本文发表于《党内法规研究》2023年第1期党内法规基础理论专栏，因篇幅限制，注释省略。
作者简介：王建芹，中国政法大学法学院教授。
摘 要：基于党内法规与国家法律在体系化建设、法治化追求等方面的共通性，引入融贯性标准将有助于从学理层面厘清党内法规体系建设在规范形式、正当基础等方面的相关特质和要求，为实现党内法规体系建设的新目标提供学术支持。作为法哲学上的命题，融贯性指向法律规范的体系化与正当性两个方面的问题。在体系化层面，党内法规体系既遵循国家法律等规范体系建构的一般逻辑要求，也体现党内法规自身独特的制度构造机理，未来需要进一步明确党内法规体系的内部划分标准、内部协调原则、规范区分标准，并加强党内法规体系的数量和质量建设。在正当性层面，既有关于党内法规正当性证成的研究在学理和实践中多存在一定的逻辑自洽问题。基于与法律规范体系共享的规范原理，党内法规体系需要接受外部社会的“效力承认”；基于不同于一般国家法律的价值取向，党内法规体系在中国共产党的领导地位及领导方式下，有着自主性的建构逻辑。党内法规体系的正当性来自中国共产党领导、执政之政治合法性与人民利益之代表性，党员群体的政治忠诚以及制度的权威性。
关键词：党内法规体系；融贯性；体系化；正当性
党的二十大报告指出，要“完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力”。二十大党章总纲第31自然段明确将“不断健全党内法规体系”作为坚持从严管党治党的重要路径。这表明，党内法规是中国共产党开展一切活动的行为准则，党内法规的体系化是实现全面从严治党、依规治党的题中之义。在中国特色社会主义法治体系的框架下，“党内法规体系建设是一个久久为功、持续推进的历史过程，是在党内法规达到相当数量基础上对其提出的集成集约结构性要求”，蕴含着“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”的内在价值追求。一方面，党内法规体系必须要在所规范和调整的各个领域实现规范内容上的整体性、完备性及体系结构上的内部统一性与逻辑一致性，这是一种系统性的完善要求。另一方面，“作为一种在中国当下政治秩序构建中发挥着重要作用的规则体系”，党内法规不仅要满足合宪性和合法性这一基本要求，还要得到全党基于内在确信的遵行与服从、广大人民群众的支持和拥护，从而更好地聚合社会主义价值认同感与政治向心力，这是一种基于价值层面的正当性要求。在党内法规基础理论研究尚处于起步阶段、党内法规学术话语体系尚未建构成熟的情况下，如何从学理层面推动党内法规体系建设达到上述高标准要求，是党内法规学界面临的一大挑战。
如果将视野转移至法理论中，可以发现，对于法律规范体系构建具有重要指导意义的融贯性理论能够为我们思考上述问题带来一定的启示。融贯性主要体现为两个方面的标准要求：一是体系化，即所有规范是以体系化的方式连接在一起的，能够形成一个层次分明的整体、产生特定的秩序，整个体系与具体规范之间、相同层级的具体规范与不同层级的具体规范之间，都具有清晰的逻辑关系；二是正当性，即一个制度体系中的规范具备正当的价值基础，能够获得规范对象的遵守与适用。基于党内法规与国家法律在体系化建设和法治化追求等方面的共通性，引入融贯性标准将有助于从学理层面厘清党内法规体系建设在规范形式和正当基础等方面的相关特质和要求，为实现党内法规体系建设的新目标提供学术支持。沿着上述理论思考，笔者将首先介绍法律规范体系中的融贯性要求，并在此基础上结合党内法规体系的相关特质作出针对性阐释。
一、融贯性：法体系的逻辑一致与价值同一
融贯性（Coherentism）首先是一个哲学命题，强调整个体系所包含的基本观念都是互相依存的，各个观念既无法独立存在，也不能脱离同其他观念的联系。在这个意义上，融贯性关注事物各个部分之间的相互关系以及整体与各个部分之间的关系，如逻辑一致性、内聚性、整全性等，强调的是知识系统内诸命题之间的相互联系与相互作用。该命题后被法学理论借鉴，用于描述法律体系本身的整体与部分、事实与价值、规则与原则、原理与精神的系统性、连贯性和一致性程度，以及法律体系与外部社会之间的价值同一性。融贯性理论在法学上的运用，一方面指向法律科学领域，即组成法律体系的具体法律之间、具体法律与法律体系之间的结构性关系是相互协调与有机统一的，法律规范要具备体系化的特质；另一方面指向法律体系与外部社会的和谐，即法律体系不仅是自治的，具有相对独立性，还应当具备正当性价值。前者尤为现代分析法学所看重，后者的相关观念则主要源自政治学上的正当性理论，即一种政治系统在被统治者看来是正当的，具有获得被统治者自愿服从或认可的能力与属性。
