【 作者 】李娟，女，湘潭大学法学院博士研究生
【 来源】文章刊于《党内法规理论研究》2021年第2辑
摘 要：党内法规与国家法律的衔接协调是法治中国建设之必然，亦是党内法规理论实践与发展过程中面临的一项重要课题。而构建党规国法衔接协调的基准与机制体系无疑是对上述课题的深度回应。具体而言，在以党内法规与国家法律关系的类型化分析为前提的基础上，通过建构党规国法衔接协调的基准及机制体系，即由“最低限度基准”“分工合作基准”“自我设限基准”并行之运行基准、“立规立法协同机制”“执规执法沟通机制”“备案审查联动机制”“先行先试及立法转化机制”齐举之微观机制共同构成的衔接协调新进路，能有效消弭党规国法间存在的不协调现象。
关键词：党内法规；国家法律；二元划分基准；备案审查联动机制
党的十八届四中全会审议通过的中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，要“注重党内法规与国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力”。[1]党的十九大报告进一步提出，要实现“依法治国和依规治党有机统一”。[2]而要实现党内法规与国家法律的衔接协调、依法治国与依规治党有机统一的首要前提就是要处理好党内法规与国家法律的关系。实践中，党规国法的关系错综复杂，既相互独立，又相互融通。对此，有必要运用类型化分析法，在对党规国法关系进行条分缕析的基础上，根据不同的关系类型，有针对性地建构二者衔接协调的运行基准；并通过建构党规国法在立规立法、执规执法、审查监督、外部转化等方面的联动机制，型构起一个较为完备且可行的基准与机制体系，为更好推进党规国法的衔接协调提供理论与现实指导。
一、党内法规与国家法律关系的类型化
党内法规与国家法律关系的类型化分析作为建构党规国法衔接协调基准与机制体系的重要前提，对于充分发挥党内法规与国家法律的乘数效应，厘清党规国法的关系具有重要意义。具体而言，现有党内法规与国家法律的关系可以总结为党内法规与国家法律各管一块的并行关系、分工合作的交叉关系、相互融合的一体关系。
（一）党内法规与国家法律的并行关系
党内法规与国家法律的并行关系是指二者在调整领域上的互异，在功能实现上的相对独立。正如党的十八届四中全会通过的《决定》所强调的，建设社会主义法治国家既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。
就此而言，党内法规与国家法律的并行关系具体表现在以下两个方面：一方面，党内法规与国家法律在调整领域上不同，主要体现为调整纯粹党内事务的党内法规与调整纯粹国家事务的国家法律之间“并行存在，互不干涉”。党内法规是指政党组织内部各主体在治理政党内务过程中，围绕各自相应的权利和义务，所形成的相互关系及互动模式，其仅调整中国共产党党员及党组织的行为关系，是“党规姓党”的基本体现。[3]从党要管党、从严治党的角度而言，党内法规主要调整纯粹的党内事务，党的执政活动由党规发挥主导规范性作用，不宜由国法进行规范。在此，纯粹的党内事务主要是指党的自身建设领域，具体包括党的政治建设、组织建设、作风建设、思想建设、纪律建设、制度建设。就依法治国的角度而言，国家法律主要调整纯粹的国家事务，并主要体现在《立法法》第8条的规定中。[4]党内法规不能“越位”“错位”对之进行直接调整。即“党的权力作用范围不再是不加区分地覆盖整个社会领域，而主要是以合乎程序的方式施加于国家公权力系统，即使涉及社会政治性事务，也并非诉诸直接的、命令的方式，而是采取间接的、引导的方式”。[5]另一方面，党内法规与国家法律在功能实现来源上具有独立性。党内法规与国家法律在职能分工上各有侧重，其主要是根源于党组织与国家机构职能的划分，这使得党内法规与国家法律体系并行共存有了更深刻的理论和实践依据。[6]具言之，国家法律实现“形成有约束力的行为规范化预期”的功能主要来源于两个方面：一是国家法律的确定性给公民带来的可预期性。稳定规范化预期的功能“使得公民会基于某种考虑自觉遵守法律，从而实现法律的规范目的”。[7]二是国家法律的执行以强制力为后盾。当公民违反某项法律时，其财产权、人身权、生命权会受到相应的减损与剥夺。而与国家法律不同的是，党内法规实现“生产有约束力的政党内部决定”[8]的功能主要源于两个方面：第一，党内强制，即高标准、严要求的纪律处分与组织处理。党规之严不仅体现在党规党纪的约束性强，对党员的要求标准高，更体现为一种“硬约束”，是所有党员和各级党组织言行的“规矩”，必须一体遵守，任何越轨越界的行为都必然要受到纪律审查、接受组织处理。[9]第二，党规党纪的强制力相较于国家法律而言，主要源于党员内心深处的自愿与同意。党内法规功能的实现主要依赖但不完全依靠党内强制获得实施，即除了组织强制力，党员的内心强制力也对党内法规的平稳运行起到了助推作用。[10]因此，从发自内心、自我选择的角度而言，自愿遵守的党规党纪自然要严于需要依靠外力推行的国家法律。据此，党内法规与国家法律在调整领域上“各管一块”，在功能实现上“相互独立”，二者并驾齐驱于中国特色社会主义法治体系之中。
