【摘要】党的领导法规制度由两个部分构成：“党的领导法规”是对党的领导权的规范；“党的对外政策”是依据“党的领导法规”对外颁布的规范性文件，是党行使其领导权的具体方式。党的领导法规制度是党规与国法之间的桥梁，其正当性来源于共产党在社会主义国家中具有马克思主义领导党和马克思主义执政党的性质：作为马克思主义领导党的中国共产党依据党的领导法规制定党的对外政策，党的对外政策引导国家法律的变革；法律变革完成之后，作为马克思主义执政党的中国共产党则应当“在宪法法律内活动”。“将权力关在制度的笼子里”，马克思主义执政党必须依据宪法和国家法律“依法执政”，马克思主义领导党则应当依据宪法和党的领导法规制度进行“依规领导”。党内法规的对外效力不是其对内效力“外溢”的附属物，而是以党的领导法规为规范依据的直接效力。

【关键词】党的领导法规；党内法规；领导党；执政党；党的对外政策

2017 年 6 月中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称“意见”），将党内法规制度体系划分为“1+4”的结构：在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度。其中，党的领导法规制度与另外三项有着显著的区别。《意见》中指出其功能是，“加强和改进党对各方面工作的领导，为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保证”。“领导核心作用”的发挥意味着党的领导法规制度的调整对象必然涉及党外主体。这个现象表面上看仅仅是党内法规调整对象的扩大，其背后隐藏着党的领导法规制度对外效力的正当性问题。“党内法规效力外溢”这一解释显然无法解开这些疑问，有必要单独考察党的领导法规制度。

一、党的领导法规制度的构成：党的领导法规与党的对外政策

《中国共产党章程》总纲部分规定了党对社会主义国家建设事业各个方面的领导。依据《章程》的规定，形成了一系列党的领导法规制度，其中既包括党内法规又包括党的政策性文件。本文以《中央党内法规和规范性文件汇编（1949年10月—2016年12月）》收录的260条党内法规和规范性文件，以及2017年—2019年10月之间修改和制定的党内法规和规范性文件为研究范围，把党的组织确立、通过的涉及对党外主体的领导方面的规范分为党的领导法规和党的对外政策。  

（一）党的领导法规

党的领导法规，指的是规范党的对外领导的党内法规。2017年6月中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，将党内法规和规范性文件从内容上分为“1+4”五个板块，将党的领导法规制度与党的组织、自身建设、监督保障方面的内容相区分，突出了党的领导法规的重要性。

党章是党内的根本法，是立党、治党、管党的总章程，是全党在思想上、政治上、组织上必须遵循的根本准则。《中国共产党章程》总纲第1段就明确了党对国家的领导权：“中国共产党是工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心”。《中国共产党章程》总纲第15段到第23段分别规定了党在经济、政治、文化、社会、生态、军事、民族、统战和外交方面的领导。《中国共产党章程》的正文部分也有党对外领导的规范。例如，第16条规定了党中央对外领导职能和范围：“有关全国性的重大政策问题，只有党中央有权作出决定”。第33条规定了党的基层组织的对外领导职能：“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作和基层社会治理”；“国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项”。依据《中国共产党章程》，中央和地方党的委员会及其工作部门、党组都是具有领导职能的机构。以《中国共产党章程》为依据，相关的党内法规对这些规则进行了细化。