法律规范的体系化思维最早出现于古罗马时期，后经凯尔森的开创性研究，法律更是被视为一个严格的规范体系。凯尔森的纯粹法学将法律作为单纯的科学问题和社会技术问题进行研究，反对在其中加入任何的价值观念因素，法律仅仅是一套具有严格效力等级的规范体系，以此标榜法律科学的客观性。这种纯粹法学立场虽然拒斥了法律思想中的形而上学，从而沦为一种最为彻底的法律实证主义，但不可否认的是，其研究法律体系结构以及法律之间内部关系的论证方式，在方法论意义上依然有特定的价值。自“边沁、奥斯丁创立实证主义分析法学后，人们开始将眼光从法律之外转向法律之内，研究法律本身的性质和结构。这标志着人们对法律这一社会现象的认识有了一个质的飞跃”。分析法学通过实证分析、逻辑分析、语义分析等方法，对法律规则、法律规范或者法律制度进行解析，有助于完善人们对法律体系合理结构，特别是法律规范之间内在逻辑关系的认知。以分析法学的方法论看待法律体系，意味着在法律体系中，各单一法律规范作为构成要素虽然相对独立且相对自治，但也总是在体系的结构关系中相互影响，无法脱离法律体系的结构框架。这一结构框架决定了各单一法律规范之间需要以相互诠释、相互联接的方式存在，不得出现相互矛盾或相互抵触的关系。
法律规范的正当性通常来自两个方面：一是合法性意义上的正当性，即法律至少在形式上是通过适格的立法机关经由合法的程序制定产生的；二是道德意义上的正当性，这种正当性源自西方的古典自然法传统，即一个具有正当性的法律不仅需要经由合法的程序制定，还需要经得起道德性辩护，“必须得到规范承受者个人或集体基于内在确信的遵行和服从”。正如伯尔曼的名言“法律必须被信仰，否则将形同虚设”所试图表达的那样，法律的真正效力基础不仅来自合法机关的“效力赋予”——合法制定，更来自法律体系之外规范对象的“效力承认”——基于内在确信的遵行与服从。
二、体系化视角下的党内法规制度建设
所谓体系，泛指一定范围内或同类的事物按照一定的秩序或联系组合而成的整体，体系化即是将事物整合为体系的过程。党内法规体系化不仅是坚持和完善中国特色社会主义法治体系的重要内容和价值追求，还是通过制度建设实现党长期执政和国家长治久安这一目标的必然要求。
（一）党内法规体系化的建构要求
在中国共产党制度建设的语境下，党内法规兼具“政治”与“法律”的双重外观与属性。其中，政治属性由中国共产党的政党特质决定，旗帜鲜明讲政治是我们党作为马克思主义政党的根本要求，党内法规首先必须服务于这一根本要求。法律属性则表明党内法规与国家法律之间存在着共享的规范原理，需要具备规范性、普遍性、稳定性、系统性等实在法的一般特征。这意味着党内法规体系化的建构既要遵循国家法律等规范体系建构的一般逻辑要求，也要体现党内法规自身独特的制度构造机理。
一方面，党内法规的“法律”属性决定了党内法规的体系化建设可以在制定技术等方面借鉴国家法律体系化建构的方式方法、标准要求。前文所述的分析法学实证研究方法在当代国家法律体系的建构过程中发挥了很大的作用，对党内法规体系的建构过程也具有重要的指导意义。党的十八大以来，党内法规在一定程度上采用法典化的技术方法，从概念体系、体例结构、规范形式等方面逐步脱离党的规范性文件形式，由此成为相对独立的一类规范。正是在这个意义上，党内法规的体系化建设具有如下特征：一是在框架构造上贯彻纵向到底、横向到边的全方位覆盖逻辑。在我国一体多元的立法体制下，以宪法为核心的法律规范体系全面覆盖至多个部门，党内法规体系总体框架的设计思路也具有异曲同工之处。以党章为统领，党内法规体系的框架结构在纵向层面体现为基础主干性中央党内法规，配套性中央、部门和地方党内法规，在横向层面体现为党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规四大板块。二是在规范体系内部注重通过立改废释保障党内法规体系的严密性和协调性。内部协调一致是完备的法律规范体系的基本特征，也是党内法规体系所要达成的目标。对此，在《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》《中国共产党党内法规制定条例》等党的规范性文件和党内法规的指引下，各党内法规制定主体从立改废释等多个方面同向发力，保证党内法规体系的协调统一。三是在规范表达层面重视以制定技术规范提升党内法规体系的质量。不断提升党内法规制定者的水平，构建符合党内法规实践的立规助理制度，确保党内法规立得住、行得通、管得了，是党内法规体系建设的基本要求之一。
