监督权的有效性与再监督：丹麦议会监察专员制度的经验及其借鉴
【摘要】监督是监察委员会的首要职能，保障监察委员会有效和廉洁地行使监督权是在新的起点上继续深化国家监察体制改革提的一项重要任务。完成该任务除了依靠监察委员会的本地探索以外，还可以积极借鉴以良好的权力监督效能闻名于世的丹麦议会监察专员制度的有益经验。从权力监督视角出发，对丹麦议会监察专员制度进行法律文本分析和运行过程分析可以发现，丹麦议会监察专员制度提升权力监督效能的成功经验主要体现在保障监督权运行的有效性与对监督权进行严密的再监督两个层面。鉴于此，监察委员会要充分释放其权力监督效能，就需要从保障监察委员会依法独立有效行使监督权和健全对监察委员会的多元监督机制两个方面入手，着力构建符合有效性和廉洁性标准的新型国家反腐败工作机构。
【关键词】监督权；丹麦议会监察专员制度；监察委员会；权力监督
【基金项目】国家社科基金项目“中国特色社会主义法治视域下党内法规与国家法律的衔接与协调研究”（17BFX017）；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关资助项目“坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进研究”（17JZD003）
【作者简介】吕永祥，武汉大学党内法规研究中心讲师，博士，湖北武汉430072。
监督是监察委员会的首要职能，权力监督是贯穿于国家监察体制改革的一条逻辑主线。2019年1月，十九届中央纪委三次全会在部署2019年纪检监察机关的重要工作时，首次将监督单独作为一个方面来部署，强调着力在日常监督、长期监督上探索创新、实现突破。〔1〕这充分彰显出监督权在监察委员会的监察职权体系中的重要地位。提升监察委员会的权力监督效能，除了立足于各地监察委员会的实践探索以外，还可以在尊重本国国情的基础上积极借鉴国外监察机构行使监督权的有益经验。从域外经验借鉴的对象来看，一方面，丹麦议会监察专员制度具有世界范围的影响力〔2〕，既以良好的权力监督效能闻名于世，又与监察委员会制度都采取了由立法机关产生和监督、独立于行政机关之外并对行政机关进行异体监督等相似的制度设计，这为监察委员会借鉴丹麦议会监察专员制度的权力监督经验提供了现实价值和可行性。另一方面，2019年1月14日，中央纪委副书记、国家监委副主任李书磊在北京会见丹麦议会监察专员索伦森，双方共同签署《中华人民共和国国家监察委员会与丹麦王国议会监察专员署合作谅解备忘录》，为进一步推动中丹两国在监察和权力监督领域的机制化交流与务实合作奠定了坚实的基础。〔3〕基于此，本文以丹麦议会监察专员制度作为研究对象，以权力监督理论作为分析视角，采取法律文本分析和政治过程分析相结合的方法，在深入揭示丹麦议会监察专员制度的构成要素与运作机制的基础上，从监督权运行的有效性和对监督权的再监督两个方面归纳总结丹麦议会监察专员制度的权力监督经验，以期为我国进一步提升监察委员会权力监督的有效性和廉洁性提供域外经验借鉴。按照国际监察专员协会的解释，议会监察专员(Ombudsman)是“由宪法规定的独立监督行政权力的运行并且不受任何党派政治影响的公共官员”〔4〕。第二次世界大战之后，为应对进入福利国家阶段之后出现的行政权力日益扩张这一重要问题，保障公民的合法权利免于受到行政机关的侵犯，丹麦于1953年颁布宪法修正案，决定引入议会监察专员制度。1954年6月，丹麦颁布《议会监察专员法》，丹麦议会监察专员制度正式建立起来。
(一）丹麦议会监察专员制度的构成要素
