摘 要：在法治中国建设的背景下，执政党要处理好治党与治国的关系，就要从根本上回答党章与宪法的关系命题。习近平法治思想提出要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，要求和保证党章与宪法在本质上具有同一性，厘定了二者关系的政治命题。在该政治命题的统领下，党领导国家法治建设的历史事实决定了党章引领宪法变迁是二者关系的历史命题；党规和国法的体系建设围绕坚持建设中国特色社会主义法治体系而展开，形成二者相辅相成、相互促进、相互保障的格局，是党章和宪法关系的制度命题；在具体实践中，党既要领导人民制定宪法和法律，又要领导人民实施宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，坚持依法治国和依规治党有机统一因而成为党章与宪法关系的实践命题。政治命题、历史命题、制度命题和实践命题，四者共同揭示了党章与宪法的关系。
关键词：习近平法治思想；党章；宪法；党的领导；依法治国
作者简介：叶海波，男，深圳大学法学院教授、博士生导师，深圳大学党内法规研究中心副主任，主要从事宪法学、党内法规研究；刘梦妮，女，深圳大学港澳基本法研究中心与澳门大学法学院联合培养博士生，主要从事宪法、党内法规研究。
在社会主义国家中，共产党作为执政党，领导人民治国理政。这一特殊的党情和国情要求执政党必须正确处理治党与治国的关系，实现治党与治国协同并进、有机统一。中国共产党成立百年来，一直把党的建设问题摆在首位，不断探索管党治党路径。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出全面从严治党、依规治党，强调党章在党内法规制度体系中的统领地位，形成“依据党章从严治党”的论述。在国家治理方面，中国共产党虽然在由革命党向执政党转变的过程中经历了一番曲折，但仍然坚定地领导人民制定并完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，明确提出依法治国方略并积极践行，于党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），确立了“依据宪法治国理政”的基本要求。依据党章从严治党、依据宪法治国理政，这一新时代的治党与治国理念，较之于依规治党、依法治国，特别突出了党章和宪法的地位与作用——党章是党的根本大法、宪法是国家的根本法。由此可见，治党与治国这一对关系背后隐藏的是社会主义国家中执政党与国家的关系，在法治中国建设的任务下直接表现为党内法规与国家法律的关系，而居其首要的则是党章与宪法的关系。正确处理治党与治国的关系，最根本的是要抓住党章与宪法的关系命题。
自《共同纲领》起，我国宪法序言的内容就深受党章总纲中相关表述的影响；1982年宪法颁布实施以来的历次修正，也与党章的历次修改有着密切关联。党章与宪法的关系自新中国成立之日就存在，执政党领导人民制定和修改宪法的过程，实际上也是探索党章与宪法关系的过程，党章与宪法的关系命题蕴含在二者变迁的历史事实之中。党的十八届四中全会通过《决定》，明确将党内法规体系与国家法律规范体系共同作为中国特色社会主义法治体系的组成部分，引发党内法规制度研究热潮，有关党规与国法的关系、党章与宪法的关系等问题的探讨不断深入，将党章与宪法的关系命题嵌入法治中国的制度建设之中。新中国成立以来，共产党在执政和领导人民治国理政过程中所固定下来的有益经验，是党章与宪法关系实践命题的具体体现。2020年11月，中央全面依法治国工作会议召开，将党的十八大以来的法治建设思想系统总结为习近平法治思想，“在党和国家法治建设史上具有划时代的里程碑意义”。习近平法治思想从11个方面阐述了推进全面依法治国工作的具体要求，提出要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，为党章与宪法的关系确定了政治命题。以该政治命题为统领，党章与宪法关系的历史命题、制度命题和实践命题，四者共同揭示了党章与宪法的关系。
一、党章与宪法关系的政治命题
政治命题是党章与宪法关系的根本命题。党章与宪法关系的存在和发展，必须以坚持其政治命题为前提，否则就会迷失方向，落入“党大还是法大”的政治陷阱。习近平总书记指出：“党和法的关系是政治和法治关系的集中反映。法治当中有政治，没有脱离政治的法治。”“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”党章与宪法的关系作为党与法关系的规范性表现，必须遵循政治和法治之间的发展规律。习近平法治思想指出，推进全面依法治国，要“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”，揭示了党、民、法三者之间的内在关联，奠定了政治与法治共同演进的思想根基，厘定了党章与宪法关系的政治命题。