另一方面，党内法规的“政治”属性决定了党内法规的体系化建设有着不同于一般国家法律的法哲学基础和价值取向，彰显出以中国共产党领导地位和领导方式为基础生成的自主性建构逻辑。一是在新时代背景下，党内法规体系化建设要服务于党和国家工作大局，大局意识形塑了党内法规体系的制度定位与价值定位。面对百年未有之大变局，党内法规体系必须具有发展性与开放性。发展性意味着党内法规体系的建设是一个循序渐进、不断完善、永无止境的过程，这也符合马克思主义唯物辩证法关于一切事物都处在永不停息的运动、变化和发展过程中的核心观念。开放性则表明，随着党和国家事业的发展，党内法规体系作为中国共产党管党治党的核心制度规范以及治国理政的重要引领，无论是在概念内涵上，还是在体系外延上，都需要保持一定的开放状态，为未来实践的探索和理论的转化创造条件。
二是党内法规的体系化建设要立足党和国家具体实践，以务实管用为目标导向。习近平总书记强调：“法规制度建设系统性强，要坚持问题导向、突出重点。”在党内法规体系建设的过程中，每一个历史时期都有其突出的问题，需要以党内法规为主体的党的制度规范予以回应。同时，一定时期内资源的有限性又决定了多种制度难以协同推行，此时需要根据党的建设需要和问题的轻重缓急，选择重点制度进行建设，以保证制度运用的时效性和针对性。如党的十八大以来，如何实现全面从严治党、惩治腐败、严肃党内政治生活是党的建设方面面临的重要问题。对此，中国共产党在深刻总结保持先进性、纯洁性建设以及领导各项事业胜利前进相关宝贵经验的基础上，坚持以自我革命精神为指导，对管党治党作出系列重大部署。与此相对应，截至2021年7月，“党中央针对全党重大问题，出台147部实践亟需、务实管用的中央党内法规，占现行有效中央党内法规70%，填补大量制度空白，引领带动党内法规体系建设加速推进”。
三是党内法规的体系化建设要坚持“人民至上”的价值立场，以实现最广大人民群众根本利益为核心要求。党的执政基础在于人民，保持和发展同人民群众的血肉联系，直接关系到党和国家的盛衰兴亡。在我国，党和人民的意志和利益具有一致性，党的领导和执政地位也决定了中国共产党可以通过党内法规制定程序和立法程序体现相关意志和利益。在此基础上，党内法规体系作为管党治党、治国理政的重要规范，其人民性和实践性一是体现为以制度形式确保始终站稳人民立场、贯彻党的群众路线、尊重人民首创精神、践行以人民为中心的发展思想，着力防范脱离群众的危险；二是体现为民主集中制作为党内法规的基本原则，保障了党内决策机制能够建立在群众路线上，建立在对人民利益的根本考量上；三是体现为通过一系列廉政建设方面的党内法规的制定与严格实施，保障了党的纯洁性，回应了广大人民群众对公平正义的期待。
（二）党内法规体系化的建设成就与发展方向
在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记宣布，我们党已经“形成比较完善的党内法规体系”。这表明党内法规体系化建设经历了概念从无到有、数量从少到多、架构从零散到合理集中的体系化过程，取得重大历史性成就。党内法规体系化建设的成就具体体现为：一是在现行“1+4”党内法规体系框架下，党内法规的数量以及类别基本完整地覆盖了党的组织、党的领导、党的自身建设与党的监督保障等主要领域；二是形成了较为完整的内在规范层级系统，包括纵向的效力层级体系与横向的板块分类体系；三是在确保党内法规体系内部统一性的同时，从整体上突出党内法规在中国特色社会主义建设和中国特色社会主义法治体系中的政治功能定位，成为规范和引领党的领导和党的建设活动的制度保障。
当然，必须认识到，我国党内法规制度建设长期以来采取的是“成熟一个、制定一个”的探索式规范制定模式，强调经验积累与实践的验证，符合实事求是的思想路线方针。随着全面从严治党、全面依法治国的深入推进，党内法规体系化建设将逐渐步入理性建构时期，进一步强化顶层设计、合理规划、科学谋划，这对于党内法规建设的体系化思维提出了更高的要求。就此而言，党内法规体系的“比较完善”仅仅对应于现阶段的意义，相较于全面从严治党、全面依法治国的高标准严要求，现行的党内法规体系尚不能充分满足法治中国建设、依规治党对体系化党内法规的内在规范性、完备性、逻辑协调性要求，党内法规的体系化建设依然有进一步发展和完善的空间。
