卷数量上为129、131、122、117、124、114，明显多于党内法规与国家法律衔接在“非常完善”上的问卷数量，说明党内法规更应该进一步提高与国家法律的衔接水平。
（三）党员对党内法规执行效率的作用发挥得不够充分
党内法规执行力是一个有机系统，即包括党内法规在内的执行主体、执行文化、执行环境、执行资源等综合有机系统。[4]党内法规制度的生命力源于执行力，其执行主体以党员为主，他们不仅需要在党内法规制定中担负主要责任，而且在执行过程中也要严格执行和遵守党内法规。
就外在因素而言，党内法规明确了党员的权利和义务，例如，《中国共产党党员权利保障条例》等，这些具体性的法规明确了党员在党内法规执行中充当的角色，即党员在党内法规执行中发挥主体作用。针对“在《关于新形势下党内政治生活的若干准则》的规定中，体现党员义务履行的水平和维护权利的水平如何”这一问题，大多数受访者选择“比较高”一项，占比40%以上。这些数据可以说明，党员比较满意党内法规对党员正当权益的保障。经过统计分析，我们发现这些对于党员权利与义务的规定是党员影响党内法规制度执行效率的关键，党员权利维护水平与党内法规制度执行水平呈正比关系，二者相互影响，因此必须重视党员对党内法规制度执行效率的影响。
就内在因素而言，党员自身的素质水平，即党员的制度思维影响了党内法规制度的执行效率。针对“党员干部制度思维的整体水平打几分？”这一问题，打8 分的人最多，其次是7 分，这说明党员的制度思维仍处于形成过程中，因而必须重视党员制度思维水平的提高，充分发挥党员在提升党内法规执行效率上的作用。
（四）反腐机制和监督制度需要在实践中进一步完善
反腐和监督制度不仅是党内法规制度体系的重要组成部分， 而且是党内法规制度有效执行的外在保障。
从表3 可见，大多数党员对当前党内反腐机制和监督制度的实际运行效率还是很认可的，例如，在具体法规制度执行上，有324 份问卷选择的是“比较有效”，占比最高，为48.8%。但是当前纪检监察机关发现腐败案件的概率仍然很高，其中选择“比较高”一项问卷总数为283，占比为42.6%。总共有8.0%受访者选择“比较低”和“非常低”，同时仍然有10.1%的受访者不清楚目前的腐败发生情况，以上说明党的反腐机制和监督制度距离完善的党内监督制度体系还有很大距离。还有相当部分受访者不清楚这些制度的实际执行力水平，例如，对党内监督制度的执行水平“不清楚”的占比为5.9%，其所占比例要高于选择“比较无效”和“非常无效”或“比较低”和“非常低”的受访者，这一点需要引起我们的高度重视，说明我们必须重视党员的政治素养在反腐机制和监督制度中的影响。
伴随着党中央反腐力度的加强，腐败案件也层出不穷，现如今仍然呈现上升的趋势，而且党员干部的腐败问题最为严重，在“您认为，下列哪类群体违反党内制度的问题最严重？”问题中，有57.8%的受访者认为党员干部的腐败行为最为严重。针对“您认为，当前纪检监察机关发现腐败案件的概率如何？”这一问题有相当部分受访者选择“比较高”，如此严峻的腐败形势说明了当前的反腐机制和监督制度存在漏洞。如表4 所示，无论是反腐职能资源、法规贯彻执行水平，还是制度实效，消极评价（比较不充足/不力/不充分，非常不充足/不力/不充分）仍占相当部分，分别为6.5%、3.8%、3.2%，这进一步说明当前的反腐机制和监督制度需要在实践中进一步完善。
表3 党内监督制度的执行水平数据统计
表4 反腐机制和监督制度执行水平的数据统计
（五）党内法规制度执行面临更加复杂的外部环境
党内法规的执行不仅与执行主体、法规制度自身与法规制度执行的外部保障有关[5]，而且与法规制度执行的环境有很大的关系。根据问卷数据分析，当前影响法规制度执行的因素越来越多样化，因而其执行面临的外部环境呈现更加复杂化的趋势。
当前主要矛盾的变化成为影响党内法规执行的因素之一。在问题“您认为，当前社会主要矛盾的变化，是否会对党内法规制度执行产生负面影响？”中，有34.7%的受访者选择“影响比较大”，占比最高；其次是“影响一般”，占比21.8%；有9.3%的受访者选择“影响非常大”，比率较高。以上说明当前党内法规制度的执行必须妥善应对主要矛盾的变化， 各级党组织必须根据当前主要矛盾变换法规制度执行的方式，致力于提高法规制度执行力。