尽管“党内法规”中某些党组织的“工作条例”是以党的自身治理规则的形式出现的，但由于党组、党委及其工作部门的性质，必然涉及党的领导工作内容。相关的工作条例看似只调整党内关系，实际上也包括规范党的领导权如何行使的内容，如《中国共产党党组工作条例》《中国共产党统一战线工作条例（试行）》《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党政法工作条例》《中国共产党宣传工作条例》等。首先，这些条例明确了自身的目的是规范和加强党的领导。例如在第1条立法目的中明确立法目的是加强和改善党的领导、提高党的领导水平等。其次，条例通过规范党组织自身的领导权对党外主体产生影响。例如，《统战条例》第四条规定“统一战线工作范围和对象是：（一）民主党派成员；（二）无党派人士；（三）党外知识分子；（四）少数民族人士”。《地方党委工作条例》第5条规定了地方党委领导权的范围：“党的地方委员会主要实行政治、思想和组织领导，把方向、管大局、作决策、保落实；对本地区重大问题作出决策”。2018年8月24日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出：“要健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，继续推进党的领导制度化、法治化”。党的领导法规蕴含在党章和相关条例之中，是党的领导制度化、法制化的产物，为党发挥“总揽全局、协调各方领导核心作用”提供制度保证。

（二）党的对外政策

如果说党的领导法规是党对自身领导权如何行使的规范，那么党的对外政策则是党对外行使领导权的具体方式。党的对外政策出现在党的规范性文件之中，指的是党组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件。我们按照这些政策的制定程序、重要性和影响力，可以将其分为党的大政方针和党的其他对外政策两种。

党的大政方针是指由党的重要会议审议通过的政策性文件，是党进行对外领导的工具。中国共产党领导党的性质决定了其要对国家的路线、方针、政策等作出规定和指示，党中央以重要会议决定、决议的方式对国家发展的方方面面进行领导。大政方针是党的政策中最重要的一种，国家法律的变革、党内法规的制定和其他政策的制定以之为依据。以中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为例，该决定中包含很多对党外事务的安排部署，引领着法治改革。例如，建立宪法宣誓制度，重要行政管理法规由政府法制机构组织起草等。大政方针的落实也是党对外领导的一个重要环节，例如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》之后出台的一系列政策政令以该决定为依据，又如中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020 年）》，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》等一系列规范性文件，深刻影响着立法、行政、司法、党建等领域。

除了党的重要会议通过的大政方针以外，党的各级各类机构制定的“决定”“意见”“通知”等“红头文件”占据了党的对外政策中的绝大部分，是我们理解的一般意义上的党的政策。这些政策性文件是对党中央大政方针的落实，所以其内容与大政方针有着一贯性。其中既有对党外主体产生着极大影响的政策性、原则性内容，也不乏对党外主体权利义务的具体规定，具有灵活性和针对性。以党对人大工作的领导为例，2005年中共中央转发《中共全国人大党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，其中提到的“在每年代表大会举行会议前，全国人大常委会办事机构应请国务院及其有关部门、最高人民法院、最高人民检察院向在京代表通报改革发展稳定和审判、检察工作的基本情况，将有关材料印发京外代表，并为在京代表、港澳代表举办报告会”，切实影响着全国人大及其常委会的工作程序和内容。“东西南北中、党政军民学，党是领导一切的。”党的对外政策的影响对象是广泛的，而不仅仅限于立法、司法、行政的国家机构。“通知”“意见”等作为对大政方针的落实，其作用的领域也是广泛的，涉及社会事务的方方面面。

综上所述，党的领导法规制度由党的领导法规和党的对外政策两部分构成。党的领导法规指的是调整党的领导机构行使对外领导权的规范，表现形式是党章和党内法规。党的对外政策具有灵活性、针对性和变革性，表现形式是“决定”“决议”“意见”等规范性文件。党的领导法规和党的对外政策一同构成了党的领导法规制度，是党内法规和规范性文件的一个重要组成部分，具有连接党内法规与国家法律的功能。

二、党的领导法规制度的地位：党内法规与国家法律的衔接

党的领导法规制度的特殊性在于它不局限于党的自身治理领域，而是与党的领导相关，它在党规与国法构成的规范体系中有着特殊的功能，即连接党内法规与国家法律。党的领导法规是党行使领导权，制定政策的依据；党的政策中的重要内容又引导着国家法律的变革。