（二）党内法规与国家法律的交叉关系
党内法规与国家法律的交叉关系是指党内法规基于党的领导权、执政权，对部分国家事务、社会事务具有一定的约束力和影响力，从而形成党内法规与国家法律对同一事务都有权进行调整的交叉状态。[11]在此关系中，二者分工合作，各有侧重，主要表现为以下三种类型：
1.对接关系。对接关系是指党内法规与国家法律在对同一事项的调整上有先后之分，需要二者前后衔接来形成一个完整的闭环。[12]党的十九大报告指出，党的领导、人民当家作主、依法治国应统一于我国社会主义民主政治的伟大实践之中。而实现“党的领导、人民当家作主与依法治国”有机统一最主要的途径，是按照法律程序，将党的意志转变为人民意志与国家意志，从而转变为国家法律。此种对接关系可以被理解为是党规国法系统在内部组织层次上的彼此“嵌套”，即“在一个互动系统内的行动被嵌套进组织系统内部，而组织系统的行动则被导入社会系统内部进行”。[13]进言之，社会系统通过将各自系统的秩序或结构与其对应的环境相对接，从而实现系统与环境的相互整合。根据社会系统理论，党规国法系统存在互为系统/环境的关系，二者通过对同一事项的调整实现了制度上的对接。党规系统凭借政治功能来维护和实现党以及政党所代表的阶级利益，并由此形成党统领全局的法治实践。但党的领导必须通过“科学执政、民主执政、依法执政得以实现”，为此需要遵循和运作立法、行政、司法等一系列国家制度，才能保障和维系自己的领导权。[14]例如，在国家机关领导人的产生问题上，党内法规通过调整党政领导干部的推荐提名等前置事项，保证向国家机关和社会部门输送的管理精英符合党的要求、服从党的意志、执行党的决定，从而实现党对国家和社会的领导权。“党管干部的核心在于管理主体的排他性，即察人、选人、用人之权专属于党”。[15]而国家法律则通过调整选举罢免等后置事项，在结构和制度上保障党的领导。由此可见，党组党委作为嵌入者实现其职权职责的过程是动态且连续的，既需要党内法规作为前置规定，亦需要国家法律作为后置规定，从而形成了前后对接的完整规范体系。
2.互补关系。互补关系是指党内法规与国家法律相互补充的状态。在社会功能分化的大背景下，党规国法间的互补关系类似于政治与法律间的“寄生”关系。根据卢曼的社会系统理论，寄生指的是“在各种外在的差异上获得成长的可能性”，[16]即政治系统的有序运行得益于作为工具的法律系统；而法律系统的稳定发展则受益于政治系统提供的良好社会环境。[17]进言之，党规国法的互补关系具体表现为党内法规对国家法律治国理念的补充与国家法律对党内法规制度文本的细化。首先，党内法规是国家法律的有力补充。主要表现为国家法律的内在价值与时代精神借鉴了党的相关执政理念。改革开放以来，党的执政理念表现为“三个代表”重要思想、科学发展观以及习近平新时代中国特色社会主义思想，这些思想都彰显了执政为民、以人为本的政党理念，为国家法律人本主义的精神和价值提供了重要的借鉴意义，促使了国家法律向“人本法律观”的回归。[18]其次，国家法律具有细化党内法规文本制度的功能。如就党内法规制度的体系的形成而言，在以宪法为核心，以法律（狭义）、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章、自治条例、单行条例为分支的国家法律制度体系的影响下，党规系统形成了以党章为核心、以党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度为支撑的党内法规制度体系。这进一步表明党规系统能够在自我创生的基础上实现自我调整的功能，“那些有关法律的制定、修改与补充的法律规范就担负着法律自我调整的功能”。[19]据此，党内法规与国家法律在中国特色社会主义法治体系下，形成了“相辅相成、相互补充、共襄法治”的实践格局。
3.转化关系。转化关系是指党内法规对公权力系统或者全社会范围内由国家法律调整的领域进行先行先试，待条件成熟时再将党内法规上升为国家法律的动态过程。党规的先行先试及转化关系的形成既遵循了经济学上的最大效益原则，亦符合系统论的分化原理，是追求利益最大化和实现系统优化的表现。一方面，从成本—收益分析法出发，转化关系是将具有前瞻性的计划置于一个相对较小的党内治理区域，即党内法规作为国家法律的试验田；从效率分析法出发，在实施层面，当国家需要调整某一特定社会关系领域时，立法条件可能尚不成熟、面临的阻力可能较大，而此时运用具有灵活性、及时性特点的党内法规则能够提高立法效率，降低试错成本。[20]故而通过充分发挥党内法规的“先行先试”功能能够起到“先立后破”的效果。另一方面，就社会系统理论而言，所有的社会子系统都必须各自拥有其独特的基础立场，以使得系统在开放的同时有可能保持自我指涉的封闭。而社会分化的原则正是通过对这些基础立场的选择而被确定的。在传统社会中，这种基础立场是由自然法所捍卫的等级原则；而在现代功能分化的社会中，则是社会子系统的特定功能，也就是社会子系统对于解决一个特定社会问题所作的贡献。[21]在中国社会实践中，党规系统侧重于调整党内人事及宏观方向，具体公权力及微观事务的调整则属于国法系统的范畴。因此，当党规系统中规定了属于国法系统调整的范围，则需要及时予以转化，以更好发挥二者的功能效应。如在国家官员个人财产申报制度、反腐倡廉等领域，由于立法条件尚不成熟，先以党政联合发文的形式制定《领导干部报告个人有关事项规定》《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》，待条件成熟时，再由全国人大常委会制定官员财产申报与公开法，将其上升为国家法律更为妥适。
