朱道坤：党的全面领导背景下的党内法规建设

摘要：党的全面领导的时代背景对党内法规建设提出重大挑战，要求党的领导内容发生重大变化，党的领导方式更加协调科学，党内监督更加完备严密。党内法规制度建设，必须进一步强化党的组织能力建设、领导能力建设，进一步巩固和完善民主集中制。具体而言，就是要进一步实现党的组织、领导全覆盖，进一步完善党和国家组织机构职能体系，进一步强化党的纪律，完善党内监督。

关键词：党内法规；党的全面领导；领导能力建设

作者简介：朱道坤，法学博士，国防科技大学文理学院副教授。

论文创新点：在选题上，本文以党的全面领导为视角研究党内法规制度建设，凸显了学术价值和实践价值。在研究方法上，本文兼采文献分析法和历史分析法，较为全面地阐述了党的全面领导背景下党内法规建设的若干问题。在内容上，本文首先梳理了党的全面领导对党内法规建设提出的重大挑战，其次凝练了党的全面领导对党内法规建设提出的目标要求，最后阐述了党的全面领导为党内法规建设划定的若干重点方向。

引文析出格式：朱道坤. 党的全面领导背景下的党内法规建设[J].党内法规理论研究.2019,02：147-158.

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习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”党的十九届三中全会强调，深化党和国家机构改革的首要任务是完善坚持党的全面领导的制度，加强党对各领域各方面工作领导，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。党的全面领导，强调的是坚持党对一切工作的领导，不仅包括政治领导，还包括对经济、文化、社会、生态环境保护等各个方面的领导。2018年2月中共中央印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》则具体指出，要适应新时代坚持和加强党的全面领导、以党的政治建设为统领全面推进党的各项建设的需要，到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，并随着实践发展不断丰富完善。在加强党的全面领导的新形势和新条件下，原有党内法规制度应当根据党章和党的重大决议适时调整，使党的组织更加健全规范，党的领导更加坚强有力，党的建设更加全面从严，党的监督更加科学规范。

一、党的全面领导对党内法规建设提出重大挑战

长期以来，党内法规制度体系建设针对的是特定单位（主要是党政机关），解决的是特定问题（主要是政治、思想、组织方面的问题）。而在党的全面领导的大背景下，传统党内法规制度难以有效应对党的全面领导面临的具体问题，难以充分发挥党的全面领导的制度优势。

（一）党的全面领导要求党的领导内容发生重大变化

党的十九大将党章“总纲”最后一个自然段中的“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”删去，并代之以“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。由此项修改可知，在党的全面领导的大背景下，中国共产党作为执政党，对中国各项事业发展都享有无可争议的领导权，在一切重要领域和关键环节都要发挥好引领作用。将这一重大政治原则写入党章，有利于增强全党的意识，实现全党思想上统一、政治上团结、行动上一致，坚决维护党中央权威、保证全党令行禁止，始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

然而，在传统的理论框架下，党的领导方式主要被限定为政治领导、思想领导和组织领导。为了规范党的领导，党内法规的制定、实施同样更加强调政治、思想、组织领域，而对其他领域问题有所忽略。通过党内法规建设进一步拓宽党的领导范围，实现党的领导全面覆盖，必须在继续加强和巩固党的政治、思想、组织领导的同时，强化党对经济、政治、文化、社会、生态文明建设各个方面的全面领导，确保党始终总揽全局、协调各方。要特别避免将党的领导限定在某些特定范围特定领域，避免认为在政治、思想、组织以外的方面不需要党的领导的错误认识，将党的领导全面覆盖落实到一切工作当中。

（二）党的全面领导要求党的领导方式更加协调科学

党领导一切，要充分发挥党总揽全局、协调各方的作用，既要坚持和加强党对一切国家机关工作的领导，同时也要保证国家机关、企业事业单位积极主动、独立负责、协调一致地开展工作。在我们国家，党领导下的国家机关、企业事业单位有许多不同类型。对于许多不同类型的机关而言，其工作领域各不相同，处理事项形形色色。在这个意义上，协调统一强调的是各行各业步调一致，统一于党的领导之下，但绝非用同样的领导方式对不同领域进行领导。

