四、“五四宪法”的历史局限与启示意义
“五四宪法”既实现了中华人民共和国国家建构的任务,又奠定了中华人民共和国宪法发展的基础,可以说是一部符合国情、符合实际、符合时代发展要求的宪法。但“五四宪法”制定后由于各种各样的历史原因而未能得到全面贯彻实施。我们纪念“五四宪法”就必须深刻分析造成其曲折实践的制度因素,并尝试从制度缺陷中总结经验,从而为新时代的依宪治国、依宪执政实践提供有益借鉴。
(一)“五四宪法”未能得到全面贯彻实施
“五四宪法”诞生之初,党和国家领导人高度重视宪法实施问题。中国共产党第一代中央领导集体中,毛泽东、刘少奇、周恩来等领导人都曾强调遵守宪法和宪法实施的重要性。毛泽东指出,“这个宪法草案是完全可以实行的,是必须实行的”。不仅如此,他还强调“(宪法)通过以后,全国人民每一个人都要实行,特别是国家机关工作人员要带头实行,首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法”。刘少奇不仅提出“宪法是全体人民和一切国家机关都必须遵守的”,还进一步强调中国共产党及其党员也应遵守宪法。他说:“中国共产党是我们国家的领导核心。党的这种地位,决不应当使党员在国家生活中享有任何特殊的权利,只是使他们必须担负更大的责任。中国共产党的党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用。”周恩来指出,“中华人民共和国宪法是代表六亿人民意志的大宪章,我们必须同心协力,努力奋斗,争取实现宪法的要求”。由此可见,在制定“五四宪法”时,党和国家领导人都充分认识到宪法实施的极端重要性,要求全国人民中的每一个人、所有国家机关工作人员、每一个共产党员都必须遵守宪法、实施宪法。
正因为党和国家领导人对宪法实施的高度重视,“五四宪法”曾在一段时期内得到较好实施。其一,所有国家机构都依照宪法规定逐渐建立起来并依法履职尽责。以全国人大为例,第一届全国人民代表大会任期从1954年9月至1959年4月,共举行了5次全体会议。第二届全国人民代表大会任期从1959年4月至1964年12月,共举行4次全体会议。在此时期内,全国人民代表大会基本上能够根据宪法规定保持在每年举行一次全体会议,全国人大及其常务委员会都能够依法正常履职。其二,宪法所规定的制度都得到切实贯彻。“五四宪法”通过后,人民民主的统一战线更加巩固,并持续发挥作用;国家所有制和劳动群众集体所有制经济不断发展,社会主义公有制经济规模不断壮大;民族区域自治制度逐步实施,新疆维吾尔自治区(1955年10月1日)、广西壮族自治区(1958年3月5日)、宁夏回族自治区(1958年10月25日)和西藏自治区(1965年9月9日)相继成立;等等。其三,宪法明确的建设社会主义社会总目标和逐步完成农业、手工业和资本主义工商业改造的总任务顺利完成。“五四宪法”的通过,极大地调动了全国人民参加社会主义建设的积极性,原计划用三个“五年计划”才能实现的目标,仅用一个“五年计划”就实现了。到1956年底“三大改造”顺利完成,党的八大庄严宣告社会主义制度在我国已经建立起来。
但这种良好局面却在特殊时期发生剧烈转变,致使“五四宪法”遭受严重破坏而未能得到全面贯彻实施。“五四宪法”制定时毛泽东曾对其效力有过论述,指出“这个宪法,是以共同纲领为基础加上总路线,是过渡时期的宪法,大概可以管十五年左右”。“十五年”的时间本来是根据三个“五年计划”完成“三大改造”来估算的,但实际上却只用了一个“五年计划”。这是制宪者所没有预料到的。在社会主义社会建成后就发生了规范与实践的脱节,二者之间形成巨大张力:从规范来看,“五四宪法”只要尚未修改,就仍然具有国家的根本法效力;从实践来看,“五四宪法”是过渡时期的宪法,其规定的目标任务已经完成并已进入社会主义社会,其中的一些规定已经明显不适应实践的新发展,如保护资本家所有权的规定等。在这种情况下,“五四宪法”的实施迎来巨大挑战。党的八大后,我国先后出现“大跃进”运动、人民公社化运动等错误,反右派斗争也被严重扩大化。到“文革”时期,国家机构的运作基本停摆,此时“五四宪法”几乎已经丧失其作为国家根本大法所具有的最高法律地位、法律权威、法律效力。