（三）党内法规与国家法律的一体关系
一体关系是指党内法规与国家法律在特定领域的调整范围、规则设置、规范文本等方面处于相融状态，即“党政合一，融为一体”。一体关系是基于新型政党与国家政权之间的融合关系，其既不是党凌驾于政府之上的党高政低、党实政虚的“以党代政”模式，也不是政党被完全排除在国家机关或者公共机构之外的“党政分离”模式，[22]而是在党的思想、政治、组织的全面领导下，中国共产党将自身的组织方法通过党和国家体制拓展到整个社会，形成的党治国家、党政互通的共治模式。基于此，一体关系所调整的领域具有很强的政治性，比如党管干部、党管人事、党政共治等对国家发展方向起决定性作用的领域。
党内法规与国家法律一体关系的主要载体为党政联合发文。所谓党政联合发文是指，党内法规的制定主体与国家法律的制定主体针对党的直接领导领域和党政融合领域的特定事项联合制定的一系列规范性文件。党政联合发文具有立法主体的双重性、制定依据的二元性、调整范围的横跨性、法律属性的单一性及法治责任的双重性等特点。在党规国法融合的法治实践中，党政联合发文具有其存在的理论正当性与现实必要性。一方面，党政联合发文的出台满足了“坚持党对一切工作领导”的客观需求。在中国特有的国情和法治实践中，党政存在大量的共治事务，党务与政务之间的界限相对模糊，党内法规与国家法律的调整领域具有横跨性，因此党以党政联合发文作为常态工具对党政融合领域进行治理具有一定的理论正当性。另一方面，党政联合发文的出台还响应了“党政机构统筹改革”的现实要求。党的十九届三中全会通过的中共中央《关于深化党和国家机构改革的决定》指出，要构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，实现党和国家在机构、职能、责任的全方位有机融合，从而更好发挥我国社会主义制度的优越性。在此种合署办公、合并设立、归口管理等党政机构改革的背景下，党和国家机关的工作人员呈现出高度的重合性，因此存在党政联合发文对其进行一体管理的现实必要性。[23]
二、党内法规与国家法律衔接协调的基准
党规国法关系的类型化分析有助于厘清二者之间的内在关联，同时也为建构二者衔接协调的运行基准提供了重要理论前提。在此基础上，应针对党规国法不同的关系类型设立与之对应的基准，即并行关系的最低限度基准、交叉关系的分工合作基准与一体关系的自我设限基准，从而为更好推进二者的衔接协调及统筹推进依法治国与依规治党提供基准维度。
（一）并行关系：最低限度的协调与衔接基准
并行关系中，党内法规与国家法律“各管一块、并驾齐驱”，共同统一于中国特色社会主义法治体系之中。在并行关系中，党规国法的关联度最低，要实现二者的协调发展，必须遵循宪法至上、党章为本和规范内容的一致性与不抵触性原则，从而达到互不侵犯、不违背宪法基本原则与精神的最低限度基准。
首先，党内法规的制定与实施都应当遵循宪法的基本原则和精神。以社会系统论对此加以分析，党内法规系统作为国家法律系统的外部环境，应当在满足宪法法律规定的条件下对国法系统进行激扰。就此而言，党内法规应当满足宪法规定，并主要体现在以下两点：一是宪法序言明确规定各政党都必须在宪法的范围内开展各项政治活动。党规系统对于宪法设置的这一条件也给予了积极回应，如《中国共产党章程》的总纲部分以及《中国共产党党内法规制定条例》第7条的规定。二是党内法规应当符合宪法对其设置的条件。如《宪法》第131条的规定表明，党内法规作为政治系统的子系统，不能干涉国法系统中法院的独立审判权。再如《宪法》第5条明确规定党规系统作为中国政治系统再分化的社会子系统必须在宪法范围内活动。以合宪性合法性为最低限度的基准能够保证党内法规与国家法律在规范上的无矛盾性，从而解决党内法规与国家法律相冲突的问题。
