【摘要】 党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。党内法规具有两个基本属性：政治属性与制度属性。其中最为重要的基本属性，应该是政治属性。加深对党内法规政治属性的认识，有助于深刻把握党内法规的研究方向，夯实党内法规相关理论的研究基石，进而推动相关研究工作的持续深入。党内法规政治属性充分体现在党内法规体系和意识形态领域中，也蕴含在党的政治建设理论创新之中，更彰显于党的政治建设实践探索之中。
【关键词】党内法规；政治属性；意识形态；政治建设
“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”这是2019年9月最新颁布的《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规下的最新最具权威的定义。人们对党内法规概念的认识经历了从不熟悉到基本清晰，乃至到如火如荼深化研究的过程，映射出中国共产党党建理论的不断发展创新、与时俱进。新时代，以党内法规研究为牵引点，推动整个党建理论水平的提升，体现了时代的特色和烙印。加深对党内法规政治属性的认识，有助于深刻把握党内法规的研究方向，夯实党内法规相关理论的研究基石，推动相关研究工作的持续深入。
一、党内法规最重要的基本属性是政治属性
党规姓党，“主要意指党规具有三性：一切政党的内部规章制度皆有的自治共性、只有执政党的党规所独有的执政个性和维系整个党规体系的家族相似性”。这段表述，实质是对以党内法规为核心的党规属性的分析，非常形象。从学理的视角来分析，一般认为党内法规具有两个基本属性：政治属性与制度属性，其中最为重要的基本属性是政治属性。充分认识、牢牢把握党内法规的政治属性，是深入研究党内法规相关理论和实践问题的基础。
政治是一个具有浓厚的价值意味的概念，人们信仰政治、尊重政治，意味着对某种价值的认可与尊重，外在的表现为尊重和遵守以政治内涵的价值为核心所建立的社会规范秩序。现代政治是政党政治，政党就是一群具有相同价值理念的人所组成的政治团体，“一个政党的成员则应该具有基本立场一致的共同见解”。实际上，“到21世纪初，全世界有影响的政党大约有5790个（实际数量更大），较冷战时期增加了35%以上。在当今200多个国家和地区中，除20多个国家无政党外，其他国家都实行不同形式的政党制度”。可见，政党政治是现代政治的核心形式。
中国共产党党内法规的政治属性是由党的性质决定的。中国共产党是马克思主义政党，是以马克思基本政治价值观为核心建构的政党，其根本的价值追求是全心全意为人民服务。党内法规要体现党的统一意志，规范党的建设和党的领导活动，具体规范党组织和党员行为，统一思想，统一价值观念，统一信仰，它必然具有鲜明的政治属性，中国共产党的最根本价值追求是所有党内法规的主线。在现实中，党内法规的政治属性重点体现在党组织和党员所遵循的政治路线、政治原则、政治方向等方面，它决定了政党的前进方向，决定了政党建设的发展路径。
中国共产党是马克思主义政党，是中华人民共和国的执政党。《中华人民共和国宪法》明确规定，“中国共产党的领导是中国特色社会主义的最本质特征”。作为执政党，党要不断出台领导经济社会发展以及国家其他发展方面的各项政策主张，党的好政策好主张经过实践检验是可以反复适用的，可以上升为党内法规乃至国家法律，使其相对固定和稳定。可见，党内法规的政治属性也展现着党的领导属性。当然，党内法规也具有一定的制度属性，党内法规的制度属性能提供长期稳定的基本保障。
二、党内法规政治属性充分体现在党内法规体系和意识形态领域之中
一般认为，党内法规体系是以党章为根本，以中央党内法规为主干，各领域各层次党内法规组成的有机统一整体。 党内法规体系的基本构成是“ 1+4 ”的框架，“ 1 ”即党章，“ 4 ”即党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度。 在党内法规体系的组成部分中，党的组织法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度主要是规范党组织和党员行为，统一思想和价值观念，具有很强的政治性； 党的领导法规制度主要是解决好党的领导和执政活动问题，则具有更强的政治属性。
