刘红凛：百年党内法规建设：发展图景与基本启示

【摘要】纵观百年党内法规建设，坚持党要管党、从严治党是百年来党的建设的基本经验；党的纲领、章程、纪律、决议案、狭义的党内法规等始终都是管党治党的重要依据；不断推进党的建设和党的领导制度化、规范化、程序化是百年党内法规制度建设的基本趋势。新时代推进党内法规建设科学化，需要我们必须从严格意义上界定与使用党内法规，按照系统集成、简明扼要、务实管用、配套衔接原则，进一步建构完善以党章“为主干”、以“党的领导、党的自身建设、党内监督保障”为三大枝干的党内法规体系。

【关键词】中国共产党 党内法规建设科学化 依规治党 系统思维

【中图分类号】D262 【文献标识码】A

习近平总书记在“七一”重要讲话中指出：“我们党历经千锤百炼而朝气蓬勃，一个很重要的原因就是我们始终坚持党要管党、全面从严治党。”党的十八大以来，习近平总书记在不同场合指出：“党章是全党必须遵循的总章程，也是总规矩”、党内法规“是管党治党的重要依据”“党要管党、从严治党，靠什么管，凭什么治？就要靠严明纪律”。归纳起来，以党章为统领的党内法规是百年来管党治党的基本依据。在建党百年之际，归纳总结百年来党内法规建设的基本历程、基本经验与基本启示，透析当下党内法规建设面临的突出问题与思想偏差，这对于提高党内法规建设科学化、推进依规治党与全面从严治党等均具有重大理论与实践意义。

恩格斯指出：一个新的党必须“有一个明确的积极的纲领”；列宁强调：一个现代政党的诞生“首先就是制定章程”。1921年7月中国共产党第一次全国代表大会胜利召开，宣告中国共产党的正式成立。大会通过了《中国共产党第一个纲领》与第一个决议，这是党的建设的起点、党内法规建设的元点；该纲领既规定了党的名称与最高革命纲领，也包含着承认党的纲领、对党忠诚、严守秘密、接受监督等纪律要求，是党史上第一部具有党内法规意义的纲领性文件。1922年中共二大制定了党的历史上的第一部党章，并以“纪律”专章形式，规定了党的八条纪律，初步确立了以“四个服从”为基本内容的政治纪律，奠定了新民主主义革命时期管党治党的根本遵循；同时，大会通过了《关于共产党的组织章程决议案》等8个“决议案”，提出要“到群众中去”组成一个大的“群众党”的基本党建目标，确立了“党的一切运动都必须深入到广大的群众里面去”的基本党建原则。

自中共二大以后，在新民主主义革命时期召开的三大、四大、五大、六大、七大，历届党的全国代表大会都要求修改党的章程、加强党的纪律、颁布若干“决议案”。在新民主主义革命时期，党中央先后颁布了近60个“决议案”；这些决议案既涉及到党的组织章程、思想建设、组织建设、政治建设、纪律建设等党的建设的诸多方面，也涉及到党的领导的诸多方面，是这一时期管党治党的基本遵循。从党内法规概念的形成与使用看，1923年中共三大通过了《中国共产党中央执行委员会组织法》，1928年-1929年初形成了“三大纪律八项注意”，1928年10月颁布了《中央通告第五号——巡视条例》，1931年5月颁布了《中央巡视条例》；在1938年11月六届六中全会上，毛泽东同志明确提出“党内法规”概念、刘少奇同志作了《党规党法的报告》，会议通过了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》。

在1938年召开的六届六中全会之前，管党治党的根本依据是党纲与党章、基本依据是“决议案”，正如中共二大党章所规定：“言论行动有违背本党宣言章程及大会各执行委员会之议决案”是开除党员的六种情形之首。在六届六中全会提出“党内法规”概念之后，党章和以党的纪律、巡视条例、党委会工作规则等为主要内容的党内法规，一度成为管党治党的基本依据。但在解放战争期间，受复杂多变战争环境影响，党的“决议”“决定”“指示”等一度成为管党治党的基本依据，“整党”“整风”成为推动党的建设的基本模式。

