王冠、任建明：纪检监察工具论

【 作者 】王冠,中国纪检监察学院高级经济师,四川师范大学党内法规研究中心特邀研究员;任建明,北京航空航天大学教授,博士生导师,北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任。

【 来源】文章刊于《党内法规理论研究》2021年第2辑

摘　要：纪检监察机关根据党风廉政建设和反腐败工作需要，不断开发纪检监察工具。从治理工具视角，纪检监察工具可以划分为两类：常规型、专项型。作为控制工具的常规型纪检监察工具，应用于经常性工作。作为导向工具的专项型纪检监察工具，聚焦于专项治理。新时代以来，纪检监察工具发展并形成了“常规型+专项型”工具相配合的“常专结合”反腐败模式。党的十八大时期，常规型工具快速迭代，专项型工具不断强化，服务于夺取反腐败斗争压倒性胜利。党的十九大时期，常规型工具在前期建构的框架中运行调适，专项型工具更加丰富，服务于“三不一体”体制机制建设。两类工具相互配合呈现出更好的反腐败效果。发展探索纪检监察工具理论有利于实现党内法规同国家法律的衔接和协调，有利于提升纪检监察制度建设的体系化水平，有利于提升纪检监察工作实效，有利于国家治理体系和治理能力现代化。

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）要求，“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”。监督是权力正确运行的保证，是国家制度和治理体系有效运转的重要支撑，在管党治党、治国理政中居于基础性、保障性地位。党和国家监督体系是党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障，是中国特色社会主义制度和国家治理体系的重要组成部分。这表明纪检监察工作被纳入新时代党和国家治理体系和治理能力现代化建设中，对纪检监察机关的能力提出了新的更高的要求。

本文中的“纪检监察”是指党的纪律检查制度和国家监察制度及相关活动。纪检监察工作是中国特色社会主义事业重要组成部分，也是党和国家治理体系重要组成部分。在中国特色政党体制下，在纪检监察实践中，一方面纪检监察机关合署办公，党纪国法贯通，执纪执法一体运行；另一方面违纪和职务违法、职务犯罪的行为和性质具有内在关联，纪检监察的对象和事项范围多有交叠。因此，纪检监察制度及相关活动是一个相互贯通的整体。工欲善其事，必先利其器。纪检监察机关能否履行职能，党和国家能否实现治理目标，很大程度上取决于治理工具是否有效。以治理工具为中心的研究所产生的治理工具理论，为我们理解治理过程与实践提供了诸多有意义的思路和理论工具。当前国内关于治理工具应用的研究主要集中在财政[1]、金融[2]、产业发展[3]、科技[4]、教育[5]、农业[6]、环保[7]等传统公共管理领域。基于纪检监察工作的治理工具研究尚一片空白，本文在借鉴吸收主流“治理工具”理论的基础上，根据纪检监察工作的特点，以类型学（typology）方法对纪检监察工具进行分类，尝试建构一个理解纪检监察制度及其活动的框架（工具箱），其意义在于（不限于）：一是对纪检监察工具分类，形成一份清晰明了的备选工具清单；二是分析不同类型纪检监察工具的功能、特征与适用情境；三是分析纪检监察工具与反腐败模式的关系；四是探讨纪检监察工具理论的现实意义。

一、“治理工具”理论发展及工具类型

研究并发展“治理工具”，是推动国家治理体系和治理能力现代化的有效途径。自1980年的“新公共管理”和“政府再造”运动以来，“治理工具”理论的迅猛发展为研究政府行为提供了一个强有力的方法和视野，具有很强的实践意义。[8]蔚为大观的治理工具在公共管理实践中得到广泛运用。[9]这些理论及实践成果值得我们认真研究并借鉴。

（一）“治理工具”的产生及适用

在既有研究中，关于“治理工具”的名称表述并不统一，例如：治理工具（governinginstrument/toolsofgovernance）、政府工具（governmentaltool）、政府技术（governmentaltechniques）、公共政策工具（publicpolicyinstrument）等。表述上的差别，一方面反映出学者们研究思路的不同，另一方面说明“治理工具”是一个语义宽泛、内涵丰富且不断发展的概念。考察表明，尽管概念的名称不尽相同，但其含义基本指向比较一致，即政府为实现职能、解决问题或达成治理目标而采用的手段（means）、措施（measures）、机制（mechanism）、方法（methods）、策略（tactics）和技术（techniques）等。综而述之，治理工具即公共管理主体为实现治理目标，通过集体行动，采用的一切合法方式或方法的统称。

