郭世杰：党内法规与国家法律衔接和协调的保障机制

摘 要：在解决党内法规制度建设存在的问题以及初步构建其与国家法律的衔接和协调机制之后，还应当特别重视党内法规与国家法律衔接和协调的全面保障机制。要综合运用制定、修改、废止、解释、备案等多种手段，重点构建党内法规的前瞻规划机制，健全党内法规的规范化制定机制，加强党内法规的解释工作机制，完善党内法规的备案审查机制。

关键词：党内法规；国家法律；衔接协调；保障机制

作者简介：郭世杰，国际关系学院法律系讲师。

论文创新点：本文鲜明地提出“党内法规与国家法律衔接和协调的保障机制”这一论题，同时针对这一论题的重要性和存在的问题展开了较为全面具体的论证，提出要综合运用制定、修改、废止、解释、备案等多种手段，建立党内法规与国家法律衔接和协调的全面保障机制。在内容上，文章重点围绕“党内法规的前瞻规划机制、党内法规的规范化制定机制、党内法规的解释工作机制、党内法规的备案审查机制”4个方面，对党内法规与国家法律衔接和协调的保障机制进行系统性、有针对性地论证，以期在制度层面建立完善配套完备的保障机制。

引文析出格式：郭世杰. 党内法规与国家法律衔接和协调的保障机制[J].党内法规理论研究.2019,02:180-194.

现将全文转载如下，以飨读者：

在统一的社会主义法制框架内积极稳妥、卓有成效地解决党内法规与国家法律有机衔接和运行协调的难题，是社会发展形势赋予我们的时代课题。整体而言，党内法规与国家法律的衔接协调机制，仍然存在着缺少工作协调机制、党内法规的“法律性”薄弱和党内法规的实施出现偏差等问题。两者的衔接和协调，以党内法规制度的体系化为前提，其中，“体系”强调党内法规制度的整体性和系统性，特别注意整体和个体之间的紧密联系、有机结合，追求整体功能大于个体功能之和；“化”要求运用科学、合理的标准对独立的党内法规制度进行排列、整合，实现各项党内法规制度之间互相呼应、无缝衔接。在社会主义法律体系基本建成的情况下，党内法规与国家法律的有机衔接和运行协调，要求我们遵循党内法规不得与宪法法律相抵触的基本原则，实现依法执政并追求政党政治的法制化和法治化才是党内法规的最终发展方向：党内法规为国家法律所认可；党内法规作为国家法律的补充；党内法规作为国家法律的具体化；党内法规作为国家法律适用的考量因素。值得注意的是，在实现党内法规与国家法律衔接和协调的过程中，制度层面的保障机制同样不容忽视。建立党内法规与国家法律衔接和协调的全面保障机制，要综合运用制定、修改、废止、解释、备案等多种手段，重点在党内法规的前瞻规划机制、规范化制定机制、解释工作机制和备案审查机制等方面打下坚实基础。

一、构建党内法规的前瞻规划机制

党内法规缺少一个前瞻性的立法规划机制，是导致党内法规与国家法律难以衔接和协调的重要原因。目前，无论是理论界对党内法规的研究，还是实践中党内法规的实际制定工作，往往都缺乏对党内法规立法规划机制的足够重视，导致党内法规在结构上出现严重的不平衡状态，过于注重党的制度、组织、反腐和作风等方面的内容，而对党的领导、思想和宣传等方面的内容则关注不充分。而党内法规能否实际运行以及运行是否顺畅，并不完全取决于其制定和实施等环节的努力，还跟立法规划机制有着密切的联系。党内法规的立法规划机制主要关注党内法规制定的必要性、可行性和先后顺序，以党内法规的调整对象、手段等为具体切入，能够为党内法规制定机关的立法决策提供科学的依据、参考和指导。