(二)“五四宪法”曲折实践的制度因素
“五四宪法”未能得到全面贯彻实施存在着多方面客观原因,我们不能简单将结果归咎于个别领导人的主观过错,用“要人治不要法治”一语来概括。学界常引用“可能”是毛泽东的话来证明“人治”的观点:“不能靠法律治多数人。民法、刑法那么多条谁记得了。宪法是我参加制定的,我也记不得。”“我们基本上不靠那些,主要靠决议,开会,一年搞四次,不靠民法、刑法来维持秩序。”但正如我们所考证的,这段话的真实性本身就存在较大疑问,至少属于引用不准确。相较而言,其中存在的制度因素则值得今天的宪法学人深思。这种制度缺陷主要体现在党的领导制度不健全、人民代表大会制度不完善和宪法保障制度缺失三个方面。
一是党的领导制度不健全。在我国,宪法集中体现党和人民的统一意志和共同愿望,是国家意志的最高表现形式,具有根本性、全局性、稳定性、长期性。所以,坚持党的领导和贯彻实施宪法是完全一致的。只有更好地坚持和完善党的领导,宪法贯彻实施才有根本保障;也只有宪法得到全面贯彻实施,党的领导地位和执政地位才更加巩固。而“五四宪法”在两个方面都存在一定制度缺陷。一方面,“五四宪法”对坚持党的领导规定得不够明确,以至于在实践中曾出现过反对党的领导的错误倾向。尽管“五四宪法”已经在历史事实的叙述中确认了中国共产党的领导地位,但这种确认较为抽象和模糊,没有落实到宪法具体制度的设计中。1957年整风运动时就有人借机攻击社会主义制度和人民民主政权,试图削弱乃至取消党的领导,于是整风运动演变成为“反右斗争”。但后来“反右斗争”被严重扩大化,给党和人民造成重大损失。另一方面,对保证宪法实施的制度规定不够彻底。尽管“五四宪法”制定时党和国家领导人都曾强调加强宪法实施,但这种主观态度并未形成具体制度性规定,因而极易导致“文革”期间各种漠视宪法甚至破坏宪法现象的发生。直到党的十二大,我们党才把“党必须在宪法和法律的范围内活动”作为一项极其重要的原则载入党章。
二是人民代表大会制度不完善。我国人民代表大会制度功能的发挥与宪法实施效果是正相关的。如果人民代表大会制度的功能得不到有效发挥,那全国人民代表大会所承担的修改宪法、监督宪法实施的职能就无法产生实际作用,宪法实施也就会沦为一句空话。而“五四宪法”关于人民代表大会制度的规定不够完善,致使在全国人大长期无法正常履职的特殊情况下,全国人大常委会也无法正常履职。根据“五四宪法”的规定,全国人民代表大会是国家的唯一立法机关,享有排他的立法权,全国人大常委会只有法律解释权。而第三届全国人民代表大会任期从1964年12月一直延续到1975年1月,在长达十年的时间里,第三届全国人大仅召开过一次全体会议,根本无法正常履职。与此同时,全国人大常委会不能行使立法权,致使国家在相当长时期内的立法工作几乎处于停滞。此外,在人民代表大会制度下,部分国家机构的设置也存在不完善之处。如“五四宪法”规定国家主席统率全国武装力量,担任国防委员会主席,而“党管军队”始终是我军的首要原则。如此,国家主席与党中央军事委员会主席最好由同一个人担任。因为一旦两者由不同的人担任,要么党对军队领导的原则受损,要么宪法的这一条款失去作用。后来的事实证明,这样的制度设计是有缺陷的。因此,“八二宪法”增设了中华人民共和国中央军事委员会,并且逐渐形成党的总书记、国家主席、军委主席三位一体的宪法惯例。如江泽民所指出:“党的总书记、国家主席、军委主席三位一体这样的领导体制和领导形式,对我们这样一个大党、大国来说,不仅是必要的,而且是最妥当的办法。”
三是宪法保障制度的缺失。尽管“五四宪法”规定了全国人民代表大会有监督宪法实施的职权,但却没有设置专门机构负责监督宪法实施的具体工作。根据“五四宪法”和1954年通过的全国人民代表大会组织法,全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会,其中并没有专门机构负责监督宪法实施工作。而全国人民代表大会根据规定一年仅召开一次,显然无法承担监督宪法实施的日常性工作。此外,监督宪法实施的规定也较为原则和抽象,缺乏关于监督宪法实施的具体程序、处理决定、违宪责任等内容,可操作性不强。因此,当全国人大在长时间内无法履职,出现违宪现象而又无人追责时,对宪法的破坏也就随之发生。