第一，“1+4”党内法规体系内部的逻辑关系需要进一步厘清。按照“规范主体、规范行为、规范监督”的逻辑，在党章的统领下，党内法规体系由党的组织、党的领导、党的自身建设、党的监督保障四个板块的规范构成，但对于“1+4”体系结构是否能够全面反映党内法规制度建设的总体情况，是否能够对党内法规制度进行准确分类，学界提出了一些不同看法。一是认为“1+4”体系结构的内部划分存在一定的标准不明问题。如秦强认为，“1+4”分类方法存在着分类标准难以界定厘清、分类内容存在交叉重叠、分类逻辑存在并列包容关系等问题。孟涛也提出，目前党内法规体系中存在党的组织法规在数量上难以单独作为一个独立板块、党的监督法规制度和保障法规制度难以整合为一个板块、党的领导法规内部的分类不尽合理、具有全局性调整作用的党内法规难以归类这四个明显的争议。二是主张修改完善党内法规体系的框架结构。如孟涛提出党章与综合性法规、党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督法规制度五部门分类方式。韩强提出应该建构起“1+1+3”的分类体系，即党章+中央党内法规制定工作五年规划+综合性党内法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度的分类体系。蔡金荣提出构建“以党章为统帅，党的领导法规和党的建设法规为主干，党领导国家机构法规、党领导社会组织法规和组织类法规、行为类法规、监督执纪类法规为单元的板块结构”。
然而，上述理论争议如果换一个角度，就未必十分重要。以法律部门的方法分类法律体系，是源自苏联法学的做法，优点在于发现了若干法律之间的共性，有利于法学上的研究。但这种法律部门的划分随着社会的发展已不再那么严格，各法律部门相互渗透、相互影响的现象并不鲜见，由此也说明这种划分方法存在一定的短板。党内法规体系如果借鉴这种法律部门的划分方法，不免也会遇到此类困境。在此意义上，党内法规体系的结构分类仅仅具有研究性价值。不过可以肯定的是，就党内法规体系结构上的内部融贯性而言，如何更加科学合理地设计规划党内法规的体系框架与逻辑结构，依然具有进一步探索完善的空间。
第二，党内法规体系化的实现基础与内部协调原则有待进一步明确。现行党内法规体系总体上呈现出效力位阶、调整领域和功能作用的三维式结构。这是一种典型的体系化思维，但也存在着一定的短板。一是作为由众多党内法规构成的统一整体，党内法规在体系化问题上依靠何种动力、遵循何种原则？二是现行同级党内法规之间通过什么途径或技术消弭彼此间不可避免存在的矛盾、冲突和漏洞，即党内法规体系的和谐化如何进一步达成？以上问题难以由制定主体依靠权力地位自行解释，或是对不同党内法规领域和功能进行划分可以消解。为此，魏治勋提出，应当在上述三维式结构之外，寻找到更加上位的原则和构成逻辑。这一问题同样值得进一步探讨。
第三，党内法规体系的边界，即党内法规与党的其他规范形式的区分需要进一步明确。党内法规以体系化的方式存在，这意味着其应当具有明确清晰且相对封闭的边界。现行党内法规与党的规范性文件之间存在着制定主体一致、发布形式一致、效力层级判断标准一致等共性特征，并且在调整事项上有较多重合。在工作实践中，二者的各自功能定位也不够清晰，这主要体现在党的规范性文件时常会发挥党内法规的功能，“文件造规”的现象也偶有存在。在我国的政治现实中，党的规范性文件“不仅具有解释党内法规、促进党内法规实施的作用，还具有阐明党的理论、路线、方针、政策，指导党和国家事业发展的作用”。尤其是党的主张类规范性文件，如“中共中央关于……的决定”等党的重要文件的地位、作用和意义自不待言，内容也往往横贯于党内法规四大板块中，但在现行党内法规体系中没有明确体现。同时，此类重要文件与党的领导法规存在很大交集，如何进行定位有待于进一步的规范。
第四，党内法规体系建设需要在数量和质量上进一步加强。当前，党内法规体系建设还存在不完备、不协调、不规范问题。一方面，“仍面临一些领域基础主干法规缺乏、一些配套法规制度尚未出台、一些党内法规制定质量有待提高、立法机制还不够完善、党内法规交叉重复甚至相互冲突的现象仍然存在、党内法规与国家法律的衔接不够紧密等问题”。例如，党的领导、党的自身建设方面的法规相较于党的组织、党的监督保障方面的党内法规相对滞后，党员权利性党内法规远远少于义务性党内法规。此外，程序性规范的数量依然不足，很多实体性内容缺乏配套性程序规定，呈现出实体性规范多、程序性规范少的“重实体轻程序”的特征。程序法治作为现代社会促进社会公正、实现“看得见的正义”、加强权利保护的必要手段，其重要性日益凸显。对党内法规体系建设而言，程序性规范同样是确保党内各项实体制度科学制定并得以严格落实的重要保障。对此，是否有必要制定专门的程序性党内法规，是一个值得深入探讨的问题。另一方面，虽然党内法规经验性地借鉴了国家法律的规范原理，但由于强政治性特征及道德性宣示对党内法规规范内容的塑造，客观上会导致党内法规的语言表述存在一定的模糊性，在规范逻辑结构上也没有严格遵循法律结构中假定条件、行为模式和行为后果的三段式完整结构，使得党内法规在适用过程中容易导致理解上的分歧。
三、正当性视角下的党内法规体系化