习近平总书记就曾形象地比喻，在国家治理体系的大棋局中，党中央是坐镇中军帐的“帅”，车、马、炮各展其长，一盘棋大局分明。要下好这盘“大棋局”，没有科学严密的规矩不行。实现党的领导方式更加协调科学，既要发挥好“帅”的作用，又要发挥好各个棋子的作用，具体有两方面要求：一方面，要确保党组织在各个领域都能有效发挥作用，保障党的路线和方针政策的贯彻落实；另一方面，要避免党包办一切的倾向，确保各机构能够做好其职权范围内的工作。

（三）党的全面领导要求党内监督更加完备严密

党的全面领导为党组织在国家建设方方面面发挥作用提供了更为广阔的空间，让党的各级领导干部能够更好地发挥主观能动性，更好地体现党的领导核心作用。但从另一个方面来看，在党的全面领导下，党员干部的违纪风险更大，违反纪律的后果更严重，甚至可能带来全方位的政治风险——在中国，只有中国共产党“有资格犯大错误”，“犯了错误影响也最大”，而在党内，有资格犯错误的是高级干部，“高级干部一旦犯错误，造成的危害大，对党的形象和威信损害大”。

在党的全面领导的大背景下，必须要发挥纪律严明这个光荣传统和独特优势，锻造铁的纪律来保证党的领导权威高效，在党的领导过程中坚决贯彻党的各项纪律，避免跑偏跑调，特别要避免滋生不良风气，侵害群众利益。这就必须善用法治思维和法治方式，尊重权力运行规律，用更加科学的党内法规制度建设，形成更加完备严密的党内监督体系，实现党内监督和国家监察有机衔接，实现公职人员监督监察全覆盖，最大限度地发挥对公权力的监督制约。

二、党的全面领导对党内法规建设提出目标要求

对党内法规建设而言，党的全面领导所带来的不仅是观念冲击和制度挑战，更对党内法规建设提出了许多具体要求。从短期的制度建设来看，党内法规制度建设需要从多个方面着力推进党的组织能力建设。从中期的机制运行来看，党内法规建设需要进一步构建和完善科学的党法关系、党政关系，强化党的领导能力建设，在国家治理现代化的过程中实现党的全面领导。从长远的历史阶段来看，在坚持和巩固党的全面领导的过程中，必须持续发挥党内法规的关键作用，更加强化党内民主建设，实现更高一层的制度文明。

（一）短期目标：强化党的组织能力建设

党的力量来自组织。强化党的组织能力建设是实现党的全面领导、增强党的领导能力的破局之法、关键一着。作为中国的执政党，中国共产党理所当然是一切重大改革的领导核心和中坚力量，没有党组织的坚强领导，任何改革目标都是无法实现的。在这个意义上，部分党组织作用弱化、地位虚化的问题，不仅是党的领导弱化的重要现实体现，也构成了党的领导体制改革、党的领导能力提升的重要障碍。因此，强化党的全面领导，必须首先强化党的自身建设，依据党的纲领和章程、按照民主集中制的原则，将党内同志自下而上组织起来，为党领导深化改革创造更加有利的组织条件，有效实现新时代深化改革的政治任务。

在这个过程中，需要特别注意如下两点问题。①党的组织能力建设具有长期性、持续性。强调党的组织能力建设是实现党的全面领导的“短期目标”，主要是为了明确党的组织能力建设在实现党的全面领导的过程中领头管总的地位，但不意味着党的组织能力建设能够在短期内完成，更不意味着一旦组织健全了就能高枕无忧。作为夯实党的全面领导基础的一个重要环节，党的组织能力建设必须持续巩固、坚持不懈。②要特别强化党的组织法规建设，充分发挥法规制度的长效作用。法规制度在稳定性方面具有突出优势，需要借助党内法规制度的稳定性，实现党的组织规范更加健全，党的组织机构更加优化，组织力量更加凝聚，更加适应党的全面领导的要求。