新中国成立后，中国共产党实现了由领导新民主主义革命向社会主义革命和建设的历史转变，党的建设的形势和任务发生了重大转变。1950年《中共中央关于发展和巩固党的组织的指示》明确提出，要“公开建党”，把公开建党的目的定位为“为了更密切党与群众的联系，把党放在群众的切实帮助与监督之下，建设一个有战斗力的、纯洁的布尔什维克式的党”；同时，要求“一切党员必须执行党的政策和决议，严格地遵守党的纪律”。在这一历史时期，我们党根据形势任务要求，完善组织体系、加强纪律检查工作、构建制度体系，在加强党的建设的过程中探索形成了一些制度化成果。

然而，由于受复杂环境、革命思维等诸多因素的制约和影响，在这一历史时期，党的建设模式、管党治党方式等主要是延续了革命时期的成功做法，主要是以“整党”“整风”运动形式来推进与加强党的建设；从1949年新中国成立到1976年“文革”结束，先后开展了7次“整党”“整风”运动。在这一历史时期，管党治党的根本依据与基本依据，主要是立足于党章和党的总政策，依靠党的决定、规定、指示等来管党治党，这正如1958年毛泽东同志所言：“我们每个决议案都是法。”尽管1956年中共八大开启了探索执政党建设的新篇章、制定了新中国成立后的第一部党章，但由于受各种因素影响，并未得到有效贯彻落实。

1978年党的十一届三中全会拨乱反正、开启了改革开放的历史新时期，同时，也开启了执政党建设新篇章、党内法规建设新起点。定期修改党章、加强党内法规制度建设、实行制度治党，推动“整党”向党内“集中教育”的转变等，是这一时期管党治党的显著特色。

在改革开放初期，邓小平同志指出，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，强调“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”。党的十一届三中全会决定成立中央纪律检查委员会，把“维护党规党法，切实搞好党风”确定为纪律检查委员会的根本任务；十二大党章把“维护党的章程和其他重要的规章制度”列为纪委的主要任务之一。从此以后，以纪委专责监督为基础的党内监督体制开始建立起来。

1980年中央颁布的《关于党内政治生活的若干准则》，确立了改革开放以来党的建设基本遵循。在此基础上，1982年党的十二大制定了正确的纲领路线；并根据改革开放对党的建设、坚持和改善党的领导的新要求，修改通过了《中国共产党章程》。十二大党章不仅恢复了八大党章关于民主集中制、组织体系、党的纪律等方面的正确规定，而且确立了改革开放以来党章的基本框架、基本内容与基本要求，为稳步推进党内法规制度建设奠定了根本保障，尊崇党章意识在党内开始树立。自1990年7月中央制定颁布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》以后，党内法规建设开始走向“快车道”，先后制定出台了《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》（1996）、《中国共产党纪律处分条例（试行）》（1997）、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》（1997制定，2010修订）、《中国共产党农村基层组织工作条例》（1999）、《党政领导干部选拔任用工作条例》（2002）、《中国共产党纪律处分条例》（2003）、《中国共产党党内监督条例（试行）》（2003）、《中国共产党党员权利保障条例（试行）》（2004）、《中国共产党巡视工作条例（试行）》（2009）、《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》（2010）、《中国共产党党内法规制定条例》（2012）等近20部党内基本法规，涉及到党的建设各个方面，在党的十八大前，党章、准则、条例等党内主干性法规初具规模。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持纪严于法、纪在法前、纪法分开，全面加强党内法规制度建设、建立与完善党内法规体系，致力于“运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处”，致力于推进党的工作和党的建设制度化、规范化、程序化。根据2012年《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，分别于2012年7月-2013年9月、2013年10月-2014年12月，对新中国成立后的党内法规和规范性文件进行集中清理，为新时代加强党内法规建设奠定了良好基础。根据2012年《中国共产党党内法规制定条例》，2013年11月制定并颁布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，提出“力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架”的工作目标。2017年6月中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》进一步指出：“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系”。

2014年10月召开的党的十八届四中全会，是新时代加强党内法规制度建设、依规治党的里程碑。全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和习近平总书记的相关讲话，系统论述了党内法规制度建设，概括说来，至少涉及四个方面的基本内容：其一，明确指明了党内法规的重要地位与作用，强调“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”。其二，将形成“完善的党内法规体系”与形成“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”，共同纳入中国特色社会主义法治体系与全面推进依法治国的总体建设之中；要求注重党内法规同国家法律的衔接和协调，努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。其三、明确指出依规治党与依法治国的区别，强调党在依法执政的过程中，既要“依据宪法法律治国理政”，也要“依据党内法规管党治党”，“法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格”。其四、明确提出要“构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，提高党内法规执行力”。在此基础上，2015年6月习近平总书记明确提出“依规治党”概念，要求“坚持依法治国、依规治党”“全面从严治党、依规治党”；并进一步将加强党内法规制度建设视为“全面从严治党的长远之策、根本之策” “依规治党的必然要求”。2017年，党的十九大首次将“依规治党”载入党章，为进一步加强党内法规制度建设、推进依规治党确立了根本保障。