“治理工具”在经济学、政治学、公共管理学等社会科学诸多领域都有渊源，并非全新的研究议题。然而，将其作为一个专门研究对象大致发轫于1950年。1953年，达尔（RobertA.Dahl）、林德布洛姆（C.E.Lindblom）在《政治、经济与福利政策》对“社会技术”（socialtechniques）进行了探索。[10]1983年，胡德（C.Hood）的《政府工具》被视为政府工具理论向体系化迈进的代表作。[11]1998年，彼得斯（B.GuyPeters）和尼斯潘（FranK.M.vanNispan）的《公共政策工具：公共管理工具评价》[12]；2002年，萨拉蒙（LesterM.Salamon）的《政府工具：新治理指南》[13]等进一步发展了政府工具研究的理论框架和研究范式。21世纪初，“政府工具”这一概念进入国内学术视野，并被作为专门研究领域加以关注。[14]此后，毛寿龙、李文钊[15]、陈振明[16]、朱喜群[17]开始尝试结合中国实际建构本土化的理论框架；胡显根关注了信息化时代治理工具创新的技术逻辑。[18]这些理论研究成果为本研究提供了重要参考。

总体上看，一是治理工具理论研究主要集中于国外研究介绍[19]、研究视角创新[20]等方面，在具有中国特色的本土化治理工具理论构建方面进展不大。二是治理工具在我国的应用研究主要集中于公共管理（治理）领域，如形成了财政工具[21]、中央银行工具[22]等较为成熟的理论体系和成套的“工具箱”等。三是在推进具有中国特色国家治理体系建设的当下，治理工具理论与应用要紧密结合国情，进一步开阔研究视域，拓展适用范围。

（二）“治理工具”的类型学区分

类型学是社会科学研究中被普遍采用的研究方法。在政府工具研究中，学者们通过多维分类来区分和比较诸多政府工具的异同，并扩展和深化相关知识。美国管理与预算办公室出版的《联邦国内资助目录》定义了16种工具；奥斯本、盖布勒记录了36种；科臣整理出不少于63种，但并未进一步区分类型。[23]达尔、林德布洛姆从政府资源角度总结出3类政府工具：权威、交换、说服。[24]胡德以资源分类的思路进一步提出“NATO”框架：信息枢纽、法理权威、公共财力、组织；每类工具同时扮演探察性工具、影响性工具两种角色。[25]麦克唐纳、莫尔更关注政府的干预手段，在此基础上发展为4类：强制命令、激励劝导、能力建设、制度变迁。[26]施耐德、英格拉姆侧重于项目的修正行为，进一步扩展为5类：授权、激励、能力建设、象征性或劝说、学习。[27]韦唐基于“肯定—否定”维度，分为3类：管制性工具、经济性工具、信息性工具。[28]豪利特、拉米什依据政府权力直接介入的程度，分为3类：自愿性工具、混合性工具、强制性工具。[29]林德、彼得斯认为政府工具是多元的，包括：命令条款、财政补助、管制规定、征税、劝诫、权威、契约等。[30]萨拉蒙归纳了13种政府工具，并提出了4个分类（选择）维度：强制性、直接性、自治性、可见性。[31]陈振明在结合西方理论与中国治理实践的基础上将政府工具分为3类：市场化工具、工商管理技术、社会化手段。[32]由于研究旨趣、问题领域等方面的不同，研究者往往会提出不同的治理工具分类，是一个见仁见智的过程。因此，治理工具在类型划分上具有发散性和多样性。现有的“治理工具”类型划分思路与方式，对纪检监察工具类型划分的启示在于，一是纪检监察工具的类型划分要结合自身特点进行；二是纪检监察工具的类型划分要以实际工作为导向。

二、治理工具理论在纪检监察领域的适用性及其类型

党的十九届四中全会《决定》将纪检监察工作纳入国家治理体系和治理能力现代化建设当中，既对治理工具理论发展指出了目标——“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”；也为纪检监察工具理论的探索指明了方向——“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”。

作为党和国家监督体系重要组成部分的纪检监察体系是在“政党—国家”框架下，以中央纪委为核心建立的具有中国政治特色的监督体系——党内监督是最根本的，国家监察是党内监督的延伸，纪检监察制度构成兼具党内法规和国家法律的双重属性。这种鲜明的中国特色正如习近平总书记所指出的，“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”。[33]因此，对“纪检监察工具”的类型分析，同样需要在中国的政治理论框架下，基于党风廉政建设和反腐败斗争实践的情境进行，而不能直接套用现有的西方治理工具理论。当前，国内尚未有从治理工具视角对纪检监察工作的专门研究。1990年，李雪勤基于改革开放以来反腐败斗争的长期观察，将中国的反腐败形式总结为“经常性工作+专项治理”并指出“经常性工作与专项治理相结合是现阶段反腐败斗争的基本形式”。[34]这为纪检监察工具的类型划分提供了一个思路。基于此，本文将尝试从纪检监察工作的“常、专”特点、产生方式、实际功用等方面，探索纪检监察工具类型划分之可能。