其次，党内法规与国家法律应当恪守界限、互不侵犯。并行关系中的党内法规与国家法律有其各自的调整领域和范围，二者不得出现“越位”或“错位”现象。一是党规不能越位。“对党内法规中虽有规定但可以由国家法律来规范的，应尽量通过国家法律体现；对于《立法法》明确规定由国家法律规范的事项，党内法规不应作出规范；对于那些经过检验，应转化为国家法律的党内法规，应及时通过法定程序将其转化为国家法律。”[24]这就要求党组织在制定党内法规时，涉及《立法法》第8条规定的法律保留事项，例如国家机关法定的职权职责或者追究党组织和党员涉嫌违法犯罪的法律责任等问题的，党内法规的规定只能点到为止，不作出具体规定。申言之，在追究党员涉嫌违法犯罪的责任时，党内法规不能设定具体的违法情形以及相应的法律责任，只能原则性地规定“涉嫌违法犯罪的，按照国家有关法律规定处理”。二是国法不能“错位”。同样，立法机关在制定国家法律时，也不宜对党的活动作出具体规定。比如，在宪法确认党的领导地位的基础上，相关法律可强调坚持党对相关工作的领导，至于党组织如何设立、应当如何开展领导工作，则应由党内法规作出具体规定，国家法律不宜作出过多过细的规定。
（二）交叉关系：分工合作的协调与衔接基准
在交叉关系中，党内法规与国家法律相互交叉、各有分工，从而实现“1+1>2”的共治效果。交叉关系中党内法规与国家法律相互交织，为此需要逐一理顺各种子关系类型中需要达到的衔接协调基准，具体表现为对接关系的分段调整基准、互补关系的政治与行政划分的二元基准及转化关系的临界基准。
1.对接关系的分段调整基准。党规国法分段调整关系最为典型的运行实践是党的领导干部的产生过程。具体而言，领导干部的推荐过程是在党内完成的，党内推荐、选拔、提名等都属于党内程序。“按照宪法和组织法的规定，人大及其常委会有人事任免权，但是，在实际运作中，在党管干部原则的指导下，具体职位都是由同级党委进行考察并向人大常委会提出人选。”[25]而要完成党的干部向国家干部的转变必须有相关的国家法律与之对接，须经人大提名、任免等法律程序方能形成完整的闭环。这就要求“党的领导和执政”的相关内容要和规制与其对接的国家法律彼此承接。[26]为此需要厘清党规与国法在推荐提名、选举任免领导干部上各自应有的关系，明晰二者实现对接关系的分段调整标准。首先，在领导干部的推荐提名上，基于“党管干部”原则，无论是选任制、委任制领导干部，还是聘任制领导干部，[27]无论其是国家机关的领导干部还是党的机关的领导干部均属于党的组织领导范围，必须由党内法规进行调整，相关国家法律不得加以规范。如《党政领导干部选拔任用工作条例》《关于<党政领导干部选拔任用工作条例>若干问题的答复意见》。其次，在领导干部的任免问题上，则需要具体问题具体分析。一是就党的机关领导干部任免而言，应由《中国共产党章程》《中国共产党地方委员会工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》等党内法规进行调整。其中，选任制干部应由党的代表大会、党的委员会全体会议、党的纪律检查委员会全体会议等选举产生；委任制的干部则应由有权限的党组织按照相关党内法规发布任免通知。二是就国家机关领导干部的任免而言，则应按照《宪法》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》《全国人民代表大会组织法》《国务院组织法》等进行调整。其中，委任制的国家机关领导干部按照《公务员法》等国家法律，由党委提出任职建议，由有权限的国家机关颁发任职通知书。分段调整基准能够调适党和人大在对接关系领域的运行，“通过此种互相调适，党和人大逐步摸索在既定组织体制不发生大的变化的前提下，通过行为模式的调整，理顺执政党和人大的关系，使党能够更有效实现对包括人大在内的整个国家的政治领导，同时又能使党的领导在人民代表大会的制度框架内良性运行”。[28]
2.互补关系的政治与行政的二元划分基准。伍罗德·威尔逊指出：“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而在另一方面，行政管理则是在个别和细微事项方面的活动”。[29]而作为政治与行政二分理论的发展者，弗兰克·约翰逊·古德诺进一步指出，国家的基本职能是意志表达和意志执行，而实现这两个基本职能的就是政治和行政。[30]即“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”。[31]古德诺在提出政治与行政二分的同时，也给出了政治与行政之间相互协调的路径。就中国特色的政治体制而言，政治与行政二分理论强调执政党和政府关系的适度分离，即“党政分开”，这对于解决以党代政、党政不分问题具有重要意义。党内法规与国家法律作为执政党与政府治国理政的重要制度手段，二者在实现相互补充的过程中，同样需要遵循政治与行政二元划分的基准。首先，在政治领域必须由党内法规把方向、定基调。党的领导事务主要集中在宏观性、全局性、方向性及特别重大的问题上，不涉及国家具体微观事务的管理。对此，《中国共产党地方委员会工作条例》第5条明确规定，党的地方委员会主要实行政治、思想和组织领导，把方向、管大局、作决策、保落实。简言之，党对宏观事务作出决断和部署是国家立法机关在其职权范围内“独立”处理一般性事务的重要前提，即在党的决策的基础上，立法机关可有所“作为”。其次，在行政领域必须由国家法律管细节、抓落实。行政的首要功能就是执行国家意志，主要围绕社会公共事务的管理来开展具体工作。