党内法规的政治属性体现在党内法规体系建设的实践层面，要求在党内法规体系建设过程中注重紧抓政治，以政治为统领，狠抓党的建设，完善党内法规体系。在党内法规体系建构过程中，严肃党内政治生活，净化党内政治生态环境应该是关键点。2016年6月28日，习近平总书记在中央政治局第33次集体学习时指出：“严肃党内政治生活、净化党内政治生态是伟大斗争、伟大工程的题中应有之义。”同时，在党内法规体系建构过程中，党内法规的政治属性也需要体现在意识形态领域，在意识形态层面，需要让党内法规体系建构过程与国家文化的发展融为一体，让党内法规融入文化发展之中，让其有更适合的生存土壤，这样才会真正发挥其应有的功能，有更大更强的生命力。中国共产党是马克思主义政党，马克思主义大众化就是一项有着鲜明政治特征的教育活动，其本质就是要把党的意识形态转化为国家的意识形态，使人民大众对马克思主义产生广泛而深刻的政治认同。这个过程实质就是党内法规与国家文化融合的过程。通过融合使执政党的意识形态成为社会的主流意识形态，从而充分体现党内法规的政治属性。
在历史上，统治阶级总是利用和依靠自己政治上、思想上的地位优势，通过国家政权和意识形态的力量，排除异己势力及其思想上的负面影响，力图将社会（特别是社会经济关系）控制在“秩序”的范围之内，从而维护自己经济基础的统治地位和根本利益。这个过程就是强化政治属性，并通过具有政治性的制度规则构架，以一定的社会价值为主导，形成稳定社会秩序的过程。中国共产党应牢牢把握党内法规的政治属性，实现国家富强，人民团结，社会秩序井然，实现中华民族的伟大复兴。
事实上，无论是在新民主主义革命、社会主义革命和建设时期，还是在改革开放之后的各个不同阶段，虽然中国共产党人对党内政治生活的认识程度、表述方式以及落实上有所不同，但政治生活方面的内容一直是党要管党、从严治党的重要内容，并且不断与时俱进，在加强党内法规建设的同时予以强化，这也让党内法规的政治属性更加深刻展现出来，进而推进党的政治生活的科学化，可以说，“中国共产党近百年的党内政治生活科学化建设史，也是一部充满曲折与艰辛的政治文明发展史”。
三、党内法规政治属性蕴含在党的政治建设理论创新之中
（一）党内法规政治属性与新中国成立前党的政治建设理论创新
党内法规具有政治属性，因此以党内法规的建设引领政治建设与理论创新具有必然性和可行性。政治建设就是指以理想信念为核心，以政治路线为根本，以政治纪律为保障，通过党内政治生活，以及党员领导干部的政治意识、政治觉悟、政治素养、政治能力，建立起良好的政治文化。这是以执政党的理论为核心所形成的以一定价值观念为主导的文化，具有鲜明的政治性和时代特色。不同的时代，党的政治建设重点是不完全一样的，体现着党的政治理论的与时俱进和不断创新。
1921年中国共产党成立后，首次提出政治建设的概念，当时，党的政治建设主要目的是夺取政权，打造一个团结一致的整体。中国共产党成立之初通过的《中国共产党纲领》，实质是第一部党内法规，提出了鲜明的政治纲领，即“推翻资本家阶级的政权”“承认无产阶级专政”等。为实现党的政治目的，党在不同历史时期，都非常重视党的政治建设且内涵不断丰富。1937年，毛泽东同志在《矛盾论》中，从哲学高度提出政治路线问题，指出党的政治路线决定党的成败。党的政治建设必须与党的政治路线联系，党的政治路线是党的政治建设的重要内容。对政治建设认识的深化，标志着中国共产党党建理论的发展与进步。在这个过程中，中国共产党出台了一系列党内法规和规范性文件。当然，当时并没有党内法规这个概念。到1938年党的六届六中全会，鉴于张国焘的叛党行为，中国共产党狠抓党的政治纪律建设，毛泽东同志初次提出“党规”的概念，刘少奇同志在本次会议上做了《论党规党法》的报告。这个时期，中国共产党开始更加重视党性以及党员的修养问题，推动了党的政治建设理论的发展。1939年7月，刘少奇同志在延安马列学院公开演讲，发表了《论共产党员的修养》。1945年党的七大通过了新修订的《中国共产党章程》，作为一部比较成熟的党内法规，在其总纲中明确指出：“中国共产党人必须具有全心全意为中国人民服务的精神，必须与工人群众、农民群众及其他革命人民建立广泛的联系。并经常注意巩固与扩大这种联系。每一个党员都必须理解党的利益与人民利益的一致性，对党负责与对人民负责的一致性。每一个党员都必须用心倾听人民群众的呼声和了解他们的需要，并帮助他们组织起来，为实现他们的需要而斗争。”在总纲中对党员的明确要求，实质是紧抓党的政治建设，提升党员的质量和修养，是对党员政治身份的深刻认识。在具体的实践中，党的七届二中全会提出六条规矩：“不作寿；不送礼；少敬酒；少拍掌；不以人名作地名；不要把中国同志与马恩列斯平列。”这些做法，对党的政治建设均具有积极的影响。
