李晟：为什么要认真对待党内法规？——从党政关系的宪制功能视角切入

为什么要认真对待党内法规？

——从党政关系的宪制功能视角切入

本文发表于《党内法规研究》2024年第1期党内法规基础理论专栏，现推送全文。因篇幅限制，注释省略。

为便于读者引用，文本引用格式示例如下：

[1]李晟：《为什么要认真对待党内法规？——从党政关系的宪制功能视角切入》，《党内法规研究》2024年第1期，第3-15页。

[2]李晟.为什么要认真对待党内法规？——从党政关系的宪制功能视角切入[J].党内法规研究,2023,3(01):3-15.

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作者简介：李晟，中国海洋大学法学院教授；厦门大学党内法规研究中心研究员。

摘要：中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党政关系是中国宪制的关键问题。新中国成立以来党政关系的实践演进，体现了党对其认识的不断深化。在新时代中国特色社会主义事业的建设中，党政关系的完善与党政机构的统筹设置，彰显了党在组织形态上呈现一定科层制特征的宪制意义。其构成了党内法规体系建设的基础，推动了党内法规的形式理性化。党作为先锋队的政治定位，要求党内法规加强政治领导，强化实质性的价值判断，这有利于促进党内法规与国家法律差异并相协调格局的形成。党内法规的形式理性与实质正当相结合，为中国特色社会主义宪制的实现提供了保障。

关键词：党政关系；党内法规；依规治党；宪制

在党的百年历史中，党内法规制度建设一直受到高度的重视。从毛泽东开始，党在不同历史时期的领导人都对党内法规制度有重要论述，在党内法规制度建设方面也有持续的实践成果。需要注意的是，党内法规的发展并非一蹴而就，从历史发展的视角出发对不同时代的党内法规进行比较，可以发现党内法规在不同阶段存在差异。总体来说，进入中国特色社会主义新时代以来，党内法规体系迈向加速形成的新阶段，在习近平法治思想逐渐形成并蓬勃发展的过程中，党内法规建设获得了更高程度的重视，其重要意义更为凸显。习近平总书记在十八届中央政治局第一次集体学习时指出，“以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，全面提高党的建设科学化水平”。此后，习近平总书记又进一步强调：“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策……必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”这明确了党内法规作为全面从严治党的基础，以及党内法规与国家法律的关系。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的“中国特色社会主义法治体系”包括“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”。这是更进一步将党内法规放在整个国家法治体系与治理现代化的框架中加以定位。在这样的背景下，党内法规的研究在法学界也广泛展开，并逐渐成为热点领域。其中，关于党的十八大以来新时代党内法规建设的成绩和意义，已经有一系列重要研究成果。但在现有研究中，主要还是描述这种发展演变的事实，指出党中央在新时代如何重视党内法规建设，尚未从历史逻辑对为什么党内法规建设在新时代被提升到更高的高度进行深入分析。因此，本文的问题意识就在于回答党内法规为什么变得更加重要，其重要性在新时代的政治与学术话语中都得到了高度彰显，这一现象是否可以进行更为深入的理论解释，其发展演变的历史逻辑应当如何从宪制维度理解。为了回答上述问题，本文的切入点是党政关系，从党对国家机构的领导体制发展完善的过程入手，理解党内法规建设的重要性如何逐渐明晰。以此作为切入点从宪制维度进行分析，可以进一步明确党内法规建设在中国特色社会主义法治建设中独特的重要性，从而更好理解中国法治的特色。

一、作为宪制问题的党政关系变迁

在宪制视角下理解党政关系，首先必须理解党在国家治理中的功能与意义。在新民主主义革命、社会主义革命与建设的过程中，党需要以一切可能的方式集合起各种政治力量，加以利益整合，完成一个对于在列强争霸的世界中这个民族的生存、发展和繁荣的最基本的前提，即国家的统一、独立、自主，这就是所谓的“建国”（constitution of the nation-state），以及在此之后通过国家的力量来推动经济社会政治文化的快速发展。正如亨廷顿对后发现代化国家研究作出的充分说明：“对于处于现代化之中的社会来说，所谓‘建立国家’，部分地意味着创建有效的官僚机构，但更重要的还是建立一个能够调整新集团参与政治的有效政党体系。”中国作为一个后发现代化国家，若想在激烈的国际竞争环境中快速实现现代化，就需要依赖于这样的政治组织来加以推动。这样的历史使命，决定了党不仅是领导当代中国各方面事业的核心力量，而且是当代中国社会各阶层和各种政治力量的一个组织、动员、整合和表达机制。因此，党建立并领导政权机构，就始终贯穿于新民主主义革命进程中。1942 年9 月1 日，中共中央政治局通过《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，其中规定，“各级党委不应当仅仅是领导地方工作的党委，而应当是该地区的党政军民的统一的领导机关”“中央代表机关及区党委地委的决议、决定或指示，下级党委及同级政府党团，军队军政委员会，军队政治部及民众团体党团及党员，均须无条件的执行”。这种党政一元化领导，此后也得到了一以贯之的体现。1948 年1月7日，毛泽东为党中央亲自起草了《关于建立报告制度》的党内指示，其中明确要求“各中央局和分局，由书记负责（自己动手，不要秘书代劳），每两个月，向中央和中央主席作一次综合报告。报告内容包括该区军事、政治、土地改革、整党、经济、宣传和文化等各项活动的动态”。