(三)“五四宪法”的启示意义
站在新起点上重新认识“五四宪法”,我们不能以今天的视角苛求历史,这既不合理也无意义。只有正视历史事实,科学对待“五四宪法”实践的成功与失败,从中吸取经验和教训,赋予其新的时代精神,才能对当下的治国理政实践有所裨益。
一是始终坚持党对宪法实施的全面领导。“五四宪法”之所以是一部制定良好的宪法,得益于中国共产党的坚强领导,而其未得到全面实施的一个重要原因则是党的领导制度不完善。从正反两方面来看,在新的时代条件下全面推进宪法实施必须始终坚持党的全面领导。党的领导既是我国宪法实施的根本保证,又是我国宪法实施的重要内容。我们必须清楚地认识到,维护宪法权威,就是维护党和人民共同意志的权威;捍卫宪法尊严,就是捍卫党和人民共同意志的尊严;保证宪法实施,就是保证人民根本利益的实现。从“五四宪法”到“八二宪法”,我国宪法都明确规定了中国共产党领导,2018年修宪时更是将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”载入宪法正文。习近平总书记指出:“我国宪法确认了中国共产党的领导地位,这是我国宪法最显著的特征,也是我国宪法得到全面贯彻实施的根本保证。”所以,全面贯彻实施宪法,必须坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇,坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。
二是更好发挥人民代表大会制度的作用。我国是人口大国。这决定了我国人民代表大会的代表人数不能太多,太多了就很难聚集起来,开会不易;但人数也不能太少,太少了就缺乏代表性。在保证全国人民代表大会适当人数规模的同时,适当扩大全国人大常委会的职权,是加强人民代表大会制度的有效方式。这样,即使全国人大一年才召开一次全体会议,具体的日常性工作仍可交由全国人大常委会承担。所以,“八二宪法”在“五四宪法”基础上,规定全国人民代表大会及其常务委员会都有监督宪法实施的职责,同时赋予全国人大常务委员会解释宪法的职权。推进宪法全面实施必须充分发挥全国人大及其常委会监督宪法实施的职能,从监督主体、对象、方式、程序、结论和责任承担等方面,不断完善相关制度规定。
三是健全完善宪法实施的制度保障。宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。如果宪法得到有效实施,人民当家作主就有保证,党和国家事业就能顺利发展。反之,如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏,人民权利和自由就无法保证,党和国家事业就会遭受挫折。因此,必须健全完善宪法保障制度以更好维护公民的基本权利,更好促进党和国家事业的发展。健全保证宪法全面实施的制度体系,必须坚持宪法规定、宪法原则、宪法精神全面贯彻,坚持宪法实施、宪法解释、宪法监督系统推进,统筹推进法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系建设,不断提高宪法全面实施的水平。
总之,“五四宪法”标志着在中华大地上成功制定和实施具有鲜明社会主义性质的宪法、真正意义上的人民宪法,在我国宪法发展史乃至世界宪法制度史上都具有开创性意义,为人类法治文明进步贡献了中国智慧、中国方案。同时,“五四宪法”制定和实施的历史过程本身是一笔宝贵财富,其颇为曲折的历史实践使中国人民没有比今天更加认识到宪法的重要性,也从来没有比今天更加迫切希望宪法能够在治国理政中发挥重要作用。“五四宪法”开创的既是建构国家权力合法性的道路,也是一条中国重构对于世界图景和人类历史一般想象的道路。这条道路是符合我国国情和实际的具有中国特色的法治道路,从根本上区别于西方国家的“宪政”“三权鼎立”和“司法独立”,必须坚定不移地走下去。