（一）党的领导法规与党的对外政策

我们从对党的领导法规制度内容的分析转向对这些规范性质的分析。党的领导法规的作用是确立领导权和规范领导权的行使，是对党的机构如何行使领导权的规范。党的对外政策是党的领导权行使的方式，是对党外事务原则性或具体的安排，更具有灵活性和针对性。党的领导法规是党的机构制定对外政策的依据，对外政策的制定应当遵守党的领导法规中的规定。

进一步讲，党的对外政策是比党的领导法规更加灵活的领导方式，同时这两种规范之间是授权关系。党的领导法规具有赋权和规范权力行使的作用，为相关机构对党外事务制定的政策提供依据和正当性。其中有关党外的内容涉及如何理顺党与政府、军队、群团组织、社会组织之间的关系，通常以“工作条例”的形式出现，属于“党内法规”。例如，《中国共产党地方委员会工作条例》规定地方党委具有“讨论和决定本地区经济社会发展战略、重大改革事项、重大民生保障等经济社会发展重大问题”的职权，给中共北京市委印发《关于建立市政府向市人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》提供依据。

党是依据党的领导法规，通过党的对外政策进行领导的，党的领导权通过政策的制定和实施体现出来。党章和党的领导法规确立了党的领导权、规范了党的领导权的行使。政策制定必须符合党章和党的领导法规的要求，不符合党章和党的领导法规规定的权限和程序制定的政策是有瑕疵的。所以说，党的领导法规是党的对外政策的依据。

（二）党的对外政策与国家法律

与国家法律的稳定性相比，党的对外政策具有变革性，党依据党的领导法规领导立法，通过大政方针引导现有法律变革。国家法律不可能是一成不变的，法律的保守性与变革性问题是社会主义国家必须面对的。在我国宪法确立的中国共产党领导的人民民主专政和人民代表大会制度之下，中共十八届四中全会提出“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”，就是在处理法律的稳定性与变革性之间的关系。在党的领导法规、党的对外政策和国家法律之中，党的对外政策最具有变革性，国家法律最具有稳定性。党的政策是引导国家法律变革的动态因素。习近平总书记在中央政法工作会议上的讲话中指出：“党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。”《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调加强党对立法工作的领导，提出“完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。”由此可见，全国人大的立法应当与党中央大政方针保持一致，形成了“党领导立法，人大主导立法”的体制。党的政策引导国家法律变革的实施，例如，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“启动实施一方是独生子女的夫妇，可生育两个孩子的政策”。第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议于2015 年12月27日通过《关于修改〈中华人民共和国人口与计划生育法〉的决定》将单独二孩政策写入法律。党的对外政策是人大立法的引导，指引着国家法律变革的方向。党的政策、党的主张在实际中引导国家法律的变革，是党的意志向国家法律过渡的载体。

我们可以总结出党规与国法衔接的规律，即领导党依据党的领导法规制定政策，党的大政方针引导国家法律的变革。由党的领导法规和对外政策共同构成的党的领导法规制度起到连接党规与国法的作用。作为“领导党”的中国共产党要做到“依规领导”，也就是依据党的领导法规制定政策、落实政策以达到领导的效果。

三、党的领导法规制度的理论基础：社会主义国家变革型领导党

党的领导法规制度通过规范党的领导、引领国家法律的变革而起到沟通党内法规与国家法律的作用。但是，党的领导法规制度所依据的理论是什么呢？答案是社会主义国家中共产党作为马克思主义领导党的地位与特征。领导党与执政党不同，党的领导法规制度确立并规范领导党的权力，将党的领导权融于法治之中，具有正当性。

（一）社会主义国家的领导党

资本主义国家为了维护政治秩序、促进民主的发展，也对政党行为进行不同程度的规范，例如，“政党入宪”、规范政党活动的《政党法》，但这些规范都是对“执政党”或者可能的“执政党”做出的。然而，“党的领导法规制度”是社会主义国家特有的概念，只有社会主义国家才有“领导党”的概念。