党的十八届四中全会将“完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系，党内法规与国家法律相辅相成的规范格局日益突出。在融贯性的标准下，党内法规体系不仅在规范形式、制定技术等层面与法律体系的建构逻辑具有极大的内在一致性特征，在价值正当基础层面也具有共通性。从这一点看，正当性原则能够为党内法规体系的价值正当性提供新的论证视角。
（一）党内法规体系正当性证成的研究回顾
党内法规的正当性证成，既有研究的关注点主要集中在合法性要素特别是党内法规与国家法的关系处理上，通常沿着以下几种思路而展开：
一是法多元主义下的软法或社会法论。这是早期研究中一种颇具代表性的理论，其前提是拓展对“法”性质的认知，即法的概念与边界不再局限于“国家法律”，而具有了广狭之分。其中，狭义的“法”就是国家法律，而广义的“法”则超越国家法律的范畴。此种对“法”的宽泛界定虽然能够涵盖包括政党内部规范等在内的大多数社会规范，但并不足以证成党内法规与国家法律关系的特殊性。在实践意义上，党内法规的规范效力是一般政党或其他社会组织所无法比拟的，既在于党内法规事实上对党组织、党员权益的影响并不必然弱于法律，也在于党内法规的事实效力具有外溢效应与外部性特征，更在于党内法规相比于国家法律及一般政党或社会组织内部规范，自我增加了更多的、更加严格的义务规范。以上表明，软法或社会法论不足以充分表达党内法规性质上所具有的规定性特征。尽管学术界创造出“坚硬的软法”这一概念，但这一已超越软法本质特征的概念，在学理层面并不严谨。
二是实效主义法律观下的正当性建构。在实效主义法律论者看来，一国的规范体系构成不仅包括明文规定的法律规范以及惯例、法律判例等形式，还包括虽没有明确文本规定但在现实生活中发挥着事实效力的规则，如社会法学主张的“活法”。在此基础上，以对宪法概念的广义解释为切入点，有学者主张党章并非国家的法律文件，更不是宪法性法律文件，但在中国政治生活中发挥着重要作用，因此，从“实效宪法”的角度看，党章作为规范性宪章，就其内容和发挥的政治作用而言，必须被理解为中国不成文宪法的有机组成部分。在此意义上，以党章为统领的党的路线、方针、政策及党内法规等规范性要素，事实上已经构成了中国共产党领导国家的最大政治现实，党内法规的合法性则不证自明。这种在国家法中心主义视角下，将党内法规体系归属于具有实际效用的“法”的观点，在一定程度上忽视了党内法规体系相对于法律规范体系的独立地位，也未能抓住党内法规体系的核心特质。
三是以中国特色社会主义法治体系构成为基础的平行关系论。从中国特色的法治观出发，中国特色社会主义法治体系的组成是一种特殊形态的二元结构。党内法规与国家法律“本质上是一种平行关系下相互独立、相辅相成、不存在高低之分的二元关系，并同时作为中国特色社会主义法治体系下的原生性子体系共同发挥着依法治国与依规治党相互促进、有机统一的基础性作用，且呈现出互相独立、相互配合、相互保障、相互制约的一种新型制度形态”。“党内法规的出现，改变了国家法律一元主义的格局，逐渐形成了党规国法二元并存的法治新格局。”以中国特色社会主义法治体系为基点，党规与国法之间必然既互相独立又相互协调，既相互制约又相互配合，最终体现在“党领导立法”与“党必须在宪法和法律的范围内活动”之间的辩证统一关系当中，党内法规的合法性证成自然蕴含于此一逻辑之中。相较而言，此种观点重在解决党内法规相对于国家法律的定位问题。
四是从党内法规体系的内部构造出发进行类型划分，并分别对合法性予以证明。根据《中国共产党党内法规制定条例》第3条第1款的规定，党内法规的调整领域包括党的领导和党的建设活动，这一类型区分为党内法规的合法性证成提供了重要依据。其中，党的建设活动主要是纯粹的党内事务，属于政党意思自治的范畴，其合法性建立在党员同意与党内民主的基础之上。党的领导活动主要围绕党组织与非党组织之间的关系展开，如党与国家机关、党与群团组织、党与企业组织之间的关系，已然超出一般政党内部规范的意思自治范畴。在党的领导活动范畴内，党内法规的“规则效力来源于基于党的领导和执政地位而建立起的特别权力关系”。这种观点具有一定的启发意义，但以党内法规体系的内部性视角区分党内法规效力来源的方法，还不能充分阐释中国共产党作为马克思主义政党的先进性和纯洁性特质。