党内法规的前瞻规划机制，是指党内法规的制定要充分吸收系统和全局观念，正确处理稳定性和灵活性与适应性和前瞻性之间的关系，以统筹的观念稳步推进党内法规的制定工作，不仅要注重实体性党内法规的制定，还要注重程序性规范的配套；不仅要重视权利和义务规则的建立，还要重视操作细则和实施保障的齐备；不仅要讲究有相关条文规则的存在，还要讲究条文规则的针对性和操作性，以实现党内法规的要素齐备、互相衔接、运行自洽和体系完整。党内法规的前瞻规划机制，是立法草案提交审议、表决之前的一系列具体工作的总和，可以囊括党内法规的预测、论证等环节。它不仅有助于从微观层面考察和掌握党内法规拟调整对象的现实，而且有助于从宏观层面把握党内法规体系的整体情况以及正确估量拟制定党内法规的必要性、可行性、制定顺序、制定规模、指导思想、立法目的、基本原则等因素，做到党内法规的实际制定工作，既不滞后于其调整对象的发展需要，又不过分超前造成立法浪费。党内法规的前瞻规划机制的主体，以党内法规制定机关中的具体负责部门为主，同时也可以委托相应的专门机构、组织或人员进行前期的立法规划工作。

早在1990年，《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》就将“规划”作为党内法规制定的一个必要步骤，与起草、审定和发布共同组成前后相连的4个环节；2012年批准通过的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《党内法规制定条例》）将“规划与计划”与“起草”“审批与发布”等作为党内法规制定的一个独立阶段，并且提出了党内法规制定的“五年规划”；在2019年修订的《党内法规制定条例》中，“规划与计划”继续保持5个条文的篇幅并且独立成章。社会发展形势的日新月异、全面从严治党的形势需求以及党内法规制定资源的有限性，对党内法规的制定数量、效率提出了较以往更高的要求，这就直接要求全面加强党内法规制定的规划和计划工作。五年规划的提出，即是为解决这一供求之间的矛盾，而且五年的时间段与党的代表大会任期在时间跨度上是一致的，有利于增强党内法规规划和执行工作的稳定性。有学者统计了党内法规制定工作的五年规划数据，证明了党内法规规划的可执行性和科学性，各地区各有关部门建议中央未来5年制定的法规项目多达三百余项。经过区分党与政、规与文、主与从，剩下约100项，再经过区分供与求，根据必要性和可行性，列入重点制定项目45件。根据过去20年党内法规制定的速度，确定了年均9件，与中央近年来年均约8件大体相当。构建党内法规的前瞻规划机制，要以“完善的党内法规体系”作为直接目标，自觉与党的路线、方针、政策和其他高位阶、同位阶党内法规保持一致，具体可以从以下几个方面入手。

首先，紧紧围绕中央党内法规制定工作的五年规划，有针对性地开展立法规划的具体工作。2013年《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》已经实施到期，这是我们党历史上第一次编制党内法规制定规划，其实施经验和教训尤其值得详细总结；在实施到期后的评估方面，也应当予以贯彻落实。《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》刚刚出台，我们需要据此确定长期目标和短期目标，列出亟需的重要党内法规并优先制定，按照体系和全局的观念展开配套党内法规和其他党内法规的制定工作，制定详细的年度计划，分解任务目标，并采取有力措施督促规划的具体落实，切实增强党内法规制定工作的规划性和前瞻性。例如，在领导干部的财产公示事项上，技术方面已经不存在较大的难题，能否将其列入党内法规的制定规划以发挥其在党风廉政建设和反腐败斗争中的利剑作用，关键要看我们党壮士断腕的决心和一往直前的勇气。

其次，有意识、有目的地考虑党内法规与国家法律的立法权限划分，并拟定一个相对清晰的标准，贯彻到党内法规的制定工作之中。鉴于在中国的政治实践中，党内法规与国家法律在立法权限上的划分还存在着模糊地带，尤其是在关乎党的领导、党的执政等重大事项上，两者的理论和实践界限并不是那么清楚。我们可以在党内法规的制定过程中，高瞻远瞩地进行规划，以党内法规调整各级党组织和党员、国家法律调整全体国民为原则，通过在党内法规中原则性地规定党与政府、人大、司法机关、政协和人民团体的关系，并以此为基础来探索和研究党内法规的制定权限问题。