监察制度是一个国家关于监察主体、监察对象、监察内容和监察职权等一系列构成要素的政治制度安排的总称。从静态的法律文本分析的角度看，《丹麦议会监察专员法》对议会监察专员制度的各构成要素做出了清晰具体的规定。 首先，从监察主体的角度看，丹麦议会监察专员办公室是一个采取议会监察专员负责制的中央监察机关，议会监察专员由丹麦议会选举产生，对其负责，受其监督。《丹麦议会监察专员法》规定，议会监察专员由议会选举产生，任期四年，可连选连任。议会监察专员向议会法律委员会负责，负责的形式主要是提交年度工作报告和特别报告并接受后者的审议。“丹麦议会监察专员办公室目前一共有86名工作人员，包括23名高级行政人员，25名调查官，20名普通行政人员和10名法律研究者。其组织机构是在议会监察专员之下设置六个内设部门，各分部分管一定领域的监察工作。”〔5〕在纵向层级设置上，议会监察专员办公室只设置在中央国家机关这一层级，并没有地方分支机构。 其次，从监察对象的角度看，丹麦议会监察专员的监察范围经历了从中央机关扩展到地方机关、从国家机关扩展到其他公共机构的发展过程。按照1954年《丹麦议会监察专员法》的规定，议会监察专员有权监督中央政府机关的所有部长、公务员和其他所有行政机关的委托人员。1961年和1996年两次修订《丹麦议会监察专员法》时，分别将地方行政机关和教会纳入监察对象的范围之内。〔6〕根据最新修订的《丹麦议会监察专员法》的规定，“议会监察专员的监察对象主要包括中央及地方政府行政人员与自治团体、军事机关及所属公职人员，包括部长及民选官员，但是不包括法官”〔7〕。与瑞典议会监察专员对司法机关进行监督不同，“国会、司法机关和私人机构都在丹麦议会监察专员的监察范围以外”〔8〕，各级行政机关及其工作人员是丹麦议会监察专员最主要的监察对象。 再次，从监察内容的角度看，丹麦议会监察专员主要依据法治和良好行政两个原则对受理的所有案件进行评估〔9〕，负责受理和调查行政失当行为。学者们通常将不符合法律规范和行政伦理的行政行为归纳为“行政失当”，这些行为主要包括裙带关系、部门主义、对民众言辞苛责、误导公众关于公民权利的理解、利用权力来实现私人利益、未能及时回应民众的诉求、懒政怠政等情形。〔10〕其中“未能及时回应民众的诉求、懒政怠政”属于效能监察的范畴，而“公权私用、裙带关系”则属于对执法监察和廉政监察的范畴。由此来看，丹麦议会监察专员的监察内容涵盖效能监察、执法监察和廉政监察三个方面。 最后，从监察职权的角度看，《丹麦议会监察专员法》赋予议会监察专员巡察权、调查权、建议权等监察职权。就巡察权而言，《丹麦议会监察专员法》第18条规定，议会监察专员每年可以对监狱、精神病院等公共单位及机构主动实施巡察，以监督弱势群体的权利保护状况。就调查权而言，议会监察专员既可以对受理的公民申诉案件开展调查，也可以根据新闻媒体报道、自己收集的案件线索主动开展调查。“《丹麦议会监察专员法》第6章第19条规定，在调查期间，丹麦议会监察专员享有调阅任何与案件相关的正式与非正式文件、要求被调查机构就调查事宜做出书面报告和询问当事人等权力。”〔11〕就建议权而言，议会监察专员在调查过程中发现行政机关的组织结构、工作程序和规章制度存在系统性错误或者发现行政人员工作效率低下等问题时，可以就健全行政机关的规章制度和改进行政人员的工作等事项提出工作改进建议。
（二）丹麦议会监察专员制度的运行机制
从动态的运行过程来看，丹麦议会监察专员制度的运行过程通常划分为公民向议会监察专员提出申诉请求、议会监察专员决定是否受理公民起诉、启动调查程序、将调查结果和工作改进建议反馈给被调查对象、通过动员立法机关和新闻媒体等主体的大力支持迫使被调查对象接受其工作改进建议等阶段。需要指出的是，这些阶段之间既不是截然分立的，也并非每个阶段都是必然经历的，议会监察专员制度的具体运行情况取决于每个阶段的成立要件与运行结果。 首先，公民向议会监察专员办公室提出涉及到行政人员的申诉，通常是议会监察专员制度运行过程的第一个环节，议会监察专员办公室是否受理公民的申诉主要取决于以下三个因素：第一，公民在向议会监察专员办公室提出申诉之前是否已经穷尽现有的行政救济手段，为避免监察资源的浪费与维护行政机关的权威性，没有穷尽现有行政救济手段的公民申诉是不被受理的。第二，公民申诉是否是以书面形式提出的。