要解释“领导党”，首先要理解何为“领导”。 根据伯恩斯“变革型领导（transformational leadership）”的观点，可以将领导者与被领导者视为互相依存的关系，这使得领导者与被领导者在对共同目标的追求中团结起来，从而带来最有利于二者的重大变革。变革型领导与单纯的行使权力或统治之间，存在着重大的区别。真正的领导的过程应该是：具有特定动机和目的的人们，在与其他人的竞争和冲突中，调动各种制度的、政治的、心理的和其他的资源，去激发、吸引和满足追随者的动机。在相互冲击的要求、价值观念和目标转化为有意义的行为的过程中，领导者发挥着诱导和激发的作用。领导者与追随者共同将这种动机和目标转化为行动，这样做是为了实现领导者和追随者双方共同具有的目标。

这种对“领导”的定义与共产党对自身的要求是契合的，也能够解释中国革命、建设、改革的实践。列宁指出，“党是阶级的先锋队，它的任务绝不是反映群众的一般水平，而是带领群众前进。”如果将领导定义为领导者与被领导者不断确立共同价值、追求共同目标、达到共同利益的过程，那么马克思主义“领导党”就是在这个过程中起到主导作用的组织。“中国共产党之所以是领导党，是基于中国共产党是德性党、先进党和变革党的性质”，这一论述概括了马克思主义领导党的属性。“领导”这一过程是不断确立目标、达成目标的过程，本身就有变革的含义。同时，好的领导党必须能在不同的利益交织中提炼出追随者的共同利益、引导确立共同价值追求，这就要求党是德性的党。道德领导要求党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。正因如此，党需要不断的自我革命以达到自我净化和自我完善来保持自身的道德性，同时需要在领导变革的过程中完成自我革新和自我提高。中国共产党也是自我革命的革命党：一方面保持自身的先进性和纯洁性，一方面在一次次变革中提升自身的领导能力。党的十九大报告在强调“坚持党对一切工作的领导”的同时强调“坚持以人民为中心”，“把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业”，形成了“全面建成小康社会”这一共同目标，和“实现中华民族伟大复兴”这一共同追求。共同目标在马克思主义领导党的领导下不断确立、达成、更新，共产党的领导是变革型的领导，是道德型的领导。中国共产党是中国人民和中华民族领导党，同时自身是马克思主义革命党。

《中华人民共和国宪法》第一条第二款明确规定“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。 党章和党的领导法规进一步明确和规范党的领导地位，明确党委、党组、党委的工作部门的领导权限、程序、方式，规范党的领导权的行使与政策制定。党的领导法规确立了党的各级各类组织的领导权，其理论基础是变革型领导党。作为宪法中“领导党”的中国共产党要做到依宪治国，具体落实到“依规领导”之上，也就是依据党的领导法规进行领导。

（二）社会主义国家的执政党

从党和中国人民、中华民族的关系来看，共产党一直都是马克思主义领导党；从党和国家政权的关系来看，共产党经历了从部分执政到全国性执政的变化，逐渐成为中华人民共和国的“执政党”。随着政权的建立，领导党的意志能够通过执政转化为国家意志，进而获得国家强制力的保障。

1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会在江西瑞金召开，建立了中华苏维埃共和国临时中央政府和中央军事委员会。中华苏维埃政权的建立和发展，意味着中国共产党获得了马克思主义执政党的身份，尽管当时只是在部分地区执政。1939 年，毛泽东发表《新民主主义论》，总结了中国革命的历史，指出在五四运动以后，中国共产党在严酷的环境中始终与广大人民结合在一起，逐渐成长为革命的领导势力，是新民主主义革命的领导党。1949 年以前，中国共产党尚未完成夺取国家政权的任务，其首要任务是以暴力革命的手段推翻资产阶级的政权，把工人、农民和士兵组织起来，以社会革命作为自己政策的主要目标。这时，党的基本性质还是一个部分执政的“革命党”，其主要任务是集中力量发动群众，以武力推翻旧的统治秩序和旧的国家机器。1949年3月，面临即将来临的全国性胜利，毛泽东在中共七届二中全会上的报告中指出，“我们不但善于破坏一个旧世界，我们还将善于建设一个新世界。”