回顾党的建设历程可知，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是作为我国社会主义民主政治建设的基本原则而提出的。党的领导、人民当家作主和依法治国，三者最早在党的十五大报告中是分开表述的，在党的十六大报告中首次“合体”为“有机统一”。三者关系的内在逻辑与实现机制在历经三代党中央集体探索后，于党的十九大报告中得以阐述：“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。”“要改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家；扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督；维护国家法制统一、尊严、权威，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由。习近平法治思想对其进一步完善，将坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一作为推进全面依法治国的根本要求，并具体化和系统化为“十一个坚持”：坚持党对全面依法治国的领导；坚持以人民为中心；坚持中国特色社会主义法治道路；坚持依宪治国、依宪执政；坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化；坚持建设中国特色社会主义法治体系；坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设；坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法；坚持统筹推进国内法治和涉外法治；坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍；坚持抓住领导干部这个“关键少数”。
政治命题要求和保证党章与宪法在本质上具有同一性。易言之，党章和宪法在本质上都应当体现出该政治命题，唯有如此，党章与宪法的关系才能服从于该命题。本质，乃指事物的根本性质，即决定事物存在和发展的内在根据。马克思主义法学基本理论认为，法的本质是体现统治阶级的意志，意志的内容由统治阶级的物质生活条件所决定。党章具有法的属性，如，列宁认为党章是“一致通过的组织规则”，邓小平也说过“党章是最根本的党规党法”，习近平更是指明“党章就是党的根本大法”。因此，党章在本质上是一种统一意志（即全体党员和党组织的共同意志）的体现，而且是集中体现，党章的内容则具体表现了全党意志的内容。中国共产党现行党章由总纲和党员、党的组织制度、党的纪律等十一章内容组成，其中总纲是统领党章条文的总纲领，代表了全党的根本利益，集中了全党的意志、信念和愿望。在历次党章修改中，总纲的修改都是重点，以集中反映党的理论创新成果，体现党的工作和党的建设的新经验，并对党员、党的干部和党的各级组织提出新要求。2007年10月，党的十七大对党章进行修改，将总纲中关于发展社会主义民主政治的总体要求，由“依法治国”改为“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，走中国特色社会主义政治发展道路”。此后，党的十八大和十九大修改党章均沿用了这一表述，并对其实现机制的具体要求进行了完善。这直接表明，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是全党的共同意志，在新时期新形势下，全体党员和党组织必将以此为志，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦而不断努力。
宪法作为国家的根本法，在本质上是统治阶级意志的集中体现。新中国成立以来，我国宪法由中国共产党领导人民制定和修改，集中体现了党和人民的统一意志和共同愿望。从我国现行宪法的内容来看，其并没有像党章一样直接规定坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，但在实质上，宪法所规定的内容与这一命题的内在逻辑和要求是一致的。我国现行宪法的序言确认了中国共产党领导中国人民进行革命、建设、改革的伟大斗争和根本成就。宪法总纲第一条从社会主义制度本质属性的角度对坚持和加强党的全面领导进行规定——“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。