从治理工具视角来看，“纪检监察工具”是纪检监察机关为实现职能、解决问题或达成治理目标而采用的方式和方法。作为“治理工具”的一个细分类别，“纪检监察工具”的调整领域更聚焦，主要是针对公权领域。事实上，每种纪检监察工具并非只有单一属性，在工具分类中可以通过多维分类对其加以区分和归类。如此，更有利于深化对于纪检监察工具的理解，并建构成出一个相互配合、融会贯通的“工具箱”。从治理机制视角，可以将新时代以来的纪检监察工具划分为两个大类：常规型工具与专项型工具（见表1）。常规型纪检监察工具的突出特点是控制性，专项型纪检监察工具的突出特点是导向性。

表1纪检监察工具：常规型、专项型

续表

说明：本表仅列出党的十八大以来主要的纪检监察工具。

（一）作为控制工具的常规型纪检监察工具

常规型纪检监察工具由党内法规、国家法律产生。作为一种控制工具，[35]法律法规突出制度导向，表现为常规化、秩序化的运作，具有稳定性、长效性的特点。常规型纪检监察工具主要包括：巡视、派驻、教育、监督、受理处置举报、谈话提醒、约谈函询、案件检查、处分、问责、受理申诉、保障权利、审查、监督检查、调查、移送、监察建议等。《中国共产党章程》（2017）第14条规定了巡视职责；第45条规定了派驻职责；第46条规定了教育、监督、受理处置举报、谈话提醒、约谈函询、案件检查、处分、问责、受理申诉、保障权利等职责。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（2018）第36条规定了审查职责。《中国共产党廉洁自律准则》 （2015）、《中国共产党党内监督条例》（2016）、《中国共产党巡视工作条例》（2017）、《中国共产党纪律处分条例》（2018）、《中国共产党问责条例》（2019）等党内法规对相应职责进行了细化规定。《监察法》（2018）第11条规定了教育、监督检查、调查、处分、问责、移送、监察建议等职责。《监察机关监督执法工作规定》 （2019）等对相应职责进行了细化规定。《监察法实施条例（征求意见稿）》对监察调查职责的内容进行了规定，细化了职务违法和职务犯罪的具体情形。纪检监察工具作为党和国家监督机关的工作方式，具有功能法定的特点。由于纪检监察机关实行合署办公体制，同时履行党的纪律检查职责和国家的监察职责，因此纪检监察工具受到党内法规和国家法律的双重规范。党章和有关党内法规、监察法和有关国家法规，共同构成了纪检监察工具的法理依据。党的十八大时期中央密集制定、修订了大量的相关党内法规及规范性文件：修改宪法，制定监察法和相关法规；修订党章，制定、修订有关党内法规等。中央通过加强立法，将关于党风廉政建设和反腐败斗争中的重大决策方针和工作实践的新鲜经验制度化，实现纪检监察制度工具的升级迭代。

我们可以将常规型纪检监察工具划分为保障性工具、惩治性工具、劝诫性工具、信息性工具、综合性工具等（见表2）。受理申诉、保障权利是对党员、被监督者的“公权救济”，是保障性工具。案件检查、处分、问责、审查、监督检查、调查、移送等突出惩治性功能。教育、谈话提醒、约谈函询、监察建议等劝诫性工具兼有预防功能。举报是纪检监察机关案件信息来源的主渠道，因而受理处置举报属于信息性工具。巡视、派驻工作实际上集合了前述所有工具的功能，因而属于综合性工具。监督执纪“四种形态”，具体来说，是指“第一种，党内关系要正常化，批评和自我批评要经常开展，让‘咬耳扯袖、红脸出汗’成为常态。第二种，党纪轻处分和组织处理要成为大多数。第三种，对严重违纪的重处分、作出重大职务调整应当是少数。第四种，而严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极少数。”第一种形态属于劝诫性工具，第二、三、四种形态都是惩治性工具。

表2常规型纪检监察工具的特性

说明：某些工具兼有多种特性，本表以其主要特性分类。

（二）作为导向工具的专项型纪检监察工具

专项型纪检监察工具主要由承载重要决定、指示的各类规范性文件等产生。突出问题导向，通常有明确的治理目标，具有灵活性和阶段性的特点。按照政治传统，党的领导人关于党风廉政建设和反腐败斗争、纪检监察工作的重要思想及对相关问题的论述、讲话精神，中央纪委书记的相关指示等内容，以文件形式制发即成为具有约束力的党内规范性文件。这些内容构成一个时期内党风廉政建设和反腐败斗争的战略方针或工作重点。专项型工具是在改革开放以来的反腐败斗争中逐渐形成并不断发展的，在不同时期专项治理工作承载不同的具体内容（见表3）。