1949 年前后，中国共产党所处的地位和环境、所肩负的历史任务以及自身的政治任务都呈现出天壤之别，成为马克思主义执政党。同时，中华人民共和国是无产阶级领导的人民民主专政国家，是社会主义国家，中国共产党是马克思主义领导党的性质没有改变。正因如此，无论是在革命、建设还是改革时期，中国共产党制定的方针政策、颁布的规定对国家都有着广泛而重大的影响。从党和国家政权的关系来看，共产党经历了从“部分执政”到“全面执政”的转变过程。中华人民共和国成立之后，党的任务不仅仅是自身治理和组织群众，而且既要以“执政党”的身份去组织人大、政府等国家机器，又要以“领导党”的身份去领导国家机构和人民。在列宁看来，无产阶级掌握政权建立国家之后，就需要利用国家力量来消除阶级对立，从而为实现共产主义积极创造条件。中华人民共和国成立之后，作为马克思主义“领导党”的中国共产党建立起了新的国家政权，成为中国唯一的执政党，使得党可以通过领导国家机关来巩固和发展中国特色社会主义。

（三）“依法执政”与“依规领导”

习近平总书记强调：“我们要继续推进党的领导制度化、法治化，不断完善党的领导体制和工作机制，把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面。”社会主义法治体系要求将共产党领导国家的方式以党的领导法规确立下来，将党的政策实施下去，这就是党的领导的法治化问题。马克思主义领导党是先进党、变革党和德性党，但这并不意味着对其领导权和执政权可以不加规范和限制。

中国共产党是马克思主义领导党，也是国家唯一的执政党，执政党掌握着的国家政权有可能异化为追求私人利益、特殊利益的工具。这意味着“领导党”的变革性和德性与国家权力的保守性和可能产生的异化之间可能产生矛盾。如果这对矛盾处理不好，则可能产生否定党的领导，主张效仿资本主义国家通过竞选来更换执政党，以防止国家权力的异化的想法。这种想法只看到了问题的结果，而没有抓住问题的原因，即“领导党”与“执政党”双重身份的矛盾。我们可以通过控制原因来控制结果：“办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、从严治党”。“领导党”为“执政党”提供正当性和价值追求，“执政党”保障落实“领导党”的政策，二者相互配合、互相促进。领导不等于执政，领导党应当利用执政地位使国家权力更好地服务于党和人民的事业，同时防范德性的、变革的领导党完全陷于国家机器。所以，我们不能主张以“执政党”的身份去消解“领导党”的身份。

既然领导党与执政党的性质同时存在，那么最好的办法就是以法治的方式规范党的领导权与执政权。“我们讲依宪治国、依宪执政，不是要否定和放弃党的领导，而是强调党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动。”“领导人民制定法律的党”是马克思主义领导党，“自身在宪法法律中活动的党”是马克思主义执政党；“领导人民制定法律”所依据的是党的领导法规，“自身在法律内活动”所遵循的是国家法律。也就是说，领导党依据党的领导法规制定党的政策，党的政策引导国家法律的变革。一旦法律变革完成之后，作为执政党的中国共产党则应当“在宪法法律内活动”“依法执政”。建设社会主义法治国家中的“法治”指的不仅仅是作为“执政党”的中国共产党“依法执政”，也包括作为“领导党”的中国共产党“依规领导”，其中的“规”指的就是“党的领导法规”。