从实现国家建设与现代化变迁这一功能出发，党政关系在领导新民主主义革命取得胜利、建立新中国之后的历史背景下体现为党与国家机构的关系。党仍然需要不断加强与完善党的领导，始终致力于寻求在革命胜利、建立国家机构之后完善党政关系，以实现党对国家机构的有效领导。早在新中国成立之初的1949 年11 月9 日，党中央就作出了《在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》，规定“凡参加中央人民政府工作之党员，除中央允许者外，必须一律参加支部组织，过党的组织生活”，并指出党委会的基本工作是“按照中央人民政府的政策和决议保证行政任务的完成”；同日，党中央又作出了《在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》，明确“为了实现和加强中国共产党中央对中央人民政府的领导，以便统一并贯彻党中央的政治路线和政策的执行，特依据《党章》规定在中央人民政府中担任负责工作的共产党员组成党组”，党组的工作要求是“凡党中央一切有关政府工作的决定，必须保证执行，不得违反”。

新中国成立之初，党在中央人民政府中建立党委与党组，就是为了通过这种形式来保证党的政策在政府工作中得到实现，这种组织体制一直延伸到其他中央国家机构与地方各级国家机构中。党委与党组的设置能够将政府中的党员与党员领导干部纳入管理范围，但还需要进一步采取措施来保证党委和党组能够统一于党中央的领导之下，以实现党的民主集中制。为了实现这一目标，也就需要更进一步在党内体现出组织形态的科层制特征，使党中央的决策能够在党的组织结构中逐层传递并得到实施。因此，党在政府系统中进一步设置政务院党组干事会，下设政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会和人民监察委员会四个系统的分党组，分党组内可设分干事会，下属各部以及政务院直属的部、厅、局等分设小组。在这样的结构设置下，党中央对政府系统的领导也就有了更明确的抓手。各部厅局的党组小组向四个委员会的分党组干事会汇报工作，政法委员会等四个分党组干事会向政务院党组干事会汇报工作，最终由政务院党组干事会向中共中央政治局汇报工作。

然而，在这样的党政关系体制初步形成之后，体制的有效运行还需要探索和磨合。早在1950年，毛泽东就针对政务院四个委员会分党组成立一年来的工作情况作出批示：“政法系统各部门，除李维汉管的民族事务委员会与中央有接触外，其余各部门，一年之久，干了些什么事，推行的是些什么方针政策，谁也不知道，是何原因，请查询。”1952年12月，中央财经委员会在确定税制改革方案并公布实施之后才向党中央报告，毛泽东对此又提出严肃批评：“周、邓、陈、薄：新税制事，中央既未讨论，对各中央局、分局、省市委亦未下达通知，匆卒发表，毫无准备。”并就此事进一步指出：“政府大多数部门的主要缺点是缺乏思想和政治领导，有些部门达到了惊人的程度。”这样的严格要求与不断强调，使党中央通过党组对政府机构的统一领导得到确立，进而形成了政府系统各部门向党中央定期报告工作和事先请示的具体工作要求，确定了政府系统各领域的负责人，并由负责人明确分工范围中必须向党中央请示的事项。党政关系的基本体制，也就明确为通过党组和请示报告制度实现党领导国家行政机构的体制。

1958 年，为了进一步加强党的领导，在中央通过党组对政府机构实施领导的基础上，“党中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教各小组。这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向它们直接做报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。政府机构及其党组和党中央一同有检查之权”。各小组的建立使得中央对国务院及各部委的领导形成了中间层级，拥有了更多干部，进而能够更全面细致地发挥作用。各个小组的性质正如通知中所指出的那样，“小组是党中央的”，这也就意味着其不同于嵌入到国务院内部的党组，而是代表党中央直接领导国务院的工作。国务院组成部门中的党组职权较此前进一步弱化，此时该党组只有建议的权力，必须按照党中央决策不折不扣地加以执行。在此背景下，“大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分”的格局逐步形成。