按照《丹麦议会监察专员法》的规定，议会监察专员办公室只受理以书面形式提交的申诉申请。第三，公民申诉是否超出议会监察专员的管辖范围。《丹麦议会监察专员法》第16条规定，当议会监察专员认为公民申诉案件超出其管辖范围时，可以拒绝受理公民的申诉。上述受理公民申诉的三个成立要件，是决定议会监察专员制度运行过程的第一个关口，在上述三个公民申诉有效条件的筛选下，议会监察专员受理的公民申诉案件通常只是很小一部分。 其次，议会监察专员办公室在决定受理公民申诉以后，会启动对申诉案件的调查程序，这是议会监察专员制度运行的第二个阶段。在调查期间，丹麦议会监察专员享有调阅任何与案件相关的正式与非正式文件、要求被调查机构就调查事宜做出书面报告和询问当事人等权力。议会监察专员会在进行详细的调查取证的基础上会撰写内容翔实的调查报告，内容涵盖被调查对象工作中存在的问题及其改进建议等方面。 再次，议会监察专员将调查结果和工作改进建议以调查报告的形式反馈给被调查对象，由于议会监察专员的建议权对被调查对象缺乏直接的法律强制力，因此被调查对象可能接受也可能拒绝议会监察专员的工作改进建议，这是影响议会监察专员制度运行过程是否持续的第二个重要节点。当被调查对象对议会监察专员提出的问题、批评意见和工作改进建议予以接受并据此改进自己的行政行为或行政机关的规章制度时，议会监察专员制度的运行过程就会宣告结束。反之，议会监察专员则需要通过动员立法机关等主体的大力支持来延续议会监察专员制度的运行过程。 最后，当被调查对象拒不接受议会监察专员的调查结果和工作改进建议时，议会监察专员会可以通过向立法机关报告情况与提出问责建议、将调查结果通过新闻媒体公布于众等多元渠道寻求支持，迫使被调查对象接受其批评意见和工作改进建议。一方面，丹麦议会会通过与政府内阁部长进行协商、威胁对行政人员启动质询、罢免程序等方式对行政首长进行游说和施压；另一方面，新闻媒体和社会民众会通过对向行政机关和行政人员公开提出批评意见等方式向其施压强大的舆论压力。在立法机关和新闻媒体等主体的大力支持之下，行政机关迫于立法机关的问责威胁与新闻媒体的舆论压力，在大多数情况下都会接受议会监察专员的调查结果和工作改进建议。 二、监督权的有效性与再监督：权力监督视角下丹麦议会监察专员制度的成功经验从权力属性的角度看，丹麦议会监察专员所掌握的职权区别于传统意义上的立法权、行政权和司法权，属于广义的监督权的范畴。对于监督权而言，在权力监督理论看来，“权力资源的过分集中与权力资源的集中不足一样，都可能会带来危险和导致社会灾难”〔12〕。一方面，政治权力具有自我扩张性与腐蚀性，监督权过于集中容易导致监督权的滥用，产生“谁来监督监督者”的难题。另一方面，监督权的权力资源不足又背离通过设置专业化的国家监察机关来提高权力监督的有效性这一初衷。由此可见，解决“谁来监督监督者”的问题和保障监督权的有效行使同样重要。权力监督视角的二元命题就是，“既要使权力监督机构有权又要对它的权力加以界定”〔13〕。基于此，本文在总结丹麦议会监察专员制度的权力监督经验时，主要是从保障监督权运行的有效性和对监督权进行再监督两个方面展开的。
（一）保障监督权运行的有效性
在西方反腐败机构研究者看来，“独立性是反腐败机构有效运行的一个必要条件，它能够保障反腐败机构开展腐败案件调查的公正性和无偏私”〔14〕。丹麦议会监察专员办公室作为丹麦廉政制度体系的重要组成部分，也具有反腐败机构的属性，代表丹麦议会行使对行政机关及其工作人员的监督权。从监督权的独立性这个角度来看，在议会监察专员制度产生以前，丹麦议会对行政机关的监督是缺乏实体机构的支撑的，依靠行政监察机关对行政机关工作人员进行同体监督，往往又容易导致权力监督缺乏独立性和权威性。针对上述传统监督方式的局限，丹麦通过设置议会监察专员制度的形式，保障了监督权行使的独立性。 一方面，从议会监察专员与丹麦议会之间关系的角度看，议会监察专员是一个由丹麦议会任命但又独立于议会之外、不受党派政治干扰的高级政府官员。