综上所述，中国共产党是马克思主义领导党和革命党，中国共产党是马克思主义领导党、执政党和革命党的有机统一体。党的领导法规制度的理论基础是在区分社会主义国家中共产党作为马克思主义领导党和马克思主义执政党双重身份基础上的变革型领导党理论。中国共产党的变革型领导决定了党的领导法规制度具有衔接党规与国法的功能，决定了党的领导法规在党和国家规范体系中的地位。

四、党的领导法规制度的对外效力

现有的有关党内法规的“外溢效力”“对外影响”“软法”的说法是将党视为一个有号召力的政治组织，所以其制定的“党内法规”自然会对外产生影响。现有说法承认其事实上的影响力，但对其规范效力及正当性没能给出解释。本文认为，党的领导地位并非仅仅通过“号召力”维持，而是同时具有规范上的效力。变革型领导党的理论在党内法规的对外效力问题上更有解释力。

首先，党的领导法规制度对党外具有规范上的效力。以往的研究没能将党的领导法规制度作为党内法规的对外效力的研究重点，而是笼统解释党内法规的对外效力。本文认为有关党的领导权的运行的具体规定在党内法规之中，具体来看就是“党的领导法规”。从规范上来看，党的领导法规的效力源于宪法规定的中国共产党的领导党地位。1982年宪法序言明确“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”，坚持了四项基本原则。2018年宪法修正案在第一条第二款明确规定，“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。这次修改结束了有关宪法序言效力的争议，在宪法规范层面明确了党的领导地位，给党的领导法治化、党内法规与国家法律的衔接提供了规范上的依据和可能性。

其次，党的领导法规的对外效力来源于中国共产党是马克思主义领导党。以往的研究在处理党内法规的对外效力的来源问题上，或没有深度挖掘中国共产党作为马克思主义领导党的身份，或混淆领导党与执政党的双重身份。本文提出，党的领导法规制度不但有直接的对外效力，而且这种对外效力是正当的。中国共产党是代表人民意志的领导党，必然会打破已有框架，领导国家法律变革。党的领导权和执政权分别有相应的规范制约：领导党依据党的领导法规制定政策，党的政策引导国家法律的变革。法律变革完成之后，执政党应当“在宪法法律内活动”，做到“依法执政”。党的领导法规应当以民主集中制为原则促使党的意志与人民利益紧密结合，结合已有实践经验将目前散落在党内法规中的领导规范进行总结，制定《中国共产党政策制定条例》，确立和规范各级各类党组织领导权的行使的范围和程序。

所以，党内法规的对外效力不是其对内效力“外溢”的附属物，而是直接的对外效力。党内法规的对外效力也不仅仅是事实上的影响力，而是以党的领导法规为规范依据的。依靠党的领导法规制度促进党的领导权进一步法治化，有利于将中国共产党的领导和国家权力的运行进一步纳入社会主义法治的框架之中，做到“依规领导”和“依法执政”，形成统一的社会主义法治体系，以保证中国共产党领导地位、执政地位的稳固与国家的长治久安。

党的领导法规制度由两个部分构成：“党的领导法规”是对党的领导权的规范；“党的对外政策”是依据“党的领导法规”对外颁布的规范性文件，是党行使其领导权的具体方式。党的领导法规制度是党规与国法之间的桥梁，其效力来源于共产党在社会主义国家中作为马克思主义领导党和马克思主义执政党的地位。作为马克思主义领导党的中国共产党依据党的领导法规制定党的对外政策，党的对外政策引导国家法律的变革。法律变革完成之后，作为马克思主义执政党的中国共产党则应当“在宪法法律内活动”。党内法规的对外效力不是其对内效力“外溢”的附属物，而是以党的领导法规为规范依据的直接效力。

作者：柯华庆，中国政法大学党规研究中心主任，法学院教授，博士生导师；杨明宇，中国政法大学法学院博士生

来源：《学术研究》2020年第5期；中国人民大学复印资料《中国共产党》2020年第8期全文转载，原文注释从略