新中国成立初期逐渐建立形成的这种党政关系结构，充分体现出“党政军民学、东西南北中，党是领导一切的”，党中央通过党的机构向国家机构延伸，以归口管理的方式将党政整合起来。不仅仅是行政机构，而是一切国家机构都建立起组织化的党的领导体制。但这一体制并未长期稳定下来，而是继续处在调适变动之中，甚至在“文革”时期进入到一种更为极端的状态，从中央到地方，许多党的机构与国家机构的运行都陷入停滞，导致既有的党政结构都被打破，进入到通过“中央文革小组”、“国务院业务组”、“军委办事组”、部委“党的核心小组”等非正式机构来行使党政一体化权力的非常状态。在“文革”结束之后，为了恢复正常的机构运作秩序，党政关系的重构也就作为重要任务提上日程。“党在对国家事务和各项经济、文化、社会工作的领导中，必须正确处理党同其他组织的关系，从各方面保证国家权力机关、行政机关、司法机关和各种经济文化组织有效地行使自己的职权”，基于这一基本思路，党对于党政关系的建构开始更强调通过相对分离与相对独立来保证属于“政”这一部分的机关更有效地行使职权。

邓小平强调，党和国家领导制度的改革要“着手解决党政不分、以党代政的问题”，具体的解决方式是“凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。政府工作当然是在党的政治领导下进行的，政府工作加强了，党的领导也加强了”。为了解决这样的问题，党的十三大提出了党政分开的改革目标，十三大之后国务院各部门党组被逐步撤销，以此在形式上分开党政。

党政分开的改革也很快暴露出其弊端，因此，在1989 年党的十三届四中全会之后，江泽民重提加强党的领导：“必须有坚强的政治领导，即正确的路线方针政策和政治方向的领导。政治领导与思想领导、组织领导又是统一的、不可分的。思想领导是政治领导、组织领导的重要前提和基础，组织领导是政治领导、思想领导的重要保证。”为了加强党的领导，党政分开不再被笼统提出，而是被更精确限定为“党政职能分开”：“党不是政权本身，不能取代政权机关的职能”“必须处理好党政职能分开和发挥党的领导作用的关系，在党的统一领导下，根据各级党组织和政权机关、企事业单位行政组织的不同职能，进一步明确各自的职权和责任”。党政关系改革与完善的重点，从机构的属性转向机构的职能；不再是单纯追求形式上的分开，而是在加强党的领导这一前提下，更好实现不同职能。由此，改革思路转为了“规范党政机构设置，完善党委常委会的组成结构，适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数，切实解决分工重叠问题，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门”。

党经过长期的探索与尝试，最终在党的十八大以后对党政关系领域形成了更为明确的认识，那就是“加强党对一切工作的领导，这一要求不是空洞的、抽象的，要在各方面各环节落实和体现。要通过深化党和国家机构改革，努力从机构职能上解决党对一切工作领导的体制机制问题，解决党长期执政条件下我国国家治理体系中党政军群的机构职能关系问题”。在形成了这样的指导思想之后，加强党对一切工作的领导作为国家治理体系和治理能力现代化中的核心内容，得到了全面的推进。“党”与“政”作为一个整体，不再被形式化地理解分与合。习近平总书记指出：“不能简单讲党政分开或党政合一，而是要适应不同领域特点和基础条件，不断改进和完善党的领导方式和执政方式。”在这一重要思想的指导下，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系”，党的十九大报告在此基础上提出“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”，并具体指出“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”。根据这样的思路，2018 年3 月通过的《深化党和国家机构改革方案》进一步表明，要“推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公，优化部门职责，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力”。党通过对具体机构的设立、撤销、重构、调整和职能完善，“理顺党政机构关系，强化统筹协调，增强党的领导力，提高政府的执行力，打破所谓的党政界限，建立健全党中央对重大工作的决策协调机制”。至此，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，党对于党政关系的理解达到了新的高度，理顺党政关系的实践也以前所未有的深度展开，党政机构被更为紧密而全面地整合在一起。党政关系表现为两个系统之间的调适互动，从功能整合出发形成对结构的统筹，进而实现制度化。

通过历史变迁来理解党政关系的建构与调整，并不是要系统地进行史料的梳理与描述。显然，限于篇幅与主题，也不可能对党政关系这一极其重要的宪制问题进行详细的历史梳理，本部分只是为展开进一步的分析提供基础。可以明确的是，只有制度化地理顺党政关系，才能保证宪制结构的稳定，而要制度化地理顺党政关系，也就凸显出党内法规这种制度规范的功能。