（二）中期目标：强化党的领导能力建设

一旦党的组织强健起来，党便更有能力、更有必要在国家政治、经济、社会发展中发挥更加关键的作用。然而，如果不能进一步改进党的领导能力建设问题，党的组织优势也难以得到真正有效发挥。党所领导的事业是不断发展的，党的领导能力问题，在不同历史时期有显著不同的含义，这取决于我们党在不同历史时期的使命任务。在半殖民地半封建社会时期，推翻“三座大山”的历史任务，使我们党的领导能力集中表现为领导革命战争的能力。随着新民主主义革命在全国的胜利，中国共产党的领导能力自然从领导革命战争的能力转向执政的能力。此时，领导能力与执政能力显然是同一问题的不同面向。为适应不断变化的实际情况，必须不断改善党的领导，转变那些旧观念，适应新形势，探索更加有效的领导方式和方法。习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”党的领导能力建设，破除僵化陈旧的观念，改变不合时宜的做法，更加适应新时代的要求。必须进一步强化党的领导法规制度建设，通过党内法规和国家法律协调配合，重点解决一些领域党的机构设置和职能配置还不够健全有力的问题，党和国家机构重叠、职责交叉、权责脱节的问题，中央和地方机构权责划分不尽合理的问题，建立衔接紧密、运转高效、权责统一的党规国法。以机构健全、职能配套、机制完善为标准，健全更加适应统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的党和国家的组织机构。

在这个过程中，需要特别注意如下三点问题。①处理好“党—法”关系问题。党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法是全面依法治国的大前提大背景。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义，要始终将党的领导与依法治国有机统一起来。②处理好党的政策和国家法律关系的研究。我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。在党的全面领导的大背景下，必须把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。③进一步强化党员干部的法治修养和法治能力。党治国理政必须坚持社会主义法治，具体承担这一使命任务的是各级党组织、党员干部。要让法治理念和法治信仰更加深刻地进入党员干部头脑当中，让法治思维和法治方式更加有效地运用到党员干部工作当中，让法治文化和法治精神更加普遍地渗透到党员干部生活当中。

（三）长期目标：进一步巩固和完善民主集中制

民主集中制是我们党最大的政治优势，完善民主集中制是党的全面领导背景下党内法规制度建设的重要使命。作为我们党的根本组织制度和领导制度，民主集中制贯穿于党的各级组织和领导制度之中，制约和规定着党的其他制度，是党的组织和制度建设的核心内容。民主集中制是一项从建党初期就得到高度重视的原则。1927年6月1日的中共中央政治局会议就通过了《中国共产党第三次修正章程决案》，第一次使用了“民主集中制”的概念，明确规定：“党部的指导原则为民主集中制”。此后，党的民主集中制原则不断得到深入论述和强化，特别是党的七大党章，对民主集中制的内涵第一次进行了明确界定：“党的组织机构，是按照民主集中制建设起来的。民主的集中制，即是在民主的基础上的集中和集中指导下的民主。”这就更加强调了民主集中制的重要地位。此后，这一表述逐渐演变为十九大党章中的“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。它既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用”。民主集中制关乎党的生死存亡。坚持好民主集中制这一根本组织制度和领导制度，有利于党的团结统一，有利于调动广大党员的积极性，有利于增加党的创造力、凝聚力和战斗力。从党的发展历程来看，民主集中制贯彻得好，党的事业就兴旺发达；民主集中制遭到破坏，党的事业也必然遭遇挫折。正反两方面的经验早已充分说明，民主集中制得到有力巩固和完善，是完善其他一切组织制度、领导制度的重要基础，也是保证党的路线方针政策正确制定和执行的根本保证。在党的全面领导的大背景下，民主集中制更是我们需要持续坚持和贯彻。