表3改革开放以来的党风廉政专项治理工作

新时代以来的专项型工具主要包括：抓“八项规定”落实、反“四风”“打老虎”“天网行动”“三严三实”“不忘初心、牢记使命”主题教育、“扶贫领域腐败和作风问题专项治理”“漠视侵害群众利益问题专项整治”“深化重点领域反腐败”等。党的十八大时期，面对依然严峻复杂的反腐败形势，中央决定党风廉政建设和反腐败工作重心以治标为主，为治本赢得时间。[36]这一时期，目标任务就是遏制，用最坚决的态度减少腐败存量，用最果断的措施遏制腐败增量。[37]纪检监察机关不断加强惩治腐败力度，“打老虎”，开展“天网行动”，推进巡视和派驻监督全覆盖，始终保持惩治腐败高压态势。党的十八大时期开展的一系列反腐败行动如果被视为一个整体，那么在这其中还嵌套着若干次级的专项治理。党的十八大以来，纪检监察机关根据全面从严治党的要求，坚决落实中央八项规定精神，[38]驰而不息纠正“四风”，[39]治理公款吃喝、旅游、送礼、消费问题。在党的群众路线教育实践活动中[40]，严查奢靡之风，超标配房配车，借机敛财等问题。在“三严三实”专题教育中，[41]查处乱作为、不担当问题，纠正形式主义、官僚主义作风。在“两学一做”学习教育中，[42]着力抓党章意识、看齐意识，实现党员干部思想、作风、纪律方面的进步。

2018年6月，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》明确提出“开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理”，要求“把扶贫领域腐败和作风问题作为巡视巡察工作重点。中央巡视机构组织开展扶贫领域专项巡视”。根据中央要求，2018年10月，开展中央脱贫攻坚专项巡视；2019年12月，开展中央脱贫攻坚专项巡视“回头看”。2019年6月，中央“不忘初心、牢记使命”主题教育领导小组印发《关于抓好第一批主题教育学习教育、调查研究、检视问题、整改落实工作的通知》。中央纪委国家监委机关会同15家中央国家机关开展整治漠视侵害群众利益问题专项整治。2021年1月，中央纪委五次全会要求，不断深化金融、政法、国有企业等重点领域反腐败斗争。[43]

常规型工具与专项型工具在功用上相辅相成。在治理实践中，治理工具的选择通常要在合法性、可接受性、可行性以及有效性等多个维度中进行权衡。[44]在现实的反腐败治理过程中，纪检监察工具往往以组合的方式发挥作用。常规型工具与专项型工具之间是一种相互配合的关系。前者为后者提供基本的工作方式和操作手段，后者为前者明确了工作的方向和重点，两者在功效上相辅相成。在各个时期，通过开展一轮轮的专项治理，使常规型工具有了明确的发力方向和工作重点，从而实现有针对性的靶向治理。

三、纪检监察工具服务于“常专结合”反腐败模式

治理工具研究直接服务于关于治理模式的理论发展与实践应用。反腐败斗争是纪检监察工作的重要内容之一，因此对于纪检监察工具的分析必须要结合反腐败治理模式一并探讨。关于反腐败模式的研究和探讨由来已久，现有研究中通常将反腐败模式划分为运动型反腐与制度型反腐，[45]或是权力反腐与制度反腐，[46]或是传统反腐与法治反腐。[47]尽管学者们对模式的定义与内涵不尽相同，但总体上认为运动型（权力）反腐是一种非常态的、非制度的、应激的反腐败模式；制度型反腐则是常态化的、法治的、可持续的反腐败模式；并且几乎一致地认为在全面依法治国的伟大进程中，由运动型（权力）反腐败向制度型反腐败演进是必然方向。[48]然而，任何一个国家的治理模式都不是任意选择的结果，而是与其历史发展过程有着深刻的逻辑关系，具有鲜明的路径依赖特征。[49]

“常专结合”反腐败模式是中国共产党在百年惩腐肃贪的实践探索中，逐渐形成并继续发展的一种卓有成效的反腐败方式、方法的组合。根据纪检监察工具的基本特征与适用情境，我们可以将其代入“经常性工作与专项治理相结合”反腐败模式进行分析和解读——“常规型工具”与“经常性工作”相对应，将“专项型工具”与“专项治理”相联系。