二、科层制党政关系中的党内法规功能

基于上一部分的分析，可以提炼概括的结论是，党政关系经历的分合调整构成了一个重要的宪制问题。进入中国特色社会主义新时代以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，党政关系超越了简单的分与合，既不是以党代政，也不是党政分开，而是形成了结构上的统筹与功能上的整合，全面加强了党的领导，从而实现了宪制结构的更新升级。因此，党和国家机构的改革结合在一起展开。党政关系这一新型结构，对于理解新时代党内法规的发展具有重要意义，党内法规的功能也在党政关系结构中得到更为清晰的体现。

如果只是“党政分开”或“以党代政”，也就无需党内法规在国家宪制结构中发挥其作用，只有跳出关于党政关系简单的分与合，才能从功能上而非形式上理解党内法规所具有的宪制意义。对于党政关系的分与合这种传统理解，实际上存在着一种前提的预设，即似乎存在一种理想类型的政党和政府的关系，可以清晰界定什么是党的组织形态与权力运作，什么又是党之外的政府或国家机构。但这样的理想类型，只有在一种普适的认知模式之中才可能出现，究竟采取什么样的参照系则无法自我确定，因而无法将真实的中国实践完全套入其中。在现代中国的历史语境中，出于对现实需求的回应，党作为执政党的实践，确立了党和国家的关联与互动形态。

“党”与“政”的紧密联系与功能互动具有中国独特的历史逻辑。在现代中国实现“国家建设”，需要通过基层政权建设的更加深入，建立起与国家政权相联系的各级组织，排除过去长期存在在国家与基层社会之间过渡地带的“赢利型经纪人”，终结“国家内卷化”现象。但国民党这样的政党无法完成这一使命。这样的转型是通过中国共产党完成的。源自联共（布）的民主集中制在中共的革命实践中经历了政党吸纳、组织架构、政党干部、政党纪律及党内斗争等多方面的复杂变革，尤其凸显出中央与地方的民主集中制将统一性和灵活性结合起来、高度重视基层组织建设和“五湖四海”的干部队伍的政党治理传统。党通过权力下探，控制和动员双管齐下，有效实现了对基层社会的强力介入，政治经济社会一体化管理逐步成形，改变了中国基层社会长期缺乏效率的运作模式。在实现从一个传统的文化共同体向现代民族国家转型的过程中，党通过建立具有远大的政治理想、坚定的组织纪律以及现代组织形态的干部队伍，进而建立起民族国家治理所需要的国家机构，在中国历史上第一次成功创建了一个在中央统一领导之下将权力充分向下渗透到国家“毛细血管”末端的组织体制，形成了“权力集装器”。“共产党国家在建立政治秩序方面的相对成功，在很大程度上就是由于它们自觉地把建立政治组织一事摆在优先地位。”作为一个现代化组织的党的建设本身，对于国家建构具有重要意义。

因此，在中国语境下理解党政关系，必须高度重视党本身是一个具有科层制特征的现代组织机构，只有通过党的组织才能建立起现代化的国家机构，因而党的组织也全面渗透在国家机构之中，不能简单加以区分。“党是领导一切的”，首先就体现为党对干部的领导，党管干部对党政体制的运行具有重要的意义。虽然有“条条”“块块”“某某口”“某某战线”这样的分类，但几乎所有的干部都首先是党的干部，而不是只有党务系统的干部才属于党的干部，另一些系统的干部则属于政府的干部。作为党的干部，其工作分工也就都是在党的领导下完成的，而且业务专长也并不被局限于特定领域。例如在领导干部的晋升过程中，组织、纪检、宣传、政法等不同类型的党务工作与工业、农业、交通、金融、规划等政务工作通常就成为具有高度连续性的隐形阶梯，让干部在其中逐级流转晋升，而在这一过程中干部所负责的工作也就会不断变动。正如党领导的革命军队中有大量“军政双优”、能够在军事主官与政治委员之间随意转换的干部那样，在社会主义建设时期，大批综合素质全面的干部也都是在党政部门之间反复转换的，很难抽象概括说哪些是党务干部，哪些是政务干部。这样一种结合与转换的机制，使得党自身具有了非常突出的科层制特性，与政府的科层制以一种高度同构的形态紧密联系在一起。同时，这样一种机制也使得党对国家机构的领导能够真正发挥作用。具有政务干部经验的党务干部，更能够从实质上把握政务部门请示报告的工作内容，具体分析实践情况，从而通过全面掌握信息形成党的决策；而具有党务干部经验的政务干部，也会更自觉地在工作中维护党的权威，按照党内决策机制请示报告，并坚决执行党的决策。