比如2016年1月召开的十八届中央纪委六次全会提出“建立覆盖国家机关和公务人员的监察体制”。2016年11月7日，中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，提出了“建立党统一领导下的国家反腐败工作机构”的改革目标。2016年12月25日第十二届全国人大常委会通过的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》正式开启了国家监察体制改革的进程。2018年3月20日，第十三届全国人大一次会议表决通过了《监察法》。就《监察法》的产生过程而言，党的政策、文件首先确认了监察体制改革这一目标方向，而具体的细节规定及落实则依然需要国家法律加以规定。据此，互补关系中的协调基准不仅强调一体规范所追求效果上的配合，还需保持二者本身的独特功能，使二者之间存在相应的层次感，从而最大限度地整合党政资源，形成制度合力。[32]
3.转化关系的临界基准。临界基准亦称成熟基准，是指当党内法规及其规范性文件的转化条件成熟时，应及时依法依规将其转化为国家法律的规定，保证党的主张顺利“落地”。党的文件有关经济社会发展的决策部署，会对社会预期产生深刻影响，其所传递的法律制度的立改废释信号具有预期效果。如果党的文件提出的法律制度的改革主张迟迟得不到落实，不仅会损害党委决策的权威性和党的文件的严肃性，还会扰乱正常的社会预期，影响社会关系的稳定性。对此，党规转化为国法的临界基准包括以下含义：一是转化内容要适当。立法机关应当对需要转化的规范性文件进行规制对象和规制事项上的识别。一方面，规范性文件的规制对象涉及党组织、党员以外的其他社会主体，如政府、社会组织、企业、公民个人等事项的应当予以转化。党内法规虽具有“外溢”效力，但其主要的规制对象为党组织及党内成员，其主要目的是管党治党。因此，将党外对象置于党内法规予以规制调整只是暂时的，将其转化为国家法律则具有更为长远的意义。另一方面，规范性文件规制的事项涉及全国范围且国家法律对此领域存在空白或不完善的应当予以及时转化。如果法律就党内规范性文件中规定的事项早已存在专门规定，或虽无专门规定但相关规定已散见于法律条文之中，此时再将党内规范性文件重复转化为国家法律的意义明显不大。[33]就此而言，立法机关如果机械地对党的文件要求见事即转、照单全收，既突破了国法调整的理性边界，易造成对国法的越位激扰，又可能挤占党规及党内规范性文件的调整范围，从而制约党规和党的政策发挥应有作用。二是转化时机要适时。在转化过程中既不能急于求成，盲目追求进度；也不能时机成熟而迟迟不予转化。转化时机成熟与否应该参照何种标准?在此不妨借鉴全国人大常委会法制工作委员会原副主任阚珂根据实际工作总结出来的经验概括。他认为立法时机的成熟条件有四：第一，国家法律所要规范的社会关系已经充分暴露；第二，对要规范的问题的规律性有了很好的把握；第三，理论上有深入的研究，并取得一定成果；第四，客观上需要法律调整这一社会关系。
（三）一体关系：自我设限的协调与衔接基准
党内法规与国家法律的一体融合是依法治国与依规治党统筹推进下的必然发展形态，作为一体关系的重要载体——党政联合发文已经成为党治国理政的重要手段和工具。其一方面能完善强化党对国家、社会事务的直接领导，改善传统僵化的立法体制，提高制度输出的效率；另一方面，党政存在大量的一体管理事务，出台混合型党规还能为先行先试等改革举措提供法制支撑，更好协调衔接党内法规与国家法律，统筹推进中国法治建设。[34]为此，近年来，党政联合发文形式的规范性文件呈现“井喷式增长”的态势，如果不对其加以控制，则会产生“以党代政”之嫌，形成治理盲区。为此，混合型党规必须自我设限，保持谦抑性品格。
具体而言，可以从制定权限、调整领域两方面对党政联合发文进行限制。
首先，党政联合发文的制定权限应当是有限的。制定权限的有限性是指应当严格明晰党政联合发文制定主体行使党内法规制定权的界限。党政联合发文作为中国特色社会主义法治的一种特殊样态，其具有制定主体的双重性和调整对象的全域性等特点，因而不属于现行《中国共产党党内法规制定条例》的调整范围，存在“无规可依的”的困境；但就其发文字号属性而言，又具有单一性，属于党内法规范畴。为此，应当修改完善《中国共产党党内法规制定条例》，将其纳入调整范围，并严格限制其制定主体范围。就党政联合发文的制定主体而言，应当严格限制为具有党内法规制定权限的党的机关和具有相应立法权的国家机关。实践中，党政联合发文的制定主体为党组织和非党组织。其中党组织必须具有党内法规的立法权，非党组织可能具有制定行政法规、行政规章、司法解释的权力，也可能是没有相关立法权的人民团体，如全国妇联、全国总工会等，制定主体较为泛化，不利于维护党内法规的严肃性和权威性。例如1987年发布的《中外合资、合作经营企业中方职工思想政治工作暂行规定》就是由国家经济委员会中共中央宣传部、中共中央组织部、中华全国总工会、共青团中央联合制定。