在贯彻民主集中制的过程中，需要特别注意如下三点问题。①在实现民主集中制的过程中强化和维护中央权威。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一”。必须在贯彻民主集中制的过程中，进一步强化党的政治纪律，增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，强化党内团结统一，确保党的全面领导有秩序、有效率、有权威地进行。②进一步强化党内民主。习近平总书记十分重视民主集中制对于我们党发展的现实意义，特别是多次强调，党内民主是党的生命，是党内政治生活健康发展的重要基础。完善党内民主，就是要从制度上确保民主选举、民主决策、民主管理、民主监督有效实现，确保党员和党组织的意愿、主张充分表达，积极性、创造性充分发挥。特别是领导干部，更是要“严格按程序办事、按规矩办事，坚决反对和防止个人或少数人专断”。③进一步健全完善民主集中制的工作机制。2013年，习近平总书记就明确指出，“贯彻民主集中制，要从干部和机制两方面努力。对每个领导干部，都要加强民主集中制的教育培训，使大家熟悉民主集中制的规矩，懂得民主集中制的方法”。2016年初，习近平总书记更是就各级领导干部学习重温毛泽东《党委会的工作方法》做出重要批示。学习这一文献，其意义就在于进一步发扬我们党的优良传统，更加发扬决策过程中的民主，并在民主基础上集中正确的意见，提高决策效率。

三、党的全面领导为党内法规建设划定重点方向

党的全面领导是具体的，不是空洞的、抽象的，必须体现到治国理政的方方面面，体现到国家政权的机构、体制、制度等的设计、安排、运行之中，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。党的全面领导，不仅为党内法规建设明确了目标任务，更为党内法规建设划定了重点方向，具体包括三个方面。

（一）进一步实现党的组织、领导全覆盖

1．强化“两新组织”的党组织建设

完善党的组织法规制度建设、实现党的组织全覆盖，关键在于基层党组织建设，特别是“两新组织”的基层党组织建设。所谓“两新组织”，是新经济组织（主要是各类非公有制经济组织）和新社会组织（主要是社会团体和民办非企业单位）的简称。随着社会主义市场经济体制的建立与发展，社会组织形态和人们的生活方式都在发生着深刻的变化，“两新组织”大量出现、蓬勃发展，在经济社会生活中扮演着越来越重要的角色。尽管“两新组织”在所有制上与传统单位体制中的党政机关、企事业单位完全不同，体制机制运行上也有很大差异，但其组织内部同样有大量党员。根据党章的规定，凡有正式党员3人以上的组织，都应当成立党的基层组织，但从实际情况看，“两新组织”中的党组织覆盖率不高、活跃度不够的问题始终存在，而且较为突出。

“两新组织”的党建问题很早就得到了党中央的高度重视。2009年12月，习近平总书记就在全国组织部长会议上要求：“积极做好在非公有制经济组织、新社会组织中发展党员工作，不断巩固党的阶级基础和扩大党的群众基础。”党的十八大以来，“两新组织”党支部的建设，更加得到党中央和各地方党委高度重视，成为一项重要政治任务，很多地方已经实现了“两新组织”党的基层组织全覆盖，但底子薄弱的问题仍然存在，相关体制机制未能有效确立起来。在一些已建立基层党组织的“两新”组织中，党的基层组织与有关部门党委只是松散的挂靠关系，上级党组织对组建和具体工作指导力度不够，难以形成有效的工作和领导体系。特别是在以往的运行过程中，“两新组织”党的工作只是停留在建立起党组织的问题上，但在建设完成之后，却严重忽视党组织作用的有效发挥。正因如此，从实践情况来看，“两新组织”的党组织建设在相当程度上存在“建立一阵风，作用不见影”的现象。

党的全面领导对“两新组织”党的工作提出了更高要求，这种要求不仅强调党的建设，更强调党组织的作用发挥。然而，“两新组织”在体制机制上的先天差异使其难以直接套用当前党的建设、党的领导的一系列法规制度，特别是党的领导与企业经营自主权之间的关系问题，更是需要在接下来的制度安排和设计中进一步理顺。这就有必要通过制度建设，制定较高层次的党内法规，进一步完善“两新组织”党的基层组织建设的相关规则，明确党的建设主体责任，形成适应“两新组织”特点的领导管理机制，在发挥“两新组织”党的基层组织作用的同时，有效保护产权以及企业和社会组织的自主权。