党的干部与机构具有的这样一种科层制的特性，从现代社会的理性化统治这一视角来看也能够得到较为充分的理解。在整个体系中，干部等级层次清晰，权力责任与职务等级明确对应，有自上而下明确的组织结构与权力运行流程、明晰的成文化的规章制度、照章办事的工作模式、通过文件记录并保障的信息传递、专业化的干部队伍以及非个人化的权力与公务连续性，种种特征都符合韦伯的形式理性化描述。这样一种科层制的组织权力运行的正当性基础就是“一个具有（经由协定或指令所制定的）合理规则的制度。在此制度下，当根据规则所‘委任’（握有权力）的人要求服从时，服从乃是服从于具有一般性约束力的规范”。因此，现代社会中的科层制组织需要用形式理性化的规范来建构其正当性，通过规范来行使权力。如何保证党始终作为这样一个现代化组织，也就需要通过制度建构来保证形式理性的基本要求。如果要使政党作为科层制组织，则需要形式理性化的党内法规来实现这样的正当性建构，使之实现法理型统治。党内法规就其形式理性化的要求而言，和国家法律是一致的，需要对其发展完善来体现治理能力的现代化。如果党不是这样一种组织，则无需对内部实现形式理性化规范的治理，从这样的视角出发，党内法规建设的重要性也就更得以显现。从权威主义与组织力强化这样的视角，可以把握党内法规制度实践兴起的内在机理。

在其他一些通过政党组织推进现代化变迁的国家中，可能会在建立政权之后发展为“党、政系统保持分立”而形成“党务官僚和政务官僚之间的竞争”。如果将党政系统分开来看，通过形式理性的国家法律这一规范形式来对政务系统的官僚机构进行治理，就能够实现正当性建构，进而在国家机构的治理过程中实现法治。而与之分离的党务系统则并不需要法治形态的治理，可以只是通过意识形态共识形成松散的联系，也可以发展为一种基于兴趣的俱乐部形态，或者只是纯粹的利益关联。许多西方式的政党，甚至可能“没有固定的政治‘原则’”，从而“完全没有信念可言，而只关心如何才能获得选票”。西方这种政党政治，从法治上只需要规范政党如何参与选举活动，而无需形成关于政党组织建设与思想建设的规范。不同于可能仅仅在选举时才“出场”的西方政党，在中国语境中，党始终发挥着先锋队的功能，贯穿于国家与社会生活的方方面面。必须坚持与加强党的全面领导，这就要求保证党成为一个适应现代国家治理需要的现代化组织，避免出现党政系统的分化。如果忽略了以党内法规推动党的规范性治理，那么随着国家法律的发展，治理机制与程序的差异将逐渐显现，工作分工固化为结构形式的分化，党政之间的关系就有可能形成显著的分离。因此，对党内法规建设的重视与强调，就是要通过党的规范性治理来强化党的科层制特性，避免党政关系的分化，从而实现党对国家法治的领导，不能仅仅将法治视为作用于国家机构的形式理性化法律规范。

通过上述视角，也就可以更好地理解为什么党内法规建设在新时代得到了更突出的重视，这源自于党对党的领导、党政关系的更深入认识，需要党能够更凸显出科层制组织的特性来实现领导地位，而这势必要通过更强调党内法规建设，以在党政关系的框架下加强党的领导。习近平总书记指出：“党政关系既是重大理论问题，也是重大实践问题。改革开放以后，我们曾经讨论过党政分开问题……应该说，在这个问题上，当时我们的理论认识和实践经验都不够，对如何解决好我们面临的国家治理体系和治理能力问题是探索性的。”这段话坦率地表明，对党政分开的讨论是在理论认识和实践经验不足的背景下展开的探索。在党政分开的探索过程中，党更多地去强调法治政府、依法行政，将国家机构与法治联系在一起，容易忽略党与国所具有的同构性法治形态，对于依规治党的重要性认识也不足。因此，在党政分开的模式下，国家法治与党的规范性治理也就分开了，虽然党内法规在这一过程中也一直有所发展，但其对于国家治理的重要性体现还不充分，更多发挥的是组织建设功能而非国家治理功能。在习近平新时代中国特色社会主义思想形成之后，党超越了传统的“党政分开”认知，对于党政关系的认识达到更高层次，更多地将依规治党与依法治国紧密结合起来，形成统筹推进、一体建设的格局。党政机关的融合，为党法关系的完善形成了重要基础。只有加强党内法规建设，以更加完善、严格的党内法规管党治党，通过符合现代法治特征的形式理性规范实现党的内部治理，才能使党成为一个更具有现代化治理体系和治理能力的“科层制”组织，才能够更好地同国家机构结合起来。这种安排既增强党对国家机构的领导力，也提高国家机构的执行力，从而坚持和加强党的全面领导，将党的领导这一显著政治优势转化为国家治理效能。