（一）常规型工具应用于经常性工作

经常性工作是指纪检监察机关在党风廉政建设和反腐败斗争中，根据党章和法律规定开展的经常性工作。在不同历史时期，纪检监察机关的职责与党风廉政建设和反腐败斗争的内容也不尽相同。改革开放以来，中央对中华人民共和国成立后以“运动型治理”反腐败的方式进行了否定和深刻反思。[50]党的十三大报告明确提出在做好经常性工作的前提下，“在党的建设上走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子”。[51]1992年邓小平同志在南方谈话中强调，廉政建设“还是要靠法制，搞法制靠得住些”。[52]随着制度体系不断健全完善，纪检监察机关确立了廉洁自律、查办案件、纠正不正之风[53]三项工作格局，并不断发展形成了党风廉政建设和反腐败斗争的经常性工作的基础框架。[54]进入新时代以来，随着党风廉政建设和反腐败斗争形势的发展，以及纪检监察体制改革的深化，纪检监察机关的职责和经常性工作也随之调整。党的十九大修正后的党章规定了各级纪委的三项主要任务：一是维护党的章程和其他党内法规；二是检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况；三是协助党的委员会推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作。党章规定了党的纪律检查机关的职责是监督、执纪、问责；[55]监察法规定了国家监察机关的职责是监督、调查、处置。[56]这些内容概括在一起，就是当前纪检监察机关的经常性工作的基础框架。常规型纪检监察工具即由党内法规、国家法律产生，主要应用于纪检监察机关的经常性工作。

（二）专项型工具聚焦于专项治理

专项治理是指党风廉政建设和反腐败斗争中针对某一时期、某个领域的突出问题而采取的集中整治行动。专项治理是对“运动型治理”的一种扬弃。在一些研究中，将中华人民共和国成立以来的历次反腐败斗争纳入“运动型治理”的范畴。组织行为学及政治学的一般观点认为，运动型治理机制通过进行政治动员来贯彻落实自上而下的政治意图，与官僚（科层）制的常规治理机制单向替代。常规治理与运动型治理的彼此交替，贯穿于我国各个公共治理层面和历史时期，反映了两种治理机制间的内在的紧张关系和不兼容性——运动型治理是针对科层制的常规治理失败而产生的（暂时）替代机制或纠正机制，而科层制出于自身组织稳定性、效率性和可控性的诉求，必然对运动型治理产生抵制。[57]

改革开放以来，党对社会主义建设时期搞群众运动的做法进行了认真反思，反腐败斗争模式也发生了根本性的变化。从完全搞政治运动到完全不搞政治运动的过程，也是一个此消彼长的过程，因而这个过程往往会同时带有两者各自的色彩。[58]面对改革开放过程中出现并不断蔓延的腐败现象，中国共产党始终高度重视并致力于探索一条切合实际，符合国情的反腐败模式。改革开放以来，中央在各个时期针对突出问题开展了一系列集中的反腐败行动，例如，党的十一大时期，打击经济领域中的严重犯罪活动；党的十二大时期，开展整党；党的十三大时期，对人民群众普遍关心、反映强烈的几件事集中整治；党的十四大期间，落实四项制度，规范党政和企业干部行为；党的十五大时期，完成军队、武警、政法机关不再从事经商工作；党的十六大时期，开展治理商业贿赂专项工作；党的十七大时期，监督检查农村改革发展方针政策贯彻落实情况等。这些反腐败行动尽管还多多少少有些“运动型治理”的影子，但绝非过往群众运动的简单重复，而是“介于运动形式和法制形式之间的”[59]一种新型的“专项治理”。专项治理是在一个或几个问题已经成为群众反映强烈、严重影响经济社会发展，甚至政治稳定的情势下，中央在一定时期，一定范围所采取的“重症下猛药”的措施。专项型工具是对之前常规型工具失灵的纠正，但并非与反腐败经常性工作完全相互替代，而是呈现一种相互配合的，彼此加强的新关系。这种模式在实践中不断发展并成熟，逐渐形成具有中国特色的“经常性工作+专项治理”反腐败模式。[60]

（三）纪检监察工具与“常专结合”反腐败模式的关系

首先，纪检监察工具的选择服务于反腐败治理目标。治理工具的实践是随着政治生态的变化而演化的。因此，对于纪检监察工具的选择的分析必须放在党风廉政建设和反腐败斗争的大背景下进行。治理工具是治理目标与治理结果之间的桥梁。因此，需要从“工具—结果”（means-endschain）的逻辑考察反腐败治理实践中治理工具与治理目标的关系。新时代以来，中央确定的反腐败战略方针实际上是设定了阶段性的治理目标，而后根据目标选择治理工具。治理工具的使用是嵌入在政治过程中的，党风廉政建设和反腐败斗争形势和反腐败战略方针深刻而直接地影响着治理工具的生产、选择和使用。