最后，在统筹兼顾稳定性和灵活性与适应性和前瞻性的前提下，针对性地开展党内法规规划机制的修订工作。2019年8月30日，中共中央政治局会议修订了《党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《党内法规和规范性文件备案审查规定》），审议批准了《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》，及时适应了党内法规规划与计划工作的新形势和新要求。例如，《党内法规制定条例》第十五条将党内法规体系的目标从“内容协调、程序严密、配套完备、有效管用”修订为“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”。在未来的党内法规的规划与计划工作中，一方面，在具体编制党内立法规划、计划时，我们要兼顾社会发展和法治进步的建设需要，注重科学评估、论证，充分征求党内及社会各方面的意见建议；注意将党的政治实践中切实可行的政策与办法，适时地转化为党内法规或国家法律。另一方面，要针对中央各部门和省级、市级党委的立法规划、计划区分不同的制定、审批、备案程序，并特别关注其具体执行和落实情况，进行跟踪了解。

二、健全党内法规的规范化制定机制

党内法规的前瞻规划机制，主要是从党内法规的内容合理性着眼，通过前瞻性的规划机制，使党内法规的制定工作在一个相对科学的预先计划之中完成，以保证其体系性。而党内法规的规范化制定机制，则是从党内法规的形式合理性着眼，通过强调制定规范的技术标准，使党内法规在表述方式、技术规则、配套规定等基本要求方面达到规范化的水平。2017年中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》指出：“制定党内法规制度必须牢牢抓住质量这个关键，方向要正确、内容要科学、程序要规范，保证每项党内法规制度都立得住、行得通、管得了。”这就意味着，在目前党内法规制度体系基本形成以后，我们需要追求的不再是大规模地制定党内法规，而是更规范化、精细化、高质量地制定党内法规。实现党内法规的规范化制定机制，我们可以重点关注以下几个方面的内容。

首先，重视党内法规语言运用的规范化和准确性，提升表述方式的科学程度。语言是组成党内法规的最基本材料，语言的运用是否规范、准确，直接影响着党内法规的规范化和科学化程度。基于政党的本质属性和中国共产党长期执政的政治现实，党内法规的制定在语言的运用上往往会出现混淆政治性表述和规范化表述的现象。例如，在党内民主事项上，《中国共产党章程》（以下简称党章）和《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》）都有党员选举权和被选举权的相关规定，是党员在党组织内部的基本权利，属于一种政治性的语言表述；党员的选举权和被选举权，与《中华人民共和国宪法》（以下简称宪法）和《中华人民共和国选举法》中规定的公民的选举权和被选举权不同，后者是一种作为国家公民所具有的基本权利，属于一种规范化的法律语言表述。但是，2003年《纪律处分条例》第一百四十一条有“对党员或者公民的申辩、辩护、申诉、作证等，进行压制，造成不良后果”的规定，第一百四十二条第一款有“侵犯党员或者公民的选举权、被选举权、表决权，情节较重”的规定，将党员的政治性权利和公民的法律基本权利混同使用，使选举权和被选举权的含义前后不一、范围不同，不具有稳定性和统一性。2015年新修订的《纪律处分条例》第七十条和第七十一条则全部删除了“公民”字样，使得选举权和被选举权仅仅指代党员的政治性权利，保证了党内法规体系在语言表述上的统一性。另外，党内法规的用语也需要平衡专业术语和日常用语之间的关系，避免隐语、双关语和晦涩难懂、超出普通人理解能力的语言出现。在这方面，德国社会民主党制定其政党规范时，大量地学习了国家法律的制定规范和技术标准，在政党规范中采用了准确、简洁的语言和语句，并合理控制专业用语和日常用语之间的数量关系，除无法回避的专业术语外，尽量采用日常用语，从而使其政党法规在语言表述和结构方面具有明显的规范属性。对此，王岐山同志曾指出，党规党纪要做到“要义明确、简明易懂、便于执行”。中国共产党的党内法规在制定时，许多地方也采用了平实、通俗和贴近生活的日常用语。例如，2015年《中国共产党廉洁自律准则》规定的“坚持崇廉拒腐，清白做人，干净做事”，2016年《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定的“党内不准搞拉拉扯扯、吹吹拍拍、阿谀奉承”等。