它只是就整体工作情况向议会负责，个案的调查并不受其干扰，具有监督权行使的独立性。另一方面，从议会监察专员与行政机关之间关系的角度看，议会监察专员具有独立于行政机关之外的机构独立性，其人事任免和财政经费等重大事项也不受行政机关的掣肘，这些条件有效地保障了议会监察专员能够对行政机关及其工作人员进行独立有效的监督活动。职权独立对于丹麦议会监察专员有效行使监督权的积极意义在于，议会监察专员能够自主调查涉及到任何行政机关工作人员包括政府部长的公民申诉案件，而不必担心因为政府内阁部长同时是国会议员而受到立法机关的干扰。 监督方式是国家监察机关行使监督职权的一系列方式方法的总称，监督方式的主动与灵活与否，在很大程度上会影响到国家监察机关开展权力监督活动的效果。在丹麦议会监察专员制度产生以前，丹麦议会对行政机关的监督主要采取成立特别问题调查委员会、对问题官员进行罢免等被动的监督方式。议会监察专员制度赋予丹麦议会监察专员一系列主动灵活的监督方式，对于提升权力监督活动的主动性与有效性大有裨益。 与司法机关实行“不告不理”原则和立法机关在发现重大问题以后启动特别问题调查不同，丹麦议会监察专员除了可以通过受理公民举报发现问题线索以外，还可以根据媒体的新闻报道和自己收集的线索主动启动对不良行政行为的调查程序。“丹麦议会监察专员在每年都要‘走出去’，主动视察监狱、精神病医院等机构的人权保护情况，发现这些机构中存在的问题，然后在调查报告中提出工作改进建议。”〔15〕议会监察专员开展的主动调查和自主巡察活动，有助于更及时地发现行政人员的行政失当行为以及行政机关规章制度与工作程序中存在的系统性错误并提出工作改进建议，防止小错误酿成大错误，对丹麦议会监察专员行使监督权的主动性和有效性具有积极作用。虽然按照《丹麦议会监察专员法》的规定，议会监察专员的建议权对行政机关并无法律上的强制力，但是他可以通过将调查结果在新闻媒体上公之于众和获取立法机关的支持等方式，将自己的“柔性权力”转变成一种“刚性权力”〔16〕，迫使行政机关及其工作人员在议会的问责压力和新闻媒体的舆论压力下接受议会监察专员提出的工作改进建议。 一是，丹麦议会通过给议会监察专员提供象征性的支持、在议会委员会内部与需要负责的政府部长进行协商等方式，给议会监察专员的权力监督工作提供强有力的支持。一方面，议会监察专员是丹麦议会的监督权的延伸，是以丹麦议会的代表的身份开展行政监督工作的，这种授权关系意味着立法机关在必要时可以为议会监察专员提供对涉及到的高级政府官员启动询问、质询乃至弹劾程序等象征性的支持。另一方面，当调查涉及到的政府部长拒绝接受议会监察专员的调查结果和工作改进建议时，立法机关还可以以该政府部长所在的某一议会委员会为平台，在委员会内部与政府部长进行协商，说服政府部长接受议会监察专员的调查结果和工作改进建议，以免其面临另外的政治压力。〔17〕 二是，丹麦议会监察专员具有将调查结果公之于众的权利，能够借助新闻媒体的公开效应向行政机关施加舆论压力，从而迫使行政机关接受其调查结果和工作改进建议。“在丹麦，新闻媒体同情合法权利受到行政权力侵犯的公民，这种现象加深了它们将议会监察专员视为公民权利的保护者的印象。”〔18〕议会监察专员会从新闻媒体中获取主动调查不良行政行为的线索，丹麦的新闻媒体也能够从议会监察专员那里获取涉及到行政机关的申诉案件，两者形成了长期合作的友好关系。当政府部长不接受议会监察专员的调查结果和工作改进建议时，新闻媒体对其消极态度的公开报道和对议会监察专员的调查结果的公开支持会极大地影响社会民众对行政机关的态度。政府官员迫于舆论压力和选举政治的连任压力，在多数情况下会选择接受议会监察专员的调查结果和工作改进建议。议会监察专员和新闻媒体合作的积极效果在2007年议会监察专员批评时任丹麦首相不接受新闻媒体采访的政治事件中得到很好地展现。
（二）对监督权进行再监督