宪法第一条第一款规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”；第二条规定了国家的“一切权力属于人民”和人民代表大会制度；第三条规定了民主集中制原则；第四条和第一百一十一条分别规定了民族区域自治制度和基层群众自治制度，从国体、政体、组织、制度等方面有力保障人民当家作主；第五条规定国家“实行依法治国，建设社会主义法治国家”“维护社会主义法制的统一和尊严”，明确要求全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织不得违反宪法和法律，严格执行依法治国原则。此外，宪法还充分保障公民基本权利，以国家根本法的形式表明“国家尊重和保障人权”。此外，2018年宪法修改在党中央集中统一领导下进行，遵循了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的总体要求，充分体现了党的主张与人民意志的有机统一，表明我国现行宪法是党领导人民进行社会主义民主政治实践的结果。
可见，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的政治命题要求党章和宪法在本质上具有同一性。事实上，党章作为党内根本大法，宪法作为国家根本法，二者在本质上都体现了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，表现出对该政治命题的服从。因此，党章与宪法关系的核心在于二者本质的同一性，而政治命题既是二者关系的根本要求，也是二者关系的根本保证。
二、党章与宪法关系的历史命题
习近平法治思想回顾了新民主主义革命以来党领导国家法治建设的主要历程和重大成就。这些成就的取得离不开党自身法治建设的支撑。中国共产党“自成立伊始便制定党章并不断强化党章的规范性，以党章为基础和依据形成并统一党内法规制度体系，在依规治党中根植法治的基因”。在此基础之上，党领导人民进行民主革命、建立新中国，开展以国家宪法为核心的法治建设。因此，在党领导国家法治建设的历史事实中蕴含着党章与宪法的关系命题。基于“中国共产党早于中华人民共和国成立，党内规范先于国家宪法产生，党领导人民制宪、修宪和行宪”的政治现实，我国宪法与党的主张密切关联，党的主张的变化会导致宪法内容的变动。党章，尤其是党章总纲，是党的政策和主张的集中体现，党的主张发生变化，势必引发党章的修改。可见，党的主张是党章与宪法关系的一个联结点。新中国成立以来，党由革命党转为执政党，党的主张历经多次调整，这些调整的重点内容都纳入党章的历次修改之中，也影响了宪法的历次变迁。综观党章与宪法历次变化的时间、内容和形式，不难发现党章修改引领宪法变迁的事实，党章引领宪法因而成为二者关系的历史命题。
（一）党章引领宪法的具体表现首先，在时间上，党章与宪法始终保持着党章在前、宪法在后的先后关系。中国共产党自1921年建党之时便通过了自己的纲领，并于每届党的全体代表大会上决议对党章进行修改，至今已是“十九大党章”。而我国宪法的制定与历次修改的时间，都在当届党代会修改党章之后。如1949年的《共同纲领》和1954年宪法均于“七大党章”（1945年）之后颁布，1975年宪法、1978年宪法、1982年宪法分别在十大、十一大、十二大党章之后，现行宪法的5个修正案也是在现行党章的各修正案之后颁布的。其次，党章与宪法在内容上呈现出引领与被引领的关系。一方面，党章总纲的内容与宪法文本的规定有多处重合。党章总纲中所确立的党的性质、指导思想、根本任务、奋斗目标、基本路线和政策、民主集中制原则等，在宪法序言中上升为有关国家性质、指导思想、社会主义建设的目标、任务、路线、政策等方面的规定，在宪法正文中则体现为相关原则或制度方面的具体规定。另一方面，党章总纲的修改往往构成宪法序言和总纲修改的主要内容。现行宪法历次修正的主要内容，尤其是序言和总纲中有关指导思想、社会主义建设的阶段性目标以及社会主义制度、政策方面的内容，多来源于当届或前一两届党代会对党章总纲中相应部分内容所作出的修正。再次，党章与宪法在形式上具有一致性。自“七大党章”起，党章的结构调整为总纲和正文两部分（正文包括党员权利义务、党内制度和组织机关、党旗党徽等内容），该结构一直沿用至今；而现行党章的历次修改，自1987年党的十三大以来一直采用修正案的方式。与此相一致，我国宪法也采用了“序言+正文”的结构，且自1988年以来，现行宪法的修改也都是以出台修正案的方式进行。
（二）党章引领宪法的正当性党章在内容上引领宪法是二者关系历史命题的核心要义，这种引领关系体现了“党章总纲的内容塑造了我国宪法的基本价值内涵”，其实质在于，当党章与宪法不一致时，主要是修改宪法。事实上，党章与宪法关系背后隐藏的是执政党与宪法的关系，党章引领宪法的正当性正是源自“党领导人民制定宪法和法律”。习近平在多次讲话中强调，党的领导是社会主义法治最根本的保证，是中国特色社会主义法治之魂。社会主义法治必须坚持党的领导，在立法方面表现为必须坚持党领导人民制定宪法和法律，使党的主张通过法定程序成为国家意志。