其次，参考国家法律制定的技术规范，提升党内法规在制定程序、制定技术方面的严格和规范程度。一方面，党内法规较多地具有路线、方针和政策等属性，形式上相对比较松散，存在着大量的决议、决定、意见、通知等规范性文件。而且，在实践中，中国共产党关于治国理执的一系列主张往往体现在党的全国代表大会的决议、党的中央全会的决定、党的中央组织的意见和通知等规范性文件中，具体表现为要求贯彻执行相关制度、传达党的路线方针政策、部署工作。有学者称其为“法规性文件”“政策性文件”，在性质上不属于党规文本，但对党组织、党员提出的行为要求必须遵循，而且其中有关党的建设制度改革、党内法规制度建设的决策部署等，还是制定相关党内法规的重要依据。对此，《党内法规制定条例》第六条明确提出了“党内法规一般使用条款形式表述，根据内容需要可以分为编、章、节、条、款、项、目”的要求，并对党内法规的制定主体、程序、技术等各方面事项也提出了相应的规范标准。另一方面，党内法规要特别注意借鉴国家法律在条文表述上的“假定、行为模式和法律后果”的三段式结构，注意补充和完善在后果、责任和救济措施等保障方面的规定，避免整部党内法规中大量充斥着宣言性、指导性和号召性的内容，从而失去可执行性和可操作性。例如，《党政机关国内公务接待管理规定》第五条规定了“各级党政机关应当加强公务外出计划管理，科学安排和严格控制外出的时间、内容、路线、频率、人员数量，禁止异地部门间没有特别需要的一般性学习交流、考察调研，禁止重复性考察，禁止以各种名义和方式变相旅游，禁止违反规定到风景名胜区举办会议和活动”，但违反上述禁止性规定的责任条款却付之阙如。对此，德国社会民主党在除党纲以外的政党法规中一律采用了格式化、标准化的词语和表述方式，以区分于领导讲话、政治性宣誓，同时避免口语、隐语或诙谐语等现象；在条文的顺序编排、标题拟定方面，则以条为基本单位，条前使用“§”加阿拉伯数字和英文小写字母顺序编号并设置条文标题，既有助于民众提纲挈领地抓住本条的核心内容，又使得法规内容的增加、删减在一个规范和有条理的秩序下完成。

再次，重视党内法规在程序方面的设计，增强党内法规自身的配套性和可操作性。现代程序法理论认为，程序能够限制恣意，增加可操作性，是制度的基石性范畴。但是，党内法规制定的实践长期存在着“重实体、轻程序”的倾向，导致实体性规定较多、程序性规定较少、专门的程序性规定更少的现象，甚至党章的历次修正也更注重实体性条款而非程序性条款。党内法规的规范化制定应当重视程序性内容，完善程序方面的规定，并确立违反程序规定的相应后果，从而增强党内法规的可操作性，限制其实施过程中的恣意和任性，保证其平稳运行。

又次，尽量避免以党委和政府联合发文的形式来制定、发布党内法规。制定和发布党内法规的直接目的是解决党的建设过程中的实际问题，根本目的在于加强党对某一方面工作的的领导，最终促进制度的完善和社会的发展。2012年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《党政机关公文处理工作条例》第十七条规定：“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。”实际上，绝大多数重要的工作都可以通过党的组织机构和党管干部等渠道予以完成，并以《纪律处分条例》等惩罚和制裁措施作为坚实保障，并不必须依靠政府的背书。党内法规和规范性文件的单独制定，具有更为明显的优势。例如，在党的思想建设和反腐倡廉建设领域，国家法律就不适宜过多干涉或者过严管控，但党内法规无论在理论上还是在实践中都可以比国家法律规定得更为严格，使党倡导的伦理道德规范在全党范围内得以推行。对联合发文所涉及的事项，可以视具体情况进行分别处理：在国家法律尚未涉及该事项时，可由党内法规单独“先行先试”，待时机成熟再谋求向国家法律的转化；在国家法律已经涉及该事项且未滞后于社会发展情势时，党内法规不得与其相矛盾，但可以作出进一步细化的或更严格的规定；在国家法律已经涉及该事项且已经滞后于社会发展情势时，就应当通过法定程序予以修正或废止。