三、“反科层制”视角下的党内法规功能

从组织的科层制特性这一视角来理解党内法规的建设，也就是党需要重视依规治党，使自身更具有基于形式理性规范的正当性，并且成为一个更有运行效率的具有科层制特征的组织，以此加强对国家机构的领导。加强党的领导，意味着不能采取党政分开的模式，因而不能仅重视国家机构的法治而忽视党内法规之治。但由此又会引出一个问题，既然不能党政分开，那么是否可以直接以同一种法治来对待党与政？也就是说，为什么不是直接将法律引入党的内部治理，无论党政都通过国家法律来统一治理，而是要形成国家法律与党内法规两个体系来共同发挥作用？

要回答这个问题，就需要注意到党在一定程度的科层制特性之外的另一面。诚然，党具有科层制组织这样一种制度形态，但不能局限于这种制度形态。如果只突出科层制组织的特点，那么党政之间的功能分化又会变得模糊，党就可能成为一个韦伯意义上的“价值无涉”的官僚机器。这样的政党即使能体现出行政的效率，也无法形成关于政治的决断，进而无法把握这种有效率的行政发展方向，甚至有可能仅仅只是按照官僚体系自身的利益机械地行政。这种行政看似有效率，但却会由于行政官僚高效率而导致权力的滥用。科层官僚制使资本主义法治国转型为行政国家，向行政部门下放越来越多的权力，并且接受由此产生的错误和滥用风险。

现代官僚制随着社会的理性化变迁而形成，其运行的关键缺陷就在于形式化与程序化。由于缺乏了政治决断，权力的行使只是追求形式的合法性而忽略实质的合法性，严格遵循程序却不关心程序造成的结果，从而导致整个社会在官僚制支配下陷入“理性的铁笼”。与这种官僚机构结合在一起的法治，也就很容易表现出如卢曼所指出的那种“反身性”：“规范性行为期望的一致性可以不像以前那样立基于不可改变的世界结构——如宗教、道德或认知结构——之上。它仅仅依赖于自身在社会的诸系统中作为结构的实现，因此也就是依赖于其实施自身的可能性。”形式理性法虽然是正当性建构的重要基础，但在表现到极致之后就是完全实证化，从而“实证法根据其扩展的范围和变化的程度也成为了平庸法（triviales Recht）”。这种平庸法难以确保自身的正当性基础。正如施米特所指出的：“一个议会制立法型国家的规范主义合法性如果转变为每次由多数决议的空洞功能主义，就会与一种官僚体制的管辖需求非人格的功能主义结合起来。合法性与技术性的功能主义之间的这种联盟……官僚体制长久地保持为占优势的伙伴，并将议会制立法型国家的法律转变为管理型国家的措施。”如果这样的话，导致的结果就是：“在这种情况下，法律根本不再需要在意向上是一种具有可测量、可规定内容的普遍、持久的规则；立法者在立法程序中为所欲为；它始终是‘法律’，并且一再创造出‘法’。这样一来，就打开了通向一种绝对‘中立的’、无涉价值和品质的合法性观念的道路，这种观念是毫无内容的形式主义、功能主义的。”

注意到对形式法治的批判，也就需要考虑如何避免“行政吸纳政治”，避免法治成为空洞的形式而失去实质性的目标。如果将形式法治推进到极致的话，那么法律的核心只是立法的主体与程序，填充什么样的内容并不重要，而宪法也只是普通法律中的一种，除了关于制定和修改程序这种形式上区别之外，没有实质内容上的根本差异。这如果与选举政治相结合，则可能更进一步引发国家认同的困惑。如果只要通过符合正当程序的形式性运作，任何一种价值观都有可能被填充进入法律之中，而不存在必须坚持的根本立场，那么亨廷顿提出的那个“我们是谁”的问题也必然会始终困扰着国家，解构其作为一个共同体的存在。在面对这样的困扰时，以宪法实现整合则成为一种回应：“不存在正当性，也即不以具体历史时空中有效力的、对于国家和法律具有超越性的价值为基础，就不存在实在的宪法秩序和法秩序的效力本身……仅对正当化的价值进行形式上的实在化尚不足够，这些价值只有被具体化了才真正变得实在……这些正当化的实质内容同时也是实质性整合因素。”提出这样的整合，正是为了解决在现代社会诸神之争中现代法治可能遭遇的虚无主义困境。如果法治只是价值中立的形式与程序，不能提出究竟坚持什么价值判断，那么“必定会导致虚无主义或者是这种的观点：每一种取舍，无论其如何地邪恶、卑下或无辜，都会在理性的祭坛前被判决为与任何别的取舍一样合理”。因此，现代法治需要以宪法作为最高效力位阶的规范，就是要发挥宪法整合共同体的功能，通过宪法确立的核心价值来确定共同体的价值共识，并以此凝聚共同体。“人比其他政治行动多出的政治性，在于人不仅能够进入统治关系来完成共同活动，而且能够依托统治关系的建立，形成一个政治共同体特有的生活方式，规定‘什么是好的生活’。”对共同体特有的生活方式的价值判断，能够将法治从形式主义乃至虚无主义中解脱出来。