首先，中国共产党的先进属性决定了其有资格且有能力领导人民制定宪法和法律。百年来，中国共产党带领人民进行新民主主义革命，建立新中国，进行社会主义建设和改革，取得了举世瞩目的成就。事实证明，中国共产党作为执政党，是中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队，代表中国先进生产力的发展要求和中国先进文化的前进方向。因此，执政党在领导人民治国理政的过程中所提出的主张富含人民意愿的先进性。这种先进性决定了党，且唯有中国共产党有资格领导中国人民制定宪法和法律。另外，中国共产党历来十分注重党的建设工作，并善于总结党的建设的有效经验和历史教训，不断增强党“自我净化、自我完善、自我革新、自我提高”的能力，锻造出“勇于自我革命，从严管党治党”的品格，以保证其先进性和纯洁性。同时，党也十分重视法治建设。在战略布局上，党的十五大提出依法治国基本方略，十八届四中全会明确提出全面依法治国，十九大之后，党中央“从全局和战略高度对全面依法治国又作出一系列重大决策部署，推动我国社会主义法治建设发生历史性变革、取得历史性成就”。在实践层面，新中国成立以来，国家的四部宪法和五个宪法修正案，以及各领域的重要法律法规，都是党领导人民制定的。可见，中国共产党完全有能力领导人民制定宪法和法律。
其次，党既领导人民制定宪法和法律，也领导人民实施宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动。党领导立法、保证执法、带头守法三个方面是一脉相承的。详言之，党通过领导人民制定宪法和法律，将党的主张通过法定程序上升为国家意志，宪法和法律则是党的主张与人民意愿统一的体现。同时，党又积极推进其领导制度化、法治化，明确要求必须坚持依宪依法治国、依宪依法执政，规定全体党员和各级党组织都负有维护宪法和法律尊严、保障宪法和法律实施之职责，并强调领导干部的“头雁效应”，将党自身的具体活动置于宪法和法律的约束之下，严防违反宪法和法律的行为。由此，党的领导贯穿宪法和法律制定和实施的全过程，既保证了党的主张得以贯彻落实，也保障了党的活动在法治轨道上运行。
（三）党章引领宪法的合理性党章的先进品质决定了其引领宪法的合理性。一方面，党章集中体现了党的先进意志，党领导人民治国理政，其意志对统治阶级的意志而言具有引领作用。作为“党的总章程”，党章总纲开篇就表明了中国共产党的先进性质，第一章第一条和第二条也体现了党员的先进性。党章总纲所载明的党的性质、指导思想、奋斗目标、基本路线、基本原则、路线方针等，“集中体现了全党的最高理性和价值诉求”；党章各部分对党员、党的制度和组织、党的纪律等作出规定，“为党的建设和党的活动确立了最基本的原则和最根本的行为规范”。同时，作为“党的根本大法”，党章在党内规范体系中具有最高效力，是“全党必须遵循的总规矩”，各级党组织的全部活动都要以党章为根本遵循[7]。因此，党章既是执政党先进意志的集中体现，也是其先进性的根本保障，由其引领宪法符合事物产生和发展的逻辑理性。
另一方面，党章的制定和修改始终秉持民主性与科学性相结合的原则，且具有与时俱进的特点，可以有效引领宪法变迁。“党历来高度重视制定和完善党章。”“一大党纲”的制定经过了长期的实践摸索，其形成过程充分发扬了民主；“八大党章”草案“是经过各地党的组织的讨论和多次修改而形成的”。此后的历部党章（修改/修正）草案都经过广泛征求各方意见，充分研究讨论，在党的全国代表大会上予以通过。以现行党章为例，其制定和历次修正的过程都体现了“发扬党内民主、集中全党智慧”的特点，至“十九大党章”修改工作，该特点被上升为“一条重要原则”。而党章修改的原因，几次大修（七大、八大、十一大、十二大党章）主要是党内外情况发生巨大变动，党面临新的考验和政治任务，为此必须阶段性总结党的斗争和党的建设经验，在党章中“反映党的现实生活的要求”。对现行党章所做的修正都是“适当修改”，主要是为了以党内根本法的形式，将党领导人民进行“建设改革的成功经验”和“党的实践创新、理论创新、制度创新的重要成果”固定下来，并针对新形势下全党的目标任务、基本原则、方针政策提出新的要求，以“适应形势任务发展变化推进党的工作、加强党的建设”。不难看出，党章的发展历程记录了党作为领导党，在敏锐地感受到社会和形势的变化之后，所作出的积极反应。宪法变迁也是为了应对社会环境的变化，党章修改引领宪法变迁，有助于宪法准确把握社会现实，不断发展完善。
三、党章与宪法关系的制度命题
国家法律和党内法规分别作为依法治国与依规治党的制度抓手，二者统一于中国特色社会主义法治体系。习近平法治思想提出“坚持建设中国特色社会主义法治体系”“加快形成完备的法律规范体系……形成完善的党内法规体系”。宪法作为国家法律体系之核心、党章作为党内法规制度体系之根本，二者关系也应牢牢把握“坚持建设中国特色社会主义法治体系”这一制度命题，坚持国家法律法规和党内法规制度一体建设，形成“相辅相成、相互促进、相互保障的格局”，为实现依法治国与依规治党有机统一提供制度依据和法治保障。