除了有效性以外，廉洁性也是考量权力监督机构的一个重要指标。权力监督机构的内部腐败问题不仅会极大地影响其开展权力监督活动的有效性，而且会削弱权力监督机构的社会公信力，影响社会民众参与权力监督活动的积极性。由此来看，除了提升监督权运行的有效性以外，提升权力监督机构的权力监督效能还必须有效解决“谁来监督监督者”的问题。所谓监督权的再监督类似于有学者所说的“监督权问责”〔19〕，和“第二序列的问责”〔20〕，是指从权责一致的基本原则出发，为形成一种具有闭合性和循环性的权力监督体系而建立的防范国家监察机关滥用监督权的监督与问责机制。为防止议会监察专员滥用监督权，丹麦充分利用议会、社会民众和新闻媒体等多元监督主体的力量，构建了对议会监察专员的监督权的严密的再监督体系，这是其内部腐败丑闻鲜有发生和运作良好的机制保障。一是，丹麦议会通过审议议会监察专员提交的年度工作报告和特别报告的方式，对议会监察专员办公室的整体工作情况、重大案件处置情况和财政预算使用情况等事项进行监督。根据《丹麦议会监察专员法》第12条第502款的规定：“议会监察专员应当每年就其工作情况向议会法律委员会提交一份年度工作报告”，重大案件的调查和处理情况还需要向丹麦议会提交特别报告。“丹麦议会在审议议会监察专员的工作报告时主要关注下列内容：对工作重点的检讨、攸关大众利益案件判决情形、现行法规的修改建议和年度预算。”〔21〕 二是，丹麦议会可以通过对严重失职和违法的议会监察专员启动罢免程序等方式，对议会监察专员进行监督。丹麦议会对议会监察专员享有人事任免权，是丹麦议会对议会监察专员进行强有力监督的政治基础，罢免或撤换议会监察专员丹麦议会监督议会监察专员的重要手段。“虽然丹麦议会不会对监察专员的个案处理进行干涉或发表评论，但监察专员是否秉公执法、廉洁奉公，仍然受到议会的有效制约和监督。”〔22〕丹麦议会可以以信任表决的方式决定议会监察专员的去留。《丹麦议会监察专员法》规定，议会监察专员由议会选举产生，并接受议会的罢免。议会监察专员任期的长短主要取决于丹麦议会的信任，当丹麦议会发现议会监察专员有严重违法或严重失职的情形，对其失去信任时，可以对其启动罢免程序。《丹麦议会监察专员法》第29条第1款规定:“如某些案件相关情势会引起大众质疑议会监察专员的公正性时，议会监察专员应将该情况告知议会法律委员会，并由该委员会来决定适当的人选。”2.民众、专家学者和新闻媒体对议会监察专员的社会监督 在权力监督理论看来，以社会制约权力是一种重要的控权模式，健全对政治权力的多元监督机制离不开社会监督和舆论监督的积极配合。在丹麦，公民、专家学者、新闻媒体等社会力量也是防止议会监察专员滥用监督权的一支重要力量。 一是，近年来丹麦实施了使用者调查和成立评估专家小组两项改革措施，民众和专家学者对议会监察专员的工作质量、服务态度等事项的评价乃至批评意见得以通过这两个渠道反馈给丹麦议会，成为丹麦议会对议会监察专员启动问责程序的重要依据。一方面，丹麦议会委托专业的咨询公司调查市民和其他国家机关对议会监察专员处理公民申诉案件的看法、调查议会监察专员的调查活动、调查议会监察专员公署的网站和电子通讯情况。另一方面，“丹麦成立了由熟悉行政法的5位律师组成的评估专家小组，他们负责对议会监察专员履职情况进行评估”〔23〕。使用者调查和专家评估的结果被反馈给丹麦议会，其中的否定性评价会影响丹麦议会对议会监察专员的信任程度，从而影响到议会监察专员任期的长短。 二是，议会监察专员提交给丹麦议会的年度工作报告需要公开出版，公众和新闻媒体可以自行查阅并公开提出批评意见，议会监察专员的履职情况需要接受公民和新闻媒体的社会监督。公民和新闻媒体作为议会监察专员制度的“使用者”和“观察者”，往往能够及时发现议会监察专员工作中存在的不足，并通过公开提出批评意见和工作改进建议的方式督促议会监察专员改正其错误。当议会监察专员对民众和新闻媒体的批评意见和工作改进建议拒不接受时，民众和新闻媒体会通过施压舆论压力等方式推动丹麦议会启动对议会监察专员的问责程序。 