中国共产党成立以来，逐渐认识和强化党的政治建设，党内法规的政治属性也深刻体现在政治建设理论创新之中，进一步推动了党的政治建设，推动了相关理论的创新与研究。正是由于注重加强党的政治建设，才把中国共产党紧密团结在一起，拧成一股绳，战胜了一切困难，率领全国人民完成了民族独立的伟大历史使命。
（二）新中国成立后党内法规政治属性在党的政治建设理论中的新发展
新中国成立后，党的政治建设理论具有鲜明的特性。党的八大是一次成功的大会，提出了“惩前毖后、治病救人”的党内政治生活原则。实践中，在党的领导下，顺利完成第一个五年计划，顺利实现从新民主主义革命到社会主义革命与建设的过渡，社会主义制度在中华大地确立下来。
当然，在探索社会主义建设历程中，党的建设也出现了失误，走了一些曲折道路，1980年2月29日，党的十一届五中全会通过了一部重要的党内法规即《关于党内政治生活的若干准则》（以下简称《政治生活准则》）。该部准则第一次正式使用了“党内政治生活”的概念，并从12个方面对党内政治生活予以规范。党内法规的政治属性鲜明体现在这次政治建设理论创新之中。作为中国共产党发展历史中的第一部党内政治生活准则，把党在成长过程中形成的实事求是、民主集中制、批评与自我批评、严肃党的纪律等一系列党内政治生活基本规范予以明确，巩固党的政治建设理论创新成果。该部准则不仅在恢复正常的党内政治生活上发挥了重要作用，而且把党的政治建设理论又推向新的高度。比如，《政治生活准则》提出：“要按照马克思主义的原则，正确认识和处理领袖、政党、阶级和群众的关系。”该部党内法规使党的政治建设理论和政治生活实践重新焕发了活力，并开始走向制度化的轨道。“党内政治生活是党的生机与活力的根源所在，”抓住这一点，其实质是抓住了党建工作的关键与核心。
进入21世纪，面对新的形势，党的政治建设理论随着党内法规的发展与时俱进。党的十八大以来，在党内法规建设上，第一次召开了中央层面的党内法规工作的联席会议；第一次制定了党内法规五年立规规划；第一次全面清理了新中国成立以来的党内法规；第一次明确指出党内法规是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分；第一次明确在建党一百周年之际，要基本建立比较完善的党内法规制度体系，等等。2016年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会上的重要讲话中，第一次提出“增强党内政治生活的政治性、时代性、原则性、战斗性”的重大命题和明确要求。党的政治建设理论创新集中体现在党的十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（以下简称《新形势下政治生活准则》）中，该部党内法规的政治属性更加鲜明：明确提出党要管党必须从党内政治生活管起，从严治党必须从党内政治生活严起，着重紧抓党的政治纪律。把严明的政治纪律放在首位，是该部准则的突出特色。该准则多次指出，提高领导干部特别是高级领导干部的政治素养问题，强调全党，特别是党的高级干部要坚定理想信念。指出：“全党必须牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致”“我们党来自人民，失去人民拥护和支持，党就会失去根基。必须把坚持全心全意为人民服务的根本宗旨、保持党同人民群众的血肉联系作为加强和规范党内政治生活的根本要求”，等等。
《新形势下政治生活准则》的第一条就是“坚定理想信念”，这是开展党内政治生活的首要任务，也是筑牢全面从严治党的总开关。为此，需要紧抓党的政治纪律建设。正如习近平总书记指出的：“严明党的纪律，首要的就是严明政治纪律。党的纪律是多方面的，但政治纪律是最重要、最根本、最关键的纪律，遵守党的政治纪律是遵守党的全部纪律的重要基础。”