从党的十八大至今，新订与修订了约百部党内法规，已经基本形成覆盖党的建设与党的领导各个方面、比较完备的党内法规体系；而且，“坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，基本形成“国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”。

百年党史在不同历史时期，环境形势、政治路线与中心任务不同，对党的建设（包括党内法规建设）的要求也明显不同。然而，对党的建设而言，百年党内法规建设史是一部有着“起承转合”的“连续剧”。纵观中国共产党百年党内法规建设，可得出一个基本结论：即坚持党要管党、从严治党是百年来党的建设的一贯做法，也是百年党的建设的基本经验；党的纲领、章程、决议案或决议、指示与政策、纪律、狭义的党内法规等，都是管党治党的重要依据；不断推进党的建设和党的领导制度化、规范化、程序化，这是百年党内法规制度建设的基本趋势。

在不同历史时期，政治形势与任务不同，管党治党的模式与方式也明显有所不同。比较而言，坚持以章治党、纪律治党、政策治党、整党整风相结合，是新民主主义革命时期管党治党的显著特点，这种治党模式与革命时期的形势任务相适应，已经被革命胜利证明是行之有效的治党模式；因而简单地将革命时期的治党模式归结为“政策治党”既不准确，也不科学。立足于党的章程与总政策，坚持决议治党、纪律治党、整党整风相结合，是社会主义革命与建设初期管党治党的基本特点，这一治党模式在新中国成立初期颇具成效，但在中共八大以后遭遇挫折。聚焦坚持与改善党的领导，坚持以章治党、制度治党相结合，突出制度治党、实现 “整党”向“集中教育”的转变，是改革开放和社会主义现代化建设新时期管党治党的显著特点。树立“公私分明、法纪分明、纪在法前”等管党治党新理念，坚持依章治党、依规治党、主题教育相结合，统筹推进依法治国、制度治党与依规治党，是中国特色社会主义新时代管党治党的显著特点。

纵观中国共产党百年党内法规建设，可以得出六点基本启示：其一，立足于党的性质、纲领、宗旨、初心使命来建章立规，这是加强党内法规建设绝对不能动摇的根本政治原则；确保党“不变质、不变色、不变味”“始终成为伟大事业的坚强领导核心”，这是加强党内法规建设的根本目的。从根本上看，中国共产党“是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心”；既不是一般的“政治组织”，也绝不是一般意义上的所谓“法人”，更不是代表特权阶层的“利益集团”。其二，密切联系政治路线、围绕党建路线和党建目标来建章立规，这是党内法规建设的基本遵循。加强党内法规建设、推进党的建设的直接目的，就是为了保持党的先进性和纯洁性、提高党的领导能力与领导水平。在革命时期，在实现马克思主义中国化第一次成功飞跃的同时，形成了毛泽东思想与毛泽东党建路线，即着重从思想上、组织上、政治上建党，紧密围绕党的政治路线来加强党的建设；时至今日，这一党建路线仍具有重要意义。同时，党的建设的经验教训充分表明：只有党的政治路线正确，党的建设、党的领导才能顺利健康发展；如果党的政治路线发生了偏差，则“一偏俱偏”，不仅党内法规建设、党的建设会发生偏差，党的领导也会遭遇挫折。其三，在任何历史时期，党章都是管党治党的总规矩与根本遵循，是建立完善党内法规的基石与根本依据。一百年来，依章治党是管党治党模式的基本“底版”。认真分析与把握百年党章发展变化，是深刻把握百年党内法规建设、党内治理模式发展变迁的“主线”。其四，对中国共产党而言，政治纪律“与生俱来”。中共一大通过的《中国共产党第一个决议》就包含着对党忠诚、保守秘密、执行党的政治路线、接受党的监督等基本纪律要求；中共二大制定的第一部党章，就初步确立了以“四个服从”为主要内容的政治纪律。从此意义上看，依纪治党是百年来党的建设的显著特点。其五，党内法规是管党治党的基本依据，但并非唯一依据。在任何时代，党内法规都无法替代党的纲领政策在管党治党中的作用；依规治党是新时代党的建设的基本特点，但不能替代与否定思想建党、理论强党的重要作用。其六，旗帜鲜明讲政治是马克思主义政党的显著特点，党的政治建设作为党的根本性建设，决定党的建设的方向和效果，也决定着党内法规建设的方向与成效。