随着经济的发展与文化交流的繁盛，社会呈现价值多元化的趋势。在问题“您认为，价值多元化是否会对党内法规制度的执行产生负面影响？”中，选择人数最多的是“影响比较大”，占比37.7%；其次是选择“影响一般”的，有166 位受访者，占比25.1%；再其次是9.3%选择“影响非常大”的受访者。以上总体看来，选择影响程度比较大的总人数为477 人，占比72.1%。数据说明，价值多元化对党内法规制度执行的影响越来越大，并逐渐成为不可忽视的因素之一，因而大大增加了党内法规制度执行的外部环境的复杂化程度。
当今世界，信息技术越来越重要，逐渐成为党内法规制度执行的一个重要影响因素，信息的泛滥在为决策者提供更多信息资源的同时，也加大了法规制度执行的不确定性。针对“您认为，在党内法规制度执行过程中，信息技术是否得到了应用？”这一问题，选择“应用面比较狭窄”和“应用面非常狭窄”的仅为62 人，占比9.4%，选择“应用非常/比较广泛”的人数高达384，占总人数一半以上，总比58.2%。由此看来，大多数受访者认为信息技术对于党内法规制度的执行比较重要，虚拟的信息环境更加剧了党内法规执行环境的复杂性。
三、完善党内法规制度体系的对策
（一）完善党内法规的制定程序，增强其有效性和可操作性
《中国共产党党内法规制定条例》指出：“制定党内法规应当统筹进行，科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划，突出重点、整体推进，逐步构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系。”具体来说，要着重关注以下三方面：
首先，科学设计党内法规实施的规划方案。为了贯彻党的十九大精神，加强党的全面领导，坚持正确的政治方向，《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》对党内法规在未来五年如何进一步加强党内法规制度体系的建设进行了科学规划，体现了党中央对党内法规制度体系建设的高度重视。[6]在具体法规制定中，党内法规制定规划小组在规划党内具体法规的制定时，必须严格遵守党内法规制定程序，同时也必须结合各级党组织的实践经验，增强具体法规的科学性。
其次，合理拟定党内法规的实施方案。在党内法规制定中，制定主体必须结合实际调研情况，采取定期开展听证会、网上参与征求意见等形式拓展信息获取渠道，提高信息获取水平。同时对法规的具体执行，各级党组织可以根据当时当地情况制定具体的实施方案，从而完善具体党内法规的制定程序，提高党内法规的执行力。针对实践中的突出问题，抓紧制定实践迫切需要的党内法规，切实解决干部群众普遍关注的热点难点问题[7]，实现党内法规制度体系与党内实践问题的实时对接，解决党内法规与现实的脱节问题。
最后，大力加强党内法规的审查与评估工作。《中国共产党党内法规制定条例》规定，“党内法规制定机关、起草部门和单位可以根据职权对党内法规执行情况、实施效果开展评估”，“这种评估是党内法规制定工作的延续，是建立健全党内法规制度体系的重要方式，其目的就是通过评估，检验党内法规在实施过程中产生的效果”[8]。党内法规制定后的审查与评估必须形成常态化，并且简化相应的配套设施；在审查与评估当中，相应组织必须严格层层把关，细细筛选，做好最后一层党内法规的监督保障工作。
（二）强化党内法规制度的有效衔接，实现制度体系的协调统一
“党内法规是管党治党建设党的基本依据和党内治理法治化的制度载体，国家法律是由国家强制力保证实施的具有普遍约束力的行为规则”，“两个规范体系的衔接和协调是依法执政的现实要求”[9]，因而必须“促进党规与国法衔接协调”[10]。强化党内法规制度的有效衔接，实现制度体系的协调统一可以从三方面着手：
首先，完善党内法规与国家法律事前审查衔接制度。“切实做好党规的立、废、改、释的工作，需要转化为国家法律的党规，应适时地通过立法程序实现。”[11]党内法规在起草完成以后应当交由相应机关的专门人才进行合法性审查，以便及时发现草案中存在的瑕疵并退回原起草机构，要求起草机构限时修改并再次提交审议。
其次，完善执规机构与执法机构的工作联动机制，加强执规工作人员与执法工作人员的配合力度。加强党规国法的宣传力度，定期开展对执规执法工作人员的法治教育；执规执法机构在执行过程中，应该相互配合，做好衔接工作，例如，对于违法党员，除对其进行法律制裁以外，也应该切实进行相应的党内处分。
最后，形成党内法规与国家法律常态化的事后评估衔接机制，同时必须完善相应的配套设施。在党规国法的执行中，这种常态化的衔接评估机制有利于我们及时发现并有效弥补党规国法执行后出现的漏洞问题。