进入新时代，党的政治建设随着党内法规体系的建设与完善在继续推进。第一个党内法规的五年规划顺利完成，继而展开第二个党内法规五年规划建设。相应地，党的十九大报告深刻指出新时代党的建设要“以党的政治建设为统领”“把党的政治建设摆在首位”。将党的政治建设作为统领、摆在首位，深刻反映了党的政治建设作为党的根本性建设的极端重要性。
伴随着党的政治建设全面推进，新时代还提出了很多新的政治术语并予以深化研究，比如，政治文化的概念。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出：“我们的党内政治文化，是以马克思主义为指导、以中华优秀传统文化为基础、以革命文化为源头、以社会主义先进文化为主体、充分体现中国共产党党性的文化。”再比如，政治能力的概念。政治能力是指以自我净化、自我完善、自我革新、自我提高为代表的“四自”能力与以政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力为代表的“四力”能力共同构成的内外兼修的能力。同时，还围绕政治意识、政治自信、政治生态环境、政治价值体系、政治权威体系等进行了深化研究。这些术语也体现在党内法规的具体内容中，并加深了对政治建设内涵和外延的认识。
四、党内法规政治属性彰显于党的政治建设实践探索之中
党内法规的政治属性，同样彰显于党的政治建设实践探索之中，具有很强的实践性。 在专门规定政治内容的党内法规建设层面，中国共产党先后制定出台了两部政治生活准则，这两部政治生活准则包括坚定理想信念、坚持党的基本路线、坚决维护党中央权威、核心意识、政治纪律、政治修养、政治能力、政治文化建设等内容。 在党的政治建设实践探索中，这些内容不断得到贯彻和落实。
（一）加强理想信念教育，培育风清气正的政治生态
《新形势下政治生活准则》明确指出：“理想信念动摇是最危险的动摇，理想信念滑坡是最危险的滑坡。”理想信念是思想和行动的“总开关”“总闸门”，因此，在实践中，必须注意紧紧抓住理想信念这一根本点，定期组织培训学习，把理想信念贯穿于党内建设实践活动的方方面面，贯穿于党的实践活动的全过程，从而培育风清气正的政治生态环境。在2013年1月十八届中央纪委二次全会上，习近平总书记第一次提出政治生态这个概念，政治生态就是各类政治主体生存发展的环境和状态，是政治制度、政治文化、政治生活等要素相互作用的结果。显然，政治生态这个概念是高于政治生活概念的，这标志着中国共产党的政治建设理论的进步与发展，内涵了更多更丰富的现代文明因子。
健康洁净的党内政治生态，是党的优良作风的生成土壤，是党旺盛生机的动力源泉，是保持党的先进性纯洁性、提高党的创造力凝聚力战斗力的重要条件。政治生态的内涵丰富，政治路线与思想路线是其核心内容，因此，“坚持党的政治路线和思想路线，是党内政治生活准则中的最根本一条”。只有在良好的政治生态中，才能够使党员以及领导干部不断改造主观世界，真正从思想上入党，实现全党的思想统一、意志统一、行动统一，保证党的路线方针政策得到正确贯彻执行。
（二）提高领导干部特别是高级领导干部的政治素养
现代政治是政党政治，政党是政治的主角。马克思主义认为，政党是阶级斗争的产物，它是拥有共同的理想信念，为了共同的利益和共同的政治目的，特别是为了取得政权和保持政权，而在阶级斗争中形成的政治组织。党内政治生活本身就是国家重要的政治活动，即“围绕国家政权或社会公共权力而展开的各式各样的活动”。中国共产党是执政党，执政党的领导干部手中握有重要的公权力，如果领导干部特别是高级领导干部的价值观不一致了，会很危险，就会出现破坏公权力的行为，党内甚至会出现分裂。《新形势下政治生活准则》中强调：“新形势下加强和规范党内政治生活，重点是各级领导机关和领导干部，关键是高级干部特别是中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会的组成人员。”提高领导干部特别是高级领导干部的政治素养必须贯穿于高级干部的政治实践活动中。
政治素养是人们从事社会政治活动所必需的基本条件和基本品质，是个人的政治方向、政治立场、政治观念、政治态度、政治信仰、政治技能的综合表现。政治素养主要包括政治立场、政治品德和政治水平，对领导干部特别是高级干部来说，政治素养极其重要，它是领导干部的品德和政治水平的集中表现，体现着领导干部的政治理想、政治信念、政治态度和政治立场，也体现着领导干部的内在品质。