三、丹麦议会监察专员制度对提升监察委员会权力监督效能的借鉴意义 2018年1月习近平总书记在十九届中央纪委一次全会上强调：“我们党全面领导、长期执政，面临的最大挑战是对权力的监督”〔24〕。丹麦议会监察专员办公室与监察委员会都是行使监督权的专门机构，都采取由立法机关产生和监督、对行政机关进行平行监督等相似的制度设计，这为监察委员会借鉴丹麦议会监察专员的权力监督经验提供了可能性。“他山之石，可以攻玉。”丹麦议会监察专员制度在保障监督权运行的有效性与对监督权的再监督两个方面积累了丰富的经验，这一点恰恰是刚成立不久的监察委员会所欠缺的。从借鉴丹麦议会监察专员制度的域外经验入手，各级监察委员会在提升监督有效性时可以从以下两个方面入手：
（一） 保障监察委员会依法独立有效行使监督权
“独立是确保正直的良方，或者它至少有助于确保正直免受来自那些企图与它妥协的人的压力。”〔25〕监察委员会要对监察范围内的党政领导干部进行切实有效的同级监督，首先就需要依法独立行使监督权。与丹麦议会监察专员制度相类似，监察委员会也采取的是对同级人大负责的领导体制。虽然国家监察体制改革提升了包括国家监察机关在内的各个权力监督机构的独立性〔26〕，但是在目前的领导体制中仍存在一个影响监察委员会依法独立行使监察权的重要问题，即“兼任人大代表的党政领导干部可以利用其人大代表的身份和职权，依托人大对监察委员会的监督权，牵制监察委员会对其的监督，继而形成对监察委员会所行使的监察权事实上的制约”〔27〕。鉴于此，从我国的政体形式出发，保障监察委员会依法独立行使监督权，首先需要处理好监察委员会与同级人大机关之间的关系。 一是，正确处理好监察委员会就整体工作情况向同级人大负责与监察委员会享有个案处理的自主性之间的关系，保障监察委员会依法独立行使监察职权。为保障议会监察专员独立行使其职权，《丹麦议会监察专员法》规定：丹麦议会不能干涉对于个别案件的处理或给以特别的指示。鉴于此，在处理监察委员会与同级人大之间的关系时，我国可以考虑借鉴议会监察专员就整体工作情况而非个案处理情况对丹麦议会负责的经验，明确人大机关对同级监察委员会的领导主要是宏观领导而非微观领导，人大机关对同级监察委员会的监督方式主要是人大常委会审议监察委员会提交的专项工作报告，而不是对监察委员会的个案处理情况进行微观干涉。考虑到各级人民代表大会全体会议的会期较短和监察委员会所开展的反腐败工作具有较高的涉密性，监察委员会提交专项工作报告的主体应当是同级人大常委会。 二是，正确处理好人大机关选举和任免监察委员会组成人员与监察委员会主任对非监察委员会组成人员拥有人事任免权之间的关系，保障监察委员会主任行使法定的人事任免权。在丹麦，议会监察专员虽然由议会选举产生，但是他对该机构的其他组成人员却享有充分的人事任免权。鉴于此，在处理监察委员会与同级人大在人事任免问题上的关系时，应当注意区分两者的人事任免权的适用对象的不同。各级人大常委会在任免监察委员会副主任、委员时，要注意尊重监察委员会主任的法定的提名权。与此同时，对于非监察委员会组成人员，则应当将其纳入到监察委员会主任的人事任免权的范畴之内，以此保障监察委员会主任行使人事任免权的自主性，进而保障国家监察机关开展监察活动的独立性。目前《监察法》关于监察委员会的监督方式的规定比较抽象，各级监察委员会在法律框架内探索更加灵活自主的监督方式时，应当在尊重我国国情的基础上积极借鉴丹麦议会监察专员采取的各种灵活自主的监督方式。虽然受理公民投诉是丹麦议会监察专员获取问题线索的一个主要渠道，但并非是唯一的渠道，议会监察专员还可以在不掌握具体问题线索的情况下自主开展巡察活动，对监狱、精神病院等公共机构的运行情况进行现场监督。这种具备自主巡察和现场监督等特征的监督方式，对监察委员会提升权力监督的时效性具有启示意义。基于此，监察委员会在提升监督方式的主动性和灵活性时，可以借鉴丹麦议会监察专员的成功经验，将自主监察和现场监督确立为监察委员会的监督方式。 