（三）提高党员的制度思维水平，强化党员的主体地位
提高党员的制度思维水平，前提是要增强他们的制度意识。党内制度运行的主体是全体党员，党员自身的各方面素质尤其是政治素质会影响党员的制度意识，进而影响用制度方式思考问题的思维水平，所以必须重视党员的主体地位。只有重视党员的主体地位，才能在制度被广泛宣传的背景下促使党员主动去理解党内制度，这样，不仅可以增强党员的制度意识，而且可以提高党员的制度思维水平。
增强法规制度意识的关键还在于加强法规制度的广泛宣传和教育，把党内法规制度学习教育常态化制度化。 [12]习近平总书记指出“要强化法规制度意识，在全党开展法规制度宣传教育，引导广大党员、干部牢固树立法治意识、制度意识、纪律意识”[13]，通过举办一些活动或者一些培训班，使各级组织的党员群众能够认真学习，加深对法规制度的理解，进而以理性的态度自觉遵守党的制度。另外也可以采取其他途径加强宣传教育，例如，采取现代科技信息资源，充分利用网络覆盖范围广的特点发挥网络的宣传作用，从而进一步扩大宣传面。
通过多种形式的宣传教育途径，广大党员群体能够进一步强化制度面前没有特权的观念，进而在党内法规制度体系的实际运行中不断提升自身的制度思维水平， 强化在党内法规制度体系中的主体地位。
（四）进一步聚焦制度反腐，完善党内外监督制度体系
“制度建设是反腐败的根本途径。”[14]为了加强党内监督，党中央陆续出台了相应法规，例如，《中国共产党党内监督条例》等，并实行全国范围内的、针对各级党组织领导人的巡视制度，逐步增强党的纪检机关的监督力度。在地方党委权力运行的过程中，权力往往集中于常委会和“一把手”，委员会制演化为“一长制”“首长制”或“一把手”制。[15]161 因此，必须加强对党组织领导干部特别是各级党组织“一把手”的监督，充分发挥广大干部和人民群众对“一把手”的监督作用[16]；加大惩戒力度，加强对党政领导干部的思想政治教育，培养其良好的官德意识，帮助其树立良好的权力观。对于广大普通党员而言，必须牢牢把握手中的监督权，做到适时监督、处处监督，全方位地将监督工作做到极致。对于法规制度执行机关来说，必须在实践中丰富反腐败资源，提高法规的执行水平。
修订后的《中国共产党党内监督条例》规定了“党内监督和外部监督相结合”，党外监督是指由党内法规制度体系以外的各种合法力量对党员以及党组织等行为进行的督促检查，广义上指人民的监督。发挥党外监督的有效作用，第一，要做好对于党外人员知情权和监督权的保障；第二，保证监督与民情反应渠道的畅通，利用互联网技术和信息化手段，推动党务公开、拓宽监督渠道，虚心接受群众批评；第三，提高党外人民群众的政治素养。做好以上三方面必须做好相关的配套设施建设，例如，针对党外人民群众常态化与制度化的法治宣传教育等。
党内监督是根本，党外监督与党内监督相配合，形成衔接紧密的党内外监督体系，这样更有利于建立健全防错和纠错机制，从而降低腐败发生率，提高党内法规制度体系的实效。
（五）充分利用网络信息资源，优化法规制度执行的外部环境
现代信息技术的发展滋生了大量的信息资源，信息作为现代生产力的科技手段，有效地推动着政治、经济、文化、社会生活的发展。当前，国内的手机普及率几乎达到100%，人群密集的地方，网络覆盖率也几乎达到100%，因而充分并有效利用网络信息资源，有利于优化法规制度执行的外部环境，推动党内法规制度的有效运行。
通过网络信息资源的有效利用，可以正确引导当前的价值多元化趋势。针对“您认为，在执行文化的传播过程中，下列方式哪种方式作用最大？”这一问题，有48.7%的受访者选择大众传媒，而后依次是30.3%的集中培训和12.1%的社会交往，因而在宣传执行文化时，应切实利用网络信息资源。不管是大众传媒、集中培训还是社会交往，在网络化的时代，以上行为比以往都更加容易推广并实现。充分利用网络信息资源，可以更新党的政治生活的形式，正确引导党员的价值观。充分利用网络信息资源，可以逐步改变以往单纯靠面对面讨论、固定书本教育等方式，采取以手机、电脑等工具，以微信等公共交流平台，实现集体互动式学习和交流，从而形成更受党员欢迎、更吸引党员兴趣的、更有利于工作开展的新党内政治生活形式。充分利用网络信息资源，应当吸纳政治素养高的、具有娴熟的网络信息技术的优秀人才进入领导班子，利用他们的才能扩大信息的来源渠道，优化党内法规的宣传环境，从而优化党内法规制度执行的外部环境。
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