（一）国家法律法规和党内法规制度相辅相成国家法律法规和党内法规制度相辅相成，就是党规和国法两个体系互为补充、互相配合，二者缺一不可。无论是管党治党还是治国理政，都要同时依靠党规党纪和国家法律。习近平对党的规矩作了概括性指示：其一，党章是全党必须遵循的总章程，也是总规矩；其二，党的纪律是刚性约束，政治纪律更是全党在政治方向、政治立场、政治言论、政治行动方面必须遵守的刚性约束；其三，国家法律是党员、干部必须遵守的规矩，法律是党领导人民制定的，全党必须模范执行；其四，党的规矩是党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例。可见，党规和国法都是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，都在法治中国建设的过程中发挥着不可或缺的作用。应当看到，党内法规和国家法律有着各自的调整范围。“在我们国家，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格。”二者在“制定主体、表现形式、体系构成、制定程序、适用范围、规范结构和行为规范标准以及实施方式等方面存在显著区别”。一体建设不能模糊了二者的边界，将党规与国法混同。在此基础之上，要进一步把握二者的共通之处，即二者在本质上都体现党和人民的意志，在运行上都遵循法治的一般原则，在目标上都是为了实现社会主义法治现代化，以此为联结，形成二者互为补充、互相配合的良性互动机制，确保依规治党和依法治国有机统一。
党规与国法相辅相成，首先是党章和宪法相辅相成。党章和宪法分别作为党内总规矩和国家的根本大法，是党的主张和人民意志相统一的集中体现。同时，党章和宪法又分别是全面从严治党和全面依法治国的至上“利器”，共同服务于法治中国建设。正如习近平总书记所指出的，“我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政”。其次是具体规范层面的互补。典型的如对国家公务员的管理，既有《中华人民共和国公务员法》予以规范，也有《公务员登记办法》《公务员职务、职级与级别管理办法》《公务员考核规定》《公务员辞退规定》等一系列法规配套执行。再次是实施过程中的互动。如，党的纪律处分与国家公职人员的法律责任之间的协调和衔接。党纪责任和法律责任分属不同体系，可以由同一主体同时承担，因此，在做出处理决定时，必须考虑不同类型的责任在性质和程度上的协调性。我国的监察委员会与党的纪律检查部门合署办公，实践中通常对涉嫌违纪、违法或犯罪的行为一并调查，之后再根据调查结果分别处置。为此，党的纪检部门、监察委员会以及司法机关必须在移送程序上实现有效衔接。
（二）国家法律法规和党内法规制度相互促进相互促进，就是两个体系互相推动，促使双方不断发展和完善。一方面，在我国，党内法规早于国家法律出现，且更具灵活性，党规中的内容被实践证明是行之有效的之后，在党领导人民制定宪法和法律的过程中，就有可能转化为宪法和法律的规定，以促进国家法律体系的完善。具体表现为：一是宪法对党章总纲内容的确认。如前所述，这是党章引领宪法的结果。二是法律明确规定了“党的领导”。坚持党的领导是党章明确规定的原则，在党内法规中多有体现。2018年修宪时将“党的领导”写入宪法总纲第一条。事实上，在此次修宪之前，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（2007）、《中华人民共和国工会法》（2009）、《中华人民共和国立法法》（2015）、《中华人民共和国国家安全法》（2015）等就在文本中体现了“坚持中国共产党的领导”。三是党内法规为法律的制定提供蓝本。如《中华人民共和国公职人员政务处分法》中的部分规定来源于《中国共产党纪律处分条例》，《党政机关国内公务接待管理规定》（2013）“对2014年《中华人民共和国预算法》的修改发挥着重要的借鉴意义”，等等。四是用于制度改革（试点）的党内法规，待时机成熟后再转化为国家法律。如监察体制改革中，在《中华人民共和国公职人员政务处分法》出台之前，监察机关依据《公职人员政务处分暂行规定》开展工作；关于官员财产申报制度，目前有《领导干部报告个人有关事项规定》，但尚未制定国家法律。
另一方面，我国法律体系建设较党内法规制度建设步伐更快、质量更高，党内法规在规范化、科学化、体系化等方面需要迎头赶上。《决定》将党内法规制度建设提升至全新高度，要求在建设中国特色社会主义法治体系的目标下，“完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系”。2012年以来，党中央坚持以高标准、严要求推进党内法规制度体系建设，取得了一系列成效。例如，出台了党内“立法法”，使党内法规在制定、清理、备案等方面不断规范化、制度化；开展了两次党内法规和规范性文件集中清理工作，“着力解决党内法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题”；两次部署中央党内法规制定工作五年规划，并在规划的指引下制定和修订了一大批重要的党内法规，促使“党内法规制度质量明显提高，执行力明显提升，系统性、整体性、协同性明显增强”。