五是特别权力关系理论。在党内法规理论研究中，建立在执政党组织和党员之间的特别权力关系，“是中国共产党执政地位和组织特质的逻辑演进和必然”。江国华提出：“从中国共产党制定的诸多党内法规可以看出，执政党相较于一般权力主体享有更大的命令强制权，党员则处于更加服从的地位，执政党可以根据党内法规惩戒未履行既定义务的党员，必要时党组织可以对党员部分基本权利施以限制，在党员涉嫌违法违纪时可以要求其接受党组织审查，对党组织内部事项以适用内部救济为原则，等等。”徐小庆也提出，将我国执政党组织与党员之间的关系定位为特别的服从关系，“能够为解释党的领导和依法治国的关系、党纪为何严于国法以及执政党组织对党员的惩戒机制等基本命题提供理论支撑”。特别权力关系理论有助于理解和阐释执政党组织与党员之间的关系，但对于证成党内法规特别是党的领导法规调整党外关系，如党领导国家事务和社会事务的正当性，尚缺乏充分的法理支持。易言之，党的领导法规的效力来源或正当性，无法通过党内法规的自我规定而产生。
（二）法正当性论争的思想史梳理
尽管学界已形成不少关于党内法规正当性证成的研究，但相关观点言说不论在学理层面还是在实践中，多存在一定的逻辑自洽问题。造成这一问题的根本原因在于，党内法规体系属于一种特殊性规则，这种规则植根于中国的政治现实即中国政治权力运作的内在秩序——中国共产党的独特领导地位与长期执政地位——决定了党内法规的调整对象会直接或间接涉及其他非党组织与党外群众。因此，党内法规的合法性基础不同于一般政党或其他社会组织的内部规范。也就是说，一般政党或其他社会组织内部规范赖以证立的合法性基础——意思自治——基于内部成员的同意即可成立，至少在中国共产党党内法规的合法性证成中仅属于必要条件，而不具备充分性。当然，承认党内法规体系的特殊性，并不意味着不能借鉴其他规范体系中已较为成熟的理论资源来论证党内法规体系的正当性。在这个意义上，通过回顾和梳理法思想史上关于法正当性的论争，能够为我们认识党内法规体系的正当性提供思路启发。在法思想史上，合法性抑或正当性，归根结底是对制度体系的效力考量。就法律体系的效力而言，始终存在两条思想进路。
第一条进路是“恶法非法”与“恶法亦法”之争。前者以自然法学派为代表，后者以实证主义法学派为代表。后者尽管并不否认法律应当具有道德性，但也主张一部违反特定时代道德的法律，只要是经合法程序制定且实际执行着，那就不能否认其有效性即法律效力。这种争论如果跳出学术立场，事实上还隐含着法治工具主义论和法治目的主义论之辩。工具主义论将法律视为政治统治的一种工具，法律从属于政治，是实现政治利益的一种手段。在工具主义法律观下，只有能够更加有效地达成统治目标的法律才是最好的法律，这是法律存在的第一价值，法律就是统治者的命令。在法治目的论看来，政治的运作必须从属并服从于法律，法律统治高于政治统治，政治集团实现政治利益必须在法律的框架内才具有合法性。但在宪法发挥作用的政体下，“法治工具主义与法治目的主义则可以并存，因为在这样的社会结构之下，政治与法律相互补充，前者是赤裸裸的暴力，后者是穿着‘道袍’的暴力。政治能够影响法律，法律同时也可以制约政治”。这样看来，法律在西方思想文化传统中往往不被视为单纯的、赤裸裸的统治阶级之意志表达，而是必须与某种特定的正义价值相联系。在这个意义上，法治工具主义思想依然无法脱离目的主义论的思维范式。应当说，法律实证主义者并不是不关心道德，他们坚持法律与道德之分离，一方面是为了更清晰地解释法律作为一种特殊社会规范的内在品质，另一方面则是为了将道德从法律中分离出来，从而对法律作出客观和中立的价值评判。由此可见，自然法与法律实证主义二者在价值观上都不排除道德伦理等价值因素与法律之间的瓜涉，无非是把道德伦理诉求摆放在哪里的问题。
第二条进路是对法律体系效力的评价形成内部外部两个视角。就法律体系的内部视角而言，法律体系是自治的、相对封闭的，一个法律体系的评价标准，“无须借助法律体系外的因素加以证明，而仅仅依靠法律体系内部诸要素的反复传递即可证成。故此，法律体系是一个自我参照的体系，其运行功能在很大程度上也是在自我指涉、自我参照的基础上实现规范内部的统一”。这意味着法律体系只要在内部实现逻辑自洽，就是有效的法律，其效力基础来自国家的拘束力。这种模式以追求形式上的理性、程序的正当性替代内容的合理性，否认道德的认知意义。然而，任何一个法律体系都不是真空式的存在。从运行的角度看，法律调整的对象不是自身，而是社会。因此，一个法律体系不论其内部如何完整与自洽，在面对外部社会时，“就不可避免地从自我指涉的纯粹逻辑领域逸出，而与对外指涉的领域建立起实际的、开放的联接关系”。正是在这个意义上，“法律体系不再仅仅是自我解释、自我说明的逻辑体系，而是运动着的，有时间、空间及社会情境界限的现实实体，它的存在本身是一种社会事实”。这表明，法律体系的效力不能由法律体系本身证明，它的效力基础在体系外部。