其次，反腐败模式的调整取决于反腐败斗争形势的需要。反腐败斗争要服从和服务于各个时期党和国家的中心工作，自觉贴紧改革和建设中的决策和措施，以保证其顺利进行和实施。专项治理所要解决的都是比较紧迫的现实问题，往往要相对集中一定的时间和精力。这样，既没有采取搞群众运动的做法，而是用法治思维和法治方式解决存在的问题；又没有采取一般号召的脱离实际的做法，而是充分发挥党的各级组织和人民群众的积极性，在一定时期集中力量对具体问题进行专项整治。反腐败工作的部署也就实现了从原则要求向具体规范的转变。[61]经过多年的探索与调适，纪检监察机关在党风廉政建设和反腐败斗争中能自如地运用“经常性工作+专项治理”模式开展反腐败斗争，并在实践中不断发展完善。长期的实践证明，这种“常专结合”反腐败模式是与实际情况和客观条件相适应的，也是行之有效的。

最后，纪检监察工具箱是“常专结合”反腐败模式的制度保障。“常专结合”反腐败模式同时要做两方面的工作，一是坚持不懈抓好反腐倡廉经常性工作，二是针对阶段性突出问题进行反腐败专项治理。在政治实践中，无论什么体制的国家，什么样的制度环境，只要累积了腐败，都可以通过反腐败专项治理加以整治。由于专项治理很难长期持续，专项治理目标达成后，必然还要回归到常规治理的轨道上。但如果反腐败经常性工作跟不上，专项治理过后腐败必定卷土重来。在新时代以来的反腐败斗争过程中，中国共产党进行了系统的、高质量的制度建设——密集制定、修订了大量的相关法律法规，出台了一系列具有针对性的专项治理工作意见等，建构起一套类型丰富、行之有效的纪检监察工具箱，为构建“常专结合”反腐败模式提供了重要的制度保障。

四、新时代纪检监察工具的演进：变革与调适

进入新时代以来，以习近平同志为核心的党中央将反腐败斗争不断引向深入，夺取并巩固反腐败斗争压倒性胜利。[62]纪检监察工具（治理工具）的演进是服务于反腐败战略方针（治理目标），并适应反腐败斗争形势（情境）的结果。因此，纪检监察工具的演进与反腐败斗争形势和反腐败战略方针的发展变化具有高度关联性，呈现出明显的间断平衡性特征（punctuatedequilibrium）。尽管纪检监察工具演进的内在逻辑是连续的，但在某些“关键时刻”[63]会因为内外部的影响而出现阶跃式变化。党的十八大时期即纪检监察工具演进中的“关键时刻”，这一时期所建构的框架与模式会对未来的制度走向产生深远的影响。党的十八大时期，纪检监察工具进入“变革期”，常规型工具加速更新迭代；专项型工具不断强化。党的十九大以来，纪检监察工具进入“调适期”，常规型工具在上一阶段建构的制度框架中运行，并不断调适；专项型工具与时俱进，更加丰富。纪检监察机关根据党风廉政建设和反腐败斗争形势变化，调整各类工具的组合，确保反腐败治理目标得到实现（见表4）。

表4新时代的反腐败形势、战略方针与纪检监察工具

（一）“变革”纪检监察工具，服务于夺取反腐败斗争压倒性胜利

党的十八大后，以习近平同志为核心的党中央面对“依然严峻复杂”的腐败态势，以壮士断腕的决心和抓铁有痕的力度，坚决将反腐败斗争不断引向深入。这一时期，中央提出“以治标为主，为治本赢得时间”，阶段性目标任务就是遏制，用最坚决的态度集中减少积年腐败存量，用最果断的措施有效遏制腐败增量，在较短的时期迅速形成良好的改革氛围和政治生态，夺取反腐败斗争压倒性胜利。

这一时期，为适应反腐败斗争的新形势，纪检监察工具进入重要的“变革期”：一方面，常规型工具加速更新迭代。中央密集制定、修订了大量的相关国家法律及党内法规：修改宪法宪，制定监察法和实施条例，修订党章，制定、修订党内法规等，如《中国共产党廉洁自律准则》（2015）、《中国共产党纪律处分条例》（2015）、《中国共产党问责条例》（2016）、《中国共产党党内监督条例》（2016）、《中国共产党巡视工作条例》（2017）等。另一方面，专项型工具不断强化。始终保持惩治腐败高压态势，坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，实现派驻、巡视全覆盖，展开了力度、广度、深度空前的各类反腐败专项治理，如专项整治“四风”问题，专项整治扶贫领域问题，开展“天网行动”，打击利用地下钱庄和离岸公司转移赃款专项行动等。