2．建立健全科学规范的党组制度

党的全面领导要求党加强对中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织的领导，确保党的理论和路线方针政策在各条战线得到有力贯彻落实，这个过程中的组织制度保障主要是党组制度。根据党章的规定，中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中，有党员领导成员3人以上的，经批准可以设立党组。党组必须服从批准其设立的党组织领导，党的中央委员会和地方各级委员会应当加强对党组工作的领导。党组制度由来已久，自建党初期就有萌芽——早在1925年，党的四大就通过了《对于组织问题之决议案》，第一次提出党团制度，提出“吾党在国民党及其他有政治性质的重要团体中，应组织党团，从中支配该党和该团体的活动。”在党的七大上，党团的概念被党组代替，党组的任务被表述为“在各该组织的领导机关中指导党员为加强党的影响、实现党的政策而工作”。究其实质，党组是党对国家和社会嵌入的一种组织形态和制度形态，通过党组制度，党实现了对各类非党机关、组织的人事嵌入和意识形态嵌入，将政党与国家、社会紧紧联系在一起。

完善党组制度，特别是要理顺党组织与党组、党组与本单位机关之间的关系，从制度基础上保障党组的作用发挥，特别是要建立健全国有企业的党组，确保其作用有效发挥。长期以来，一些地方和单位对党组的性质认识不清，党组工作也因此出现了一些各不相同的措施，有些单位应设立党组而未设立，有些单位设立了党组却没有按要求配备党组成员，没有合理地明确党组成员职责分工，没有建立明确规范的议事决策规则，没有严格贯彻执行请示报告制度，没有落实好全面从严治党和党风廉政建设主体责任。在很大程度上，这是因为缺乏一部基础性的党组工作规范导致的。2015年颁布实施的《中国共产党党组工作条例（试行）》第一次以党内法规的形式对党组的性质、职责任务、设置范围、工作机制和自身建设等做出了全面系统的规定，既着眼于全面从严治党、加强和改善党的领导，又聚焦党组发挥领导核心作用需要解决的突出问题，对于进一步规范党组工作、加强和改善党的领导、更好地发挥党的领导核心作用具有十分重要的意义。十九大党章则总结了党的十八大以来全面从严治党的经验，明确规定党组要“加强对本单位党的建设的领导，履行全面从严治党责任”，“讨论和决定基层党组织设置调整和发展党员、处分党员等重要事项”。但从具体安排来看，需要进一步处理好重大事项决策制度，正确处理好重大决策坚持党组集体领导与行政首长依法依章行使职权的关系，更好地发挥我们党独特的政治优势、组织优势和制度优势。

（二）进一步完善党和国家组织机构职能体系

1．通过党内法规建设，进一步完善党的领导方式

党内法规建设对于完善党的领导方式具有突出的重要作用。法规制度具有长期性和稳定性，将行之有效、科学管用的党的领导经验固定下来，并形成制度，不仅便于执行，也有利于实现党的领导的科学化、规范化。党的十八大以来，我们党结合长期执政的经验，制定出台、修改完善了大量党内法规制度，促进了党的领导方式的进一步科学完善。其中，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》从维护党中央权威、维护党中央集中统一领导出发，从责任主体、报告对象、内容范围以及特殊要求等方面，对执行请示报告制度做出了明确规定，更加有效地理顺了党与其他机关、机构之间的关系。在党的全面领导的大背景下，这种变化，在党章第三十三条有着非常生动而明确的体现——该条文最初只规定国有企业和集体企业中党的基层组织“发挥政治核心作用”，而根据党的十九大的最新修改，党章新增了“国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项”的表述，这就充分体现了“全面领导”的含义。