最后，民主、开放也能够最大程度地保障党内法规制定的规范化。起草党内法规应当广泛听取党内和其他民主党派、普通群众等党外的意见、建议，尤其是利益相关者的意见，同时注意吸纳相应的专家建议，以书面、座谈会、论证会、互联网等方式征求意见。目前来看，党内法规的制定工作中，仍然存在着“关门立法”“部门立法”等现象，不注重与国家立法部门、政府法制部门的沟通与协调，没有建立与专家、学者、民众、团体等的良性互动和参与机制，开放性和吸纳度不够，需要在未来的党内法规制定工作中予以高度重视。这一现象已经有所改观，例如，在吸纳党内意见方面，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》的制定过程中，中共中央纪律检查委员会召开了下级机关调研会，并在初稿拟定后下发全国182家纪检机关（机构）征求意见；在广泛征求党外意见方面，涉及社会监督和舆论监督的2016年《中国共产党党内监督条例》则集中征求了民主人士的意见，已经开始重视公众的参与。

三、加强党内法规的解释工作机制

党内法规的解释工作机制，是考虑到党内法规自身所具有的政策性、政治性和高度的抽象性等特征，以及党的建设和社会发展都处于不断变化的客观情况，针对党内法规在适用过程中出现的原则性较强、弹性较大、容易混淆等现象，通过相应的解释路径来增强党内法规的适用性，以解决“法有限而情无穷”“昨日今日制定之法适用明日之事”的困境。《党内法规制定条例》第三十四条第二款规定，“党内法规的解释同党内法规具有同等效力”。因此，加强和规范对党内法规的解释具有重要意义，是对党内法规制度的重要补充和完善，有助于保障党内法规的稳定性，同时也有助于缓解党内法规与国家法律的矛盾和冲突，裨益于两者的衔接和协调。

现有的党内法规已经初步规定了相应的党内法规解释机制，在实践过程中主要由党内法规的制定主体或者发文机关进行解释，往往采取部门负责人的访谈、工作机构的答复等方式，远未达到完善的标准。基于此，2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调要“加大党内法规备案审查和解释力度”。加强党内法规的解释工作机制，赋予条款更为准确、更为具体的含义，保证党内法规准确而有效的实施，可以从以下几个方面努力。

首先，理清不同层级的党内法规并确定与其相应的党内法规解释主体，避免解释主体空位、错位、越位等现象的出现。例如，1996年3月5日，中共中央纪律检查委员会《关于对党章第四十条第一款所称的“特殊情况”如何理解的答复》对党章规定的“在特殊情况下，县级和县级以上各级党的委员会和纪律检查委员会有权直接决定给党员以纪律处分”中的“特殊情况”作了解释，但是，根据当时的党章规定，党的各级纪律检查委员会的主要任务并不包括中共中央纪律检查委员会对党章的解释权。但在历史上，中共二大党章第十七条规定：“全国代表大会为本党最高机关，在全国大会闭会期间，中央执行委员会为最高机关。”第二十八条规定：“本章程修改之权，属全国代表大会，解释之权属中央执行委员会。”因此，从历史沿革的角度，只有中共二大党章及其2次修正案才明确规定了党章的解释权归“中央执行委员会”，在其他版本包括现行的党章中，关于党章解释权的规定都是空白的。

其次，在党内法规的解释形式上，应当建立常态化的党内法规解释机制，确立一个专门的解释机构，以《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）确定的“法律的规定需要进一步明确具体含义的”和“法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的”作为解释的必要性标准，有权机关可以通过特定的平台或载体等权威渠道作出更细化、更具操作性的解释，并及时公开发布。例如，许多国外政党均将其党内法规和规章制度系统全面地向社会公开，墨西哥主要政党对自身规章制度、相关的基本文件及其修改版本通过党刊、网络等方式予以公开，越南共产党定期对其规章制度进行全面、系统的整理并公开出版，英国工党也定期更新《工党规则全书》（Labour Party Rule Book）并公布于全社会。我国在党内法规的公布事项上，也有进一步改进的空间，不仅没有明确的公布形式规定，也没有公布的时间限制。例如，对党内法规只要求“以文件的形式公布”，而在实践中，中央和省级的文件一般只下发到县团级，县团级以下的党组织和党员接触的范围十分有限，更遑论其他非党组织和非党员。据统计，自1978年以来，中共中央在作风建设方面制定了150多个党内法规和规范性文件，其中定密近80件，机密级达到了20件。值得注意的是，我们已经在党内法规的公开事宜上，已经迈出了坚实的步伐。1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》规定的“有的党内法规公开发布”，已经被2013年《党内法规制定条例》第二十三条第三款修改为“党内法规经批准后一般应当公开发布”，并在2019年的修订中更加具体地规定为“党内法规除涉及党和国家秘密不得公开或者按照有关规定不宜公开外,应当在党报党刊、重点新闻网站、门户网站等党的媒体上公开发布”，实现了从原则上不公开到原则上公开的全面转变。以一定方式公开党内法规及相关规章制度的做法，不仅有利于政党及其各级组织、成员全面、系统地了解和掌握调整自身行为的规范，而且有利于获取民众的关注、支持和监督，最终提升政党的治理能力和法治化水平。