（二）“调适”纪检监察工具，服务于“三不一体”体制机制建设

党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央一以贯之、坚定不移推进反腐败斗争，反腐败斗争压倒性胜利得到巩固发展。2018年1月，习近平总书记在十九届中央纪委二次全会上要求，“要强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉”。2019年1月，习近平总书记在十九届中央纪委三次全会上指出，“要深化标本兼治，夯实治本基础，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐”。2019年10月，十九届四中全会通过的《决定》要求，“构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制”。2021年1月，习近平总书记在十九届中央纪委五次全会议上强调，不断实现不敢腐、不能腐、不想腐一体推进战略目标。这一系列重要论述与决定清楚表明，中央将“三不一体”作为这一时期反腐倡廉的战略方针。

这一时期，顺应反腐败战略方针调整，纪检监察工具进入“调适期”：一方面，常规型工具在党的十八大时期建构的框架中运行调适。中央稳步推进反腐败国家立法，搭建起党内法规的“四梁八柱”，修订制定了一系列配套的法律法规和规范性文件，扎牢织密不能腐的制度之网，如《中国共产党纪律处分条例》（2018）、《关于做好新形势下纪检监察信访举报工作的若干意见（试行）》（2018）、《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（2018）、《监察机关监督执法工作规定》（2019）、《中国共产党问责条例》（2019）、《纪检监察机关案件监督管理工作规则》（2021）、《关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》（2021）等。通过强化思想教育、谈话提醒、约谈函询、监察建议等劝诫性工具的作用，增强不想腐的自觉。另一方面，专项型工具更加丰富。中央进一步加大重点领域、关键环节、群众身边等方面的反腐败，持续强化不敢腐的震慑。纪检监察工作坚持党中央重大决策部署到哪里，监督检查就跟进到哪里，[64]聚焦脱贫攻坚[65]、扫黑除恶[66]、六稳六保[67]、“十四五”[68]等党和国家重点工作、重大部署，聚焦中央企业、中管高校、金融、能源资源、科技创新、粮食安全、乡村振兴[69]等重点领域，以高质量专项监督保障中央重大部署贯彻落实，推动改革、促进发展。

五、探索发展纪检监察工具理论的现实意义

新时代以来，“常规型”和“专项型”纪检监察工具相辅相成，在全面从严治党，在夺取并巩固反腐败斗争压倒性胜利的伟大进程中发挥了不可或缺的作用。因此，探索发展“纪检监察工具”理论具有重要的现实意义。

（一）有利于实现党内法规同国家法律的衔接和协调

2014年，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。全面依法治国内涵自此更加完整与科学，实现国家法律和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局，成为新时代全面依法治国的战略目标。2016年全国党内法规工作会议上，习近平总书记强调：“必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”。党的十九大报告进一步明确依法治国和依规治党“有机统一”的改革目标。在全面依法治国和全面从严治党的大背景下，党规国法的衔接和协调是新时代党政关系协调发展的内在要求，是纪检监察体制改革的重要目标，也是推动纪检监察工作高质量发展的重要方式。党规国法的衔接和协调应体现在两个层面，一是理念层面，二是制度层面。[70]纪检监察工具理论是二者的结合，其主要特点就是：围绕共同的治理目标，通过制度组合，发挥各自制度优势，协调党内法规、国家法律有效衔接。一方面，纪检监察工具理论是党内法规同国家法律的衔接和协调的具体体现。党的纪检权和国家的监察权，本质上都是监督权。深化纪检监察体制改革后，中央重新修订和制定了一系列法律法规，在调整范围上按照“政党—国家”的逻辑对党的纪律检查权和国家的监察权划出了相对明晰的边界。尽管这种新方式使监督权呈现纪法分离的分布状态，但是在纪检监察工具视角下，做到纪法分开与纪法贯通的有机统一，从而使两种权力被一体行使，实现党内法规同国家法律的衔接和协调。另一方面，通过纪检监察工具理论，构建科学完备的党规国法衔接和协调体系，能够优化执行资源配置，将党规国法衔接和协调制度优势转化为依规治党、依法治国的实际效能，推动国家治理体系和治理能力现代化发展。