（三）国家法律法规和党内法规制度相互保障相互保障，就是两个体系互相支持、互相保护，使其不受侵犯或破坏。邓小平同志指出，“没有党规党法，国法就很难保障”。党规对国法的保障主要体现在法律的遵守和实施方面。首先，服从和遵守宪法和法律是党中央的一贯要求。“各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权。”习近平多次强调，领导干部要“尊崇法治、敬畏法律。其次，党的规范体系在根本上坚持遵守宪法和法律。党章总纲部分明确规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”，《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党员权利保障条例》等党内法规也明确将该要求作为相关工作的原则之一。再次，党规党纪严于国家法律，可以有效保证法律的遵守和执行。“党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。”对于违反党规党纪的行为，按照《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》等处理。最后，在需要党内法规和国家法律互相配合才能完成的事项上，如前述国家公务员的管理以及国家和地方领导人的提名和选举（党内法规在国家法律之前）等，党内法规如果执行不力，将直接影响国家法律的实施效果。国家法律对党规体系的保障则主要在合法性上。首先，宪法和法律明确规定了“党的领导”，以国家根本法和全国性法律的形式巩固了党的领导地位；其次，党内法规的制定必须遵循合法性原则，党内规范及制度不得与宪法和法律相抵触；再次，对于严重违反党规党纪的行为，可以进一步通过国家强制力保障其制裁效果。
四、党章与宪法关系的实践命题
宪法是国家的根本法，党领导人民依据宪法治国理政就是宪法的实践；党章是党的总章程，党章的实践就是党依据党章管党治党。依法执政作为“党治国理政的基本方式”，是党章与宪法的共同实践，党章与宪法的关系命题蕴含于党依法执政的实践之中。习近平指出，“要坚持依法治国与依规治党有机统一，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党”，为党依法执政指明了方向，也为党章与宪法的关系确定了实践命题。
依法治国和依规治党有机统一，意味着二者互相关联协调，共同发挥作用，为不可分离的统一体。在全面依法治国的战略布局下，依法治国必然要求依规治党，依规治党有力保证依法治国，二者统一于中国特色社会主义法治实践。依法执政要坚持依法治国和依规治党有机统一，就是要将党的执政活动嵌入中国特色社会主义法治实践，通过法治保障党的路线方针政策有效实施。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政；党章作为党的根本大法，依规治党从根本上而言就是依章治党。因此可以说，坚持依法治国和依规治党有机统一也就是坚持依宪治国和依章治党有机统一。我国宪法确认了“党的领导”，党章明确规定“党必须在宪法法律范围内活动”，依宪治国和依章治党有机统一于党领导的中国特色社会主义法治实践。具体包括三方面要求：
（一）坚持党领导人民制定宪法和法律党领导立法是党执政活动的重要内容之一。新中国成立后，国家宪法的制定和修改以及各领域重要的法律规范的出台，都是在党的领导下完成的。改革开放以来，党大力加强法治建设，在领导立法方面也逐步探索形成了一套机制。首先，在规范依据上，以2016年2月发布的《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》为主，辅之以《中国共产党党组工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例》等党内法规。其次，党对立法工作“主要实行政治领导，即方针政策领导”。习近平总书记指出，“我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导”。再次，在实际工作中，党领导立法的具体方式包括审批重要立法草案、审定立法规划计划、提出立法建议、决定重大立法问题等。最后，党委领导立法与立法机关主导立法并行，党领导立法不能“‘随意干预甚至替代立法活动’，要‘做好党领导立法工作程序与立法程序的对接，不允许以党内程序代替立法程序’”。同时也应看到，在全面推进依法治国的要求下，党领导立法工作制度仍需进一步完善。例如，对于党内民主决策集体领导的具体方式和程序、党领导立法工作程序与立法程序的衔接等问题，需要进一步细化规定；对于重大立法事项请示报告和工作汇报制度，要进一步明确请示报告和工作汇报的主体、事项和程序；贯彻“人大主导立法”，要处理好党与人大、人大与其常委会，以及人大与政府、司法机关、公众等主体之间的关系。