（三）严明党的政治纪律，把紧抓政治纪律建设贯穿于党的政治实践活动中
政治性是党的灵魂与生命，党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果。因此，在实践中，必须紧抓政治纪律建设。严明党的纪律，首要的就是严明政治纪律。政治纪律是党的纪律中最重要的纪律，是维护党的政治路线、政治方向和政治原则的纪律，是保证实现党的路线、方针、政策，保持党的高度团结统一的纪律。历史上，党内法规的第一次提出，就是因为张国焘严重违反了政治纪律，破坏了政治规矩。当前，政治纪律的核心就是坚持党的领导，并同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。政治纪律的主要内容包括坚定理想信念、维护党的统一、对党忠诚、遵规守法等多方面，这些内容需要在关于党的政治纪律建设的党内法规中体现出来，并落实在具体实践中。在《中国共产党纪律处分条例》这部重要的党内法规中，就把政治纪律放在了核心位置。
《中国共产党纪律处分条例》明确规定：“党组织和党员必须牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。”这些实质都是政治纪律要求。在实践中，需要各种机制的保障，要从整体上而不是孤立地加强党的政治纪律建设，要让具体的要求符合客观实际，而不是搞形式主义或官僚作风，这样，才能切实保持党的战斗力和先进性。《中国共产党章程》在党内法规体系中处于核心地位，它对民主集中制提出的六条基本原则之一是：党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。其实质就是维护中央权威，这是基本的政治要求。政治纪律的核心就是“同党中央保持高度一致”，维护中央权威，这是政治纪律在党规党纪体系中与其他纪律相区别、相辨识的关键。
（四）深入推进反腐败斗争，建设廉洁政治
建设廉洁政治，坚决反对腐败，是加强和规范党内政治生活的重要任务。党的十八大以来，狠抓廉政建设，出台了一系列的党内法规和规范性文件。除党中央修订的《中国共产党纪律处分条例》以及《廉洁自律准则》之外，2012年12月4日，中央政治局审议通过了《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》；2013年7月，中办、国办联合发布《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》；2013年10月，中组部发布《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职（任职）问题的意见》，同年11月，中办、国办颁布《党政机关厉行节约反对浪费条例》，同年12月，中组部发布了《关于进一步做好领导干部报告个人有关事项工作的通知》；2014年7月，中办、国办发布《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》等。中国共产党在廉洁纪律方面的党内法规建设取得了很大成效。
清正廉洁包含干部清正、政府清廉、政治清明三个层次。古往今来，清正廉洁作为一种重要的从政品德与政治伦理，一直被视为施政之根本。新时代，要保障党的这一施政根本，在实践中就必须搞好反腐败斗争，不断巩固反腐显著成果，筑牢不敢腐、不能腐、不想腐的制度铁笼，建设廉洁政治。公权力一旦做出一个决定，就具有公定力、确定力、约束力、执行力，是推定合法有效的。如果公权力使用不当，必然会破坏人们对公权力的信任度，就不可能做到真正执政为民，长此以往，党和政府的诚信度就会受到损害。因此，紧抓反腐，建设廉洁政治是加强和规范党内政治生活的重要任务。
作者：王勇，系中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授、博士生导师，北京党内法规研究会会长。
来源：《长白学刊》2020年第4期，原文注释从略
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