对于中国法治而言，同样需要注意避免现代官僚制这种价值虚无的形式主义误区，党内法规建设也因此更进一步体现出其意义。党内法规的意义在于制度治党、依规治党，制度、规范和治党这两方面是统一的，必须强调制度治理的对象是党而不是别的什么机构和组织，而这个党是有特定内涵、特定属性的中国共产党，不是随便什么其他政党。因此，必须坚持中国共产党区别于其他政党的根本性质与理想信念，如果只是以国家法律对党进行治理，强调党从属于作为形式理性化规范的法律，可能就使得党自身也变得形式化，缺少关于党从何处来、向何处去这样的价值判断的填充，从而沦为形式化和程序性的运作。如果党仅仅只是一种按照形式理性化规范运作的科层制结构，没有政治理想与政治决断，那么即使掌握着执政的权力，党对政的领导实际上也不复存在。这实际上是以同一模式合并成为政治层面的决断被行政层面的执行所架空的现代官僚制。因此，不仅要强调依照规范的治理，更要突出对规范实质内容的限定，而非仅仅依据形式规范。

具体到中国语境中，要避免法治的形式主义乃至虚无主义的困境，也就必须从实质上明确中国法治基于什么样的共同体认同与政治理想，确立具有“高级法”意义的价值判断。对此展开的回应仍然要从党的领导出发，明确中国要在党的领导下走什么样的道路，通过党的政治领导，确立所要坚持的价值立场。党的领导始终强调对政治方向的引领，而非“去政治化的政治”。正如习近平总书记所指出的：“马克思主义执政党就要旗帜鲜明讲政治……一个政党必须有自己的政治灵魂。中国共产党的理想信念，就是马克思主义真理信仰，共产主义远大理想，中国特色社会主义共同理想。”党作为执政党，就是旗帜鲜明地立足于自己的政治灵魂讲政治，不忘从什么地方来的初心，明确向什么地方去的使命，从而不会陷入价值无涉的虚空状态。这也就要求党坚持自我革命，用制度锻造勇于自我革命的党员队伍。

通过这种形式的政治领导，党的先锋队性质在以远大理想指引方向、形成决断的过程中进一步凸显。党的先锋队性质决定了党的政党治理有着严格的标准和特殊的逻辑。先锋队性质是全面从严治党的内在根据，决定了存在于先锋队性质、党的领导与执政、政治体制竞争之间的特殊逻辑关系，这也是党的政党治理逻辑所在。强调党的这一特性，就可以认识到党作为“使命型政党”的定位，不仅具有“竞争型政党”的“代表与表达”功能，而且还具有“整合与分配”“服务与引领”的功能，不是作为“国家与社会的连接中介”，而是“国家与社会的最高政治领导力量”。党的这种领导，通过明确党的初心与使命，确立了作为国家实质性整合因素的那些正当化实质内容。党作为使命型政党，在通过党内法规对党进行内部治理时，必然要在党内法规中将那些实质性的价值判断表达出来，必然要旗帜鲜明地表现自己的方向，“政治方向是党生存发展第一位的问题，事关党的前途命运和事业兴衰成败”。

党的这种性质与功能，决定了在党政关系中党对国家机构的领导，即必须以政治领导作为基础。这种领导不是以党代政或是党政不分，合一为同一类型的官僚制机构，而是保证党对方向的绝对指引，在明确方向的基础上通过功能分工来实现党所设定的目标。这是有明确政治决断的领导，而非价值无涉的领导。党正是通过这样一种领导，来避免国家机构陷入价值判断的真空。更进一步来说，党作为先锋队的性质以及作为“使命型政党”的功能，还决定了党领导之下的法治所具有的属性。这种法治并非仅以形式正当性作为自身基础，而是具有鲜明的对实质正当性的追求，即有效推进中国社会现代化转型，通过现代法治来保障中华民族伟大复兴的实现。这也就是习近平总书记所说的“法治兴则国兴，法治强则国强”。从这个角度上看，党的领导也就成为了不可动摇的宪制基本原则。