法律思想中两种不同的思考路径，本质上关注的都是法律与道德之间的关系。当代以来，两条进路之间相互参照、相互借鉴、相互融合的趋势愈发明显，无论是社会法学、新自然法学乃至现代分析法学，法律的道德性命题都在不同程度上得到了新的肯定。社会法学以社会学的观点和方法研究法，强调法对社会生活的作用和效果以及各种社会因素对法的影响，如在韦伯看来，“某种秩序可以通过传统、情感、价值判断和实在法的制定等方式被承认为合法，从而具有合法性效力”。新自然法学虽然摒弃了古典自然法相对空泛的形而上宣示，但主张一个国家的实在法律制度应该合乎一些“理想价值”，它们可以是马里旦所声称的人的尊严，也可以是富勒所标榜的道德，还可以是德沃金主张的权利以及罗尔斯所描述的正义。在实证主义分析法学中，凯尔森也承认，“法律本身并不是一个价值无涉（value-free）的系统，它本身体现着道德，是利益冲突与妥协的结果”。哈特所提出的“最低限度自然法”理论，以及拉兹所认识到的法律只有在能有效指引人的行为的条件下才能够发挥其社会作用均表明，“法律不仅包括法律规则，而且包含法律价值、法律目的和选择性的标准”。可见，法律规范体系的良好运作还应当建立在法律体系与外部社会和谐统一的基础上。所谓与外部社会的和谐，在哈特看来，人们服从法律出于两种动机，一是将法律视为一种内在的义务，二是出于对暴力或暴力威胁的恐惧而服从法律。“任何一个法律规则体系要能有效地被创制出来并保持其实效，必须有足够的成员自愿地接受它，并自愿地合作。”虽然哈特属于新分析法学派，但其摒弃了凯尔森试图在法律体系规范内部寻找效力来源的思路，此种在规范外部（社会事实）证明法律体系效力来源的思路是值得肯定的。
思想史的梳理表明，在当代社会，一个真正有效的法律无论其制定者的初衷与目的如何，都必须经得起基本的道德辩护，法律的道德关切或者说法律的价值正当性是法律必须关注的内生性价值之一。这也正是融贯性意义上的法律思维所关注的法律体系与外部社会之间的融贯与和谐，以及所强调的法律体系的效力基础不仅要满足程序合法上的“效力赋予”，更需要接受外部社会“效力承认”之考察的根本原因所在。法律体系的效力基础在体系外部，是法律体系正当性命题的必然归宿，这一结论在党内法规体系的正当性证成中是至关重要的。
（三）党内法规正当性证成的中国特色
党内法规作为具有强烈政治属性、鲜明价值导向，体现党的统一意志的专门规章制度，其法属性决定了党内法规的体系化首先需要在内部实现自我解释、自我说明，以建构起系统的、科学的、内部统一的逻辑体系。在此基础上，党内法规还有着不同于一般国家法律的法哲学基础和价值取向，有着基于中国共产党领导地位及领导方式的自主性建构。以党章为统领的党内法规体系是党的宗旨、使命与担当的高度凝聚，是党的人民性与先进性的综合体现，党的领导行为、执政行为、党的自主性建构逻辑均是通过一系列的党内法规制度得以保障和实现的。在这个意义上，党内法规体系的正当性证成具有其独特意涵。
韦伯在论及正当性时区分了三种人类社会的统治类型，即魅力（克里斯玛）型统治、传统型统治和法理型统治，并分别将信仰、传统和成文规定作为统治正当性的基础。在他看来，“对‘正当性’的理解关键在于‘信念’，不管是基于传统或信仰，还是成文的法律规定，其正当性的获取来自于对某一规则的‘相信’”。卢梭的社会契约论思想也将“认同理论”作为政治正当性的逻辑起点，即“公民对于政治权力或权威的服从不是因为权力或者权威本身，而在于对政治权力或权威的服从是对公共意志的服从，也是对自我意志的服从”。也就是说，现代社会政治正当性语境下的服从必须是基于自愿的服从，而自愿服从的前提必然是认同。这对于党内法规体系正当性之证成具有重要的参考意义。
第一，党内法规体系的正当性根源于中国共产党领导、执政之政治合法性与人民利益代表性。中国共产党的领导与执政合法性源自历史，是人心向背决定的，是人民的选择，是历史、绩效、使命、民意合法性的统一。这一特殊领导与执政地位本质上体现出中国共产党与人民关系的特殊定位，即中国共产党在实质意义上成为人民的代表。作为先锋队政党，中国共产党没有自己的利益，其领导与执政行为的法治化、规范化和理性化，目的都是为人民谋求最大程度的利益。在我国，无论是人民主权的实践过程，还是民主政治的运行过程，坚持党的领导就是坚持人民利益至上，党的领导与人民当家作主相结合构成了当代中国政治文明秩序的核心特征。这也决定了党内法规体系不是一般意义上的政党内部规范，其正当性无法简单通过私法自治或意思自治的原则予以授立。无论是中国共产党对人民的代表关系，还是中国共产党通过自身组织领导其他包括国家政权机关在内的非党组织、党外群众（一般指党外干部）所形成的领导关系，均难以通过党内法规体系的自我规定而产生，党内法规体系的正当性只能来自外部性授予。此种外部性授予既包括法理上的宪法法律授权，也包括人民基于价值认同意义上的“相信”——源自中国共产党执政本身所具有的先在合法性。