其次，调整领域的有限性是指不能因为党政联合发文具有“于事简便、于法周延”的特点就任意出台制定，而是应以正面清单的形式对其适用范围严格加以限制，尽量避免党政联合发文对国家法律造成过度挤压。就此而言，党政联合发文的适用范围应主要包括以下两个方面：一方面，党的直接领导领域。第一，党管军队领域。《国防法》第21条规定：“中华人民共和国的武装力量受中国共产党领导。武装力量中的中国共产党组织依照中国共产党章程进行活动。”《中国共产党章程》总纲目中亦规定，“中国共产党坚持对人民解放军和其他人民武装力量的绝对领导”。因为党领导军队的范围广、涉及面大，需要调整的事项不仅涉及党内事务，还涉及党外的国家、社会事务，不可避免地会催生党政联合发文在此领域的制度需求。例如军队干部转到地方工作，涉及转业安置、工作配置、家属安置、管理与监督等事项，在实施各项工作时既需要坚持党的领导，又需要国家、社会等参与落实各自的法定义务。为此，最佳的治理方式是由党政机关联合制定规范性文件对之进行共同调整。第二，党管干部、人事领域。2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中提出，在中央层面，要将国家公务员纳入管理的职权并入中央组织部，这意味着党对公务员的管理范围将更为广泛，对中国特色社会主义法治体系的建构提出了新要求。其中由于党政干部身份的特殊性，对其进行考核、选拔的首要标准为政治性标准，但在行政机关中，部分干部为非党员，此时以党政联合发文的形式对其进行调整更具正当性。第三，党管意识形态领域。党管意识形态的关键在于把握“意识形态话语权”。为此，《深化党和国家机构改革方案》将新闻出版、电影工作等事项纳入了中央宣传部的职权范围。据此，中央宣传部具有管理国家事务、社会事务的管理权限。但与此同时，意识形态的主要调整对象为公民、法人和其他组织。就此而言，为保障党内法规与国家法律发挥各自应有的作用，应当将政治性较强、需体现党的领导原则，但又涉及国家事务的事项以党政联合发文的形式加以调整。另一方面，党政同治领域。在党政合署办公新形势的推动下，党的工作机关与国家工作机关之间呈现“一套人马、一个场所、两块牌子”的现象，党政机构的融合促使多数人兼具了党员和公职人员双重身份。因此，在对上述人员的管理和事务的调整上，势必涉及党务与政务的交叉，具有调整领域横跨性的党政联合发文便成为最佳治理手段。第一，党政事务运行领域。党的机构与国家机构合并后，势必存在事务上的交叉，如公文管理事务、后勤管理事务等，为了节约立法成本，提高立法资源，减少党规与国法不必要的重复，有必要通过党政联合发文对之进行调整。第二，党政同责领域。新时代法治建设，不仅要进一步加强相关行政机关的责任意识，还要探索相应党组织的法治责任，进而强化党政领导干部的责任意识。2009年中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，开启了党政同责的新起点，具有重大的制度创新和理论价值。[35]第三，反腐倡廉领域。在反腐倡廉领域，党政联合发文的制度需求是巨大的，同时也是特定的，只有在涉及党政共同管理和党的领导权直接溢出的廉洁管理领域才能实行党政联合发文。具言之，由具有调整主体双重性的党政联合发文对兼具公职人员身份的党员进行管理具有法治的正当性；且党的领导具有全局性，在涉及国家事务、社会事务、经济事务等大量党外事务的溢出领域时，如果仅仅依靠单纯的党内法规对之进行调整显然不合时宜。
三、党内法规与国家法律衔接协调的机制
如上所述，党内法规与国家法律的有机衔接与协调运行，需要遵循党内法规不得与宪法法律相抵触基准、政治与行政二元划分基准、自我设限的运行基准。但与此同时，制度运行层面的保障机制同样不容忽视。为此，需要将二者的制定、执行、审查、转化等程序予以联动起来，重点构建立法立规的协同机制、执法执规的沟通机制、备案审查的联动机制与先行先试及立法转化机制，从而实现党内法规与国家法律的双向沟通。
（一）立规立法的协同机制
保障党内法规与国家法律的衔接协调，需要构建科学完备的立规立法联动机制，实现二者在制定上的衔接。为此，可以以中央党内法规工作联席会议机制为主要协商平台，加强党内立法机关与人大法规部门、政府法制部门的联系。2015年8月，中央已批准建立中央党内法规工作联席会议制度。该制度在中央书记处的领导下，由中央纪委机关、中央组织部等14家成员单位组成，办公室设在中央办公厅法规局，主要职责是研究中央党内法规制定工作规划和年度工作计划、统筹协调综合性中央党内法规制定工作、推动已出台中央党内法规的贯彻实施等。通过此种相互之间定期交流、沟通、协调的工作机制，有关部门可以共同研究解决党内立法与国家立法工作中需要双方协作和配合解决的重要问题。这对于明确党内法规与国家法律在调整党政机关公共权力行使、规范党政领导干部从政行为、推进党风廉政建设等方面的责任和分工具有重要意义。