（二）有利于提升纪检监察制度建设的体系化水平

反腐倡廉法规制度体系要系统完备、衔接配套。要立治有体、施治有序，零敲碎打不行，碎片化修补也不行。要把反腐倡廉法规制度的笼子扎细扎密扎牢，必须做到前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成。[71]习近平总书记的重要论断为纪检监察制度建设指明了发展方向，提供了重要遵循。一方面，纪检监察工具理论促使过往应激式、运动式的党风廉政建设和反腐败工作模式向制度化、规范化、科学化的方向发展。党规国法的衔接和协调机制必须运用系统论分析设计，以避免片面性和碎片化。以纪检监察工具视角对相关党内法规和国家法律进行分类，是纪检监察制度建设“体系化”的具体体现，[72]有利于实现纪检监察制度制定过程的“事前统筹、事中创制和事后调试”，[73]有利于将党内监督制度体系的“三种存在形态”[74]统合成为一个逻辑连贯、内容衔接、关系照应、效用集成的有机整体。另一方面，纪检监察工具理论引入公共治理领域通用话语模式，有利于在国家治理视域中对其进行分析与研究，有利于进一步拓展研究视野，多视角观察分析监督制度体系，为提升纪检监察制度建设的体系化水平提供更丰富的理论支撑。

（三）有利于提升纪检监察工作实效

制度的生命力在于执行，“执行”对纪检监察制度极端重要，“法立而不行，与无法等”[75]。完善纪检监察制度体系不仅需要立规立法的规范性，更需要实施的有效性。首先，纪检监察工具理论重视实际功用，强调问题导向，关注目标达成。纪检监察工具主义理论，不仅关注狭义的法规法律文本，而且将其理论视野延展至基于法规法律文本制定的实施类和探索类的党内规范性文件的范围，[76]同时关注法规法律文本与规范性文件的实施成效。因此，纪检监察工具主义理论有助于解决当前党内法规实施中存在主体模糊、定位不清、功能偏失、实效弱化等问题。[77]其次，通过发展探索纪检监察工具理论，有助于探索实现纪法衔接和协调的路径与具体措施，有助于纪检监察机关履职尽责，贯彻纪法共治。最后，纪检监察工具理论能够提供一份工具清单。习近平总书记指出，“执政党对资源的支配权力很大，应该有一个权力清单”。[78]同样，纪检监察机关在行使监督权力时也需要有一份权力清单。纪检监察工具理论恰好能够满足在这一要求。通过深入探讨各类工具的功能、特征与适用情境，能够为纪检监察人员提供一份完整、明晰的备选工具清单，使其在纪检监察实务工作中能够有的放矢、因势施策。

（四）有利于国家治理体系和治理能力现代化

党的十九届四中全会通过的《决定》对国家治理体系和治理能力建设提出了全面的要求，对坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督提出明确要求。习近平总书记指出，（国家治理体系）“这项工程极为宏大，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果”。[79]首先，纪检监察体系是国家治理体系的重要组成部分。纪检监察工具是中国特色国家治理体系不可或缺的制度构成，也是国家治理能力的具体体现。通过探索发展纪检监察工具理论，以研究推动创新，不断丰富治理工具箱，能够为国家治理体系和治理能力现代化贡献力量。其次，纪检监察工具理论是“三不一体”反腐败方针的内在要求和重要探索。腐败的产生原因往往不是单一的，而是多重因素混合作用的结果。因而，反腐败治理也必定是一个多因素协同的过程。一方面，“三不一体”体制机制是一个联系紧密、相互融合、不可或缺的有机整体，必须一体推进，才能充分发挥三者的“协同效应”[80]。另一方面，“三不一体”体制机制是国家能力治理现代化的重要内容，在建设过程中各项制度要融会贯通。纪检监察工具模式即是根据工具的不同功用和特性，通过组合设计、综合运用，将“不敢腐、不能腐、不想腐”的要求合而为一，一体推进。

随着纪检监察体制改革不断深化，以及国家治理体系和治理能力现代化建设的推进，如何在纪检监察治理中实现党内法规与国家法律衔接协调的学术价值和现实意义日益凸显。习近平总书记指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。[81]纪检监察工具理论以此为指引，关注党内法规与国家法律的衔接协调、针对党风廉政建设和反腐败工作中的新情况、新问题，创造性进行制度探索，以理论创新推动纪检监察工作高质量发展。

腐败是人类社会的痼疾，反腐败斗争是一项永续的责任。中国的反腐败斗争有着其自身独特的、内在的规律，无法照搬任何外来的现成模式，只能基于现有国情，不断探索发展。改革开放以来，纪检监察工具与时俱进取得了有目共睹的进展，并在实践中逐渐形成了“经常性工作+专项治理”反腐败模式。但由于科层体制自身无法克服的“组织—结构”缺陷，常规治理中仍有可能因制度失灵形成腐败累积。而专项治理作为常规治理失灵纠正机制的功用决定了“常规型”和“专项型”纪检监察工具将在中国国家治理“工具箱”中长久的共存。正因如此，进一步探索发展“纪检监察工具”理论，对于健全完善党和国家监督体系，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的现实意义。