再次，在党内法规的解释内容上，应当明确党内法规解释的提起条件、提起主体，解释的条件、依据、主体、具体规则、程序、方法以及解释的备案、审查、发布等事项，形成专门化、体系化的党内法规解释工作机制。新修订的《党内法规制定条例》第三十四条第一款大致确定了党内法规解释的主体：“党内法规需要进一步明确条款具体含义或者适用问题的，应当进行解释。中央党内法规由党中央或者授权有关部委解释，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规由制定机关解释。”

最后，重视党内法规解释过程中形成的解释草案、解释说明、征求意见稿、提交审议稿等背景资料，它有助于我们从历史沿革的角度来推知相应党内法规的解释原意。除上述有权解释外，还应当重视对党内法规的学理解释，梳理和掌握法学界、政治学界以及社会各界从不同角度对党内法规的解释，吸纳其中的合理因素，检视、对照和弥补自身解释的缺陷和不足之处，适时进行解释的修正和完善，保证党内法规的与时俱进。

四、完善党内法规的备案审查机制

“良法”是“善治”的前提，前瞻的规划、规范的制定和及时的解释都是党内法规自身成为“良法”的保障机制，但从党内法规制度体系内部以及从党内法规与国家法律之间的互动关系审视，保证党内法规继续是一部“良法”还需要备案、审查机制的确认，“党内法规也应纳入国家统一的违宪、违法审查机制”，有利于保障国家法制的统一。因此，党内法规的备案、审查机制，不仅是对党内法规自身进行的一次个别的筛选、检查和监督，还是从党内法规与其他党内法规以及与国家法律的关系角度进行的一次整体的评判和审查，能够保证党内法规在党内法规体系内以及与国家法律之间上下衔接、内外协调，推动国家治理体系和治理能力的现代化。

目前，以《党内法规制定条例》《党内法规和规范性文件备案审查规定》等为代表的党内法规已经初步构建了“前置审核+事后备案”的机制，以谋求党内法规体系的内部统一并且避免党内法规与宪法、法律相冲突。其中，党内法规的前置审核，根据《党内法规制定条例》第二十七条，是指对起草部门和单位的党内法规草案，审议批准机关所属的法规工作机构应当进行前置审核，以确定是否符合增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”等政治要求，是否同党章、党的理论和路线方针政策相抵触，是否同宪法和法律不一致，是否同上位党内法规和规范性文件相抵触，是否与其他同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突，是否就涉及的重大问题与有关部门和单位协商，是否存在谋求部门利益和地方保护问题，是否符合制定权限、程序以及规范表述要求，在批准后可以向起草部门和单位提出修改意见，并在不被采纳时可以向审议批准机关提出修改、缓办或者退回的建议。党内法规的事后备案，是指享有党内法规制定权的主体将其制定完成的党内法规文本报送备案机关以供审查的程序，一般包括报送、统计、登记、存档等环节，它并不影响已制定党内法规的实际效力，属于事后监督。根据党章规定，党的全国代表大会及其中央委员会是党的最高领导机关，中共中央政治局及其常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间行使中央委员会的职权。因此，从权力安排的架构来看，党的全国代表大会制定、修改党章的行为，以及党的中央委员会、中共中央政治局及其常务委员会制定通过准则、条例、规则的行为，无需备案。对其他党内法规制定主体，《党内法规制定条例》第三十二条规定，中共中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，如果同党章、党的理论和路线方针政策相抵触，同宪法、法律和行政法规相抵触，同上位党内法规和规范性文件相抵触，或者存在其他应当责令改正或者撤销的情形，党中央予以责令改正或者撤销；不同部委制定的党内法规对同一事项作出的规定相冲突的，提请党中央处理。但由于立法体制的设计并不完美，党内法规制定权限的边界也并非时时、处处清晰、准确，再加上近年来党内法规制定数量的大幅增长，不同位阶及同一位阶的党内法规之间互相冲突、抵牾的现象，甚至超越党内法规制定权限、违背授权初衷等立法违法的现象都呈现出增多的趋势。因此，党内法规的备案，能够在一定程度上有效缓解党内法规之间的冲突和维护党内法规的统一性。