[36]具体而言，在中央层面，党的中央组织、中央纪律检查委员会、中央部门负责制定的党内法规，应该由中央办公厅法规局与全国人大常委会办公厅秘书局、全国人大常委会法工委等部门进行沟通；在地方层面，省级党委制定的地方党内法规，应该由省级党委负责与当地人大和政府进行联系。[37]在具体实践中，如2007年6月中纪委在发布中共中央纪委《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》之前，就会同最高人民法院和最高人民检察院从2006年的7月开始共同调研、协商研究有关中央领导在中纪委全会上提出的关于新型受贿犯罪形式的问题。随后，在2007年7月，最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》。前者主要针对的是国家工作人员中党员的违纪行为，后者针对的是构成犯罪的行为，成功地实现了党内立规与国家立法之间的合理衔接，避免了二者在立法上的冲突和重复，节约了立法成本。
（二）执规执法的沟通机制
保障党内法规与国家法律的衔接协调，需要建构运行有效的执法执规沟通机制，实现二者在执行上的联动。立规立法不易，执规执法更难。党内法规与国家法律的良性互动同样离不开执规执法的衔接联动，如果执规执法部门各行其是、互不交流，党规国法间的衔接协调亦难以实现。为此，建立执规执法的联动机制具有其内在必要性和现实紧迫性，对于党内法规与国家法律形成制度合力具有重要意义。具体而言，可以从以下方面思考如何实现党规国法在执法执规层面的衔接联动：其一，在机构设置上，成立专门的执行联动工作组，形成完善的执行体制机制。通过明确各级各类党组与国家机关的具体职权职责，在纵向上科学划分权力层级等级，横向上合理配置权责分布和执行职能，由此建立党规国法各级各类执行主体间的联动机制，进而加强组织沟通、职能对接，实现快速反应，提高执行力。就此而言，已有相关省份市县对此进行了积极探索，比如河南省濮阳县纪委、濮阳县监察委于2020年11月印发了《乡（镇）纪检监察片区协作工作机制实施办法（试行）》，这一文件试图在充分发挥乡（镇）纪委、派出办公室自身主体作用的基础上，依托片区协作办公室这一互助平台，形成既案件协作，又网格监督的基层新模式；并规定片区协作工作室的主要工作内容包括：实行联动办案，整合片区力量，化解办案阻力；定期召开会议，相互交流经验，掌握工作动态；开展交叉监督，协调推动以案促改、整改等工作。其二，在程序运行上，健全纪法双施建立案件分拣与案件移送机制。具体而言，基于党员身份的双重属性，对于公职人员的违纪违法行为而言，坚持先处理再移送。一方面，党组织在纪律审查中，应遵循党纪的适用先于国法。根据《中国共产党纪律处分条例》第29条的规定：“党组织在纪律审查中发现党员严重违纪涉嫌违法犯罪的，原则上先作出党纪处分决定，并按照规定给予政务处分后，再移送有关国家机关依法处理。”为此，执纪机关在办理案件时，发现调查对象的行为同时涉嫌违法犯罪时，应先做出党纪处分再移送执法机关。另一方面，执法机关在查办涉及党员案件时，同样应先对所涉党员做出处理结论，再向执纪机关通报案件处理结果，必要时在合理范围内向执纪机关移送相关案件材料。其三，在制度建设上，创建“互联网+执行”的信息共享平台。建立党纪处分与违法处理之间的信息衔接平台，加强违纪处理机关与违法处理机关的沟通、协调，相互学习、相互帮助，有利于党的纪律检查机关与国家机关之间实现信息互通、资源共享、力量整合，提高调查、处理效率。
（三）备案审查的联动机制
保障党内法规与国家法律的衔接协调，需要建立备案审查的联动机制，实现二者在内容上的协调。所谓备案审查衔接联动机制，是指为了加强党和国家备案工作的深入开展，在党内法规和规范性文件备案工作机构与国家法规、规章和规范性文件备案工作机构之间建立的备案协作机制。[38]近年来，党中央就完善和加强党委、人大、政府等工作机构备案审查的协调配合发布了一系列规范性文件。例如，2019年新修订的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》规定：“各级党委应当与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制。”2021年中共中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025年）》进一步强调要“建立健全党委、人大常委会、政府、军队等之间的备案审查衔接联动机制”。上述衔接联动机制的提出主要是为了克服现行党内法规及规范性文件备案审查存在的体系性缺陷，对于确定党政联合发文的性质和牵头机关具有重要意义，是推动党内法规实施合宪性审查的重要方式。具体而言，可以从以下几个方面进行思考：其一，优化联席会议机制，即在联席会议的基础上，设立两套备案审查机构定期开会机制，并对之进行程序化、规范化设计。对于党规国法二者之间的越界，应当集中以该联席会议为中间媒介，对于国法越界规定党内事项的，党委不能对其径直撤销或者修改，应当通过联席会议机制向有权国家机关提出纠正建议，由其按程序作出处理决定；对于党规越界涉足国法领域的，立法机关、行政机关、司法机关也不能直接撤销或者修改，应当通过联席会议机制向有权党组织提出纠正建议，由其按程序作出处理决定。