在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中，习近平总书记强调指出：“以史为鉴、开创未来，必须不断推进党的建设新的伟大工程。” 在新的征程上，如何增强全面从严治党永远在路上的政治自觉、继续推进新时代党的建设新的伟大工程，“确保党不变质、不变色、不变味，确保党在新时代坚持和发展中国特色社会主义的历史进程中始终成为坚强领导核心”，是党的建设面临的主要任务。目前，我们已经形成比较完善的党内法规体系，推进党内法规建设科学化、提高党内法规执行力与有效性，是党内法规建设的主要任务；如何在对党的建设、全面从严治党的系统思考中科学定位党内法规建设，克服与避免各种错误观念与思想偏向，是党内法规建设的当务之急。

对于推行党内法规建设科学化、提高党内法规执行力与有效性，党的十八大以来习近平总书记有着丰富的论述：一是强调“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。如果空洞乏力，起不到应有的作用，再多的制度也会流于形式”，要求加强党内法规建设必须搞好配套衔接、彼此呼应、增强整体功能。二是强调“制度的生命力在于执行”，要求构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，做到用制度管权管事管人，通过真抓与严管来提高党内法规执行力。三是强调“从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力”，要求增强全面从严治党的系统性、创造性与实效性；并且针对性地指出：“现在，一个比较明显的问题就是轻视思想政治工作，以为定了制度、有了规章就万事大吉了，有的甚至已经不会或不大习惯于做认真细致的思想政治工作了，有的甚至认为组织找自己谈话是多此一举。正是这样的简单化和片面性，使一些本来可以落实的制度得不到落实、一些本来可以避免的问题不断发生。”

结合百年党内法规建设的基本经验、基本启示与习近平总书记相关讲话精神，我们认为，推行党内法规建设科学化的当务之急，是要正视并认真克服党内法规建设中的六种错误倾向：一是党内法规宽泛化、党内政策法规化，片面地将党的纲领、路线方针政策、规范性文件等“统统纳入”党内法规范畴。二是党内法规平铺化、平面化，存在各条各线各行其是、就事论事立法立规倾向。三是党内法规冗繁化、复杂化，存在相关党内法规交叉重复、事无巨细倾向。四是党内法规形式化，缺乏问题针对性与实操性，存在以规章制度落实规章制度的思想倾向。五是法治思维背后缺乏政治思维、忽视法治逻辑背后的政治逻辑，“以法代纪”现象有所呈现。六是党内治理国家化，治党主体宽泛化甚至多元化倾向“若隐若现”。要克服党内法规建设中的上述六种错误倾向，必须进一步明确党内法规的本质，必须根据“法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性、公开性”等基本标准，来界定与辨识党内法规，那些不具有根本性、全局性、稳定性、长期性、公开性的文件规定不宜称为“党内法规”；必须正确认识政党治理、国家对政党的治理、党内治理之间的关系。

需要强调指出的是，要推行党内法规建设科学化，必须增强系统思维、大力增强党内法规的系统性。从根本上看，党内法规体系类似于“树状结构”，党的性质、纲领、宗旨、初心使命等犹如“党内法规之树”之根基，既是建章立制“之本”，也是党内法规“之魂”；党章犹如“党内法规之树”之主干，所有枝干均发自于主干、与主干相辅相成、不能掩盖与偏离主干。这要求我们，必须紧紧围绕“公共政治权力”设计党内法规，按照系统集成、简明扼要、务实管用、配套衔接的基本原则，进一步构建与完善以党章“为主干”、以“党的领导、党的自身建设、党内监督保障”为三大枝干的党内法规体系，有效克服党内法规基本框架交叉重复现象。

【作者】刘红凛，为教育部“长江学者”特聘教授，复旦大学党建研究院院长、党内法规研究中心主任、博导

【来源】人民论坛