就党内法规备案的主体关系而言，《党内法规制定条例》第三十五条规定：“中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规应当自发布之日起30日内报党中央备案。中央办公厅按照有关规定负责具体审查工作。”《党内法规和规范性文件备案审查规定》第十一条第一款则明确规定了审查机关对符合审查要求的报备党内法规和规范性文件,应当予以登记,从政治性、合法合规性、合理性、规范性等方面进行审查，并要注重保护有关地区和部门结合实际改革创新的积极性。基于此，通过党内法规的备案程序，不仅能够使备案机关和党内法规制定主体大致了解党内法规制定主体的努力方向，掌握作为党内法规调整对象的党组织工作、活动和党员行为的整体样态，而且能够通过党内法规本身获悉中央、地方的发展动向，为党内法规的前瞻规划机制提供坚实的资料依据。

党内法规的备案审查工作，在党内法规制度体系建设如火如荼的当下，还取得了更新的进展。2015年中共中央办公厅印发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，确立了备案审查工作紧跟规范性文件的机制，要求加强主动审查、实现备案审查的全覆盖，推动形成互联、互通、互动的备案审查衔接联动机制。2016年《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》明确提出“推动建立健全法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制”。备案审查衔接联动机制，一方面注重党内法规备案审查主体与国家立法、司法部门以及相关部门的代表之间的工作协调和互相配合，共同就党内法规与相关法律法规和规范性文件的协调工作充分讨论；另一方面注重党内法规备案审查的具体程序，大致区分为党内法规制定机关主动提交备案以及不报送或不及时报送的处置措施，在提交备案后以何种标准进行审查，审查完成后根据不同的审查结果进行针对性的反馈等阶段。

党内法规的“前置审核+事后备案”机制，能够有效地避免重复立法现象；纠正其中的错误和不规范、不严谨之处，提高立法质量；防止不同位阶的党内法规互相冲突，保证党内法规的有效性和党内法规体系的统一性，从而有助于党内法规制度的体系化建设。但是，党内法规的备案、审查机制仍有存在进一步完善的空间。

首先，以《党内法规制定条例》《党内法规和规范性文件备案审查规定》为基础，完善党内法规的备案机制。针对党内法规备案审查工作中存在的报备不及时不规范、反馈不全面、纠正不到位、审查标准不统一等现象，在备案内容方面，应进一步明确党内法规备案审查的专门机构并配备专业工作人员，健全备案审查的程序机制并明确审查范围、期限、步骤、效力等方面的内容，制定科学的、具有可操作性的备案审查标准。在备案形式方面，要针对性地加强对报备机关的提醒力度，提高对备案审查情况的通报频率，建立对备案审查工作的考核和评价机制，全面增强备案工作的刚性约束和流程的规范化程度。