从主动巡察的角度看，监察委员会对各监察对象所在单位开展主动监察，可以借助目前比较健全的党内巡视巡察组织网络，以党委巡视巡察组和纪检监察机关两个机构的名义开展联合巡视巡察活动。联合巡察的内容既涉及到党的建设、党的领导和党的纪律等党内监督的重要内容，也要涉及到国家公职人员的职责履行情况、廉洁从政情况和道德操守情况等国家监察的主要内容。联合巡察的方式可以考虑采取定期巡察与不定期巡察、定点巡察和随机巡察、综合事务巡察与专项事务巡察等多种巡察方式，以自主灵活的监督方式来提升监察委员会国家监察活动的主动性和有效性，将巡视监督和监察监督有机衔接起来。 从现场监督的角度看，为提升监察委员会的权力监督活动的及时性，监察委员会应当组织协调监督检查室、党风政风监督室和派驻（派出）纪检监察组等履行监督职权的内设机构，采取听取监察对象领导干部汇报、列席监察对象所在单位的民主生活会与述职述廉等方式，加强对联系地区、部门或单位的公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况的监督检查，并负责监督对口联系地区、部门和单位的公职人员的职责履行情况。3.在人大机关的支持下加强监察委员会对行政机关的平行监督 2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中强调：“健全党和国家监督体系，强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，加强对党员领导干部的日常管理监督。”〔28〕平行监督是目前党和国家监督体系中的一个薄弱环节，如何加强监察委员会对行政机关的平行监督是国家监察体制改革之后产生的一个新的重要的实践问题。加强监察委员会对同级行政机关的平行监督，需要监察委员会在人民代表大会制度的政体框架内，充分借鉴丹麦议会监察专员对行政机关开展监督的有益经验，丰富和创新对行政机关的监督方式。 在丹麦，当行政机关和行政人员对议会监察专员提出的柔性的批评意见和工作改进建议拒不接受时，议会监察专员可以采取向丹麦议会提交调查报告的方式争取丹麦议会的支持。通过丹麦议会对担任国会议员的内阁部长施压或威胁采取质询或罢免措施等方式，迫使行政机关和行政人员接受议会监察专员提出的批评意见和工作改进建议。在我国，行政首长在同级党委常委中的排名往往较监察委员会主任更为靠前，监察委员会对行政机关和行政人员提出的监察建议通常缺乏刚性的约束力。而从法律上看，人大机关则掌握对由其选举或任免的行政机关组成人员进行罢免、撤职、质询等的法定问责手段。在我国，党委书记兼任同级人大常委会主任的政治制度安排具有较大的适用空间，特别是省一级行政区划中采取较为普遍。这种政治制度安排，为监察委员会通过争取同级人大机关的支持来迫使个别行政首长接受自己的监察建议提供了有利条件。基于此，当个别行政首长不接受监察委员会针对行政人员提出的政务处分建议或针对行政机关廉政建设中存在的问题提出的监察建议时，监察委员会可以借鉴丹麦议会监察专员通过积极获取丹麦议会的大力支持来迫使行政机关接受自己的批评意见和工作改进建议的做法，充分发挥它对同级人大负责的领导体制的积极作用。通过向同级人民代表大会及其常委会提交具体调查报告的方式，争取人大机关对其提出的监察建议的支持。由人大机关对相应的行政首长采取询问或质询等问责方式，督促行政首长接受监察委员会的监察建议。
（二） 健全对监察委员会的多元监督机制
2018年12月13日下午，习近平总书记在主持中共中央政治局第十一次集体学习时提出，“规范和正确行使国家监察权”这一重大命题。“纪检监察机关同时扮演着监督主体和监督对象两种政治角色，既要赋予它充分的反腐败职权，又要防止它滥用权力。”〔29〕健全对监察委员会的监督机制，可以借鉴丹麦对议会监察专员的监督权进行再监督的有益经验，从以下两个方面入手： 从我国人民代表大会制度的政体出发，各级国家监察机关由同级人大产生，对其负责，受其监督。