第二，党内法规体系的正当性来自党员群体的政治忠诚。忠诚是一种伦理道德意识，表现为一种强烈的归属感，如对集体、阶级、阶层、民族、国家的归属、认同与理解。政治忠诚则体现为组织成员对组织信仰或理念的坚定认同、理解与坚决服从。政治忠诚是共产党人的第一党性和共产党人的基本伦理，主要体现为忠诚于党的信仰、忠诚于党的组织、忠诚于党的理论和路线方针政策。在此基础上，党员生成对党组织坚定的政治立场、稳定的情感态度和持久的责任意识，并将党的理想信念和价值目标内化为个人的理想信念和价值追求。中国共产党作为一个具有鲜明意识形态的政党，基于共产主义事业的长期性、复杂性和艰巨性，对共产党员的政治忠诚度和道德纯洁性要求更高。因此，相比于一般性政党内部规范，党内法规体系对党组织及党员设定了更高的道德标准、更严格的义务责任。在党内法规体系中，强调思想建设、强调自律和利他性道德、坚持义务本位的规范特征都表明，党内法规同时也是一种道德意义上的高标准法。特别是党内法规体系中对党员这类特定的主体设定的高标准道德拘束，必须以党员群体的政治忠诚和部分基本权利被限制为基础，且不适用一般意义上的“法治主义”。这表明来自党员群体的政治忠诚、自愿奉献构成了党内法规体系的正当性基础之一。
第三，党内法规体系的正当性来自其权威性。现代社会的法律之所以具有权威，不仅仅是因为法律具有合法性及内在合理性，更重要的是，现代社会生活客观上需要法律这一权威。同理，党内法规体系之所以具有权威，不仅因为它是中国共产党管党治党的核心制度规范，更因为党的领导行为、执政行为主要是通过党内法规体系得以规范和实现的。这就决定了党内法规的权威性不仅及于党内，同时也及于国家和社会，并通过人民群众的理解、支持、尊重与认同体现。这一过程的根本逻辑体现为通过党内法规所规范的党的领导、党的建设活动，能够为人民谋取最大的福利。当然，与霸权的强制性服从不同，权威是令人信服的力量或行动理由。“权威可分为理论权威与实践权威。理论权威是一种知识权威，其正确性是真理性；实践权威是一种行动权威，其正确性是正当性。”党内法规体系的权威性既来自真理性，表现为习近平新时代中国特色社会主义思想的科学指导以及党的基本理论的重大创新发展，为加强新时代党内法规制度建设指明了前进方向、提供了根本遵循；也来自实践性，“表现在党内法规符合党的建设发展规律，适应新时代全面从严管党治党的需要，能够解决党的建设中存在的突出问题”。具体而言，在党内事务中，党内法规体系的权威性意味着党内法规作为党的各项活动的根本准则，是判断各级党组织和党员的行为是非的标准，是处理党内矛盾的规则。在中国共产党对国家与社会的领导事务中，党内法规体系的权威性意味着必须发挥好党内法规在维护党中央集中统一领导、保障党长期执政和国家长治久安方面的重大作用。
党内法规体系能够得到人民的支持和拥护，这也是当代回应型法治理论所阐述的核心价值。回应型法治的思想理路，是沿着压制型法——自治型法——回应型法的理论模型而展开的，重点在于强调“现代法律的发展要求法律不断回应社会的需要，以获得更多的社会认可来奠定认同的基础”。一方面，回应型法治将公众参与、专家决策以及多元协商纳入立法进程，同时在执法、司法过程中也提出了科学行政、民主行政、司法改革的要求。这主要涉及党内法规体系建构的民主性、科学性问题。另一方面，回应型法治强调认同的核心是法律要合乎目的，即法律的治理模式不仅要维护秩序，更要符合一定的道德理想。这意味着党内法规体系的制度目的、制度价值必须紧紧围绕党的宗旨与使命，紧紧围绕中华民族伟大复兴，紧紧围绕人民的根本利益这一时代主题。唯有在此基础上，党内法规体系才能获得广大人民群众的尊重和理解，支持与认同，成为聚合社会主义价值认同感和政治向心力的有力机制，同时也可以为党内法规的实施创造一个良好的社会氛围。
四、结 语
党的二十大开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程，中国式现代化的本质与核心是中国共产党领导的社会主义现代化，这决定了党内法规体系建设必须继续紧紧围绕坚持党的全面领导展开，不断完善规范党的领导活动的法规体系，通过制度进一步巩固党的领导基础、执政基础；必须继续紧紧围绕持之以恒推动全面从严治党向纵深发展展开，不断完善规范党的建设活动的法规体系；必须紧紧围绕推进中国特色社会主义法治建设展开，不断完善党内法规体系。唯有如此，党内法规体系建设才能形成坚持真理、修正错误、发现问题、纠正偏差的机制，成为党的自我革命制度规范体系的主干和脊梁。
（责任编辑：段 磊）
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