因此，为了实现党的政治领导，党内法规的建设必须得到强化，以突出党内法规相对于形式理性化的国家法律更为显著的政治决断内容，从而体现出把握政治方向与形成政治决断的功能，而不能笼统地以国家法律作为单一的规范形态作用于党与政两方面。党内法规与国家法律的差异，从其性质、内容与功能方面得以体现。国家法律可以突出形式理性化的特征，而党内法规必须在此之外还要有充实政治内容，旗帜鲜明地表达政治理想，从而实现政治领导。党内法规作为党的意志的体现，它只能姓“党”，必须具有鲜明政治性，必然有着与生俱来的红色基因。为了实现这一点，党内法规也就必须通过对党员更加严格的要求来确保党的先进性，从而形成“以党员义务为优先，兼顾党员权利”的价值取向，这样的取向与国家法律的权利本位有所差异。

同时，党内法规不仅以成文规范的形态发挥其功能，也与不成文规范结合在一起。正如习近平总书记所指出的，“对我们这么一个大党来讲，不仅要靠党章和纪律，还得靠党的优良传统和工作惯例。这些规矩看着没有白纸黑字的规定，但都是一种传统、一种范式、一种要求”。这进一步表明党内法规建设不仅仅强调形式性的规范要求，还强调实质性的权威决断，对实质内容的关注使得不成文的规范具有了同样重要的约束力。只有体现出这些特性，党内法规才能充分体现出政治属性与政治功能，真正立足于中国特色社会主义语境来体现其重要作用。

强调依规治党，突出党内法规的政治属性与政治功能，也就对宪法的实施提供了进一步的保障。我们要保证宪法在当代中国法治中得到实践，就一定要从整体上明确宪法要实现的价值判断，而不能将其抽空而变成形式性和程序性的规范。宪法所要实现的价值判断，在党内法规中也得到了同样的体现。中国共产党依宪治国、依宪执政，则是确保宪法中所表达的政治实质能够得到实现、确保宪法的核心规范能够得到维护的重要前提。“我们是中国共产党执政并长期执政，坚持依宪治国、依宪执政，首先就包括坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇。”而要坚持党的领导地位不动摇，则需要始终保证党具有先进性，始终坚持党的政治灵魂与初心使命。通过党内法规建设确立自身的政治方向，党以自身的先进性作为宪法守护者的功能也因此得以凸显。

四、结语

通过党政关系的历史变迁这一视角，可以发现，党对于党政关系的理解不断深化，从关于“分”与“合”的迷思，转变为从功能上加以统筹、整合与协调，进而形成了体现系统之间相互支持互动的党政关系。基于对党政关系历史逻辑的梳理，党内法规建设在新时代的加强，意味着党对党的宪制功能有了更深入的理解，能够更好地通过党的治理加强国家治理。这就能够解释为什么党的十八大以来对党内法规建设有了更显著的强调和重视，其背后的逻辑在于要通过党内法规将党建设成为一个更加符合形式理性的法治逻辑的组织，从而能够更好适应社会转型的背景，以法治化的方式来整合与统领国家治理，加强党对国家机构的组织领导。从这一点来看，党内法规的强化与完善，通过党的治理体系与治理能力现代化，进而成为国家治理体系与治理能力现代化的一部分，由此便体现出党内法规的宪制功能。

与此同时，形式理性化的现代法治内在的矛盾与困境，也表明国家治理需要避免官僚制支配导致的形式主义乃至虚无主义。为了克服这一矛盾带来的困境，中国的政法传统给出了自身的选项，那就是通过党的领导，输入党作出的价值决断，为形式主义法治填充实质正当性。要实现这一点，则要求作为执政党的党不会变为一个官僚制政党，而是坚持作为意识形态政党的性质，实现“根本性的政治理想”的目标。要坚持这一性质，也就是“坚持党的政治路线和思想路线，……思想路线是党制定和执行政治路线的基础”。因此，党内法规另一方面的宪制功能，便在于通过对党的政治理想和初心使命的规定，避免执政党的官僚化，通过规范约束来保证实质性的价值判断得到维护，从而始终保证党的政治领导。通过党内法规体现的这种宪制功能，在党的领导下以具有实质正当性的价值判断克服形式理性化法治的局限，这不仅有力地推动了中国特色社会主义法治的实现，而且也为世界法治文明作出了中国特色的贡献。

基于党政关系这一视角，理解党政关系在中国语境下发挥着什么样的宪制功能，也就可以理解为什么党内法规的重要性在新时代会得到更突出的强调。中国宪制结构中的党政关系，决定了党需要对党组织加强规范性约束，但不能仅通过国家法律加以约束，党内法规也必然有不同于国家法律的特性。认真对待党内法规，也就是认真对待中国宪制，认真对待中国特色社会主义法治。

（责任编辑：叶正国）