虽然《监察法》第7章第53条赋予县以上各级人大常委会听取和审议监察委员会的专项工作报告、人大机关或常务委员就监察工作中的有关问题提出询问或质询等丰富的监督手段，但是《监察法》关于人大机关对同级监察委员会的监督内容和监督载体等事项的规定并不具体。健全人大机关对监察委员会的监督机制，需要人大机关积极借鉴丹麦议会对议会监察专员的监督内容设置和监督机构设置的相关经验，在实践工作中进一步明确对同级监察委员会的监督内容和监督载体。 人大机关在进一步明确对同级监察委员会的监督内容时，可以考虑借鉴丹麦议会主要围绕整体工作情况、对重大案件的处理情况和财政预算的使用情况等事项对议会监察专员进行监督的做法，着重加强人大机关对同级监察委员会的工作监督和廉政监督。一方面，人大常委会在审议监察委员会提交的专项工作报告时，应当将监察委员会的整体工作情况、监察委员会对重大职务违法或职务犯罪案件的处理情况作为主要的监督内容。监察委员会承担着贯彻执行《监察法》的重要职责，人大常委会还可以对监察委员会贯彻执行《监察法》和其他法律法规的情况定期开展执法检查活动。另一方面，人大代表和常务委员要加强对监察委员会工作人员的廉政监督，在收到社会民众和监察对象对监察委员会工作人员滥用部门预算资金或贪污腐败等事项的投诉举报之后，可以对相关监察委员会工作人员进行询问或质询。 人大机关在进一步明确对监察委员会的监督载体时，可以借鉴丹麦议会由议会法律委员会对议会监察专员进行对口监督的做法，除了赋予各级人大常委会以监督主体的地位以外，还要充分发挥监察与司法委员会这一十三届全国人大新设置的专门委员会的重要作用。监察委员会开展的反腐败工作的复杂性和专业性程度较高，由监察与司法委员会协助人大常委会对监察委员会提交的专项工作报告进行审议，有助于提高人大机关对同级监察委员会的监督活动的专业性和针对性。监察与司法委员会中的常务委员通常具有较高的法律素质和丰富的反腐败知识，在人民代表大会常务委员会闭会期间，人大机关可以考虑由监察与司法委员会来对口负责对同级监察委员会的日常监督工作。 2.健全社会民众和新闻媒体对监察委员会的社会监督机制 《监察法》第7章第54条规定：“监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。”健全监察委员会的多元监督机制，离不开群众监督和舆论监督的积极配合。 党和国家在加强社会民众对监察委员会的社会监督时，可以考虑借鉴丹麦通过采取使用者调查和成立评估专家小组两项措施来收集社会民众、专家学者对议会监察专员的履职行为的评价的做法，从贯彻落实公民对监察工作的批评建议权入手，将社会民众中国家监察工作的亲身经历者、研究国家监察制度的资深专家学者等相关方纳入到对监察委员会的监察工作的整体评价系统之中。监察委员会应当在不违背保密原则的情况下，通过主动公开、已申请公开等多种渠道依法公开监察工作信息。上级监察委员会和同级人大在收集监察委员会的监察工作信息时，需要借助社会民众和新闻媒体的积极配合。社会力量的积极参与，有助于对上级监察委员会和同级人大机关对监察委员会的运作状况做出一个客观的评价，进一步改善它们对监察委员会的监督效果。 党和国家在加强新闻媒体对监察委员会的舆论监督时，可以借鉴丹麦议会监察专员制度允许新闻媒体对议会监察专员的工作发表批评意见和提出改进建议的做法，将党管宣传与允许新闻媒体对监察委员会的监察工作发表柔性建议和建设性意见结合起来。在我国，新闻媒体对监察委员会的舆论监督和党委对监察委员会的政治监督应当是衔接起来进行的，新闻媒体对监察工作的批评建议应当尽量通过体制内渠道来完成，以便于各级党委及时、客观和全面地掌握监察委员会的工作情况。新闻媒体扮演的更多是友好的监督者和建设性的批评者的角色，其作用体现在帮助监察机关和监察人员发现自身工作中存在的不足，并提出具有针对性和建设性的工作改进建议。
文章刊于《党政研究》2019年第5期，注释从略，详见原刊
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