（二）坚持党领导人民实施宪法和法律“徒法不足以自行”，宪法和法律的生命在于实施。我国民主法治建设的历史经验表明，宪法和法律能否有效实施，“从根本上取决于中国共产党”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法和法律实施，将全面贯彻实施宪法作为建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作，强调“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”；通过设立国家宪法日、建立宪法宣誓制度、推进合宪性审查工作等多项举措，全面加强宪法实施和监督。在法律实施方面，坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，要求改进党的领导方式和执政方式，促使各级党组织和党员领导干部保证执法、支持司法、带头守法。通过开展扫黑除恶专项斗争、食品药品监管执法司法督察行动、生态环境保护专项行动等，着力解决民生领域的重点问题；深化司法机关体制机制改革，提升司法公信力，坚定维护社会公平正义；制定重大行政决策程序暂行条例，建立政府部门权力和责任清单，“简政放权”，深入推进法治政府建设；加强产权司法保护，营造风清气正的法治化营商环境，整体上形成了有法必依、执法必严、违法必究的法治局面。此外，在法律实施过程中，尤其强调要抓住领导干部这个“关键少数”。领导干部具体行使党的执政权和各项国家权力，其能否严格依法行使权力直接决定法律的实施效果。习近平总书记在多次讲话中强调，“不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌”，“各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，对宪法和法律保持敬畏之心，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念”。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》还专门突出了对高级干部特别是中央领导层组成人员的监督，由上至下，全面贯彻对领导干部的法治要求，保证宪法和法律正确实施。
（三）党自身必须在宪法和法律的范围内活动早在新中国成立之初，党就明确了党员必须遵守宪法和法律这一义务，但之后的“左”倾错误思想和“文化大革命”使我国法制遭受严重破坏。为总结历史教训，尽快恢复国家法制建设，1981年6月，党的十一届六中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，明确规定“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动”。随后，十二大正式将“党必须在宪法和法律的范围内活动”写入党章。1982年宪法也在序言最后一自然段和总纲第五条中体现了党必须遵守宪法和法律的要求，形成党章与宪法的“双重保障”。现行党章和宪法施行以来，历届党中央领导人都反复强调要尊崇党章、遵守宪法和法律，习近平总书记更是在多个场合、从不同角度阐述了“党自身必须在宪法和法律范围内活动”这一要求的意义和内涵。例如，关于改善党对全面依法治国的领导，要求党“坚持依法治国、依法执政，自觉在宪法法律范围内活动”；尊崇和执行宪法，要把党“领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来”；加强对公权力的监督，要“督促掌握公权力的部门、组织、个人强化法治思维，严格在宪法法律范围内活动，决不允许任何组织或者个人有超越法律的特权”；坚持法律面前人人平等，任何组织和个人“都必须在宪法法律范围内活动”，“对各级领导干部，不管什么人，不管涉及谁，只要违反法律就要依法追究责任，绝不允许出现执法和司法的‘空挡’”；加强和规范党内政治生活、强化党内监督，要求以高级干部为重点，“特别是中央领导层组成人员必须以身作则，模范遵守党章党规，严守党的政治纪律和政治规矩”；等等。总而言之，党的领导与依法治国是高度统一的，党既领导人民制定、实施宪法和法律，党自身也必须在宪法和法律范围内活动。
本文节选自《河南社会科学》2021年第8期
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