2．通过国家立法建设，明确党对特定领域的领导权

党的十八大之前，关于党的领导地位问题，法律规定往往较为模糊，仅《中华人民共和国国防法》等少数法律对此进行了原则性规定。党的十八大以来，中国共产党的领导地位在法律中更加凸显，如2015年制定的《中华人民共和国国家安全法》第四条就明确规定：“坚持中国共产党对国家安全工作的领导，建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制。”2018年的宪法修正案更是将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写进宪法总纲。这就更加凸显了党的全面领导地位，使其具有更加充分的法律支撑。然而，党的领导事实存在但在法律制度上缺位的现象，在许多领域仍然存在。明确党对特定领域的领导权，需要将特定领域的特征与党的领导方式有机结合起来，形成权责清晰、科学完备的领导体系。

3．通过党内法规和国家法律协调配合，更加健全党的机构设置和职能配置

通过党内法规和国家法律协调配合，重点解决一些领域党的机构设置和职能配置还不够健全有力的问题，党和国家机构重叠、职责交叉、权责脱节的问题，中央和地方机构权责划分不尽合理的问题，建立衔接紧密、运转高效、权责统一的党规国法。以机构健全、职能配套、机制完善为标准，健全更加适应统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的党和国家的组织机构。在这个过程中，要特别注意克服以往工作中重视行为规范、忽视组织规范的问题，重点解决党和国家的组织机构建设的科学化规范化问题，重点解决党和国家机构职能体系运行的实效性问题，不断在实践探索中发现并解决党和国家机构职能体系安排不协调、低效率、不规范问题，提高党和国家机构职能体系的制度化、规范化、程序化水平。

（三）进一步强化党的纪律，完善党内监督

1．强化政治纪律组织纪律

政治纪律、组织纪律是最基本的纪律。强化党的纪律建设，关键是要强化政治纪律和组织纪律。党内法规建设必须以《关于新形势下党内政治生活的若干准则》为基础，实现党内政治生活的进一步科学化、程序化、规范化。必须加强与之相适应的党内法规制度建设，适应新形势、满足新要求、拓宽新局面，发挥制度的权威性、稳定性优势，为保持党的先进性和纯洁性，提高党的执政能力和领导水平，增强抵御风险和拒腐防变能力等，提供坚强法规制度保证，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

2．完善党内监督法规制度

加强党内监督制度改革与建设是党的十八大以来全面从严治党的重点。要通过制度建设，切实规范对党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障等，确保行使好党和人民赋予的权力。党风建设永远在路上，这方面的改革只能继续推进而不能有丝毫懈怠。党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》对党内监督制度做出进一步明确规定，强调党内监督要“尊崇党章，依规治党，坚持党内监督和人民群众监督相结合，增强党在长期执政条件下自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心”。强调党内监督的重点是“解决党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力、党的观念淡薄、组织涣散、纪律松弛，管党治党宽松软问题，保证党的组织充分履行职能、发挥核心作用，保证全体党员发挥先锋模范作用，保证党的领导干部忠诚干净担当”。党内监督制度改革的总目标、总原则需要进一步深化细化，并通过有关法规制度和细则进一步向党的各个层级和各个领域延伸。这无疑是今后一个时期党内法规制度建设的主攻方向和重点任务。

3．抓住领导干部这个“关键少数”

习近平总书记在多个场合强调：从严治党，依法治国，关键是要抓住领导干部这个“关键少数”。党的领导干部身处关键位置、关键领域、关键环节，是党的事业的组织者、推动者和落实者。在党的全面领导的时代背景下，党内法规建设必须抓住领导干部这个“关键少数”，不仅要强调做好选人用人制度的法治建设，还要做好领导干部问责制度的法治建设，特别是要做好破解“一把手”监督难题的法治建设，避免因“一把手”违纪违法催生连锁反应，严防区域性、系统性、塌方式腐败。这就必须在《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》的基础上，进一步规范和强化党内问责，由党组织按照职责权限，追究在党的建设和党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任和领导责任。

结语

党的十九大报告指出，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”。“最本质的特征”如何体现，“最大优势”如何发挥，必须通过更加科学的党内法规建设，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，形成党的建设新布局，实现党的能力新提升。

注：原文注释从略。本文原载于《党内法规理论研究》2019年第1期（总第2期），社会科学文献出版社，2019年版，第147-158页。