其次，以社会主义法治体系内容的和谐统一为出发点，进一步完善党内法规的审查机制。党内法规的备案机制，从性质上看属于党内的自我检查，是党内监督的一种具体表现形式；而审查机制则是一种体系化的审查方式，它不仅包含党内审查，更为重要的是，还包含着党外审查。因为，党内法规在实施过程中，其效力范围可能远远超过党组织和党员而扩展到全体国民和非自然人组织。例如，在党政机关联合发文的情形下，备案、审查的主体仅仅是党内机关而一概排斥非党内机关与自身权益和联合发文密切相关的民众，似乎并不合理，党外监督力量的引入则是一种恰当的安排。基于此，法学界有学者提出将此类联合发文及其他具有类似适用效力的党内法规，类比为行政机关的红头文件，但在具体审查机构的设置上，由全国人大常委会、人民法院或者党内法规备案审查机构来审查和认定党内法规是否违宪都不现实，从而提出设立中央法治监督委员会，与全国人大宪法委员会衔接联动，对党内法规的合宪性进行审查。还有观点认为，实现社会主义法治的统一，应当以《立法法》的规定为根据，全面将党内法规的审查纳入统一的违宪和违法审查机制内，并区分国家立法机关或者特定的国家机关、企事业组织、社会团体、普通国民认为党内法规存在违宪或违法情形时，分别作出不同处理。

最后，以党内法规的审查机制为基础，妥善安排审查过程中涉及的宪法和法律解释权限问题。党内法规的审查主体，包括中共中央办公厅，对党内法规和规范性文件进行合宪性或合法性审查时，必然涉及到对宪法和法律文本的解释。而根据宪法第六十七条、《立法法》第四十五条、第一百零四条的规定，宪法和法律的解释权属于全国人大常委会；最高人民法院、最高人民检察院也只能分别就审判、检察工作中具体应用法律的问题进行解释；其他任何组织与个人对宪法和法律所作的解释，都只是学理性解释。基于此，党内法规审查主体对党内法规、规范性文件的合宪性或合法性审查，是否突破了宪法和《立法法》解释权限的规定，学界存在有不同意见。有的观点认为，宪法和法律都是在中国共产党的领导下制定的，因此对党内法规、规范性文件的审查“也不会偏离宪法和法律的原意和初衷”。还有不少观点基于合宪性、合法性审查会超出党内法规审查机构的专业能力，认为“党内法规审查和备案机构是不能行使此项权力的”，有“破坏宪法确定的国家权力秩序”之嫌，会“面临着审查专业能力和国家法治权威等方面的紧张”。这一问题，在2015年《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》印发之后，得到了初步的解决。无论中央还是地方，备案审查的衔接联动机制都由国家法律制定部门与党内法规审查机构共同组成。其中，对党内法规、规范性文件的合宪性、合法性审查主要由国家法律制定部门负责，目的在于解决党内法规与国家法律矛盾和冲突，实现两者的衔接协调；合规性审查则由党内法规审查机构负责，目的在于解决党内法规之间的矛盾和冲突，实现党内法规体系内部的衔接协调；在审查事项有交叉牵连时，国家法律制定部门和党内法规审查机构应及时提出建议并移送对方。在这方面，地方党内法规制定主体也作出了相应努力，例如中共重庆市委办公厅的《关于建立规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的实施意见》、中共江西省委办公厅的《关于建立规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的实施意见》，也大致构建了立法权力部门和党的机构的配合、移交处理、提议审查等相应机制。这些实践中的经验做法，有必要经过系统的总结、提炼，最终形成一个健全的制度安排和规范设计，以妥善处理和解决党内法规、规范性文件审查过程中涉及的宪法、法律的解释权限以及国家立法机关和党内法规审查机构之间的协调配合问题。

结语

党内法规与国家法律都是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，追求依法治国和实现法治，不仅要倚重国家法律，而且还要依靠党内法规。在中国共产党在国家政治体制和权力架构中处于绝对领导核心地位、国家机构之间是在中国共产党领导下的分工负责而非权力分立关系的宪制背景下，党内法规与国家法律衔接和协调，由于涉及的事项较多、内容较广而注定是一项长期的工作，其中，我们应当特别关注为实现两者的衔接和协调而所需建立的一系列保障制度。例如，从新出台的《中华人民共和国监察法》和新修正的《中华人民共和国刑事诉讼法》等国家具体法律与党内法规之间的权限划分和衔接协调的角度出发，进行的具体研究，就具有较为直接的指导作用和更为强烈的现实意义。

注：原文注释从略，本文原载于《党内法规理论研究》2019年第2期（总第3期），社会科学文献出版社，2019年版，第180-194页。