[39]此种联席会议机制作为党规国法备案审查机制的中间机制既保证了审查质量，又遵循了党内工作机制，从而可以在党内法规的制定初期、实施中期和立规后评估三个阶段明晰党规国法的界限，并让所有党内法规有法可依、有规可循。[40]其二，建立被动审查机制。现行党内法规备案审查的方式主要为主动审查，即主要由制定的党组织向上级党组织报备，并未将社会其他团体纳入审查主体。鉴于此，可以借鉴国家法律“主动+被动”的审查方式，赋予普通公民、社会团体等针对具体党内法规享有事后提起备案审查的权利，从而充分发挥社会其他主体的监督作用，更好推进党内法规与国家法律在备案审查方面的衔接协调。
（四）先行先试及立法转化机制
推动党规国法衔接协调的核心不仅在于党规立规、执纪与国法立法、执法层面的沟通协商和备案审查上的协调一致，关键还在于要充分发挥党内法规的“先行先试”功能，“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志、转化为法律法规，从而推进党的领导制度化、法治化、规范化”，[41]进而在更深层次上稳步推进国家法治建设和党的制度建设，实现二者在体系上的共容。
党内法规体系与国家法律体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，二者互为补充、相辅相成、相互促进。在这种相互关系中，存在党内法规向国家法律转化的理论基础和现实需求。党内法规与国家法律存在价值取向的一致性、规范对象的相融性、功能发挥的互补性、文化倡导的层级性、制度建设的衔接性等相同点，这为党内法规与国家法律的转化提供了理论前提；中国共产党领导党和执政党的地位及实践中业已存在且发挥示范作用的党内法规为党规转化为国法奠定了现实基础。进一步而言，“将在实践中证明可行的党内法规上升为国家法律，是中国法治发展的一种特殊方式，是实现推动法律变革和维护法律权威性的二元价值的实用路径”。[42]同时需要明确的是，此种转化关系并不单指党内法规向国家法律转化这一后半程，而是指“先行先试”党内法规从形成到上升为国家法律的全过程。而党内法规之所以能成为国家法律改革的试验田，主要在于其具有灵活性、及时性等特点，能够为人大及其常委会出台颁布特殊领域的法律提供制度基础，从而扫清立法阻碍。如就反腐败领域而言，党政联合出台了大量的规范性文件，如《领导干部报告个人事项有关规定》《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》《公务员录用考试违纪违规行为处理办法》等，对于加强党的领导，促进领导干部廉洁自律具有重要意义。进一步而言，为巩固“先行先试”的改革成果，维护社会稳定，有必要及时将党的主张转化为国家法律规定。而如何实现此种转化关系，则需要一套科学合理、运行有效的转化机制，对此，主要包括以下内容：一是转化主体要适格。一方面，提议主体应当适格，提出转化建议应以党组织名义提出，不能以领导干部个人名义提出，应当由党委向同级或者下级人大及其常委会、政府提出，不能向上级提出；另一方面，接受提议的主体应当适格，接受提议的行为属于组织行为，只能由特定立法机关接受，接受主体的资格应当与其立法权限相匹配，即接受党规转化为法律的适格主体为全国人大及其常委会，接受党规转化为行政法规的适格主体为国务院，以此类推。二是转化内容应适当。并不是所有的党内法规都可以进行转化，只有涉及“国家治理、配置和调整公权力的公法领域”才可以进行转化。比如干部任用、监督问责、国家机构的运行等亟待转化为法律的领域。[43]三是转化程序应适规。一个完整的转化程序应包括以下六个环节：（1）党委依规决定提出法律制度立改废释意见和建议；（2）党委依规向立法机关提出立法建议；（3）有立法提案权的主体依法向立法机关提出立法议案；（4）立法机关依法依规办理党委立法提议与提案机构提出的立法议案；（5）立法机关党组依规进行党内党员部署，统一思想、统一行动；（6）立法机关按照法定程序和要求依法审议通过立法议案。[44]由此可见，在将党的主张转化为国家法律的过程中，党规与国法交错调整、并行不悖，既有明确分工，又保持相互衔接；既保证了党依规领导立法活动，又保证了立法机关依法立法，充分体现了党规国法之间的衔接与协调。四是转化进度应适时。在实现转化过程中，应因事因地因时而异，具体情况具体分析。为此，立法转化进度应综合参考以下因素予以抉择：党委提出立法意见和建议的缓急程度、立法条件的成熟程度、立法时机恰当与否、立法程序繁简程度等。通过明确上述谁来转、转什么、怎么转、何时转等一系列问题，建立健全党规向国法的转化机制，实现党规国法的外部协同，共同塑造将党的主张转化为国法规定的制度化轨道，进而为推进党规与国法的衔接协调提供机制保障。
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